"Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия"
(Кондрат Е.Н.)
("Юстицинформ", 2014)	
 Документ предоставлен КонсультантПлюс

www.consultant.ru 

Дата сохранения: 08.10.2015 

ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ФИНАНСОВОЙ СФЕРЕ РОССИИ.
УГРОЗЫ ФИНАНСОВОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ПУТИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ

Е.Н. КОНДРАТ

Рецензенты:

Егоршин В.М. - доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист России;
Сурков К.В. - доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист России, член Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
Анисимов А.А. - кандидат экономических наук.

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

БК РФ - Бюджетный кодекс Российской Федерации
БВС РФ - Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации
БНА - Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
ВВАС РФ - Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
Ведомости РФ - Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации
ВКС РФ - Вестник Конституционного Суда Российской Федерации
ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации
ГПК РФ - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации
КЗоТ РФ - Кодекс законов о труде Российской Федерации
КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
НК РФ - Налоговый кодекс Российской Федерации
РГ - Российская газета
СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации
ТК РФ - Трудовой кодекс Российской Федерации
УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации
УПК РФ - Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации
ФНС - Федеральная налоговая служба
ФКЦБ России - Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг
ФСФР - Федеральная служба по финансовым рынкам России
ФТС - Федеральная таможенная служба РФ
МБРР - Международный банк реконструкции и развития
Росфинмониторинг - Федеральная служба по финансовому мониторингу
ФАТФ - Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег
ПОД/ФТ - стандарты в сфере противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма на международном уровне

ВВЕДЕНИЕ

В последние годы Россия находится на этапе активного развития, связанного с происходящими изменениями во всех сферах жизни государства и общества. Однако реформирование, имеющее целью формирование рыночной хозяйственной системы и правового демократического государства, осуществляется порой весьма противоречиво и даже болезненно. Одной из основных причин, тормозящих усилия властей по укреплению государственности, созданию сильной, многоплановой экономики, ориентированной на обеспечение стабильного экономического развития государства и общества, их защищенности от экономических угроз, является нестабильность финансовой системы России. Быстрые темпы смены этапов рыночной реформы не позволили финансовой системе принять стабильную форму и оформить ее основные институты, в том числе и правовые. Все это породило необходимость создания действенного государственного механизма обеспечения финансовой безопасности России.
Реализация принятых в ходе управления экономическим и социально-политическим развитием государства решений обусловливает соответствующие финансовые потоки. Возросшие экономические возможности России позволили направить дополнительные инвестиции в социальную сферу. Запущены ряд национальных проектов, что требует значительных финансовых затрат. В то же время реалии современной российской действительности демонстрируют "провалы" в реализации усилий государства по различным направлениям, наблюдается "выхолащивание" инвестиционных средств финансирования. В первую очередь это связано с высоким уровнем экономической преступности в стране, недопустимо опасным уровнем коррумпированности органов государственной власти всех уровней и возрастанием различных угроз финансовой стабильности государства. Неоправданный рост финансовых потерь обусловил особую значимость формирования адекватной системы учета финансовых потоков и укрепления системы государственного финансового контроля.
Одной из острейших экономических проблем Российской Федерации является рост угроз экономической и финансовой безопасности государства.
К числу наиболее опасных угроз относится рост правонарушений в этой сфере.
Преступность в кредитно-финансовой сфере, в том числе в области кредитно-денежных отношений, стала предметом научного интереса сравнительно недавно. В 70 - 80-х гг. XX в. природу этих преступлений, так называемых хозяйственных, изучали такие исследователи, как Б.Е. Богданов, А.Н. Ларьков, Г.К. Синилов, А.М. Яковлев. Большинство их трудов были посвящены преступным посягательствам на социалистическую собственность.
Со второй половины 1980-х гг. в связи с началом реформирования экономических отношений, введением элементов рыночного хозяйствования, частной собственности и предпринимательства в криминологии и уголовном праве начинается процесс переосмысления подходов к оценке самой природы преступности и других правонарушений в кредитно-финансовой сфере, условий ее детерминации.
Проблемы теневых экономических отношений, экономической безопасности и налогообложения освещались в этот период в научных трудах А.Л. Абалкина, В.Н. Анищенко, Б.В. Архипова, А.В. Возженикова, Б.В. Губина, А.Е. Городецкого, П. Гутмана, К. Гретчманна, В.М. Егоршина, В.М. Есипова, Р.В. Илюхиной, В.О. Исправникова, Т.И. Корягиной, А.А. Крылова, Н.П. Купрещенко, И.И. Кучерова, А.М. Логвиной, В. Меттельзифена, В.М. Мандрицы, А.В. Молчанова, Е.А. Олейникова, С.Г. Пепеляева, А.А. Прохожева, В.В. Радаева, А.А. Сергеева, С.В. Степашина, В.К. Сенчагова, Н.И. Химичевой, Д.Г. Черника, А.Н. Шохина, А.М. Яковлева и других.
В это же время в научно-правовой оборот вошел термин "отмывание денег", что было обусловлено необходимостью правовой квалификации нового в тот период явления, связанного с ростом финансовых операций организованных преступных групп по легализации нелегально полученных доходов от торговли наркотическими веществами <1>.
--------------------------------
<1> См.: Иванов Э.А. Отмывание денег и правовое регулирование борьбы с ним. М.: ИГП РАН, 1999. С. 24.

Вопросы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма рассматривали в своих работах такие российские правоведы, как Ю.Л. Агафонов, В.М. Алиев, Б.С. Болотский, А.Ю. Викулин, А.Г. Волеводз, Л.Д. Гаухман, В.М. Егоршин, Э.А. Иванов, Е.Л. Логинов, В.И. Михайлов, И.Б. Осмаев, В.С. Овчинский, С.К. Осипов, Г.А. Тосунян и другие.
Середина 1990-х гг., по мнению ученых-криминологов, исследующих проблемы экономической преступности, характеризовалась обострением противоречий в обществе, обусловленных последствиями скоротечного рыночного реформирования и всеобщей криминализацией экономических отношений, охватывающих российское хозяйство <2>. Быстро растущий уровень преступности в финансовой сфере создал серьезные проблемы в обеспечении финансовой безопасности России.
--------------------------------
<2> См.: Егоршин В.М., Колесников В.В. Преступность в сфере экономической деятельности: Монография. СПб., 2000; Михалев И.Ю. Криминальное банкротство. СПб., 2001; Михайлов В.И., Федоров А.В. Таможенные преступления: уголовно-правовой анализ и общие вопросы оперативно-розыскной деятельности. СПб., 1999.

Неблагополучие в данной области не позволяет обеспечить необходимый уровень экономического роста, затрудняет реформирование экономики, оказывает негативное воздействие на торговую и внешнеэкономическую деятельность Российской Федерации, препятствует совершенствованию бюджетной, налоговой, страховой и иных сфер финансовой системы Российской Федерации.
Анализ указанных проблем оказывается в центре внимания как власти, так и правовой и экономической науки. Правовые, социальные, политические вопросы обеспечения национальной и экономической безопасности в новых условиях рассматривались в трудах И.А. Аксенова, А.С. Александрова, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, П.П. Баранова, О.А. Белькова, А.И. Васильева, А.П. Герасимова, Д.Н. Демичева, В.М. Егоршина, Р.Ф. Идрисова, В.Я. Кикотя, В.В. Кириллова, А.Н. Коваленко, О.А. Колобова, Н.А. Колоколова, А.П. Кузнецова, В.В. Лаврова, Б.Н. Макеева, П.Н. Панченко, М.П. Полякова, Р.А. Ромашова, В.П. Сальникова, С.В. Степашина, К.А. Стрельникова, С.В. Тимофеева, А.В. Федулова, В.Л. Шульца и других.
Вместе с тем многие вопросы, касающиеся государственно-правового механизма борьбы с финансовой преступностью и обеспечения финансовой безопасности государства, инструментов предотвращения угроз, категориального аппарата, все же остаются недостаточно проработанными и поэтому представляют интерес для исследования.
Кроме того, применяемые в настоящее время законодательными и исполнительными органами Российской Федерации средства и методы управления борьбой с финансовой преступностью и обеспечения финансовой безопасности государства явно недостаточны.
Таким образом, налицо большая практическая значимость и необходимость проведения комплексного научного анализа и исследования проблем борьбы с финансовой преступностью как важнейшего направления в обеспечении финансовой безопасности государства, что и предопределило выбор темы данного исследования.

Раздел I. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ АНАЛИЗА
ФИНАНСОВОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И РОЛИ ПРАВОНАРУШЕНИЙ
В ФИНАНСОВОЙ СФЕРЕ

Глава 1. МЕСТО И РОЛЬ ФИНАНСОВ В РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ

§ 1. Понятие финансов и финансовой системы

Слово "финансы" этимологически ведет свое начало от средневековой латыни, именно от слова finare - "платить", произведенного от finis - "срок платежа". В Германии под конец средних веков слово Finanz употреблялось для обозначения хитрости, коварства, а в применении к государственному хозяйству под Finanz разумели искусство собрать побольше денег. В то же время во Франции под finances понимали все материальные средства, находящиеся в распоряжении правительства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Иловайский С.И. Учебник финансового права. 4-е изд. Одесса, 1904. С. 2.

Считается, что впервые термин "финансы" ввел французский ученый Ж. Боден в 1577 г. в своей работе "Шесть книг о республике". В русский язык этот термин перешел в XVIII в. и в течение долгого времени употреблялся как синоним понятию "казна".
С.Е. Десницкий в работе "Представление об учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи" так определял финансы: "Финансы заключают в себе смысл пространный: они имеют предлогом доставление государству надельных и довольных по его надобности доходов" <2>.
--------------------------------
<2> Цит. по: Алехин Э.В. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. Пенза, 2010.

В современной экономической и правовой литературе понятие "финансы" рассматривается в двух аспектах:
- как совокупность экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования определенных фондов денежных средств, необходимых государству и местному самоуправлению для выполнения своих задач и функций;
- как совокупность фондов денежных средств, мобилизованных государством и местным самоуправлением для осуществления своих задач и функций <3>.
--------------------------------
<3> Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учеб. пособие. 2-е изд. М., 2000. С. 3.

Под финансами страны понимаются ее денежное хозяйство и возникающие на его основе посредством оборота денег финансовые отношения, в результате которых образуются различные фонды денежных средств, как государственные, так и негосударственные (частные).
В этом определении содержится три элемента:
1) денежное хозяйство;
2) финансовые отношения;
3) фонды денежных средств <4>.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Финансовое право" (отв. ред. С.В. Запольский) включен в информационный банк согласно публикации - КОНТРАКТ, Волтерс Клувер, 2011 (2-е издание, исправленное и дополненное).

<4> См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. С.В. Запольский. 2-е изд. М., 2006. С. 10.

В состав финансов страны включаются денежные средства бюджетов всех уровней, государственных внебюджетных фондов, денежные средства государственных и негосударственных предприятий, все доходы государственного бюджета как в форме налоговых платежей, так и в форме государственного кредита.
Финансы страны подразделяются:
- на государственные (публичные) финансы;
- частные (негосударственные) финансы.
Центральное место в системе финансов занимают публичные финансы, к которым относятся государственные финансы и финансы муниципальных образований.
Государственные (публичные) финансы - это те денежные средства, которыми распоряжаются органы государственной власти Российской Федерации и местные органы. Сюда относятся денежные средства бюджетов всех уровней, государственных и внебюджетных фондов, денежные средства государственных и муниципальных предприятий <5>.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Финансовое право" (отв. ред. С.В. Запольский) включен в информационный банк согласно публикации - КОНТРАКТ, Волтерс Клувер, 2011 (2-е издание, исправленное и дополненное).

<5> См.: Там же.

Э.В. Алехин, характеризуя финансы как экономическую категорию - особую группу денежных отношений, выделяет следующие их признаки:
1) это денежные отношения, связанные с перераспределением созданного общественного продукта;
2) их наличие обусловлено существованием государства как органа управления;
3) это отношения, которые опосредуют преимущественно неэквивалентное денежное движение;
4) основой их существования и формирования является сфера материального производства;
5) они оказывают существенное влияние на весь ход воспроизводственного процесса, главным образом через налоги и государственное финансирование <6>.
--------------------------------
<6> См.: Алехин Э.В. Указ. соч. С. 10.

Сущность финансов наиболее полно проявляется через их функции. Е.Ю. Грачева, Э.Д. Соколова выделяют две функции финансов: распределительную и контрольную, действующие не изолированно, а в единстве. Эти функции используются государством, местным самоуправлением и хозяйствующими субъектами при осуществлении ими финансовой деятельности. Реализуя функции финансов, хозяйствующие субъекты, государство и местное самоуправление формируют фонды денежных средств, необходимые как для развития самого хозяйствующего субъекта, так и для удовлетворения общегосударственных потребностей или потребностей в пределах местного самоуправления. Направления и формы реализации функций финансов определяются при осуществлении финансовой деятельности, т.е. действий хозяйствующих субъектов, государства, местного самоуправления по созданию, распределению и использованию определенных фондов денежных средств <7>. Э.В. Алехин обоснованно добавляет к этим функциям регулирующую. Регулирующая функция финансов проявляется через воздействие государства на экономическое развитие (поведение хозяйствующих субъектов, развитие отдельных территорий и отраслей) посредством финансовых рычагов. Основными инструментами, которые при этом используются, являются следующие:
--------------------------------
<7> См.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Указ. соч. С. 9.

1) налоги, которые могут как сокращать, так и стимулировать предпринимательскую деятельность и частное потребление;
2) государственные расходы, которые побуждают фирмы или работников производить те или иные товары и услуги, а также социальные выплаты, обеспечивающие определенный уровень доходов некоторым слоям населения;
3) регулирование или контроль посредством принятия соответствующих законов, определенных видов экономической деятельности, вплоть до запрещения некоторых из них;
4) установление предельных цен на некоторые товары и услуги (главным образом в отраслях естественных монополий) <8>.
--------------------------------
<8> Алехин Э.В. Указ. соч. С. 12.

Распределение совокупного общественного продукта и национального дохода, существование денежных отношений обусловили специальную финансовую деятельность государства - деятельность его уполномоченных органов по организации планового сбора и распределения, перераспределения денежных средств.
Финансовая деятельность - вид человеческой деятельности, обусловленный товарно-денежными отношениями в обществе и необходимостью создания фондов денежных средств, используемых для удовлетворения соответствующих потребностей. Финансовую деятельность осуществляют государственные органы, органы местного самоуправления, хозяйствующие субъекты. Государство и местное самоуправление определяют условия, "правила игры" для хозяйствующих субъектов в сфере финансов. Финансовую деятельность государства осуществляют органы государства всех трех ветвей власти, поскольку финансовая деятельность включает в себя и законодательную деятельность представительных органов власти в области финансов, и управленческую деятельность исполнительных органов власти, направленную на практическую реализацию нормативных актов в сфере финансовых отношений, а также деятельность судебных органов <9>.
--------------------------------
<9> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М.: Проспект, 2004. С. 4.

Финансовую деятельность государства нужно рассматривать с двух сторон: во-первых, как особый вид экономической деятельности, во-вторых, как разновидность государственного управления. В конечном счете эта двойственность обусловлена двойственностью денег, которые, с одной стороны, являются продуктом экономических законов (закона стоимости), с другой стороны, представляют собой один из механизмов государственной власти <10>.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Финансовое право" (отв. ред. С.В. Запольский) включен в информационный банк согласно публикации - КОНТРАКТ, Волтерс Клувер, 2011 (2-е издание, исправленное и дополненное).

<10> См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. С.В. Запольский. 2-е изд. С. 11.

Финансовая деятельность осуществляется уполномоченными органами с помощью разнообразных методов. Их различие определяется тем, с какими субъектами государство вступает в отношения, а также конкретными условиями собирания и распределения денежных средств.
Соответственно, двум сторонам финансовой деятельности методы ее осуществления принято делить на методы мобилизации фондов денежных средств и методы их распределения (перераспределения).
К первой группе методов относятся налоговый метод, при котором часть доходов, прибыли субъекты финансовой деятельности в обязательном порядке, в установленные законом сроки и в установленных размерах отчисляют в бюджет, а также добровольные взносы денежных средств (вклады населения в банки, приобретение облигаций и других ценных бумаг):
- пошлины, которые в отличие от налогов взимаются, как правило, за какие-либо услуги, оказываемые организации или гражданину (государственная, таможенная, судебная пошлины);
- страхование имущества, личности, ответственности, что позволяет привлеченные таким образом средства использовать в денежном обороте;
- иные методы, например штрафы, платежи.
К методам распределения (перераспределения) фондов денежных средств относятся следующие:
- финансирование, под которым принято понимать плановую, целевую, безвозмездную, безвозвратную выдачу денежных средств из бюджета;
- кредитование - это также плановая, целевая, но возвратная и возмездная выдача средств.
Финансирование и кредитование - основные методы распределения и использования средств. К другим методам данной группы можно отнести расчеты с держателями облигаций, ценных бумаг, а также выплаты страховых возмещений, пенсий, пособий, расчеты <11>.
--------------------------------
<11> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. С. 4.

Финансовая деятельность государства основывается на принципах, основных положениях, закрепленных Конституцией Российской Федерации. Важнейшими из них являются: законность, гласность, плановость, федерализм (сочетание централизма с самостоятельностью субъектов Российской Федерации и местного самоуправления).
Принципы законности, гласности, плановости присущи и финансовой деятельности местного самоуправления.
Финансовая деятельность местного самоуправления основывается также на принципах самостоятельности и государственной финансовой поддержки.
Принцип законности в финансовой деятельности выражается в том, что весь процесс создания, распределения и использования фондов денежных средств детально регламентируется нормами финансового права, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения. Невыполнение предписаний законодательных и иных нормативных правовых актов о порядке формирования, распределения и использования денежных средств может повлечь за собой нестабильность в финансовых отношениях, необеспеченность финансовыми ресурсами разнообразных утвержденных государственных программ в различных сферах общественной жизни и другие отрицательные последствия.
Принцип гласности при осуществлении финансовой деятельности проявляется в процедуре доведения до сведения граждан, в том числе и с помощью средств массовой информации, содержания проектов различных финансово-плановых актов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности и т.д.
Принцип плановости в осуществлении финансовой деятельности означает, что вся финансовая деятельность государства и местного самоуправления базируется на целой системе финансово-плановых актов, структура, порядок составления, утверждения, исполнения которых закрепляются в соответствующих нормативных правовых актах.
Основными финансово-плановыми актами являются федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты, бюджеты государственных социальных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Государственного фонда занятости населения РФ, Федерального и региональных фондов обязательного медицинского страхования.
Финансово-плановым актом бюджетной организации является смета доходов и расходов.
Принцип федерализма в финансовой деятельности государства проявляется в установлении Конституцией РФ разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области финансов. Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся: финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ). Процесс дальнейшего расширения прав субъектов Российской Федерации в финансовой деятельности не должен нарушать основные конституционные положения, закрепляющие правомочия Российской Федерации - центра управления финансами страны.
Самостоятельность и государственная поддержка местного самоуправления как принципы осуществления финансовой деятельности местного самоуправления основываются на ст. 132 Конституции Российской Федерации, согласно которой:
1) органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы;
2) органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Государство реализует свои цели в сфере финансов через финансовую политику и финансовый механизм.
Финансовая политика - это основанная на финансовом законодательстве целенаправленная деятельность государства, связанная с мобилизацией финансовых ресурсов, их распределением и использованием для выполнения государством своих функций.
Главными задачами финансовой политики являются:
1) обеспечение финансовыми ресурсами программ, осуществляемых государством;
2) установление рационального, с точки зрения государства, распределения и использования финансовых ресурсов;
3) сосредоточение финансовых ресурсов на приоритетных направлениях государственной политики;
4) достижение финансовой устойчивости и финансовой независимости государства;
5) создание устойчивой материальной основы функционирования хозяйствующих субъектов;
6) формирование уровня доходов, обеспечивающего нормальное воспроизводство населения.
Особенно велика роль финансовой политики в эпоху кардинальных изменений в обществе, как это происходило в России в 1990-е гг. С одной стороны, с помощью финансовой политики можно достаточно быстро заблокировать действующий хозяйственный механизм. С другой стороны, путем радикального перераспределения финансовых ресурсов можно ускорить формирование новой системы общественных отношений.
Финансовая политика государства включает следующие элементы:
- бюджетная политика;
- налоговая политика;
- ценовая политика;
- кредитно-денежная политика;
- таможенная политика;
- политика внешних и внутренних заимствований <12>.
--------------------------------
<12> См.: Алехин Э.В. Указ. соч. С. 15 - 16.

Финансы как общественные отношения, возникающие при создании и использовании определенных фондов денежных средств, отличаются друг от друга, но и одновременно характеризуются некоторыми общими чертами, позволяющими объединить их в отдельные, относительно обособленные группы <13>. Группу однородных, взаимосвязанных по формам и методам аккумуляции или распределения денежных средств экономических отношений называют финансовым институтом <14>. Совокупность групп экономических (финансовых) отношений (финансовых институтов) образует единую финансовую систему.
--------------------------------
<13> См.: Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. М., 1994. С 20.
<14> См.: Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России: Учебник. М., 1995. С. 6.

Понятие "финансовая система" употребляется и в другом значении - как совокупность финансовых учреждений страны.
В экономической и юридической литературе финансовая система, ее структура определяются авторами по-разному.
Некоторыми экономистами финансовая система рассматривается как совокупность:
- финансов предприятий, учреждений, организаций;
- страхования;
- государственных финансов <15>.
--------------------------------
<15> См.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Указ. соч. С. 6.

В свою очередь, финансы предприятий, учреждений, организаций, по их мнению, подразделяются на финансы: коммерческих организаций, некоммерческих организаций и общественных объединений; страхование делится на: социальное, личное, имущественное, страхование ответственности, страхование предпринимательских рисков; государственные финансы включают в себя: государственный бюджет; внебюджетные фонды; государственный кредит.
При данной классификации учитывалась роль субъекта в общественном производстве: являются ли субъекты непосредственно его участниками, организуют ли страховую защиту или осуществляют государственное регулирование <16>.
--------------------------------
<16> См.: Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. С. 20 - 21.

Графически финансовую систему РФ можно представить следующим образом <17> (рис. 1).
--------------------------------
<17> URL: http://www.bestreferat.ru/images/paper/96/08/4550896.png.

                        ┌──────────────────────┐
                   ┌────┤  Финансовая система  ├──────┐
                   │    │ Российской Федерации ├───┐  │
                   │    └─┬───────────┬────────┘   │  │
                   V      │           V            │  V
┌──────────────────────┐  │ ┌────────────────────┐ │┌─────────────────┐
│   Бюджетная система  │  │ │  Государственные   │ ││ Государственный │
│ Российской Федерации │  │ │ внебюджетные фонды │ ││     кредит      │
└──┬───────────────────┘  │ └────────────────────┘ │└─────────────────┘
   │                      V                        V
   │             ┌──────────────────────┐    ┌─────────────┐
   │             │Финансы хозяйствующих │    │ Страхование │
   │             │     субъектов РФ     │    └─────────────┘
   │             └──────────────────────┘
   │   ┌─────────────────────────┐
   │   │  Федеральный бюджет и   │
   ├──>│ бюджеты государственных │
   │   │   внебюджетных фондов   │
   │   └─────────────────────────┘
   │   ┌─────────────────────────┐
   │   │ Бюджеты субъектов РФ и  │
   ├──>│ бюджеты территориальных │
   │   │     государственных     │
   │   │   внебюджетных фондов   │
   │   └─────────────────────────┘
   │   ┌─────────────────────────┐
   └──>│    Местные бюджеты      │
       └─────────────────────────┘

Рис. 1. Финансовая система Российской Федерации

А.З. Дадашев при характеристике финансовой системы исходит из участия субъекта экономических отношений в образовании и распределении стоимости совокупного общественного продукта (СОП) в связи с присвоением первичных доходов. Такими субъектами экономических отношений являются хозяйствующие субъекты, работники и государство как регулятор условий хозяйствования и природопользования. Разнообразие личных, коллективных и общественных потребностей и характер их удовлетворения, по мнению А.З. Дадашева, обеспечиваются соответствующей системой финансовых отношений и ресурсов, поэтому в финансовой системе функционируют три взаимосвязанные подсистемы:
1) подсистема финансовых отношений и ресурсов, возникающих у хозяйствующих субъектов;
2) подсистема финансовых отношений и ресурсов, возникающих у работников;
3) подсистема финансовых отношений и ресурсов, возникающих у государства.
При этом финансы хозяйствующих субъектов включают финансы коммерческих предприятий и организаций (нефинансовые предприятия, кредитные организации) и финансы некоммерческих организаций. Государственные и муниципальные финансы объединяют бюджетные и внебюджетные финансы <18>.
--------------------------------
<18> См.: Дадашев А.З., Черник Д.Г. Финансовая система России: Учеб. пособие. М., 1997. С. 15 - 18.

В юридической литературе авторы либо воспроизводят вышерассмотренные структуры финансовой системы с некоторыми изменениями, либо предлагают иную структуру, отражающую особенности развития государства в условиях перехода к рынку.
Так, Е.Ю. Грачева в финансовую систему включает следующие финансовые структуры (группы экономических отношений):
- государственные финансы;
- финансы предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности;
- кредитование;
- страхование.
При этом государственные финансы объединяют бюджет страны, внебюджетные фонды, государственный кредит; а институт кредитования образует отношения, возникающие между вкладчиками и коммерческими банками, иными кредитными учреждениями по поводу привлечения денежных средств, а также предоставления банковских ссуд. Финансовую систему Е.Ю. Грачева определяет как совокупность финансовых и кредитных институтов, при помощи которых государство собирает, распределяет и расходует денежные средства <19>.
--------------------------------
<19> Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Указ. соч. С. 6; см. также: Грачева Е.Ю. Финансовое право: схемы, комментарии: Учеб. пособие. М., 1998. С. 11.

Н.И. Химичева, отмечая изменения, произошедшие в финансовой системе в связи с новыми экономическими и политическими условиями общественного развития в стране, выделяет в ней следующие звенья (институты):
- бюджетную систему с входящими в нее государственными (федеральным, республиканскими, краевыми, областными) и местными бюджетами;
- внебюджетные целевые фонды;
- финансы предприятий, объединений, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства;
- имущественное и личное страхование;
- кредит (государственный, муниципальный и банковский) <20>.
--------------------------------
<20> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 1999. С. 21.

О.Н. Горбунова характеризует финансовую систему как совокупность финансовых институтов, отражающую особенности развития государства в условиях перехода к рынку и включающую в себя следующие звенья:
1) бюджетная система, состоящая из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и бюджетов местного самоуправления (муниципалитетов);
2) внебюджетные централизованные целевые фонды;
3) внебюджетные децентрализованные целевые фонды;
4) финансы хозяйствующих субъектов и отраслей;
5) имущественное и личное страхование;
6) кредит (государственный и банковский) <21>.
--------------------------------
<21> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 1996. С. 15.

Все ученые, изучающие финансовую систему, подчеркивают, что центральное место в финансовой системе России принадлежит бюджетной системе, с помощью которой образуются фонды денежных средств государственных и административно-территориальных образований. Все звенья финансовой системы так или иначе определяются или связаны с бюджетной системой.
При определении структуры финансовой системы авторами предлагалось учитывать действующую в то время норму закона <22>.
--------------------------------
<22> См.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учеб. пособие. 2-е изд. М., 1998. С. 5.

§ 2. Роль государства и рынка в финансовой сфере

Активное участие государства в экономической жизни общества обусловлено как минимум тремя причинами <23>.
--------------------------------
<23> См.: Ермишин П.Г. Основы экономической теории: Курс лекций. URL: http://www.aup.ru/books/m63/7.htm.

Во-первых, этого требует "стержень" рыночного механизма - конкуренция. Развитие монополий подрывает конкурентное начало рыночной экономики, отрицательно сказывается на решении макроэкономических проблем, ведет к снижению эффективности общественного производства. Поэтому всесилию монополий должна быть противопоставлена законодательная и иная антимонополистическая деятельность государства.
Становление организованной антимонопольной деятельности государства началось с принятия антитрестовского законодательства в США в 1890 г. ("Закон Шермана"). Позже аналогичные законы появились в других странах. Антимонополистическое законодательство направлено на поддержание такой структуры производства, которая позволяла бы ему оставаться конкурентоспособной. Расчеты показали, что одна компания не должна производить более 40% того или иного вида продукции. Предусмотрены ограничения на долю акций других компаний, которыми может владеть крупная корпорация. Законодательство запрещает всякий сговор по искусственному поддержанию цен, не соответствующему реальному соотношению между спросом и предложением.
Правовая защита производителей и потребителей является важнейшей функцией государства. Прежде всего должно быть обеспечено право собственности. Собственник, не уверенный в неприкосновенности своей собственности, будет опасаться ее отчуждения и не сможет использовать в полную силу творческий и материальный потенциал.
Во-вторых, всегда существовали такие виды производства, которые "отторгает" рыночный механизм. Прежде всего это производство с длительным сроком окупаемости капитала, без которых общество не может обойтись, а результаты которых нельзя соизмерить в денежной форме: фундаментальная наука, поддержание обороноспособности страны, охрана правопорядка, содержание нетрудоспособных, организация образования, здравоохранение, создание и поддержание нормального функционирования общеэкономической структуры (денежное обращение, таможенный контроль и др.).
В-третьих, есть причины, вытекающие из ограниченных возможностей рыночных саморегуляторов: обеспечение равновесия в экономической системе, поддержание занятости населения на необходимом уровне, правовое обеспечение функционирования рыночного механизма, разработка теории общественного выбора и принципов рационального экономического поведения.
В развитии экономики государство призвано корректировать те недостатки, которые присущи рыночному механизму. Рынок не способствует сохранению невоспроизводимых ресурсов, защиты окружающей среды, не может регулировать использование ресурсов, принадлежащих всему человечеству (рыбные богатства океана). Рынок всегда был ориентирован на удовлетворение запросов тех, кто имеет деньги.
Административные методы государственного регулирования находят эффективное применение в таких основных направлениях:
1. Прямой контроль государства над монопольными рынками; административное регулирование рынков тех товаров неэластичного спроса, которые отнесены к монополии государства, с применением планирования цен, введением жестких ставок акцизных налогов.
2. Обеспечение экономической безопасности производства.
3. Разработка стандартов, необходимых для осуществления всех видов производственной и экономической деятельности и контроля за их выполнением.
4. Определение и поддержание минимально допустимых параметров жизни населения.
5. Защита национальных интересов в сфере международных экономических отношений.
Сфера применения административных регуляторов рыночных отношений довольно обширна. В странах с развитой экономикой они успешно "работают" на повышение эффективности экономических отношений.
Однако воздействие государства на экономику не может носить произвольный характер. Конкурентный рынок "диктует" экономическим действиям государства свои требования. Применение "внешних" регуляторов не должно вести к ослаблению рыночных стимулов. В противном случае общество сталкивается с такими явлениями, как расстройство денежной системы и государственных финансов, с переплетением безработицы с растущей инфляцией и т.д. <24>.
--------------------------------
<24> Там же.

В.Н. Хропанюк считает, что экономическая функция выражается в выработке и координации государством стратегических направлений развития экономики страны в наиболее оптимальном режиме <25>.
--------------------------------
<25> См.: Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 2009. С. 234.

В правовом государстве, функционирующем в условиях рыночных товарных отношений, государственное регулирование экономики осуществляется в основном экономическими, а не административными методами. Для такого государства характерны свобода и самостоятельность собственника, которые обеспечивают реальное равенство и независимость как производителей, так и потребителей социальных благ.
По мнению В.Н. Хропанюка, существует два основных экономических метода государственного регулирования:
1) определенная и достаточно жесткая налоговая политика, которая позволяет государству успешно решать его социальные задачи, а также перераспределять часть национального дохода в целях более сбалансированного развития производительных сил общества;
2) создание наиболее благоприятных условий хозяйствования в приоритетных отраслях экономики, развитие которых дает наибольшую выгоду обществу в целом <26>.
--------------------------------
<26> См.: Там же.

Экономическая деятельность современного правового государства имеет следующие направления:
1) государственное воздействие на экономическую жизнь общества в целом, что выражается в формировании государством бюджета и контроле за его расходованием; в составлении программ экономического развития в масштабе страны; в финансировании программ промышленных и научных исследований; в выдаче субсидий производителям материальных благ для стимулирования производства. В государственном регулировании экономических процессов участвуют высшие и местные органы государственной власти, а также специализированные учреждения. Такими учреждениями в США являются Административно-бюджетное бюро, Совет экономических консультантов, Национальное управление трудовых отношений, Федеральная резервная система и другие. Они входят в аппарат президента страны.
Стимулирующее воздействие на экономику оказывают и местные органы государства. Они обеспечивают приток капитала и развитие бизнеса на подопечной территории с целью получения больших средств для местного бюджета. Поддерживая предпринимательство, привлекая на свою территорию новые компании, местные власти таким образом развивают инфраструктуру, решают проблему безработицы. Для осуществления этих задач используется механизм налогов, выделяются под строительство земельные участки, выпускаются облигации для финансирования новых производителей.
Экономическая функция государства в основном заключается в регулятивных, стимулирующих, консультационных действиях, но ни в коем случае не в создании распределительных или запретительных механизмов. В современном гражданском обществе только хозяйственные единицы и трудовые коллективы (производители) могут решать, какие органы государственного и хозяйственного управления им нужны, в чем должны состоять функции этих органов, сколько им платить и за какие услуги;
2) экономическая деятельность государства выражается также в непосредственном хозяйственном руководстве государственным сектором экономики (на государственных предприятиях, в учреждениях, заведениях). Здесь государство само выступает собственником средств производства, производителем материальных благ и услуг. Методы его влияния на экономические отношения, складывающиеся в этом секторе экономики, принципиально не отличаются от общих методов государственного регулирования экономических процессов в стране <27>.
--------------------------------
<27> См.: Там же.

М.П. Афанасьев и И.В. Кривогов основными экономическими функциями государства называют следующие.
Охрана института права, защита общественного спокойствия и локализация конфликтов. Эта функция подразумевает полицейские функции, а также функции апелляционной инстанции для решения споров и конфликтов.
Защита прав частной собственности, ее спецификация и регистрация. Данная функция предполагает, что государство обеспечивает основу экономических и политических свобод людей.
Обеспечение возможности и путей свободного обмена товарами и услугами. Инфраструктурная функция является одной из важнейших для функционирования общества.
Создание и защита механизмов обмена информацией в широком смысле слова. Предполагается, что государство может предоставить членам общества адекватные коммуникативные возможности при минимальных общественных издержках.
Сохранение и разработка измерительных стандартов, включая меры, весы, эталоны, а также деньги. Данная инфраструктурная функция государства направлена на минимизацию издержек общественного обращения, поддержание стабильности используемой денежной единицы как наиболее универсального инструмента и мерила обменных операций.
Производство общественных благ. Предполагается, что государство может производить некоторый уникальный объем услуг, полезный всем членам общества, в специфических секторах экономики, где общественные издержки окажутся ниже частных на единицу блага <28>.
--------------------------------
<28> См.: Афанасьев М.П., Кривогов И.В. Финансы правового государства // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. Т. II. N 2 - 3. С. 20 - 21.

Особую роль имеет государственное регулирование в сфере финансов. Поступательное развитие современного правового общества невозможно представить без эффективно функционирующей системы государственных финансов.
Государственные финансы есть совокупность денежных средств (ресурсов), которые государство мобилизует для выполнения своих функций.
Величина государственных финансов определяется функциями и ролью государства в обществе: в каждой стране "свои" государственные финансы, которые отражают особенности "своего" государства.
Государственные финансы выполняют в обществе несколько функций. Суть первой из них - экономической - заключается в финансировании регулирующей деятельности государства в национальном хозяйстве (управление госсектором, программирование и т.п.).
Вторая функция - оборонная - состоит в финансировании армии, полиции и т.п.
Третья - социальная - заключается в оказании поддержки малоимущим слоям населения, финансировании пособий по безработице, инвалидам и больным <29>.
--------------------------------
<29> URL: http://www.ido.rudn.ru/ffec/econ/ec9.html.

Государственные финансы являются инструментом вмешательства государства в экономику в целом, т.е. оказывают непосредственное влияние как на совокупный спрос, так и на совокупное предложение. Соответственно, общество должно иметь возможность оценить последствия такого вмешательства. Именно задача оценки последствий такого вмешательства заставила многие страны пересмотреть свои взгляды на принципы и механизмы функционирования одного из самых важных элементов государственного устройства - системы государственных финансов <30>.
--------------------------------
<30> Афанасьев М.П., Кривогов И.В. Указ. соч. С. 20 - 21.

Модернизация системы государственных финансов во всех индустриально развитых странах мира преследует основную цель - радикальное повышение эффективности выполнения государством своих экономических функций. Одновременно сам институт государства является ключевым субъектом для понимания логики функционирования государственных финансов, в которых государство более эффективно, чем иные механизмы, а если речь вести только об экономике, то государство компенсирует так называемые провалы рынка, где свободный рыночный механизм конкуренции, спроса и предложения не существует или неэффективен. Финансы государства являются прямым и непосредственным проявлением эффективности его деятельности.
Главное направление модернизации системы государственных финансов - бюджетирование с элементами ориентированности на конечный результат. В органах власти такое бюджетирование зародилось в середине XX в. в США и с тех пор приобрело популярность во многих странах мира.
Международные исследования показывают, что исполнительные органы власти примерно 75% стран, входящих в ОЭСР, включают информацию, характеризующую результаты их деятельности, в бюджетную документацию <31>.
--------------------------------
<31> См.: Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина // Система "ГАРАНТ". 2009.

Интегрирование элементов ориентированности на результат в бюджетный процесс в международной практике происходило в разных условиях.
1. В составе глубинных реформ государственного сектора (Австралия, Великобритания, Новая Зеландия).
2. В рамках отдельных программ частичной модернизации системы управления государственными финансами, не затрагивающих фундаментальные основы системы управления (Германия, Дания, Ирландия, Канада, Норвегия, США, Нидерланды, Финляндия, Франция, Швейцария, Швеция).
В странах, наиболее преуспевших в деле модернизации управления государственными и муниципальными финансами, таких как Австралия, Великобритания, Канада, Новая Зеландия и США, созданы мощные инструменты для "привязки" результатов деятельности органов власти на различных уровнях бюджетной системы к стадиям бюджетного процесса. Подобные сложные инструменты далеко не всегда нужны; они могут быть не в полной мере освоены другими развитыми и тем более развивающимися странами по всему миру. Так, ощутимые шаги по включению информации о результатах работы органов власти в процесс составления годового бюджета на уровне центрального правительства предпринимаются во Франции и Японии только с 2001 г. В Германии же начиная с 1990-х гг. проводились только эксперименты по внедрению отдельных элементов ориентированности на результат на субфедеральном уровне.
Все проводимые в мире работы по встраиванию БОР в систему управления финансами в монографии "Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации" под ред. проф., д.ю.н. А.Н. Козырина разделены на две группы:
- оригинальные разработки нескольких передовых стран с англосаксонской правовой традицией;
- опыт их адаптации в других странах (в том числе в Российской Федерации) <32>.
--------------------------------
<32> См.: Там же.

Бюджетирование может быть ориентировано на одну из двух групп результатов, а именно:
- на оценку так называемых непосредственных результатов, проявляющихся в прямой связи с выполнением того или иного действия, оказанием услуги и характеризующих, в частности, объем проведенных работ, оказанных услуг (протяженность дорог, число единиц закупленного оборудования, количество обслуженных потребителей услуги);
- на оценку так называемых конечных результатов - эффектов, полученных вследствие выполнения того или иного действия, функции, программы (повышение уровня благосостояния, здоровья населения, удовлетворенность потребителей качеством услуг и т.п.).
Кроме того, в рамках БОР показатели деятельности могут устанавливаться для разных уровней власти и управления: как для высшего уровня - органов государственной власти, реализуемых ими программ и проектов, так и для конкретных учреждений <33>.
--------------------------------
<33> См.: Там же.

В юридической литературе государственное регулирование в области финансов принято рассматривать как деятельность государства в лице его органов, выражающуюся в установлении и реализации правовых норм, т.е. преимущественно деятельность нормотворческую, контрольно-надзорную, в том числе применение мер принуждения за нарушение законодательства <34>. В данном аспекте увеличение степени вмешательства государства в финансовую сферу традиционно выражается в расширении полномочий соответствующих органов исполнительной власти, наделении их арсеналом оперативных мер, ужесточении ответственности за нарушения на финансовом рынке. В ряду последних таких мер можно выделить, в частности, учреждение института уполномоченных представителей Банка России в кредитных организациях, получивших средства государственной поддержки, расширение полномочий Банка России и Агентства по страхованию вкладов по предупреждению банкротства банков - участников системы обязательного страхования вкладов физических лиц и др.
--------------------------------
<34> Следует заметить, что в противовес государственному регулированию многие ученые часто упоминают институт саморегулирования. По нашему мнению, саморегулирование один из элементов государственного регулирования общественных отношений, поскольку его реализация производится на основе делегирования государством ряда полномочий по управлению рынком.

Последовательный переход большинства стран от замкнутых национальных хозяйств к экономике открытого типа, обращенной к внешнему рынку, обусловливает видоизменение экономической функции государства. По мнению В.М. Шумилова, можно говорить в некоторой степени о конвергенции национальных экономик на принципах либерализма и свободного движения капиталов и услуг. Складывающееся мировое экономическое пространство требует, чтобы идея либерализации была оформлена и зафиксирована политико-правовыми средствами. Например, это должно осуществляться в рамках Всемирной торговой организации (ВТО).
Таким образом, глобализация мировой экономики способствует созданию, с одной стороны, единого экономического пространства, а с другой стороны, формированию соответствующей политико-правовой надстройки. В частности, ситуация, связанная с трансграничной концентрацией одинаковых ресурсов, требует от государств координации правовых усилий против международной монополизации товарных рынков, поддержания справедливых конкурентных условий для многонациональных предприятий разных стран <35>.
--------------------------------
<35> См.: Фархутдинов И.З. Международное инвестиционное право и процесс: Учебник. М., 2010.

Наиболее характерными тенденциями развития современного международного экономического порядка является, во-первых, то, что на переднее место вышли многосторонние договорные формы правового регулирования экономических отношений во всем их многообразии <36>. Другими словами, международное сотрудничество постепенно развивается от двустороннего к многостороннему методу регулирования.
--------------------------------
<36> См.: Доронина Н.Г. Влияние норм международных договоров на российское законодательство об инвестициях // Российский ежегодник международного права. СПб., 2001. С. 176 - 190.

Особенностью МЭО является то, что государства в договорном порядке уступают свои полномочия международным экономическим организациям. Это наиболее ярко проявляется в деятельности ВТО.
Современное международное экономическое сообщество является важнейшей составной, неразрывной частью международного сообщества. Международное экономическое сообщество обладает существенными особенностями, начиная с объекта регулирования. В международном сообществе каждое государство в силу своего суверенного равенства имеет равное правовое положение. А в международном экономическом сообществе разные группы государств пользуются правовым режимом в зависимости от уровня экономического развития.
Стало быть, в международных экономических отношениях фактически сложилась дифференциация государств в зависимости от уровня экономического развития.
В ходе дальнейшей эволюции юридического режима МЭО государства - участники ВТО обязались привести свое национальное право в соответствие с нормами и правилами ВТО. Налицо принцип приоритета международно-правовых норм. Более того, контурно прослеживается переход от многосторонних форм и методов регулирования к национальным.
Особое значение в системе правового регулирования МЭО начинают занимать нормы так называемого мягкого права (soft law), т.е. нормы обычного права, что имеет как свои положительные моменты (придает необходимую гибкость существующему правопорядку), так и отрицательные стороны (ослабляет эффективность права как системы) <37>.
--------------------------------
<37> См.: Волова Л.И. Реализация государствами международной правоспособности в международных инвестиционных отношениях посредством многостороннего международно-правового регулирования // Российский ежегодник международного права. СПб., 2001. С. 157 - 175.

Кроме всего прочего, в новых условиях на международную экономическую арену выступают так называемые нетрадиционные субъекты международных хозяйственных отношений, т.е. происходит превращение участников хозяйственных связей в операторов международного экономического права (МЭП). Именно это является наиболее сложной тенденцией в системе МЭП.
Традиционно устоявшаяся в отечественной науке международного права концепция о месте и роли международного экономического права в общей международно-нормативной правовой системе однозначно утверждает, что международное экономическое право - это система правовых норм, регулирующих отношения между субъектами международного права в связи с их деятельностью в сфере международных экономических отношений. Будучи отраслью международного публичного права, МЭП является совокупностью принципов и норм, регулирующих межгосударственные экономические отношения <38>. Но наметившаяся в последние годы новая тенденция в этой сфере расширяет круг участников международных экономических отношений, являющихся объектом регулирования МЭП <39>.
--------------------------------
<38> См.: Международное публичное право / Под ред. К.А. Бекяшева. М., 1999. С. 375 - 386; Международное право / Отв. ред. В.И. Кузнецов, Ю.М. Колосов и др. М., 1998. С. 257.
<39> См.: Шумилов В.М. Международное экономическое право. М., 2001; Международное право / Отв. ред. Г.В. Игнатенко, О.И. Тиунов. М., 2000. С. 546 - 547.

В ходе глобализации мировой экономики и государства национальные предприятия, биржи и банки, создавая дочерние структуры за рубежом и приобретая акции и доли иностранных предприятий, трансформируются в транснациональные компании, которые и выполняют функцию перелива капиталов. Такое предприятие в широком смысле этого слова, с одной стороны, имеет "национальную принадлежность" государства регистрации, а с другой стороны, по характеру своих интересов и сферы деятельности становится "международным", "интернациональным". При этом многонациональный по составу собственников капитал приобретает транснациональный характер, что объективно становится фундаментом для глобализации мирового хозяйства. В результате происходит массовое размывание экономических границ между государствами и свободное от национальных барьеров трансграничное движение капиталов, товаров и услуг, а в конечном итоге формирование взаимосвязанного международного экономического пространства.
Транснациональные компании используются в качестве механизмов переплетения, состыковки, согласования частных интересов, как средство освоения иностранных, международных товарных, инвестиционных, финансовых рынков на микроуровне международных экономических отношений. Разумеется, многонациональные предприятия предстают как своего рода ударная сила, применяемая развитыми государствами в своей внешнеэкономической политике при обеспечении долгосрочных стратегических государственных интересов. Способом согласования и взаимосвязи публичных интересов на макроуровне является экономическая интеграция государств, т.е. процесс хозяйственного объединения стран на основе разделения труда между национальными экономиками, развития устойчивых взаимосвязей между ними. Фактически речь идет о создании прозрачных экономических границ и соответственно об ограничении суверенитета государств в целях совместного решения общих задач и проблем <40>.
--------------------------------
<40> См.: Шумилов В.М. Глобализация мировой экономики и глобальная правовая система // Внешнеэкономический бюллетень. 2002. N 8. С. 75 - 76.

При этом надо иметь в виду, что, кроме "провалов рынка", требующих государственного вмешательства, существуют и так называемые провалы государства.
По мнению М.П. Афанасьева и И.В. Кривогова, можно выделить следующие "провалы государства".
Неравномерная аллокация (распределение) всех видов ресурсов через институты государства.
Возможность государства влиять на распределение и перераспределение финансовых ресурсов основывается на принципе допустимости использования им метода принуждения. Государство играет ведущую роль в создании общественных благ, правом пользования которыми обладают все члены общества. Для обеспечения справедливости при перераспределении созданных обществом ресурсов государство, используя принуждение как условие согласия налогоплательщиков с действующей системой перераспределения ресурсов и выполнения ими законов, несет ответственность перед налогоплательщиками за результаты своей социально-экономической деятельности.
При этом государство подменяет собой рыночные механизмы соединения факторов производства, что ставит вопрос относительной эффективности такого государственного вмешательства <41>. Таких критериев несколько.
--------------------------------
<41> См.: Афанасьев М.П. Бюджетирование, ориентированное на результат (новые тенденции) // Вопросы экономики. 2004. N 9.

Критерий Калдора-Хикса - система распределения эффективна, если все, кто пострадал от каких-либо действий, могут получить полную компенсацию убытков, а остальная часть общества останется при этом в лучшем положении, чем прежде. Критерий Скитовски - экономическое благосостояние улучшается, если выполняется предыдущий критерий и проигравшие не могут подкупить выигравших для отмены действий последних. Критерий Литтла - для обеспечения эффективности деятельности необходимо выполнение двух предыдущих критериев и условие отсутствия ухудшения условий благосостояния.
Высокая вероятность достижения результатов, отличных от поставленных. В соответствии с "законом А. Вагнера" государство имеет историческую тенденцию к расширению, особенно в сфере расходов в связи со спецификой роста обобществления общественного производства (глобализацию можно рассматривать как разновидность действия этого закона). По этой причине идет рост транзакционных издержек, связанных со сбором и обработкой информации, осуществлением контроля и мониторинга экономической ситуации. Рост издержек создает основания для отклонения тех задач, которые поставлены от фактически реализованных.
Возможное несоответствие доходов и расходов бюджетной системы. В отличие от традиционной фирмы, функционирующей на свободном рынке, степень жесткости бюджетных ограничений для государства далека от абсолютной, т.е. бюджетные ограничения для государства являются "мягкими". Более того, некоторые экономисты (например, кейнсианцы и регуляционисты) предполагают, что дефицит государственного бюджета может выполнять на определенных этапах экономического цикла позитивную стимулирующую роль для всего общественного развития. Ведь государство как систему значительно сложнее, практически невозможно признать полным банкротом, даже если оно оказывается неспособным выполнять взятые на себя обязательства. Даже будучи юридически признанным банкротом, оно продолжает существовать и выполнять перечисленные выше функции и не может быть ликвидировано с точки зрения корпоративного права.
Отсутствие юридически закрепленных критериев эффективности экономической деятельности государства. В отсутствие таких четких критериев эффективности деятельности государства, каковым является прибыль для фирмы, государственные структуры подменяют их самостоятельно разработанными стандартами. Таким образом, деятельность государства зачастую оценивается по задаваемым им самим критериям: росту бюджетных поступлений, экспансии государственного контроля. Институт государства, а точнее, его правительство, несет прежде всего политическую, а не юридическую ответственность перед обществом. Кроме того, наличие в демократических странах политического цикла существенно корректирует критерии его деятельности в зависимости от фазы цикла, где важнейшую роль начинает играть не экономическая, а политическая целесообразность действий <42>.
--------------------------------
<42> См.: Афанасьев М.П., Кривогов И.В. Указ. соч. С. 20 - 21.

В результате модернизации государственных финансов предполагается, что негативные последствия обоих типов экономических "провалов" (как рынка, так и государства) будут минимизированы и будут находиться под постоянным контролем общественных и государственных институтов <43>.
--------------------------------
<43> См.: Там же.

Финансовый кризис вновь актуализировал дискуссию о степени вмешательства государства в экономические процессы. В контексте современной ситуации экономистами вспоминаются кейнсианская модель, принцип "невидимой руки", "новый курс" Ф. Рузвельта. Но сегодня уж точно нельзя отрицать, что вектор смещается в сторону усиления влияния государства на деятельность экономических субъектов. Правительствами США, Евросоюза и практически всех других стран предпринимаются шаги по стабилизации финансовой системы, предусматривающие различные формы финансовой поддержки экономики с одновременным увеличением доли государственного участия в ней, усилением государственного контроля. Как заявил на Сенатских чтениях председатель Конституционного Суда В.Д. Зорькин, выступая с докладом "Конституционные основы правового государства в России. Проблемы реализации", "время восхваления невмешательства государства в экономику похоронено кризисом. Речь идет о том, чтобы экономические функции государства сводились не просто к администрированию, а были воссозданы в новом системном наполнении" <44>.
--------------------------------
<44> РГ. 2009. 10 апр.

Требование оперативности принятия и эффективности срочных мер по стабилизации финансовой системы выявило необходимость комплексного участия государства в поддержке экономики: ключевыми мероприятиями, осуществляемыми в рамках государственного регулирования, становятся не столько решения по правовому воздействию, сколько сугубо экономические меры финансового характера, принимаемые государственными органами и уполномоченными субъектами. Указанные виды деятельности государства, безусловно, относятся к публичной сфере, также имеют правовую форму и фрагментарно осуществлялись и ранее. Однако столь масштабная, одновременная реализация целого комплекса финансовых мероприятий в сфере финансовых рынков вынуждает обратиться к правовой характеристике указанной деятельности, в конечном счете - к поиску места финансового рынка в системе финансово-правовых отношений. Такая задача, на наш взгляд, может решаться путем анализа норм о финансовом рынке в соотношении с эволюцией финансово-правовых категорий, составляющих основу теории финансового права <45>.
--------------------------------
<45> Кошель Д.Е. Финансовый рынок и новый взгляд на базисные финансово-правовые категории // Финансовое право. 2010. N 6. С. 7 - 13.

Финансовый кризис порождает потрясения на уровне отдельных финансовых институтов, и тогда крах отдельного банка или финансовой компании сказывается на других участниках рынка. Но если возможные последствия кризиса для отдельной организации можно оценить путем тестов, то "обратную волну" - распространение проблем с одного подвергшегося удару банка на другие - предсказать труднее. Невозможно предположить, чтобы отдельная крупная финансовая организация работала автономно от рынка, не привлекая и не размещая ресурсы. И этот "эффект отражения" требует особого анализа.
Важно учитывать не только размеры потерь от банкротства отдельного банка, но и общие размеры убытков (проблем), которые возникнут в результате его краха в других сегментах рынка и даже в других регионах. Необходимо учесть последствия этого для реального сектора экономики, фондового рынка. Ведущие страны мира являются штаб-квартирами большинства международных СЗФИ, а страны второго и третьего эшелонов - регионами присутствия этих СЗФИ. В то же время в каждой, даже небольшой, стране, помимо международных системно значимых финансовых институтов, присутствуют и собственные СЗФИ, но значимые в масштабах национальной экономики. Поэтому системный характер определяется не только и не столько размерами организации, сколько взаимосвязями с другими участниками рынков <46>.
--------------------------------
<46> Криворучко С.В., Семиряд А.А. Регулирование системно значимых финансовых институтов: проблемы идентификации // Управление в кредитной организации. 2012. N 3.

Базельский комитет по банковскому надзору в своих рекомендациях не устанавливает конкретных критериев или рамок, предоставляя органам надзора самостоятельно искать варианты идентификации. В связи с этим важен уже накопленный опыт различных государств.
Интересный подход применили швейцарские регуляторы (правительство, орган надзора за финансовым рынком и центральный банк). В настоящее время два швейцарских банка являются системно значимыми не только для экономики Швейцарии, но и для мировой экономики. Поэтому проблема системно значимых финансовых институтов (СЗФИ) является для Швейцарии весьма актуальной. Уже в октябре 2010 г. в этой стране были заложены основы регулирования СЗФИ, в апреле 2011 г. предложения внести изменения в законодательство были поданы на рассмотрение в парламент. В настоящее время органы регулирования работают над внедрением этой политики, учитывая рекомендации Базельского комитета и Совета по финансовой стабильности, применительно к национальной специфике.
Системная значимость определяется финансовыми функциями, которые учреждение обеспечивает для экономики в целом. Но многие функции и услуги не являются системно важными либо могут быть легко и быстро заменены. Их надлежащая классификация крайне важна. С одной стороны, набор системно важных функций должен быть не слишком узким, чтобы защищать экономику от наступления банковского кризиса, с другой - чрезмерно широкое определение этих функций усложняет антикризисное управление и реорганизацию проблемных учреждений, порождает ложные стимулы и уводит в сторону от рыночных решений.
Поэтому по результатам обсуждения с участниками рынка регуляторы Швейцарии определили перечень следующих системно важных функций <47>:
--------------------------------
<47> Addressing too big to fail. The Swiss SIFI Policy. June 23, 2011. Swiss Financial Market Supervisory Authority FINMA.

- платежные операции;
- привлечение вкладов на местном рынке для обеспечения доступа к ликвидным средствам для осуществления платежей;
- кредиты нефинансовым предприятиям;
- ипотечные кредиты на национальном рынке со сроком погашения менее одного года.
Рассматривая возможность урегулирования организации, регуляторы принимают во внимание все выполняемые ею функции, а не только системно важные, а также международный характер операций. По их мнению, организация считается системно значимой, если оказывает услуги, которые крайне важны для всей экономики, и если она не может быть заменена другим участником рынка в рамках оправданного периода времени.
В настоящее время инициативы Швейцарии сосредоточены на банках. Механизм оценки включает следующие критерии:
- доля рынка в системно важном виде деловой активности, таком как депозиты, кредиты и клиринг;
- объем депозитов, не покрытых схемой страхования вкладов;
- отношение между размером валюты баланса и валовым национальным продуктом;
- характеристика рисков организации.
Оценка по этим критериям позволила выделить два швейцарских банка - Credit Suisse Group и UBS - в качестве системно значимых в международном отношении и на национальном уровне.
В США экономисты С. Джонсон и Дж. Квак для обеспечения безопасности финансовой системы и американской демократии предлагают провести разукрупнение гигантов финансового сектора и с этой целью установить предельный размер активов для любой финансовой организации на уровне 4% от ВВП, а для инвестиционных банков - до 2% <48>. В случае реализации это коснулось бы шести крупнейших банков США <49>.
--------------------------------
<48> Johnson S., Kwak J. 13 Bankers: The Wall Street Takeover and the Next Financial Meltdown. Pantheon, 2010 (правда, в 2008 г. после перерегистрации крупнейшие инвестиционные банки США приобрели статус финансовых корпораций (в расчете на получение государственной финансовой помощи)).
<49> Криворучко С.В., Семиряд А.А. Регулирование системно значимых финансовых институтов: проблемы идентификации // Управление в кредитной организации. 2012. N 3.

В США Закон Додда - Фрэнка (Dodd - Frank Act), вступивший в силу летом 2010 г., потребовал от органов регулирования, входящих в Комитет по наблюдению за финансовой стабильностью (Financial Stability Oversight Committee), идентифицировать системно значимые финансовые организации. В соответствии с данным законодательным актом за СЗФИ следует осуществлять более тщательный надзор и требовать от них работы с большим запасом надежности в виде повышенного уровня капитализации, а также более жестко ограничивать их операции. Закон Додда - Фрэнка определил в качестве СЗФИ все коммерческие банковские группы с активами 50 млрд. долл. США и выше.
Вместе с тем сводить проблему идентификации СЗФИ к определению количественного барьера было бы односторонним подходом.
Как отмечают американские исследователи Д. Элиот и Р. Литан <50>, идентификация СЗФИ усложняется непостоянством системного риска. Какая-либо организация может не являться СЗФИ даже при рассмотрении множества сценариев кризиса, но может оказаться "спящим вулканом" в решающей ситуации. Поэтому банковские группы с активами от 50 млрд. долл. США и выше не исчерпывают круг СЗФИ в США. Системная важность небольшого банка может проявиться в отдельных стрессовых ситуациях. Также необходимо учитывать наличие небанковских структур в группах.
--------------------------------
<50> Elliott D.J., Litan R.E. Identifying and Regulating Systemically Important Financial Institutions: The Risks of under and over Identification and Regulation. January 16, 2011.

Каждый банк принадлежит национальной или международной группе (финансовой, финансово-промышленной или торгово-финансовой). Кризисная ситуация в одном банке группы или в других организациях группы может спровоцировать цепную реакцию - быстрое распространение проблем во всей группе, а затем сказаться на финансовом секторе в целом или даже национальной экономике. При этом невозможно полностью гарантировать, что материнская структура окажет помощь своему дочернему банку, а не отпустит в автономное плавание. Поэтому необходим особый режим регулирования деятельности банков в составе финансовых и финансово-промышленно-торговых групп.
По мнению Д. Элиота и Р. Литана, в США системная значимость группы определяется наличием холдинговых и других аффилированных с банком компаний, которые сами хотя технически и не являются банками, но совместно могут владеть одним или двумя банками. Поэтому согласно закону Додда - Фрэнка группа, связанная с коммерческим банком с активами не менее 50 млрд. долл. США, должна автоматически попадать в категорию СЗФИ. Помимо банков в категорию системно значимых финансовых институтов могут входить небанковские финансовые организации - от страховых компаний до специализированных сберегательных учреждений, хеджевых фондов и финансовых компаний, а также учреждений инфраструктуры финансовых рынков (бирж, клиринговых палат).
Факт признания какой-либо организации системно значимым финансовым институтом может породить для нее угрозу самоуспокоенности и даже склонности к принятию больших рисков в расчете на гарантированную государственную помощь в трудной ситуации. Не зря практически все крупные организации, объявленные СФС системно важными, выразили понимание, а некоторые - и одобрение указанной классификации. Такой перечень является не "черным списком", напротив, крупные финансовые компании (банки) восприняли его как стимул к наращиванию мощи. Хотя это может привести и к обратному эффекту - стремлению принимать повышенные риски и снижать ответственность за результат бизнеса.
Механическое выделение компаний в СЗФИ может выключить из сферы внимания потенциально важные финансовые организации, включая банки, создавая у регулятора иллюзию информированности и подготовленности к новым кризисам. Из-за возможных различий в идентификации СЗФИ в разных сегментах финансового сектора возникает угроза регулятивного арбитража, т.е. в случае своей заинтересованности группы могут обойти ограничения или повышенные требования к СЗФИ, создавая внешне независимые структуры <51>.
--------------------------------
<51> Криворучко С.В., Семиряд А.А. Регулирование системно значимых финансовых институтов: проблемы идентификации // Управление в кредитной организации. 2012. N 3.

§ 3. Управление государственными финансами
в современной России

Эффективное, ответственное и прозрачное управление общественными финансами является базовым условием для повышения уровня и качества жизни населения, устойчивого экономического роста, модернизации экономики и социальной сферы, обеспечения обороноспособности и достижения других стратегических целей социально-экономического развития страны.
Основными результатами реализации бюджетных реформ, базовые направления которых были сформулированы в одобренных Правительством Российской Федерации программных документах (Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 гг., Программа развития органов федерального казначейства на 2000 - 2004 гг., Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг., Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг.), стали:
- создание целостной системы регулирования бюджетных правоотношений на основе установления единых принципов бюджетной системы и четкого определения статуса и полномочий участников бюджетного процесса;
- организация бюджетного процесса на основе принятия и исполнения расходных обязательств публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);
- разграничение полномочий и, соответственно, расходных обязательств и доходных источников бюджетов публично-правовых образований;
- сокращение "необеспеченных федеральных мандатов" и упорядочение основных социальных обязательств;
- введение формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов;
- создание системы Федерального казначейства, обеспечивающей кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, учет и предварительный контроль в процессе исполнения расходных обязательств Российской Федерации, управление единым счетом федерального бюджета, формирование достоверной и прозрачной консолидированной бюджетной отчетности;
- начало внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, включая переход от сметного финансирования учреждений к финансовому обеспечению заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг;
- переход от годового к среднесрочному финансовому планированию, утверждению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год и плановый период в формате "скользящей трехлетки";
- установление правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;
- создание системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями с использованием инструментов конкурсной поддержки бюджетных реформ <52>.
--------------------------------
<52> Государственная программа Российской Федерации "Управление государственными финансами", утвержденная распоряжением Правительства РФ от 4 марта 2013 г. N 293-р // СЗ РФ. 2013. 11 марта. N 10. Ст. 1061.

В 2010 - 2012 гг. развитие бюджетной системы Российской Федерации продолжилось в рамках Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. (далее - Программа повышения эффективности бюджетных расходов), утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р.
По большинству направлений ее реализации был достигнут существенный прогресс.
В целях реализации Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2012 - 2014 гг. принят Федеральный закон от 25 декабря 2012 г. N 268-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета", который определяет механизм использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, а также формирования и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Общей предпосылкой для установления специальных правил управления нефтегазовыми доходами служит сочетание важной роли, которую играет в российской экономике добыча и экспорт углеводородов с непредсказуемыми колебаниями их цен.
В 2010 г. приняты правовые акты, регламентирующие порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, организована работа по подготовке и экспертизе проектов государственных программ Российской Федерации (Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. N 588 "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации", распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. N 1950-р "Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации", Приказ Минэкономразвития России от 22 декабря 2010 г. N 670 "Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации").
Начиная с проекта федерального бюджета на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг., введена практика формирования аналитического распределения бюджетных ассигнований по государственным программам Российской Федерации.
В 2012 г. Правительством Российской Федерации был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и принят в первом чтении проект Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации", обеспечивающий законодательную основу для формирования бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в структуре государственных (муниципальных) программ.
Кроме того, законопроектом предусматривается установление и распространение единого нового формата классификации видов расходов (применяемого на федеральном уровне и во многих субъектах Российской Федерации с 2012 г.) на все уровни бюджетной системы Российской Федерации, что, в совокупности с другими нормами, создает условия для "укрупнения" формата бюджетов и расширения самостоятельности главных распорядителей бюджетных средств при планировании и использовании бюджетных ассигнований для достижения целей соответствующих государственных программ Российской Федерации с сохранением единства и сопоставимости бюджетной информации.
В развитие положений законопроекта разработан проект новой структуры классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предусматривающей интеграцию в структуру бюджетной классификации программной составляющей (на уровне целевых статей).
В 2010 - 2012 гг. была проведена фундаментальная реформа системы финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг.
Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Федеральный закон N 83-ФЗ) стал основополагающим документом для установления правового статуса государственных (муниципальных) учреждений в форме казенных, бюджетных или автономных.
В целях реализации Федерального закона N 83-ФЗ были разработаны и приняты семь постановлений Правительства Российской Федерации.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 сентября 2010 г. N 1505-р были утверждены методические рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности.
Минфином России совместно с другими федеральными органами исполнительной власти разработаны и направлены в субъекты Российской Федерации комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона N 83-ФЗ, в которых даны рекомендации по выбору типа учреждения с учетом специфики отрасли, в которой учреждение функционирует.
Кроме того, были приняты 15 приказов Минфина России, обеспечивших комплексное регулирование вопросов финансового обеспечения деятельности государственных (в том числе федеральных) и муниципальных учреждений.
С 1 января 2012 г. начал свою работу официальный сайт Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (далее - сеть Интернет) для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях (www.bus.gov.ru).
После завершения переходного периода, установленного для изменения правового положения бюджетных учреждений с 1 января 2011 г. до 1 июля 2012 г., финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений осуществляется путем предоставления данным учреждениям субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания. Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы.
Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" по инициативе Правительства Российской Федерации был введен базовый принцип - перемещение основной ответственности за соблюдение положений бюджетного законодательства Российской Федерации как части административного права и, соответственно, ответственности за соблюдение условий предоставления средств из бюджета (субсидий, бюджетных инвестиций, бюджетных кредитов) с юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, на участников бюджетного процесса.
В 2012 г. Правительством Российской Федерации внесен в Государственную Думу проект Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации", которым предусматриваются:
- установление понятий "внешнего" и "внутреннего" государственного (муниципального) финансового контроля;
- определение предмета государственного финансового контроля (в том числе путем введения в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) указанного выше принципа) и его методов (проверка, ревизия, обследование, санкционирование);
- системное описание и разграничение полномочий органов, осуществляющих государственный (муниципальный) финансовый контроль, и определение особых "контрольных" бюджетных полномочий отдельных участников бюджетного процесса (законодательных (представительных) органов, главных администраторов бюджетных средств);
- уточнение принципа эффективности (экономности и результативности) использования бюджетных средств;
- упрощение организации и повышение эффективности финансового контроля в муниципальных образованиях;
- установление четкого соответствия между перечнем бюджетных правонарушений и мерами бюджетного принуждения и администрирования ответственности, с одновременным определением адекватного этим нарушениям размера административных санкций.
В 2012 г. завершился проект "Модернизация казначейской системы Российской Федерации", реализуемый Минфином России и Федеральным казначейством с 2002 г.
Реализация указанного проекта позволила значительно усовершенствовать процедуры исполнения федерального бюджета и кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации путем создания Автоматизированной системы Федерального казначейства, которая стала центральным элементом исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и примером эффективного, высокотехнологичного IT-решения.
Разработана и утверждена Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет" (распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. N 1275-р).
В 2011 - 2012 гг. в рамках создания государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет" (далее - система "Электронный бюджет") Минфином России утверждены необходимые организационно-распорядительные документы по созданию и развитию системы, внедрена система мониторинга реализации процессов и процедур создания системы, разработана и одобрена Правительственной комиссией по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления общая архитектура (требования) к системе "Электронный бюджет". Завершаются работы по комплексному проектированию системы.
Сформирована общая методология проектирования и моделирования бизнес-процессов, определяющая правила и критерии формализации и декомпозиции бизнес-процессов финансово-хозяйственной деятельности организаций сектора государственного управления до уровня единичных операций.
В то же время, несмотря на поступательное развитие в последние годы нормативного правового регулирования и методического обеспечения бюджетных правоотношений, к настоящему времени процесс формирования целостной системы управления общественными финансами еще не завершен.
В настоящее время в сфере управления общественными финансами сохраняются ряд недостатков, ограничений и нерешенных проблем, в том числе:
- отсутствие целостной системы стратегического планирования и, соответственно, слабая увязка между стратегическим и бюджетным планированием, включая ограниченность практики планирования и применения всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных) и нормативного регулирования для достижения целей государственной политики;
- недостаточность трехлетнего горизонта социально-экономического прогнозирования и бюджетного планирования, отсутствие нормативно-методического обеспечения и практики долгосрочного бюджетного планирования;
- незавершенность формирования и ограниченность практики использования в качестве основного инструмента для достижения целей государственной (муниципальной) политики и основы для бюджетного планирования государственных (муниципальных) программ;
- сохранение условий и стимулов для неоправданного увеличения бюджетных расходов при в целом низкой мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления к формированию приоритетов и оптимизации бюджетных расходов;
- отсутствие связи целей государственной политики, закрепленных в государственных программах Российской Федерации, и инструментов по их достижению, включая корреляцию данных по объемам государственных услуг, закрепленных в государственных программах Российской Федерации, данным, установленным в заданиях на их реализацию;
- отсутствие оценки экономических последствий принимаемых решений и, соответственно, отсутствие ответственности;
- обособленность планирования "текущих" (постоянных) и "инвестиционных" бюджетных расходов, размывающая ответственность за достижение результатов государственной политики, что прежде всего проявляется в ограничении возможностей перераспределения при составлении проекта федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти ассигнований между "текущими" и "инвестиционными" расходами, в результате которого может складываться ситуация, при которой предусматривается строительство новых объектов без планирования "текущих" расходов на их функционирование, а также без анализа необходимости этих объектов для достижения заявленных целей;
- недостаточная действенность системы государственного и муниципального финансового контроля и его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов;
- ограниченность применения оценки эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента в секторе государственного управления;
- недостаточная самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти при осуществлении своих расходных и бюджетных полномочий, наличие отдельных федеральных "необеспеченных" мандатов, низкая заинтересованность в наращивании собственной налоговой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
- задержка в развитии институтов планирования государственных заказов и исполнения государственных контрактов;
- подмена ответственности государственного заказчика за конечные результаты закупки ответственностью исключительно за соблюдение формализованных правил отбора поставщика;
- отсутствие глубокого всестороннего анализа сложившейся практики применения государственных (муниципальных) заданий в целях дальнейшего совершенствования данного механизма;
- несоответствие международным стандартам системы бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности в секторе государственного управления;
- неэффективная система сбора, анализа и распространения лучшего международного и российского опыта реализации как отдельных мероприятий, так и целых направлений бюджетной политики, что могло бы существенно сократить время и затраты на совершенствование бюджетных процедур и институтов на всех уровнях бюджетной системы в Российской Федерации;
- наличие в нормативных правовых актах, регулирующих бюджетные правоотношения, переходных положений и норм временного применения, а также отдельных неурегулированных вопросов;
- разрозненность и фрагментарность информационных систем, используемых для целей государственного и муниципального управления, в том числе в сфере управления общественными финансами;
- недостаточная открытость бюджетов, прозрачность и подотчетность деятельности участников сектора государственного управления, низкая степень вовлеченности гражданского общества в обсуждение целей и результатов использования бюджетных средств;
- зависимость федерального бюджета и бюджетной системы Российской Федерации в целом от нефтегазовых доходов;
- отсутствие четких механизмов управления нефтегазовыми доходами бюджета, которое делает российскую экономику уязвимой к внешним шокам, повышает макроэкономические риски и существенно ослабляет инвестиционную привлекательность;
- растущая потребность наличия и соблюдения формализованных процедур ведения бюджетного учета, составления и представления бюджетной отчетности в соответствии с общими принципами, необходимыми и достаточными для проведения межстрановых, межрегиональных и межведомственных сравнений;
- недостаточная конкурентоспособность налоговой системы с точки зрения как удовлетворенности налогоплательщиков, так и уровня исполнения налогоплательщиками налоговых обязательств, а также не в полной мере использованные стимулирующие возможности налоговой системы для поддержки инвестиций и инновационной деятельности;
- высокая стоимость заимствований, недостаточная привлекательность рынка государственных ценных бумаг, излишне консервативная и недостаточно эффективная стратегия управления средствами, накопленными в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния;
- несоответствие роли Российской Федерации в международных финансово-экономических отношениях ее потребностям и возможностям;
- недостаточная степень использования инструментария международных финансовых организаций (далее также - МФО), членом которых является Российская Федерация, в целях реализации проектов на территории страны;
- сохраняющиеся высокие риски нарушения прав и законных интересов участников рынка драгоценных металлов и драгоценных камней;
- достаточно высокая волатильность рынка драгоценных металлов и драгоценных камней в условиях кризисных явлений мирового рынка, создания Евразийского экономического пространства, присоединения Российской Федерации к Всемирной торговой организации;
- высокий уровень нелегального производства и оборота алкогольной продукции, включая суррогатную;
- высокая доступность алкогольной продукции как по цене, так и по возможности приобретения;
- высокая доля потребления крепких спиртных напитков в структуре потребления алкогольной продукции.
В целом сложившееся в данной сфере правовое регулирование и методическое обеспечение имеют ряд пробелов и внутренних противоречий, а правоприменительная практика может существенно отклоняться от предусмотренных нормативно-правовыми актами и методическими документами принципов и механизмов.
При этом управление общественными финансами в значительной степени продолжает оставаться ориентированным на установление и обеспечение соблюдения формальных процедур, не создавая устойчивых стимулов и инструментов для повышения эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств в увязке с целями и результатами государственной политики.
Сформулированные на период до 2018 г. стратегические цели и задачи социально-экономического развития требуют продолжения и углубления бюджетных реформ с выходом системы управления общественными финансами на качественно новый уровень.
Исходя из этого и в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013 - 2015 гг. в 2012 г. Минфином России был разработан проект Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г. (далее - проект Программы).
Организация выполнения мероприятий, сформулированных в проекте Программы (по вопросам, отнесенным к компетенции Минфина России), будет осуществляться в значительной степени в рамках настоящей Государственной программы в соответствии с утверждаемым Правительством Российской Федерации планом мер по реализации проекта Программы.
Государственная программа имеет существенные отличия от большинства других государственных программ Российской Федерации. Она является "обеспечивающей", т.е. ориентирована (через развитие правового регулирования и методического обеспечения) на создание общих для всех участников бюджетного процесса, в том числе федеральных органов исполнительной власти, реализующих другие государственные программы Российской Федерации, условий и механизмов их реализации.
Поэтому Государственная программа не может быть непосредственно увязана с достижением определенных конечных целей долгосрочной стратегии развития страны, обеспечивая значительный (по ряду направлений - решающий) вклад в достижение практически всех стратегических целей, в том числе путем создания и поддержания благоприятных условий для экономического роста за счет обеспечения макроэкономической стабильности и соблюдения принятых ограничений по налоговой и долговой нагрузке, повышения уровня и качества жизни населения, укрепления обороноспособности и безопасности страны.
Прогноз развития сферы реализации Государственной программы в существенной степени зависит от разработки долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 г. и утверждения долгосрочной бюджетной стратегии на период до 2030 г. (далее также - долгосрочная бюджетная стратегия). В настоящее время указанные документы разрабатываются, поэтому в Государственной программе определены принципиальные тенденции, которые будут уточнены после их утверждения.
К ним относятся:
- сбалансированность бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
- последовательное снижение нефтегазового дефицита федерального бюджета при аккумулировании конъюнктурно обусловленных доходов в суверенных фондах;
- сохранение объема государственного долга Российской Федерации на экономически безопасном уровне и создание условий для минимизации рисков роста государственного долга субъектов Российской Федерации и муниципального долга;
- полнота учета и прогнозирования финансовых ресурсов, обязательств и регулятивных инструментов, используемых для достижения целей и результатов государственной политики;
- формирование бюджетных параметров исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств, в том числе с учетом их оптимизации и повышения эффективности исполнения;
- принятие новых расходных обязательств на основе оценки сравнительной эффективности таких обязательств и с учетом сроков и механизмов их реализации в пределах располагаемых ресурсов;
- обеспечение достаточной гибкости предельных объемов и структуры бюджетных расходов, в том числе наличие нераспределенных ресурсов на будущие периоды и критериев для их перераспределения в соответствии с уточнением приоритетных задач либо сокращения (оптимизации) при неблагоприятной динамике бюджетных доходов;
- создание механизмов повышения результативности бюджетных расходов, стимулов для выявления и использования резервов для достижения планируемых (установленных) результатов;
- регулярность анализа и оценки рисков для бюджетной системы Российской Федерации и их использование в бюджетном планировании.
Приоритеты государственной политики в сфере реализации Государственной программы, цели, задачи и показатели (индикаторы) достижения целей и решения задач, описание основных ожидаемых конечных результатов Государственной программы, сроков и этапов реализации Государственной программы.
Целями Государственной программы являются обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, повышение качества управления государственными финансами.
Ожидаемыми основными результатами реализации Государственной программы являются обеспечение исполнения расходных обязательств Российской Федерации при сохранении макроэкономической стабильности, долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, оптимальной налоговой и долговой нагрузки с созданием механизмов и условий для оценки результативности бюджетных расходов и качества финансового менеджмента в секторе государственного управления, а также достижение и соблюдение определенных целевых параметров, характеризующих состояние и (или) тенденции динамики бюджетной и налоговой системы, а также "качество" бюджетной, налоговой и долговой политики, нормативно-правового регулирования и методического обеспечения, организации процедур бюджетного и налогового администрирования.
Соответственно, с учетом специфики Государственной программы для измерения ее результатов будут использоваться не только и не столько количественные индикаторы, сколько качественные оценки, основанные на международных принципах и стандартах, сформулированных в документах международных финансовых организаций, прежде всего Международного валютного фонда и Организации экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР), а также решений международных форумов (например, расширенной встречи министров финансов "Группы восьми" в мае 2006 г. в г. Санкт-Петербурге, на которой были одобрены предложенные Минфином России принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами).
Количественные индикаторы предлагается использовать в качестве дополнительной или справочной информации.
В том числе на указанных принципах и стандартах реализуют основные сферы (направления) Государственной программы.
Среди них: характеристика степени финансовой (налогово-бюджетной) прозрачности, стабильность и долгосрочная устойчивость бюджетной системы Российской Федерации, качество правового регулирования и методического обеспечения бюджетного процесса, развитие долго- и среднесрочного финансового планирования, программно-целевое планирование (бюджетирование, ориентированное на результат), эффективность финансового контроля и мониторинга.
Приоритеты государственной политики в сфере реализации Государственной программы определены в следующих стратегических документах:
- Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р;
- Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2012 - 2014 гг.;
- Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013 - 2015 гг.;
- Основные направления бюджетной и налоговой политики, разрабатываемые в составе материалов к проектам федеральных законов о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;
- Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет", утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. N 1275-р;
- Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р;
- Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2013 - 2015 годы;
- Концепция участия Российской Федерации в содействии международному развитию, утвержденная Президентом Российской Федерации 14 июня 2007 г.
В соответствии с указанными документами сформированы следующие приоритеты государственной политики в сфере реализации Государственной программы:
1. Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы путем:
- повышения надежности экономических прогнозов и консервативности предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;
- формирования бюджетов с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной системы Российской Федерации, основанных на реалистичных оценках;
- недопустимости увязки в ходе исполнения бюджетов объемов расходов бюджетов с определенными доходными источниками;
- полноты учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей государственной политики;
- планирования бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
- принятия новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения и с учетом сроков и механизмов их реализации;
- соблюдения установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств, в том числе при условии и в пределах реструктуризации (сокращения) ранее принятых обязательств (в случае необходимости);
- проведения систематического анализа и оценки рисков для бюджетной системы Российской Федерации, в том числе возникающих вследствие средне- и долгосрочных демографических тенденций, изменения внешнеэкономических условий, принятия условных обязательств;
- создания и поддержания необходимых финансовых резервов (Резервного фонда и Фонда национального благосостояния), в том числе использования аналогичных механизмов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, наличия и реализации четкой стратегии и правил управления ими, критериев и механизмов использования.
В настоящее время и в долгосрочной перспективе основная ответственность за эффективность формирования и использования системы прогнозирования и противодействия рискам сохраняется за федеральными органами власти, поскольку они обладают основными полномочиями в сфере налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики в условиях высокой зависимости уровня сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации от межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета.
Первоочередной мерой обеспечения долгосрочной устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и противодействия бюджетным рискам должно выступать применение механизма ограничения роста расходов федерального бюджета, не обеспеченных надежными источниками доходов в долгосрочном периоде, при безусловной реализации принятых решений (действующих обязательств), в том числе в рамках утвержденных государственных программ Российской Федерации, а также восстановление достаточных объемов резервов, источником пополнения которых служат доходы от экспорта нефти и газа (превышающие прогнозируемые при консервативных подходах), для их возможного использования в случае ухудшения макроэкономической ситуации.
В то же время необходимость сокращения зависимости бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований от результатов применения мер межбюджетного регулирования, реализуемых на федеральном уровне, повышает актуальность формирования органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления собственных механизмов обеспечения сбалансированности бюджетов в долгосрочной перспективе, включая активное внедрение долгосрочного бюджетного планирования, резервирования дополнительных доходов, ограничения предельных бюджетных расходов.
Переход к формированию бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с применением программно-целевого метода предъявляет дополнительные требования к устойчивости бюджетной системы в части гарантированного обеспечения финансовыми ресурсами действующих расходных обязательств, прозрачного и конкурентного распределения имеющихся средств. Тем самым реализуется возможность полноценного применения программно-целевого метода реализации государственной политики, что создает прочную основу для системного повышения эффективности бюджетных расходов, концентрации всех ресурсов государства на важнейших направлениях деятельности.
Базовой предпосылкой для обеспечения долгосрочной устойчивости и сбалансированности бюджетной системы является соблюдение законодательно закрепленных "бюджетных правил" использования нефтегазовых доходов и регулирующих определение предельного объема расходов федерального бюджета.
Введенные с 2013 г. "бюджетные правила" предусматривают:
- ограничение предельного объема расходов федерального бюджета суммой доходов федерального бюджета при "базовой" цене на нефть и "расчетного дефицита" в размере, не превышающем 1% прогнозируемого на соответствующий год ВВП;
- установление "базовой" цены на нефть, равной средней цене на нефть за отчетный период (включая 6 месяцев текущего года), первоначально принятой в 5 лет с ежегодным удлинением до достижения 10 лет (в случае, если за последние три года цена на нефть оказывается ниже "базовой", в качестве "базовой" принимается цена на нефть за отчетный трехлетний период);
- недопустимость уменьшения объема расходов федерального бюджета относительно утвержденного в предыдущем бюджетном цикле общего объема расходов на плановый период (без учета условно утвержденных расходов);
- возможность превышения при формировании проекта федерального бюджета предельного объема расходов на объем расходов, обусловленных увеличением прогноза отдельных видов доходов (в частности, доходов, формирующих бюджетные ассигнования Федерального дорожного фонда, доходов от реализации имущества и т.д.);
- возможность увеличения в ходе исполнения федерального бюджета общего объема расходов только на величину дополнительных не нефтегазовых доходов;
- аккумулирование нефтегазовых доходов, превышающих нефтегазовые доходы при "базовой" цене на нефть, в Резервном фонде до достижения им значения, установленного Бюджетным кодексом, затем - в ФНБ;
- использование средств Резервного фонда на финансирование дефицита федерального бюджета в случае, если прогнозируемая (фактическая) цена на нефть оказывается ниже "базовой";
- возможность использования до 50% нефтегазовых доходов, подлежащих зачислению в ФНБ, на реализацию приоритетных проектов, не влекущих расходных обязательств "постоянного" характера, в том числе с соответствующим увеличением общего объема расходов федерального бюджета.
Соблюдение этих правил обеспечивает бездефицитность федерального бюджета начиная с 2015 г., сокращение не нефтегазового дефицита федерального бюджета к 2020 г. до 7,5% ВВП, увеличение объема суверенных фондов (без учета использования 50% нефтегазовых доходов, подлежащих зачислению в ФНБ) к 2020 г. до 11,0% ВВП.
Как показал опыт последних лет, политика использования периодов макроэкономической стабильности для создания "подушки безопасности" полностью оправдала себя. При необходимости компенсации резкого падения уровня доходов федерального бюджета (причем как нефтегазовых, так и иных доходов) средства Резервного фонда могут использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета. Это также позволит обеспечить минимизацию роста долговых обязательств федерального бюджета.
Кроме того, наличие резервов стало важнейшим фактором инвестиционной привлекательности России, поддержания инвестиционного уровня суверенных рейтингов, снижения стоимости государственных и корпоративных заимствований.
2. Создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, которое реализуется путем:
- четкого и стабильного разграничения полномочий и сфер ответственности публично-правовых образований (в увязке с реализацией Государственной программы "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации");
- координации стратегического и бюджетного планирования;
- формирования государственных программ, в том числе государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ, исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития, индикаторов их достижения и действующих долгосрочных бюджетных ограничений;
- формирования и исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на программной основе;
- охвата государственными программами Российской Федерации всех сфер деятельности органов исполнительной власти и, соответственно, большей части бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их управлении, а также интеграции регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) инструментов для достижения целей государственных программ Российской Федерации;
- включения паспортов государственных программ Российской Федерации в состав материалов, представляемых одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также установления общих требований к публичности государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ;
- перехода к формированию и утверждению расходов федерального бюджета в разрезе государственных программ Российской Федерации (с соответствующим развитием классификации бюджетных расходов);
- развития новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;
- четкого определения полномочий и ответственности участников бюджетного процесса с созданием для них устойчивых стимулов к повышению эффективности бюджетных расходов;
- повышения прозрачности бюджетной системы, расширения доступа к информации о финансовой деятельности органов власти, государственных (муниципальных) учреждений, результатах использования бюджетных средств, государственного (муниципального) имущества и т.д.
В рамках реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов была подготовлена нормативно-правовая, методическая и аналитическая база для перехода начиная с 2014 г. к формированию и исполнению бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основе государственных и муниципальных программ ("программному" бюджету).
Внедрение "программного" бюджета потребует изменения порядка составления, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, корректировки системы бюджетной классификации и бюджетной отчетности Российской Федерации, внедрения новых форм государственного и муниципального финансового контроля.
В то же время при реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов необходимо исходить из того, что сам по себе "программный" бюджет лишь создает необходимые предпосылки для полномасштабного внедрения программно-целевых методов деятельности органов исполнительной власти. Эффективность "программного" бюджета как одного из инструментов реализации государственной и муниципальной политики будет определяться результатами комплексной реформы государственного и муниципального управления, включая изменение механизмов управления.
Внедрение программно-целевого метода государственного управления, разработка долгосрочной бюджетной стратегии существенно повышают требования к качеству документов государственного стратегического планирования, позволяющего использовать преимущества планирования и осуществления приоритетных направлений деятельности публичных правовых образований в длительном периоде, учитывая основные тенденции социально-экономического развития с учетом новых задач и вызовов.
Для этого необходимо установить четкую очередность и механизм разработки документов государственного стратегического планирования, систему взаимного учета и ограничений, определив конкретный порядок их рассмотрения и утверждения.
Кроме того, государственное стратегическое планирование должно учитывать реальные финансовые возможности бюджетной системы в долгосрочной перспективе, что формирует дополнительные требования к данной процедуре.
3. Создание условий для повышения качества финансового менеджмента главных администраторов бюджетных средств, государственных и муниципальных учреждений за счет:
- развития методологии финансового менеджмента в секторе государственного и муниципального управления, а также критериев оценки (мониторинга) его качества;
- оказания методической поддержки главным администраторам средств федерального бюджета, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в повышении качества финансового менеджмента;
- нормативного правового и методического обеспечения развития внутреннего контроля в секторе государственного и муниципального управления и т.д.
4. Развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля путем:
- приведения системы государственного (муниципального) финансового контроля в соответствие с международными принципами и стандартами;
- разграничения полномочий органов государственного (муниципального) внешнего и внутреннего финансового контроля;
- упорядочения форм и методов государственного (муниципального) финансового контроля;
- переориентации государственного (муниципального) финансового контроля на контроль над соблюдением участниками бюджетного процесса и их должностными лицами требований бюджетного законодательства;
- усиления контроля над эффективностью использования бюджетных средств, государственного (муниципального) имущества, достоверностью отчетности о результатах реализации государственных и ведомственных целевых программ, выполнения государственных (муниципальных) заданий;
- установления исчерпывающего перечня нарушений бюджетного законодательства и соответствующих мер бюджетной и административной ответственности и т.д.
5. Создание эффективной системы валютного регулирования и валютного контроля.
Контроль за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования является необходимым для обеспечения единой государственной валютной политики. Система валютного регулирования и валютного контроля, являясь составной частью общей системы финансово-правового регулирования, направлена на сохранение и повышение устойчивости функционирования экономики, обеспечение финансовой и экономической стабильности и безопасности страны.
В условиях мирового финансового кризиса совершенствование государственного финансового контроля над осуществлением валютных операций является достаточно актуальным.
От результативности системы валютного регулирования и валютного контроля зависит уровень развития экономики страны, устойчивости национальной валюты, стабильности финансово-кредитной системы, состояния финансового рынка и инвестиционного климата в стране.
Эти обстоятельства обусловили необходимость проведения анализа процесса реализации государственного финансового контроля за осуществлением валютных операций с целью выработки рекомендаций по методологии и принципам валютного контроля. Особо необходимым является выработка и реализация механизмов совершенствования реализации функций по валютному контролю.
6. Создание эффективной системы внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, проводящих обязательный аудит бухгалтерской (финансовой) отчетности организаций, определенных Федеральным законом "Об аудиторской деятельности".
Внешний контроль качества работы аудиторских организаций обеспечивает реализацию прав пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности на получение достоверной информации о бухгалтерской (финансовой) отчетности, консолидированной отчетности общественно значимых организаций, указанных в ч. 3 ст. 5 Федерального закона "Об аудиторской деятельности", является одним из наиболее эффективных средств повышения эффективности оказания аудиторских услуг высокого качества.
Надлежащее исполнение внешнего контроля качества работы аудиторских организаций будет способствовать повышению квалификации и качества работы аудиторских организаций, вытеснению с рынка аудиторских услуг недобросовестных и неквалифицированных участников, идентификации качества работы аудиторских организаций в целом и состояния внутреннего контроля над качеством предоставляемых услуг.
7. Обеспечение эффективности функционирования налоговой системы.
Налоговая политика в ближайшие годы должна быть направлена, с одной стороны, на противодействие негативным эффектам мирового экономического кризиса, а с другой стороны, на создание условий для восстановления положительных темпов экономического роста. В этой связи важнейшим фактором обеспечения эффективности функционирования налоговой системы будет являться необходимость поддержания сбалансированности бюджетной системы и стимулирования инновационной активности. Создание стимулов для инновационной активности налогоплательщиков, а также поддержка инноваций и модернизации в Российской Федерации будут основными целями создания эффективной налоговой системы в среднесрочной перспективе.
Правительством Российской Федерации одобрены Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, которые учитываются в том числе при составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов субъектов Российской Федерации.
Помимо решения задач в области бюджетного планирования Основные направления налоговой политики позволяют экономическим агентам определить ориентиры в налоговой сфере на трехлетний период, что создает стабильность и определенность условий ведения экономической деятельности на территории Российской Федерации. Несмотря на то что Основные направления налоговой политики не являются нормативным правовым актом, этот документ представляет собой основание для подготовки федеральными органами исполнительной власти изменений в законодательство о налогах и сборах и внесения их в Правительство Российской Федерации. Такой порядок приводит к увеличению прозрачности и прогнозируемости налоговой политики государства. Предсказуемость действий государственных органов в налоговой сфере имеет ключевое значение для инвесторов, принимающих долгосрочные инвестиционные решения.
В трехлетней перспективе 2013 - 2015 гг. приоритеты Правительства Российской Федерации в области налоговой политики остаются такими же, как и ранее, - создание эффективной и стабильной налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Основными целями налоговой политики продолжают оставаться поддержка инвестиций, а также стимулирование инновационной деятельности.
Важнейшим фактором проводимой налоговой политики является необходимость поддержания сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации. В то же время необходимо сохранить неизменность налоговой нагрузки по секторам экономики, в которых достигнут ее оптимальный уровень, с учетом требований сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации.
8. Эффективное управление государственным долгом Российской Федерации и государственными финансовыми активами Российской Федерации, направленное на сохранение достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости и поддержание высокого уровня кредитных рейтингов Российской Федерации инвестиционной категории.
Дополнительным условием успешности реализации этих мероприятий будет регулярный мониторинг долговой нагрузки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов при безусловном соблюдении бюджетных ограничений, установленных Бюджетным кодексом, оптимизации структуры долга.
9. Развитие информационной системы управления государственными финансами с учетом новых требований к составу и качеству информации о финансовой деятельности публично-правовых образований, а также к открытости информации о результатах их деятельности.
В целях удовлетворения указанных требований, а также повышения качества управления государственными (муниципальными) финансами необходимо создание и развитие единой системы "Электронный бюджет", которая обеспечит прозрачность и подотчетность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и создаст предпосылки к формированию механизмов общественного контроля над эффективностью и результативностью деятельности публично-правовых образований.
10. Обеспечение эффективного международного финансово-экономического сотрудничества путем:
- участия Российской Федерации в международных мероприятиях, инициативах и форумах;
- расширения взаимодействия с международными финансовыми организациями;
- формирования стратегии и обеспечения системного подхода к реализации политики в области содействия международному развитию.
11. Формирование и ведение общедоступных информационных ресурсов.
В 2012 г. Россия вошла в десятку ведущих стран в авторитетном международном рейтинге по интегральному показателю прозрачности информации о государственных финансах (Open Budget Index). При этом Россия также вошла в число стран с наиболее существенным увеличением за последние семь лет индекса открытости бюджета, который с начала составления индекса (в 2006 г.) вырос с 48 баллов до 60 баллов (в 2010 г.) и до 74 баллов в 2012 г.
В то же время необходимо дальнейшее повышение публичности информации об управлении государственными финансами, состоянии и тенденциях динамики бюджетной системы Российской Федерации, использовании бюджетных средств, в том числе при осуществлении государственных и муниципальных закупок, результатах деятельности органов власти, государственных и муниципальных образований.
Необходимо создать условия для представления контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) информации о кассовом обслуживании исполнения органами Федерального казначейства бюджетов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).
В рамках Государственной программы будет проведена работа по формированию и ведению Минфином России и Федеральным казначейством ряда взаимосвязанных общедоступных информационных ресурсов в сети Интернет:
- официального сайта Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (www.zakupki.gov.ru) (при нормативно-правовом регулировании, осуществляемом Минэкономразвития России);
- официального сайта Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях (www.bus.gov.ru);
- оперативного размещения на официальных сайтах Минфина России и Федерального казначейства текущей информации об исполнении федерального бюджета, других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, позволяющей создавать и поддерживать системы анализа и мониторинга государственных (муниципальных) финансов.
Формирование оперативной информации о ходе исполнения всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основе аналитической системы ключевых показателей исполнения бюджетов Федерального казначейства также послужит инструментом для принятия государственных управленческих решений, обеспечения открытости и прозрачности процессов управления государственными финансами.
Достижение цели Государственной программы будет осуществляться путем решения задач в рамках соответствующих подпрограмм. Целью реализации каждой подпрограммы является решение задачи Государственной программы.
Состав целей, задач и подпрограмм Государственной программы приведен в ее паспорте.
Достижение цели каждой подпрограммы Государственной программы требует решения задач подпрограммы путем реализации соответствующих основных мероприятий подпрограммы.
Паспорта Государственной программы и ее подпрограмм содержат также описание ожидаемых результатов реализации Государственной программы и количественные характеристики некоторых ожидаемых результатов в виде целевых индикаторов и показателей Государственной программы (подпрограммы) <53>.
--------------------------------
<53> Там же.

Государственная программа имеет семь интегральных целевых показателей.
1. Не нефтегазовый дефицит по отношению к ВВП, %.
Не нефтегазовый дефицит федерального бюджета представляет собой разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году. Значение указанного показателя планируется стабилизировать на уровне 7,5% ВВП к 2020 г.
2. Государственный долг Российской Федерации, % к ВВП.
Показатель рассчитывается как отношение объема государственного долга Российской Федерации на конец года к объему ВВП за соответствующий год. Показатели объема государственного долга Российской Федерации и объема ВВП включены в Федеральный план статистических работ. Значение указанного показателя к 2020 г. не должно превышать 15 - 20% ВВП.
3. Охват бюджетных ассигнований федерального бюджета показателями, характеризующими цели и результаты их использования, %.
В соответствии с программным принципом формирования федерального бюджета целевой показатель "охват бюджетных ассигнований федерального бюджета" на государственные программы Российской Федерации должен достичь 90% к 2016 г.
В 2014 г. охват бюджетных ассигнований федерального бюджета составит не менее 50%, в 2015 г. - не менее 70%, с 2016 г. - не менее 90%. Оставшиеся 10% непрограммной части бюджетных ассигнований связаны с другими расходами федеральных органов исполнительной власти.
4. Предельное количество человеко-часов, затрачиваемое на деятельность, связанную с уплатой налогов предприятиями малого и среднего бизнеса (в составе рейтинга Doing Business (в части совершенствования налогового администрирования)), ч.
В 2014 г. предельное количество человеко-часов, затрачиваемое на деятельность, связанную с уплатой налогов предприятиями малого и среднего бизнеса, составит 180 ч, к 2020 г. значение показателя сократится до 150 ч.
5. Долгосрочный кредитный рейтинг Российской Федерации по международной шкале ведущих международных рейтинговых агентств (Standard & Poor's, Fitch Ratings, Moody's), позиция в рейтинге.
В 2013 г. долгосрочный кредитный рейтинг Российской Федерации установлен Standard & Poor's и Fitch на уровне BBB, Moody's - на уровне Baal.
В 2016 г. планируемое значение показателя установлено на уровне не ниже A (A3) с достижением к 2020 г. значения рейтинга не ниже A (A2).
6. Индекс открытости бюджета (Open Budget Index), определяемый Международным бюджетным партнерством, баллы.
Индекс открытости бюджета, рассчитываемый с 2006 г. Международным бюджетным партнерством (International Budget Partnership), публикуется в рамках обзора открытости бюджетов (далее - Обзор), который представляет собой наиболее авторитетное независимое регулярное издание, содержащее результаты измерения бюджетной прозрачности и подотчетности в мире.
В рамках Обзора оценивается (экспертно), производят ли правительства и предоставляют ли они гражданам доступ к восьми ключевым бюджетным документам, требуемым согласно установленной международной практике, проверяется ли эффективность контроля за исполнением бюджета и общественного участия в процессе принятия решений по государственному бюджету. В результате каждой стране присваивается оценка прозрачности по 100-балльной шкале.
Международное бюджетное партнерство в соответствии с инициативой открытого бюджета (Open Budget Initiative) формирует анкету, раскрывающую бюджетную документацию по прозрачности и открытости бюджетного процесса в различных странах, для экспертного изучения.
В 2012 г. Российской Федерации по данному показателю была присвоена оценка в 74 балла.
По индексу открытости бюджета Российская Федерация к 2020 г. должна войти в группу стран, "предоставляющих обширную информацию гражданам о бюджете" со средним значением индекса на уровне 85 баллов.
7. Средний индекс качества финансового менеджмента главных администраторов средств федерального бюджета, %.
Финансовый менеджмент включает в себя анализ и оценку совокупности процессов и процедур, обеспечивающих результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса (составление проекта бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль и аудит).
Средний индекс качества финансового менеджмента рассчитывается как отношение суммы итоговых оценок качества финансового менеджмента главных администраторов средств федерального бюджета к их количеству. Порядок проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета, определен в соответствии с Приказом Минфина России от 13 апреля 2009 г. N 34н "Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета" <54>.
--------------------------------
<54> Там же.

Ожидаемые результаты реализации Государственной программы:
1. Создание стабильных финансовых условий для устойчивого экономического роста, повышения уровня и качества жизни, обеспечения национальной безопасности.
2. Создание условий для повышения эффективности финансового управления в публично-правовых образованиях для выполнения государственных (муниципальных) функций, обеспечения потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличения их доступности и качества.
3. Обеспечение высокого уровня собираемости налогов и сборов, снижение соотношения объема задолженности по налогам и сборам к объему поступлений по налогам и сборам в бюджетную систему Российской Федерации, учет налоговых льгот и вычетов, увеличение доли налогоплательщиков, удовлетворительно оценивающих работу налоговых органов, стабильная и предсказуемая налоговая система, обеспечивающая поступление администрируемых ФНС России доходов во все бюджеты бюджетной системы Российской Федерации при оптимальной налоговой нагрузке на экономику и эффективном налоговом администрировании.
4. Перевод большей части расходов федерального бюджета на принципы программно-целевого планирования, контроля и последующей оценки эффективности их использования.
5. Обеспечение соответствия государственных и муниципальных финансов современным мировым стандартам подотчетности и прозрачности.
Государственная программа "Управление государственными финансами" носит постоянный характер.
В силу постоянного характера решаемых в рамках Государственной программы задач выделение отдельных этапов ее реализации не предусматривается.
3. Обобщенная характеристика основных мероприятий Государственной программы.
Государственная программа Российской Федерации "Управление государственными финансами" направлена на реализацию трех типов государственных функций:
- правоустанавливающие - нормативное правовое регулирование в соответствующих сферах;
- правоприменительные - непосредственное администрирование и управление, в том числе разработка проекта федерального бюджета, управление государственным долгом, налоговое администрирование, управление Резервным фондом и Фондом национального благосостояния, кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы и т.д.;
- контрольные - контроль и надзор за исполнением бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах, а также государственный контроль (надзор) в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции <55>.
--------------------------------
<55> Там же.

Нормативно-методическое обеспечение бюджетного процесса в Российской Федерации осуществляется Минфином России, который обладает следующими бюджетными полномочиями, распространяющимися на все уровни бюджетной системы, в том числе:
- организует составление и составляет проект федерального бюджета, представляет его в Правительство Российской Федерации, принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- осуществляет методологическое руководство в области составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
- организует исполнение федерального бюджета, устанавливает порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета, бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета и кассового плана исполнения федерального бюджета;
- устанавливает порядок составления и ведения бюджетных смет федеральных казенных учреждений, а также порядок ведения бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях;
- устанавливает единую методологию бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетной отчетности;
- устанавливает порядок составления бюджетной отчетности федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и бюджетной отчетности Российской Федерации, представляет в Правительство Российской Федерации бюджетную отчетность Российской Федерации.
Правоустанавливающая деятельность Минфина России направлена на:
- подготовку проектов нормативных правовых актов по вопросам развития бюджетной системы, основ бюджетного процесса, разграничения бюджетных полномочий между публично-правовыми образованиями;
- подготовку проектов нормативных правовых актов в сфере налоговой деятельности;
- установление единой методологии бюджетной классификации Российской Федерации, бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности;
- правовое регулирование деятельности по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля;
- установление порядка размещения, обращения, обслуживания, выкупа, обмена и погашения государственных займов Российской Федерации;
- установление порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета, бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета и кассового плана исполнения федерального бюджета и т.д.
Деятельность Минфина России в рамках правоприменительной функции направлена на:
- участие в разработке долгосрочных прогнозов социально-экономического развития;
- разработку долгосрочной бюджетной стратегии и прогноза основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
- организацию составления и составление проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, организацию исполнения федерального бюджета;
- организацию формирования отчетности об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и консолидированного бюджета Российской Федерации;
- управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации;
- эмиссию государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации;
- осуществление сотрудничества с международными финансово-экономическими организациями;
- управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния;
- внедрение информационных технологий в сфере управления общественными финансами.
Федеральное казначейство осуществляет правоприменительные и правоустанавливающие функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному контролю за операциями со средствами федерального бюджета и выполняет следующие государственные функции:
- ведение бюджетного учета и формирование бюджетной отчетности по кассовому исполнению федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, бюджетных, автономных учреждений и казенных учреждений;
- ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных контрактов, заключенных от имени муниципального образования, а также гражданско-правовых договоров федеральных бюджетных учреждений, бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации, муниципальных бюджетных учреждений;
- ведение Сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета;
- учет поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределение между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
- доведение бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета, кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и осуществление органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по кассовому исполнению соответствующих бюджетов;
- санкционирование оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета;
- открытие и ведение лицевых счетов;
- составление и ведение кассового плана исполнения федерального бюджета;
- управление операциями со средствами на едином счете федерального бюджета;
- обеспечение доступа к информации о бюджетной системе Российской Федерации и организации бюджетного процесса в Российской Федерации;
- обеспечение доступа к информации об осуществлении публично-правовыми образованиями бюджетных полномочий и их участии в отношениях, регулируемых бюджетным законодательством Российской Федерации.
Функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, иных обязательных платежей, за производством и оборотом табачной продукции осуществляются ФНС России.
В рамках контрольных функций подведомственный Минфину России Росфиннадзор осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом "Об аудиторской деятельности".
За Росалкогольрегулированием закреплены функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, ограничения потребления (распития) алкогольной продукции, а также функции по контролю и надзору за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и оказанию услуг в этой сфере <56>.
--------------------------------
<56> Там же.

К основным мероприятиям Государственной программы относятся:
- долгосрочное бюджетное планирование (разработка долгосрочной бюджетной стратегии);
- организация составления и исполнения федерального бюджета;
- нормативное правовое регулирование и методологическое обеспечение бюджетных правоотношений;
- кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
- нормативное правовое регулирование, организация и осуществление контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре, валютного контроля и внешнего контроля качества работы аудиторских организаций;
- организация и проведение налогового контроля;
- обеспечение участия Российской Федерации в международных мероприятиях и инициативах в финансово-экономической сфере позволяет реализовать политику Российской Федерации в области международных финансово-экономических отношений, в том числе через обеспечение уплаты взносов и взаимодействие с международными экономическими (по вопросам, отнесенным к компетенции Минфина России) и финансовыми организациями и финансово-экономическое сотрудничество с зарубежными странами на двухсторонней основе;
- управление процессами подготовки и реализации проектов, реализуемых в Российской Федерации при участии международных финансовых организаций, в том числе для финансируемых с привлечением займов международных финансовых организаций;
- обеспечение публикации информации о финансовой деятельности и финансовом состоянии публично-правовых образований, об их активах и обязательствах, о плановых и фактических результатах деятельности в режиме реального времени;
- выработка и совершенствование государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере добычи, производства, переработки, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, в том числе государственного контроля (надзора) в указанной сфере;
- защита национальных интересов Российской Федерации, жизни и здоровья граждан посредством повышения эффективности и прозрачности системы государственного регулирования алкогольного рынка.
Кроме того, в рамках Государственной программы осуществляются подготовка предложений по выработке и реализации бюджетной, налоговой и долговой политики, их экспертно-аналитическому сопровождению и координации с другими направлениями государственной политики, экспертизе разрабатываемых в их рамках проектов нормативных правовых актов и государственных программ Российской Федерации, подготовка методических рекомендаций и разъяснений и т.д.
Также будет активизирована работа по стимулированию повышения качества управления общественными финансами в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, а также государственных внебюджетных фондах, в том числе за счет методологического и методического обеспечения этих процессов.
4. Обобщенная характеристика мер государственного регулирования.
К основным мерам правового регулирования относятся:
- подготовка проекта федерального закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс в части установления общих требований к порядку формирования, реализации и внесения изменений в долгосрочную бюджетную стратегию, а также нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и Минфина России по ее реализации;
- подготовка проекта федерального закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях совершенствования управления расходными обязательствами, возникающими на основании договора (соглашения, контракта), а также нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и Минфина России по его реализации;
- подготовка проекта федерального закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс в части закрепления на законодательном уровне полномочий по формированию единого регистра государственных и муниципальных работ и услуг, базовых (отраслевых) перечней (реестров) государственных и муниципальных работ и услуг, ведомственных перечней государственных (муниципальных) работ (услуг), а также нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и Минфина России по его реализации;
- подготовка новой редакции Бюджетного кодекса с целью увязки в единую систему всех принятых и разработанных (рассматриваемых) законопроектов о внесении поправок в Бюджетный кодекс, а также нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и Минфина России по его реализации;
- подготовка изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации, направленных на уточнение доходов, не учитываемых при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций, а также порядка признания отдельных видов расходов для целей налогообложения, предусматривающих освобождение от налогообложения ряда социально значимых выплат физическим лицам, установление особого режима налогообложения добычи углеводородного сырья при разработке морских месторождений, а также участков недр, содержащих запасы трудноизвлекаемой нефти;
- установление порядка уточнения в доходах федерального, регионального и местных бюджетов невыясненных поступлений прошлых лет, не востребованных плательщиками в течение трех лет или не классифицированных и учтенных как невыясненные поступления, подлежащие зачислению в доход соответствующего бюджета;
- разработка и введение в действие национальных стандартов финансовой отчетности общественного сектора на основе международных стандартов финансовой отчетности в общественном секторе (МСФО ОС);
- установление стандартов раскрытия информации о государственных ценных бумагах Российской Федерации, содержащейся в решении о выпуске (дополнительном выпуске) государственных ценных бумаг Российской Федерации и в отчете об итогах эмиссии этих ценных бумаг;
- подготовка проекта Постановления Правительства Российской Федерации "О Федеральной службе по контролю за оборотом драгоценных металлов и драгоценных камней";
- подготовка Технического регламента Таможенного союза "О безопасности алкогольной продукции" в целях установления единых обязательных для применения и исполнения требований к алкогольной продукции, обеспечения свободного перемещения алкогольной продукции, выпускаемой в обращение единой таможенной территории Таможенного союза, и защиты жизни и здоровья человека, имущества, окружающей среды, жизни и (или) здоровья животных и растений, а также предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей алкогольной продукции.
Сведения об основных мерах правового регулирования в сфере реализации Государственной программы указаны в табл. 4 приложения 3.
5. Прогноз сводных показателей государственных заданий по этапам реализации Государственной программы.
В рамках реализации Государственной программы имеются три государственные услуги по реализации дополнительных профессиональных образовательных программ (повышение квалификации) в рамках подпрограммы 4 "Обеспечение функционирования и развитие налоговой системы Российской Федерации" (табл. 5 приложения 4).
6. Обобщенная характеристика основных мероприятий Государственной программы, реализуемых субъектами Российской Федерации.
Субъекты Российской Федерации, органы управления государственными внебюджетными фондами, федеральные органы исполнительной власти и федеральные государственные учреждения не являются участниками Государственной программы. При этом они обеспечивают реализацию общих требований к организации бюджетного процесса, соблюдение общих принципов, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации.
7. Информация об участии государственных корпораций, акционерных обществ с государственным участием, общественных, научных и иных организаций в реализации Государственной программы.
Государственные корпорации, акционерные общества с государственным участием в реализации Государственной программы участия не принимают. Экспертно-аналитическая поддержка реализации Государственной программы осуществляется Научно-исследовательским финансовым институтом Минфина России, а также другими научными и общественными организациями.
8. Обоснование выделения подпрограмм и включения их в состав Государственной программы.
Состав задач и, соответственно, подпрограмм Государственной программы определен с учетом основных направлений реализации государственных программ Российской Федерации, установленных Перечнем государственных программ Российской Федерации, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. N 1950-р. Согласно данному распоряжению предметами Государственной программы являются: обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы и организация бюджетного процесса, кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, обеспечение соблюдения бюджетного и валютного законодательства, налоговая политика и налоговое администрирование, оптимизация управления государственным долгом и государственными финансовыми активами, обеспечение взаимодействия Российской Федерации в сфере международных финансовых отношений с зарубежными странами, их объединениями, форумами, международными финансовыми институтами и другими международными организациями, государственное регулирование отрасли драгоценных металлов и драгоценных камней, а также государственная политика и нормативно-правовое регулирование в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
В совокупности с Государственными программами Российской Федерации "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации" и "Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра", ответственным исполнителем по которым в соответствии с указанным распоряжением определено Министерство финансов Российской Федерации, Государственная программа охватывает установленные ст. 165 Бюджетного кодекса бюджетные полномочия Минфина России.
Состав подпрограмм определен исходя из состава задач Государственной программы, решение которых необходимо для реализации Государственной программы.
Решение задач Государственной программы реализуется посредством выполнения соответствующих им подпрограмм Государственной программы:
- задача N 1 посредством выполнения подпрограммы N 1 "Долгосрочное финансовое планирование";
- задача N 2 посредством выполнения подпрограммы N 2 "Нормативно-методическое обеспечение и организация бюджетного процесса";
- задачи N 3, 4, 5 посредством выполнения подпрограммы N 3 "Организация и осуществление контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере";
- задача N 6 посредством выполнения подпрограммы N 4 "Обеспечение функционирования и развитие налоговой системы Российской Федерации";
- задача N 7 посредством выполнения подпрограммы N 5 "Управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации";
- задача N 8 посредством выполнения подпрограммы N 6 "Развитие международного финансово-экономического сотрудничества Российской Федерации";
- задача N 9 посредством выполнения подпрограммы N 7 "Создание и развитие государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет";
- задача N 10 посредством выполнения подпрограммы N 8 "Государственное регулирование отрасли драгоценных металлов и драгоценных камней и организация формирования и использования Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации";
- задача N 11 посредством выполнения подпрограммы N 9 "Государственное регулирование в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции".
9. Обоснование объема финансовых ресурсов, необходимых для реализации Государственной программы.
Государственная программа является "обеспечивающей", ориентирована на создание общих условий для всех участников бюджетного процесса, в том числе федеральных органов исполнительной власти, реализующих другие государственные программы Российской Федерации.
Обоснование планируемых объемов ресурсов на реализацию Государственной программы заключается в следующем.
Государственная программа обеспечивает значительный, а по ряду направлений - решающий вклад в достижение практически всех стратегических целей, в том числе путем создания и поддержания благоприятных условий для экономического роста за счет обеспечения макроэкономической стабильности и соблюдения принятых ограничений по налоговой и долговой нагрузке, повышения уровня и качества жизни населения, укрепления обороноспособности и безопасности страны.
Государственная программа включает особые, не имеющие аналогов в других государственных программах Российской Федерации расходы, составляющие основную часть расходов на ее реализацию. К таким расходам прежде всего относятся расходы на обслуживание государственного долга Российской Федерации, которые предопределены накопленным объемом и структурой государственного долга, не могут перераспределяться внутри Программы в рамках определенного "потолка" расходов, не имеют прямого влияния на достижение ее целей. Указанные расходы составляют бюджетные ассигнования подпрограммы "Управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации".
Финансовые ресурсы, необходимые для реализации Государственной программы в 2013 - 2015 гг., соответствуют объемам бюджетных ассигнований на 2013 - 2015 гг., предусмотренным Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 216-ФЗ "О федеральном бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов". На 2016 - 2020 гг. объемы бюджетных ассигнований приведены в соответствии с предварительной оценкой предельного объема расходов федерального бюджета на реализацию государственных программ Российской Федерации в 2013 - 2020 гг., представленной Минфином России в Правительство Российской Федерации (письмо от 27 декабря 2012 г. N 01-02-01/02-3626). Бюджетные ассигнования, связанные с обслуживанием государственного долга Российской Федерации, определены исходя из прогнозного объема заимствований.
Объем бюджетных ассигнований на реализацию Государственной программы из средств федерального бюджета составляет 8004376347,21 тыс. руб.
10. Анализ рисков реализации Государственной программы и описание мер управления рисками реализации Государственной программы.
Основным финансовым риском реализации Государственной программы является существенное ухудшение параметров внешнеэкономической конъюнктуры, что повлечет за собой увеличение дефицита федерального бюджета, увеличение объема государственного долга и стоимости его обслуживания. Кроме того, имеются риски использования при формировании документов стратегического планирования (в том числе государственных программ) прогноза расходов, не соответствующего прогнозу доходов федерального бюджета.
Для минимизации финансовых рисков реализации Государственной программы необходимо утверждение Правительством Российской Федерации долгосрочной бюджетной стратегии, обеспечивающей соблюдение законодательно установленных бюджетных правил, а также установление на долгосрочный период предельных расходов федерального бюджета на реализацию государственных программ Российской Федерации ("потолков расходов"), соответствующих долгосрочному прогнозу основных характеристик федерального бюджета, и их соблюдение при формировании проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
При этом достоверность долгосрочного прогноза бюджетных параметров и оценки влияния на них внешних условий определяется надежностью долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, а кроме того, конкретными подходами к обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, реализуемыми соответствующими органами власти.
Наряду с финансовыми рисками имеются риски снижения эффективности планируемых мер правового регулирования, требующие выработки и реализации согласованных межведомственных решений, а также увязки с мерами правового регулирования в рамках других государственных программ Российской Федерации (прежде всего в сфере стратегического планирования, экономического регулирования, государственно-частного партнерства, управления государственным имуществом, государственных закупок и т.д.).
Для их минимизации необходимо одобрение Правительством Российской Федерации Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г., определяющей содержание и взаимную увязку основных мероприятий среднесрочных бюджетных реформ в непосредственно связанных с ними сферах нормативно-правового регулирования.
Следует также учитывать, что качество управления государственными финансами, в том числе эффективность расходов федерального бюджета, зависит от действий всех участников бюджетного процесса, а не только Минфина России, осуществляющего организацию составления и исполнения федерального бюджета, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
11. Методика оценки эффективности Государственной программы.
Оценка эффективности реализации Государственной программы будет осуществляться путем ежегодного сопоставления:
1) фактических (в сопоставимых условиях) и планируемых значений целевых индикаторов Государственной программы (целевой параметр - 100%);
2) фактических (в сопоставимых условиях) и планируемых объемов расходов федерального бюджета на реализацию Государственной программы и ее основных мероприятий (целевой параметр менее 100%);
3) числа выполненных и планируемых мероприятий плана реализации Государственной программы (целевой параметр 100%) <57>.
--------------------------------
<57> Там же.

§ 4. Результаты развития финансового рынка в России
в начале XXI века

Рынок финансовых услуг сегодня - один из наиболее динамично развивающихся секторов экономики. В отечественном законодательстве категория "финансовые услуги" появилась сравнительно недавно - в 1999 г. и была описана в Федеральном законе от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг". В соответствии с указанным Законом под финансовой услугой понимается "деятельность, связанная с привлечением и использованием денежных средств юридических и физических лиц" (ст. 3 Закона о защите конкуренции). При этом для целей сужения сферы применения Закона о защите конкуренции приведенное выше определение, имеющее чрезвычайно широкий характер, было уточнено следующим дополнением: "В целях настоящего Закона в качестве финансовых услуг рассматриваются осуществление банковских операций и сделок, предоставление страховых услуг и услуг на рынке ценных бумаг, заключение договоров финансовой аренды (лизинга) и договоров по управлению денежными средствами или ценными бумагами, а также иные услуги финансового характера".
С другой стороны, как понятие, относящееся к общей категории "возмездное оказание услуг", финансовые услуги подпадают под регулирование норм Гражданского кодекса Российской Федерации (речь идет о гл. 39 "Возмездное оказание услуг"). Кроме того, п. 2 ст. 824 ГК РФ содержит упоминание об "иных видах финансовых услуг, связанных с денежными требованиями", оказываемых клиенту в связи с договором финансирования под уступку денежного требования.
Из изложенного выше следует, что, во-первых, финансовые услуги так или иначе связаны с движением денежных средств. При этом речь идет не о движении денежных средств в смысле осуществления расчетов (например, оплата покупателем товара или услуг), а о движении денежных средств как денежного капитала. Такой вывод вытекает из уточняющей части определения, содержащегося в Законе о защите конкуренции, в рамках которой предпринимается попытка определить правовые формы, используемые для приложения денежного капитала. Во-вторых, правовую основу финансовых услуг составляют договорные отношения. Однако точная квалификация договорных отношений сторон возможна только после анализа экономического содержания рассматриваемых правоотношений <58>.
--------------------------------
<58> См.: Семилютина Н.Г. Российский рынок финансовых услуг (формирование правовой модели). М., 2005. С. 17.

Финансовой услугой признается деятельность по привлечению и использованию денежных средств физических и юридических лиц. Однако не все подобные услуги подлежат антимонопольному регулированию. К контролируемым финансовым услугам относятся все виды банковских операций и сделок, страховые услуги, управление ценными бумагами и денежными средствами <59>, негосударственное пенсионное обеспечение, приобретение имущества и передача его в аренду юридическим и физическим лицам (лизинг).
--------------------------------
<59> Иные виды профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг не подлежат антимонопольному регулированию и контролю.

Вряд ли можно относить к финансовым услуги по продаже валюты, включая проведение валютных торгов. Здесь целесообразно воспользоваться критерием определения денежного обязательства, поскольку денежными (и соответственно, финансовыми) не считаются обязательства, в которых валюта исполняет роль товара. Следует также подчеркнуть, что к финансовым услугам не относится аудиторская деятельность, поскольку аудиторы лишь устанавливают достоверность финансовых операций.
Хозяйствующими субъектами на финансовых рынках признаются юридические лица, осуществляющие на основе лицензии банковские операции, предоставляющие услуги на рынке ценных бумаг, услуги по страхованию; негосударственные пенсионные фонды, их управляющие компании; управляющие компании паевых инвестиционных фондов; лизинговые компании; кредитный потребительский союз.
Таким образом, хозяйствующими субъектами на финансовых рынках являются организации, обладающие специальной правоспособностью, зачастую осложненной необходимостью получения лицензии. Например, кредитные организации не вправе заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью. Страховщики, напротив, не могут осуществлять банковские операции. Следует обратить внимание, что индивидуальные предприниматели не допускаются на рынок финансовых услуг в качестве хозяйствующих субъектов.
Финансовые услуги в той или иной форме проникают во все области деятельности человека. В современных условиях без использования финансовых услуг невозможно развитие производства, добывающей промышленности, транспорта, торговли, науки, здравоохранения, системы социального обеспечения. Благодаря использованию финансовых услуг осуществляется как финансирование частного предпринимательства, так и реализация государственных программ. Используя финансовые услуги, граждане получают возможность, с одной стороны, сохранять и увеличивать свои накопления, превращаясь в инвесторов. С другой стороны, используя механизмы рынка финансовых услуг, люди имеют возможность брать кредиты для приобретения жилья, получения образования. Предприниматели благодаря привлечению инвестиций располагают возможностью развивать производство.
Важным аспектом государственного регулирования финансового рынка является степень его централизации и эффективность осуществления контрольно-надзорных мер в сфере финансовых рынков. В настоящее время вопрос о целесообразности создания единого регулятора, осуществляющего регулятивные и надзорные функции в отношении участников и финансового рынка в целом, включая банки, страховые компании, институты коллективных инвестиций, брокерские/дилерские компании, является открытым.
Международный опыт свидетельствует, что унификация и централизация регулирования позволяют решить такие проблемы, как конфликты между различными регулирующими органами, низкая эффективность надзора в условиях осуществления деятельности на финансовом рынке финансовыми группами, в состав которых входят банки, брокерские, страховые компании и другие профессиональные участники рынка, недостаточная прозрачность регулирования и надзора, и создают дополнительные конкурентные преимущества.
Последний мировой финансовый кризис выявил уязвимость систем регулирования финансовых рынков практически во всех странах. Так, например, в Великобритании с 1997 г. действует единый финансовый регулятор - Управление по финансовому регулированию и надзору, независимый неправительственный орган. Управление планируется упразднить, ему на смену придут три регулятора. В Германии, напротив, созданное в 2002 г. Федеральное агентство по финансовому надзору - независимый регулятор финансовых рынков и институтов, сохранил и даже расширил свои полномочия по регулированию финансовых рынков. Денежно-кредитная администрация Сингапура осуществляет функции центрального банка и единого регулятора финансовых рынков. В Дубае единым регулятором является Ведомство по финансовым услугам Дубая - независимое агентство, использующее международное право. Централизация функций регулятора позволила всем вышеперечисленным финансовым центрам добиться прозрачности регулирования и эффективности надзора за участниками рынка.
В США регулированием финансовых рынков занимаются ряд органов: Комиссия по торговле ценными бумагами, Комиссия по срочной биржевой торговле, Федеральная резервная система, Офис контролера Казначейства, Федеральная корпорация страхования вкладов, Федеральное агентство жилищного финансирования и другие. Кроме того, регулирование страхового рынка в США - прерогатива штатов, в связи с чем в каждом штате действует свое законодательство в страховой сфере, единого национального регулятора не существует.
На российском финансовом рынке сложившаяся система надзора неоднородна в различных ее сегментах: в банковском секторе, на рынке ценных бумаг, в системе страхования.
Проблемы несовершенства системы осуществления контроля и надзора на российском финансовом рынке связаны:
- с ее фрагментарностью (минимальный контроль со стороны регуляторов в отношении некоторых участников при избыточном контроле в отношении других);
- отсутствием необходимой информативности для осуществления эффективного контроля существующих форм предоставления отчетности;
- формальностью надзора, связанной во многом с отсутствием комплексного подхода к оценке всех рисков участников рынка.
В целях устранения сегментации государственного регулирования на финансовом рынке, покрытия им новых рынков и повышения системной устойчивости и учитывая соответствующий международный опыт по корректировке систем регулирования финансового рынка, Указом Президента Российской Федерации от 4 марта 2011 г. N 270 "О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации" функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере финансовых рынков переданы Министерству финансов Российской Федерации, Федеральная служба страхового надзора присоединена к Федеральной службе по финансовым рынкам, которой переданы функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела) <60>.
--------------------------------
<60> Государственная программа "Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра". URL: http://www.minfin.ru/.

В результате полномочия по выработке государственной политики и ключевой законопроектной деятельности на всем финансовом рынке закреплены за Минфином России, функции надзора за всем банковским и небанковским финансовым сектором осуществляет Банк России. Банком России обеспечиваются подзаконное регулирование и надзор в банковском секторе.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 августа 2011 г. N 717 "О некоторых вопросах государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации" были распределены функции по нормативно-правовому регулированию в сфере финансового рынка Российской Федерации между Минфином России и ФСФР России.
Согласно Указу Президента РФ от 4 марта 2011 г. N 270 "О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации" Федеральная служба страхового надзора (ФССН) была присоединена к Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР). С 1 сентября 2013 г. упразднена ФСФР и на Банк России возложены функции мегарегулятора финансовых рынков, в том числе регулирование, контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций - страховых организаций (Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N 251-ФЗ, Указ Президента РФ от 25 июля 2013 г. N 645).
В соответствии с Законом N 251-ФЗ на Банк России возлагаются функции мегарегулятора финансового рынка: ему передаются полномочия, которыми ранее была наделена ФСФР России. Это связано с тем, что с 1 сентября 2013 г. ФСФР России упраздняется (Указ Президента РФ от 25 июля 2013 г. N 645 "Об упразднении Федеральной службы по финансовым рынкам, изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации").
За исключением отдельных положений рассматриваемый Закон вступает в силу 1 сентября 2013 г. (ч. 1 ст. 50 Закона N 251-ФЗ).
С 1 сентября 2013 г. Банку России переданы полномочия ФСФР по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков, в том числе страховой деятельности, кредитной кооперации и микрофинансовой деятельности, деятельности товарных бирж, биржевых посредников и биржевых брокеров, в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений и иные полномочия.
Создание мегарегулятора в России обусловлено динамикой изменения условий работы на финансовом рынке, влиянием на национальный финансовый рынок международных финансов, транснациональных корпораций, повышением требований к уставному капиталу, необходимостью совершенствования контроля за движением денежных потоков, различиями в технологии надзора Банка России и ФСФР.
В настоящее время к компетенции Банка России отнесены нормативное правовое регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков (за исключением банковской и аудиторской деятельности), в том числе контроль и надзор в сфере страховой деятельности, кредитной кооперации и микрофинансовой деятельности, деятельности товарных бирж, биржевых посредников и биржевых брокеров, обеспечение государственного контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком.
Одновременно с этим определенные проблемы российского финансового рынка в части контроля и надзора призваны решить проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и иные законодательные акты Российской Федерации" (в части пруденциального надзора за профессиональными участниками рынка ценных бумаг, а также порядка выплаты компенсаций гражданам на рынке ценных бумаг), который принят в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 8 февраля 2011 г., и проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и иные законодательные акты Российской Федерации" в части приведения законодательства Российской Федерации в соответствие с требованиями Международной организации комиссий по ценным бумагам (IOSCO), разработанный ФСФР России и Минфином России, и другие. В настоящее время в целях реализации международного опыта регулирования и надзора в сфере финансовых рынков, который указывает, что перевод функций по регулированию и надзору за финансовыми рынками в систему единого регулятора в большей степени соответствует международным нормам и рекомендациям в сфере обеспечения стабильности на финансовых рынках и осуществления пруденциального надзора на рынке ценных бумаг, страхования и в банковском секторе, началась работа по осуществлению функции контроля и надзора в рамках единого органа, осуществляющего консолидированный надзор.
Анализ последствий мирового финансового кризиса, выявивший ряд недостатков и уязвимостей регулирования мировой финансовой системы, приводит к необходимости пересмотра функций, способов и технологий деятельности регуляторов.
Для решения этой задачи в 2013 г. принята Государственная программа "Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра", разработанная в соответствии с Методическими указаниями по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденными Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 22 декабря 2010 г. N 670.
Государственная программа в установленной сфере реализации определяет цели, задачи, результаты, основные направления и меры государственного регулирования, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, сформулированных в следующих стратегических документах:
- Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р;
- Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г., утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1663-р;
- Бюджетные послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике;
- Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 2043-р;
- Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 г., утвержденная поручением Правительства Российской Федерации от 5 апреля 2011 г. N 1472п-П13 и письмом Банка России от 5 апреля 2011 г. N 01-001/1280;
- Стратегия развития страховой деятельности в Российской Федерации на среднесрочную перспективу, утвержденная поручением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2008 г. N ВП-П13-6891;
- распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 июля 2009 г. N 911-р "О Плане мероприятий по созданию международного финансового центра в Российской Федерации";
- поручения Президента Российской Федерации (от 19 октября 2011 г. N Пр-3125, от 6 декабря 2011 г. N Пр-3668, от 21 марта 2012 г. N Пр-707) и другие.
Состав подпрограмм, выделенных в рамках Государственной программы, а также соисполнители и участники Государственной программы определены в соответствии с Перечнем государственных программ Российской Федерации, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. N 1950-р, и аналитическим распределением бюджетных ассигнований федерального бюджета в разрезе государственных программ Российской Федерации <61>.
--------------------------------
<61> Там же.

Направлениями развития государственного регулирования в сфере реализаций функций контроля и надзора на финансовом рынке являются:
- отход от фрагментарной системы контроля над финансовыми институтами;
- усиление контроля за рисками финансовой системы с целью оперативного выявления и противодействия кризисным ситуациям;
- распространение эффективного регулирования на сектора, которые традиционно не были охвачены регулированием;
- создание эффективных механизмов координации действий между регуляторами разных стран;
- унификация методов и принципов регулирования, контроля и надзора, а также гармонизация нормативной правовой базы во всех сегментах финансовых рынков;
- внедрение в практику деятельности лучшей международной практики и положительно зарекомендовавших себя мер, методов и технологий зарубежных регуляторов и надзорных органов;
- недопущение возникновения системных рисков на соответствующих сегментах финансового рынка;
- повышение эффективности надзора в отношении участников финансового рынка;
- снижение административных барьеров, переход на межведомственное электронное взаимодействие в целях сокращения времени и повышения доступности государственных и муниципальных услуг, сокращение избыточной отчетности.
Совершенствование содержания, форм и методов контроля и надзора за деятельностью субъектов страхового дела будет осуществляться по следующим направлениям:
- совершенствование института страхового надзора путем сочетания методов оценки рисков, влияющих на деятельность страховых организаций, и количественных нормативов финансовой устойчивости и платежеспособности страховых организаций;
- создание системы санкций, применяемых органом страхового надзора к субъектам страхового дела на основе принципа соразмерности наказаний степени тяжести нарушения, введение системы штрафов;
- непрерывный мониторинг финансового состояния страховых организаций, результатов их деятельности, позволяющий принимать решения о применении санкций к субъектам страхового дела с учетом влияния различных факторов и рисков на состояние финансового положения субъектов страхового дела;
- поэтапный переход на международные принципы составления финансовой отчетности страховых организаций;
- постепенная гармонизация методов и принципов страхового надзора с международными стандартами и рекомендациями (MACH, OECD);
- формирование механизма взаимодействия национального органа, осуществляющего контроль и надзор в сфере страховой деятельности, с органами страхового надзора иностранных государств в целях осуществления адекватного надзора и контроля в сфере трансграничного страхования и перестрахования.
В настоящее время в условиях либерализации экономики и снижения административных барьеров возрастает роль объединений субъектов страхового дела, в частности созданных на основе саморегулирования.
Использование полномочий и инструментария саморегулируемых организаций позволит дисциплинировать участников страхового рынка, своевременно принимать меры воздействия в отношении нарушителей законодательства, задействовать экспертный потенциал для поиска решения актуальных проблем развития страховой отрасли <62>.
--------------------------------
<62> Там же.

Основные мероприятия государственного регулирования в сфере финансовых рынков и страховой деятельности определены Планом мероприятий по созданию международного финансового центра в Российской Федерации, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2009 г. N 911-р, а также Стратегией развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 2043-р, Стратегией развития страховой деятельности в Российской Федерации на среднесрочную перспективу, одобренной поручением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2008 г. N ВП-П13-6891.
Во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 14 января 2011 г. N Пр-77 федеральными органами исполнительной власти и Центральным банком Российской Федерации были подготовлены согласованные предложения по оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансового рынка Российской Федерации.
В целях обеспечения непрерывности осуществления регулирования, контроля, надзора и выполнения иных функций в сфере страховой деятельности (страхового дела) Правительством Российской Федерации принято Постановление от 26 апреля 2011 г. N 326 "О некоторых вопросах деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере финансовых рынков", в соответствии с которым до завершения мероприятий по присоединению работники присоединенной Федеральной службы страхового надзора продолжали выполнять возложенные на них обязанности, ФСФР России была наделена функциями по контролю и надзору в сфере страховой деятельности, а также ФСФР России были переданы территориальные органы Федеральной службы страхового надзора.
Как ранее отмечалось, с 1 сентября 2013 г. Банку России переданы полномочия ФСФР по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков, в том числе страховой деятельности, кредитной кооперации и микрофинансовой деятельности, деятельности товарных бирж, биржевых посредников и биржевых брокеров, в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений и иные полномочия.
Объем полномочий Банка России существенно увеличился за счет ряда функций, которые он должен будет выполнять в отношении финансовых некредитных организаций. Этот термин определен в ст. 76.1 Закона о Банке России в новой редакции, в которой указано, что к данным организациям относятся многочисленные профессиональные участники рынка ценных бумаг, а также микрофинансовые организации, субъекты страхового дела и т.п.
Кроме того, для Банка России были установлены дополнительные цели деятельности (ст. 3 Закона о Банке России в новой редакции):
- развитие российского финансового рынка;
- обеспечение стабильности российского финансового рынка.
Часть новых полномочий Банка России устанавливается другими федеральными законами. К примеру, некоторые функции Банка России в сфере страхового надзора вводятся Федеральным законом от 23 июля 2013 г. N 234-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации", а некоторые новые полномочия в сфере банковского регулирования - Федеральным законом от 2 июля 2013 г. N 146-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Данное решение направлено на устранение сегментации государственного регулирования на финансовом рынке, покрытие им новых рынков и повышение системной устойчивости и соответствует последним решениям по корректировке системы регулирования финансового рынка, принятым на международном и национальных уровнях.
Основополагающими направлениями банковского регулирования с целью обеспечения финансовой безопасности государства в условиях международной интеграции экономик, а также вступления России в ВТО являются: мониторинг банковских операций и сделок в связи с необходимостью противодействия отмыванию преступных доходов и вывода капитала за рубеж, установление ответственности для кредитных организаций в случае нарушения банками законодательства, контрольно-надзорные полномочия Банка России.
Федеральным законом "О банках и банковской деятельности" устанавливаются основные требования к государственной регистрации кредитных организаций с иностранными инвестициями и выдаче им лицензий.
Банк России осуществляет правовое регулирование в сфере создания и регистрации кредитных организаций с иностранным участием на территории Российской Федерации, а также создание российских банков за границей. Порядок открытия на территории Российской Федерации иностранных банков регламентируется Положением Банка России от 23 апреля 1997 г. N 437-П "Об особенностях регистрации кредитных организаций с иностранными инвестициями". Порядок создания российскими банками филиалов за границей определяется Положением Банка России от 4 июля 2006 г. N 290-П "О порядке выдачи Банком России кредитным организациям разрешений, предоставляющих возможность иметь на территории иностранного государства дочерние организации".
Участие иностранного капитала в банковской системе Российской Федерации ограничено 50%. Для целей контроля над квотой иностранного участия в банковской системе Российской Федерации для некоторых действий требуется предварительное разрешение Банка России. Это такие действия, как создание кредитной организации с иностранным участием, увеличение уставного капитала кредитной организации за счет средств нерезидентов, отчуждение акций (долей) кредитных организаций в пользу нерезидентов. Банк России прекращает выдачу лицензий на осуществление банковских операций банкам с иностранными инвестициями при достижении установленной квоты.
Банк России имеет право наложить запрет на увеличение уставного капитала кредитной организации за счет средств нерезидентов и на отчуждение акций (долей) в пользу нерезидентов, если результатом указанного действия является превышение квоты участия иностранного капитала в банковской системе Российской Федерации.
Вместе с тем инвестиционная деятельность осуществляется не только кредитными организациями, но и всеми участниками финансового рынка, это требует создания единого регулятора. Как справедливо отмечают Н.Н. Никулина и Л.Ф. Суходоева, в практике страхового предпринимательства необходимо разделить контроль за страховой (основной) и инвестиционной деятельностью, а временно свободные средства страховщика (ВССС) от этих видов деятельности представляют интерес для любого коммерческого банка, инвестиционной компании как финансовый инструмент привлечения капитала и извлечения прибыли <63>.
--------------------------------
<63> См.: Никулина Н.Н., Суходоева Л.Ф. Некоторые предпосылки создания единого мегарегулятора на финансовом рынке // Страховые организации: бухгалтерский опыт и налогообложение. 2013. N 5.

В соответствии с последними изменениями Минфином и вневедомственными актами правил размещения ВССС суммарная стоимость активов, не относящихся к находившимся на территории РФ, может достигнуть 75% валюты их баланса. Поэтому валютный контроль со стороны Банка России за деятельность страховщиков будет и в дальнейшем расширяться.
Совокупный денежный капитал страховщика состоит из трех составляющих - собственный, привлеченный и заемный. Для их аккумуляции используется определенный механизм, в котором одним из элементов выступает риск с такими его характеристиками, как субъективность, пространство, время, затратоемкость, законность. Страховщики используют этот совокупный капитал для поддержания финансовой устойчивости, урегулирования убытков (страховых выплат), инвестиций, изымают часть его из оборота и в последующий временной период обратно трансформируют в денежный капитал. По аналогии кругооборот капитала происходит в коммерческих банках, но для страхования это основа для получения добавочной стоимости, а для коммерческих банков - источник предоставления кредитов и осуществления инвестиций. Итак, и для страховых организаций, и для коммерческих банков характерны два явления: обращение и предоставление капитала. Но в связи с тем, что перечисленные функции Банка России шире, чем ФСФР, на данном этапе состояния национальной экономики целесообразны передача государственного регулирования Банку России и закрепление его в качестве эффективного органа финансового надзора (мегарегулятора).
Таким образом, введение мегарегулятора на базе Банка России предполагает повышение качества надзора на страховом рынке, поскольку можно будет использовать опыт более качественного надзора в банковском секторе. Создание единого органа надзора за деятельностью финансовых институтов, унификация их деятельности потребуют глубокого исследования сущности страховых и кредитных отношений, особенностей их проявления на современном этапе развития общества. Все это позволит выявить как общие, так и специфические предпосылки и уже на этой основе совершенствовать методы и формы надзора и контроля <64>.
--------------------------------
<64> См.: Там же.

В настоящее время предложения по совершенствованию полномочий финансового регулятора России прорабатываются в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 6 декабря 2011 г. N Пр-3668 и поручением Правительства Российской Федерации от 25 января 2012 г. N ИШ-П13-315, а также в соответствии с результатами обсуждения данных вопросов на заседании 26 апреля 2012 г. Совета при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка Российской Федерации, в частности, рассматриваются следующие направления по совершенствованию полномочий:
- расширение надзорных полномочий до уровня, установленного законодательством о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком, что позволит финансовому регулятору России более качественно формировать доказательную базу при выявлении нарушений на финансовом рынке, избегать возможной неточной квалификации нарушений;
- предоставление права на обращение в суд в интересах неограниченного круга лиц в целях защиты прав и законных интересов лиц, что обусловлено участившимися случаями нарушения прав большого количества потребителей финансовых услуг, поскольку при выявлении самого факта совершения нарушения зачастую не представляется возможным ограничить круг потенциальных "потерпевших" и размер возможного причиненного каждому из них ущерба;
- осуществление контроля за собственниками поднадзорных организаций, включая их финансовое положение, и лицами, осуществляющими фактическое руководство поднадзорными организациями, что позволит пресекать недобросовестную деятельность на финансовых рынках;
- осуществление контроля за исполнением поднадзорными организациями требований законодательства после отзыва (аннулирования) лицензии, в том числе установление ответственности за неисполнение обязанностей, предусмотренных законодательством, в случае отзыва лицензии, и определение полномочий финансового регулятора России, устанавливающих механизмы контроля за совершением/несовершением этих обязанностей;
- права на обращение в суд с заявлениями о принудительном исполнении предписаний, требований (запросов) финансового регулятора России;
- распространения государственного надзора и регулирования на рынок ФОРЕКС и иные нерегулируемые в настоящее время небанковские финансовые институты, а также наделения финансового регулятора России полномочиями в области выявления признаков финансовых пирамид и применения санкций за их создание;
- применение мотивированного (профессионального) суждения позволит пресечь или ограничить деятельность недобросовестных участников рынка, не применять административные меры, если нет нарушений прав и интересов инвесторов, и минимизировать вредные последствия для инвесторов и добросовестных участников рынка;
- совершенствование деятельности по регулированию и надзору за деятельностью системно важных финансовых институтов и другие <65>.
--------------------------------
<65> Государственная программа "Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра". URL: http://www.minfin.ru/.

В условиях развития и трансформации экономики государственное регулирование финансового рынка обеспечивает целостность, сбалансированность и устойчивость всей финансовой системы страны. Прямое государственное регулирование осуществляется посредством создания системы правовых норм, исполнение которых обеспечивают государственные органы. Косвенное государственное регулирование финансового рынка заключается в осуществлении налоговой и денежной политики, управлении государственной собственностью и пр.
Безусловно, в странах с развитой экономикой государственное участие в большей степени выражается в корректировке уже существующих и отлаженных рынком процессов, формализации существующей практики отношений, их совершенствовании, а также формировании предпосылок для дальнейшего развития национальной финансовой системы.
Однако развивающиеся рынки в процессе своего становления характеризуются: несовершенством законодательной базы, отсутствием качественной инфраструктуры (биржевых площадок, количества профессиональных участников рынка), незначительным объемом представленного капитала и пр., неразвитостью устойчивых взаимоотношений между участниками рынка и практикой их поведения.
Кроме того, недостаточная наполняемость развивающегося финансового рынка как профессиональными участниками, так и необходимым капиталом также существенно влияет на уровень развития национального финансового рынка. Сроки и темпы наполнения финансового рынка в каждой отдельной экономической системе различны. Как следствие, различна и степень участия государства в формировании рынка. В частности, относительно развивающегося рынка роль государства заключается, во-первых, в устранении дисбаланса в системе взаимоотношений между участниками, во-вторых, в повышении или ускорении процессов развития финансового рынка, с тем чтобы он обеспечивал потребности реального сектора экономики необходимыми финансовыми ресурсами. Так, рынок ценных бумаг позволяет значительно расширить источники финансирования предприятий, не повышая нагрузку на бюджет и/или банковский сектор <66>.
--------------------------------
<66> Гвардин С. Развитие и регулирование финансового рынка // Финансовая газета. 2009. N 41, 42.

Объектами регулирования на финансовом рынке являются:
- российские фондовые биржи;
- паевые инвестиционные фонды (ПИФ, ЗПИФ);
- пенсионные фонды;
- страховые компании;
- кредитные организации;
- брокеры, дилеры, депозитарии.
Нынешняя система распределения функций на финансовом рынке обобщенно выглядит следующим образом:
- Центральный Банк России контролирует рынок ценных бумаг и профессиональных участников на этом рынке;
- Минфин России является органом, ответственным за выработку государственной политики в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, контроля над драгоценными металлами, за инвестированием средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии и т.д.;
- Банк России занимается защитой и обеспечением устойчивости рубля, развитием и укреплением банковской системы РФ, обеспечением эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы, контролем за деятельностью банков;
- Министерство экономического развития и торговли РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, внешнеэкономической деятельности, торговли, имущественных отношений, несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления организаций, оценочной деятельности, земельных отношений, инвестиционной деятельности, формирования межгосударственных и федеральных целевых программ, разработки и реализации ведомственных целевых программ, подготовки сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности, создания и функционирования особых экономических зон на территории РФ, управления государственным материальным резервом, закупок товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд. Таким образом, сейчас в России функции одних органов налагаются на функции других, каждое из ведомств хочет контролировать определенную часть рынка, возникает избыточное регулирование, так как иногда определенные действия (документы) надо согласовывать с несколькими государственными органами, сдавать различную отчетность, что добавляет нагрузку на компании и предприятия <67>.
--------------------------------
<67> См.: Буркова А. Мегарегулятор на финансовом рынке // Бухгалтерия и банки. 2008. N 6.

Регулирование при этом осуществляется не по функциональному признаку, а по группам финансовых институтов, что в условиях интеграционных процессов и унификации функций участников рынка (когда многие игроки предлагают схожие финансовые продукты и принимают активное участие на рынке) затрудняет развитие отечественного финансового рынка. Поскольку существует несколько регуляторов, которые выполняют одновременно и нормативно-правовые, и надзорные функции, происходит разобщенность в построении единой модели регулирования финансового рынка, а также возникают диспропорции в уровнях развития его отдельных секторов. Таким образом, нарушается целостность потока капитала, который бы обеспечил динамичность развития рынка и повысил капитализацию российской финансовой инфраструктуры, что является необходимым элементом конкурентоспособности России и формирования ее в качестве мирового финансового центра. И хотя все ведомства понимают необходимость формирования новой модели регулирования, однако процесс переосмысления и переустройства идет достаточно медленными темпами <68>.
--------------------------------
<68> См.: Там же.

Весной 2008 г. ФСФР России представила Доклад о мерах по совершенствованию регулирования и развития рынка ценных бумаг на 2008 - 2012 годы и на долгосрочную перспективу. Он был опубликован на сайте ФСФР России в сети Интернет и включал в себя 12 приоритетных задач развития финансового рынка в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Доклад многократно обсуждался в органах исполнительной и законодательной власти, в Банке России и участниками финансового рынка. По результатам этих обсуждений Правительство РФ в апреле 2008 г. дало соответствующее поручение ФСФР России разработать проект Стратегии развития финансового рынка на период до 2020 г. Согласование документа с ведомствами (Минэкономразвития России, Минфином России и Банком России) шло сравнительно недолго - с сентября по декабрь. Существовала общая заинтересованность в скорейшей выработке основных направлений государственной политики в области развития финансового рынка. 29 декабря 2008 г. Правительство РФ стратегию утвердило.
Ныне принятой Стратегии развития финансового рынка предшествовал аналогичный документ, принятый летом 2006 г. Многие из намеченных в нем мер остались нереализованными. Вместе с тем вновь созданный финансовый регулятор - Банк России и другие заинтересованные органы исполнительной и законодательной власти продолжают разработку законопроектов, направленных в том числе:
- на противодействие инсайдерской торговле и манипулированию ценами на финансовом рынке;
- регламентацию деятельности бирж и торговых систем;
- централизацию учетной системы финансового рынка;
- совершенствование клиринговых процедур и расчетов на финансовом рынке.
При подведении итогов реализации Стратегии 2006 г. оказалось, что за 2006 - 2008 гг. было принято 5 федеральных законов из 25 запланированных. Эти законы внесли изменения:
- в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг", касающиеся установления порядка эмиссии и обращения биржевых облигаций, а также российских депозитарных расписок;
- в Федеральный закон "Об инвестиционных фондах" и отдельные законодательные акты, направленные на перестроение системы инвестирования с использованием паевых инвестиционных фондов, специализированных депозитариев и негосударственных пенсионных фондов, а также усиление надзора за их деятельностью со стороны финансового регулятора России.
Стратегией развития финансового рынка до 2020 г. определено завершить принятие находящихся в работе законопроектов, особенно касающихся построения системы пруденциального надзора за участниками финансового рынка и компенсационных схем для инвесторов.
Целью Стратегии является формирование конкурентоспособного самостоятельного финансового центра. Для достижения этой цели за ближайшее десятилетие предполагается не только решить ряд задач: повысить емкость и прозрачность финансового рынка, обеспечить эффективность рыночной инфраструктуры, сформировать благоприятный налоговый климат для его участников, усовершенствовать правовое регулирование на финансовом рынке, но и достичь целевых показателей его развития, которые в несколько десятков раз должны быть выше существующих сейчас, резко изменившихся с учетом последствий общемирового финансового кризиса.
Постановка такого рода цели, задач и показателей обусловлена несколькими явлениями на мировых финансовых рынках: ростом экспансии финансовых институтов из существующих мировых финансовых центров на развивающиеся финансовые рынки, сокращением независимых и полноценных финансовых рынков и вхождением их в более крупные финансовые центры: Нью-Йорк, Лондон и т.д.
Несмотря на продолжающийся финансовый кризис, государство намерено идти до конца в достижении цели и показателей, в решении ряда задач посредством качественного повышения конкурентоспособности российского финансового рынка. Для этого Минэкономразвития России подготовило Концепцию создания международного финансового центра в РФ, рассмотренную на заседании Правительства РФ 5 февраля текущего года и предусматривающую меры не только нормативного характера (принятие пакета федеральных законов и постановлений Правительства РФ), но и меры, направленные на построение качественно новой социальной и бизнес-инфраструктуры в Москве. Контроль и надзор за реализацией этой концепции будет осуществляться специальной правительственной комиссией.
Каждая задача, содержащаяся в Стратегии, предполагает реализацию ряда конкретных мер, основными из которых являются:
1. Внедрение механизмов, обеспечивающих участие многочисленных розничных инвесторов на финансовом рынке и защиту их инвестиций. Предполагается создать обязательную и добровольную компенсационные системы (компенсационные фонды) для граждан, инвестирующих средства на финансовом рынке. Эти системы (фонды) будут формироваться за счет взносов профессиональных участников рынка ценных бумаг, оказывающих услуги гражданам. Планируется рассмотреть вопрос о наделении финансового регулятора России полномочиями по контролю и надзору за рекламой на финансовом рынке для своевременного выявления организаций, имеющих признаки финансовой пирамиды, а также определить условия и правовые рамки для формирования института инвестиционных консультантов (инвестиционных советников), которые помогут инвесторам выбрать наиболее подходящую для них инвестиционную стратегию.
2. Расширение спектра производных финансовых инструментов и укрепление нормативной правовой базы срочного рынка. Предполагается решить налоговые проблемы на срочном рынке в основных направлениях налоговой политики, а также закрепить за финансовым регулятором России право утверждать примерный перечень производных финансовых инструментов и требования к базисным активам производных финансовых инструментов, устанавливать требования к публичному предложению производных финансовых инструментов. Планируется наделить биржи и саморегулируемые организации участников финансового рынка правом квалифицировать производные финансовые инструменты, установить требования обязательного мониторинга биржами нестандартных срочных сделок, усовершенствовать ценообразование на товарных рынках.
3. Создание возможности для секьюритизации широкого круга активов. Предполагается ввести залоговые и номинальные банковские счета, институт общего собрания владельцев облигаций, расширить возможности использования субординации выпускаемых ценных бумаг не только для облигаций с ипотечным покрытием, но и в отношении других видов облигаций, а также стимулировать инвестирование в инфраструктурные облигации, выпускаемые для привлечения инвестиционных ресурсов в долгосрочные проекты по развитию транспортной, энергетической, жилищно-коммунальной и социальной инфраструктуры, реализуемые в формате государственно-частного партнерства.
4. Повышение уровня информированности граждан о возможностях инвестирования сбережений на финансовом рынке. Планируется проведение анализа для выявления причин недоверия широких слоев населения к инструментам финансовых рынков, а также подготовка и реализация мер, направленных на широкое информирование граждан об их правах и возможностях на финансовых рынках для инвестирования личных сбережений.
5. Унификация регулирования всех сегментов организованного финансового рынка. Предстоит унификация стандартов раскрытия информации о заключаемых сделках, обеспечения защиты интересов участников, прозрачности осуществляемых операций и предотвращения недобросовестных сделок с финансовыми инструментами на всем организованном финансовом рынке.
6. Создание нормативно-правовых и организационных условий для возможности консолидации биржевой и расчетно-депозитарной инфраструктуры. В Стратегии рассмотрена возможная вертикально интегрированная модель объединения путем создания биржевого холдинга с широким представительством в его капитале банков, небанковских институтов и, возможно, государства и иностранных институтов, в котором могут быть объединены локальные торговые площадки, в том числе специализирующиеся по видам торгуемых инструментов и активов, расчетные депозитарии и клиринговые организации.
7. Создание четких правовых рамок осуществления клиринга обязательств, формирования и капитализации клиринговых организаций финансового рынка, а также функционирования института центрального контрагента.
8. Повышение уровня предоставления услуг по учету прав собственности на ценные бумаги и иные финансовые инструменты. Постепенно планируется расширить добровольную практику страхования регистраторами и депозитариями своей профессиональной ответственности. Особый акцент сделан на необходимости улучшения взаимодействия между существующими расчетными депозитариями, выполняющими функции, аналогичные функциям центральных депозитариев. Подчеркнута значимость урегулирования вопросов ответственности регистраторов и депозитариев при несанкционированном списании ценных бумаг со счета владельца, впервые на таком уровне рассматривается вопрос по открытию иностранным лицам счетов депо, на которых могут учитываться ценные бумаги в интересах других лиц.
9. Повышение эффективности регулирования финансового рынка путем развития системы пруденциального надзора в отношении участников финансового рынка, унификации принципов и стандартов деятельности участников финансового рынка, а также взаимодействия государственных органов с саморегулируемыми организациями.
10. Снижение административных барьеров и упрощение процедур государственной регистрации выпусков ценных бумаг. Запланирован отказ от проведения технических эмиссий ценных бумаг, которые направлены на изменение номинальной стоимости и (или) объема прав по ранее размещенным ценным бумагам. Предусмотрено упрощение процедуры эмиссии дополнительных выпусков ценных бумаг, если ценные бумаги эмитента того же вида уже включены в котировальный список, а также сокращение объема информации, содержащейся в проспекте ценных бумаг, при условии, что эмитенты, в отношении ценных бумаг которых ранее уже была осуществлена регистрация их проспекта, раскрывают информацию ежеквартально. Предполагается решить существующие проблемы правовой регламентации процедуры государственной регистрации выпусков ценных бумаг в ходе реорганизации юридических лиц и определить единый федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять государственную регистрацию выпусков ценных бумаг.
11. Обеспечение эффективной системы раскрытия информации на финансовом рынке. Предполагается установить требования к раскрытию информации о лицах, являющихся реальными собственниками (конечными бенефициарами) российских компаний, тем более что опыт осуществленных российскими эмитентами первоначальных публичных предложений показывает готовность многих эмитентов раскрывать информацию об указанных лицах в целях обеспечения спроса на эмитируемые финансовые инструменты и снижения стоимости привлечения капитала.
12. Развитие и совершенствование корпоративного управления. Стратегией предусматриваются установление требований к корпоративному управлению профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов путем формулирования соответствующих рекомендаций и их закрепления в нормативных правовых актах, усовершенствование порядка приобретения крупных пакетов акций открытых акционерных обществ путем установления предварительного государственного контроля за публичным предложением ценных бумаг открытых акционерных обществ, повышение роли независимых директоров в публичных компаниях, введение медиации (посредничества) в поиске внесудебного выхода из критических ситуаций, связанных с корпоративными конфликтами.
13. Принятие действенных мер по предупреждению и пресечению недобросовестной деятельности на финансовом рынке. Предусмотрено скорейшее принятие федерального законодательства о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком, а также внесение изменений в Кодекс об административных правонарушениях, касающихся введения случаев снижения штрафов в отношении участников финансового рынка, когда ими самостоятельно выявляются нарушения законодательства РФ в сфере их деятельности, информируется финансовый регулятор России и добровольно представляется информация о принятых мерах по устранению выявленного нарушения.
В сфере налогообложения Стратегия развития финансового рынка определила несколько направлений дальнейшего развития:
- совершенствование режима налогообложения услуг, предоставляемых участниками финансового рынка, а также операций с финансовыми инструментами налогом на добавленную стоимость;
- совершенствование режима налогообложения налогом на прибыль организаций, являющихся участниками финансового рынка;
- совершенствование налогообложения доходов физических лиц, получаемых от операций с финансовыми инструментами.
В Стратегии отсутствует раздел, посвященный развитию и совершенствованию отрасли коллективных инвестиций (паевых инвестиционных и негосударственных пенсионных фондов) в связи с тем, что в конце 2007 г. были приняты коренные изменения федерального законодательства в этой сфере, явившиеся стимулом к изданию в 2008 г. ФСФР России ряда нормативных правовых актов, касающихся введения в действие:
- порядка признания физических и юридических лиц квалифицированными инвесторами;
- порядка лицензирования акционерных инвестиционных и негосударственных пенсионных фондов, их управляющих компаний и специализированных депозитариев;
- новых правил ведения реестра владельцев инвестиционных паев паевых инвестиционных фондов и учета прав на эти паи;
- новаций в составе и структуре активов инвестиционных фондов с одновременным расширением их категорий на хедж-фонды, товарные, кредитные и рентные фонды;
- требований надзора за изменением состава и доли в уставном капитале собственников (доверительных управляющих), за изменением состава исполнительных органов управляющих компаний, негосударственных пенсионных фондов и специализированных депозитариев;
- порядка и условий открытия транзитных счетов депо и операций по ним;
- правил учета имущества, переданного в оплату инвестиционных паев паевого инвестиционного фонда, и т.д.
Таким образом, целесообразность дополнения Стратегии очередными мерами по стимулированию механизмов коллективного инвестирования отсутствовала.
В заключение следует отметить следующее. Уже в 2009 г. планируется под каждую вышеперечисленную меру принять отдельный федеральный закон. В целом Стратегия предусматривает принятие в 2009 г. 17 законопроектов.
Стратегия не содержит антикризисных мер в связи с тем, что план действий, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики, был утвержден Председателем Правительства РФ В.В. Путиным 6 ноября 2008 г. и некоторые из этих федеральных законов по вопросам банковского сектора и финансового рынка были приняты.
Любой финансовый кризис завершается, поэтому цель, задачи и показатели Стратегии должны быть амбициозными. Они ориентированы на изменение ситуации на отечественном финансовом рынке в лучшую сторону в обозримом будущем, на приток ликвидности от зарубежных финансовых институтов, повышение конкурентоспособности российских брокеров, дилеров, управляющих компаний и депозитариев, на создание условий для обращения широкого спектра ценных бумаг и финансовых инструментов, включая налоговые преференции.
Стратегия развития финансового рынка до 2020 г., на наш взгляд, будет отвечать цели создания мирового финансового центра в России при условии наличия нескольких факторов, которых пока на российском финансовом рынке нет. Речь идет о:
- формировании базы внутренних розничных инвесторов и эмитентов внутри России;
- реформе пенсионной системы и изменении условий для выхода на финансовый рынок длинных пенсионных денег;
- необходимости развития рынка государственных ценных бумаг;
- совершенствовании деятельности банковских и страховых институтов, также относящихся к финансовому рынку.

Глава 2. ФИНАНСОВАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ

§ 1. Понятие финансовой безопасности

Обеспечение финансовой безопасности государства является важной задачей для многих стран. Эта задача становится приоритетной в условиях финансового кризиса. Проблема финансовой безопасности уже давно привлекает внимание многих ученых. Несмотря на полное отсутствие специальных трудов по заявленной теме, существует достаточно широкая методологическая база, на которую можно опереться. Следует выделить работы и публикации отечественных и зарубежных экономистов, посвященные вопросам развития систем экономической и финансовой безопасности. Среди них: Л.И. Абалкин, С.А. Асалиева, К.Л. Астапов, Э. Аткинсон, С.А. Афонцев, П.Я. Бакланов, Е.В. Балацкий, В.В. Бурцев, С.Ю. Глазьев, А.Н. Илларионов, Д. Кидуэлл, Г.В. Коржон, Г.М. Лонская, Г. Молл, Г. Моргентау, К. Мюрдох, А.Г. Немцов, Г.В. Новиков, Е.А. Олейников, Р. Петерсон, А.А. Прохожев, Д. Риккардо, В.К. Сенчагов, А.В. Третьяк, Г.Ю. Трофимов, Дж. Фергюссон, Г.Г. Фетисов, Е.Г. Ясин и др. При всем этом в анализе проблемы финансовой безопасности остается немало нерешенных вопросов. Изучение генезиса вопроса требует прежде всего уяснения понятия "безопасность".
Согласно словарю Роберта термин "безопасность" начал употребляться с 1190 г. и означал спокойное состояние духа человека, считавшего себя защищенным от любой опасности. Однако в этом значении в лексику народов Западной Европы он прочно не вошел и практически не использовался вплоть до XVII в. В XVII - XVIII вв. в большинстве стран мира утверждается точка зрения, что государство имеет своей целью обеспечение общего благосостояния и безопасности. Поэтому термин "безопасность" получает в это время новую трактовку: состояние, ситуация спокойствия, проявляющаяся в результате реальной опасности (как физической, так и моральной), а также материальные, экономические, политические условия, соответствующие органы и организации, способствующие созданию данной ситуации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Экономическая и национальная безопасность: Учебник / Под ред. Е.А. Олейникова. М., 2004. С. 13 - 14.

Современные представления о феномене безопасности необычайно разнообразны. Во-первых, безопасность понимается как отсутствие опасности <2>. Основу данного понимания составляет этимологическое рассмотрение термина "безопасность" (без опасности). Так, согласно толковому словарю В.И. Даля, безопасный означает "неопасный, неугрожающий, не могущий причинить зла или вреда... Безопасность - отсутствие опасности" <3>. Во-вторых, безопасность рассматривается как свойство (или атрибут) системы. В основе данного понимания - предположение о естественной защищенности любой системы (начиная от элементарных частиц и атомов до человека и далее) от разрушительного воздействия каких-либо сил <4>. В-третьих, безопасность понимается как специфическая деятельность <5>. Деятельностного понимания безопасности придерживаются многие исследователи, хотя и по-разному определяют характер этой деятельности.
--------------------------------
<2> См., напр.: Белов П.Г. Системные основы обеспечения национальной безопасности России // Безопасность. 1994. N 6. С. 88.
<3> Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. М., 2007. Т. 1. С. 105.
<4> См.: Рыбалкин Н.Н. Философия безопасности: Учеб. пособие. М., 2006. С. 13.
<5> См., напр.: Тимохин П.П. К формированию концепции безопасности России // Безопасность. 1993. N 6. С. 30.

Существует большое количество оригинальных дефиниций безопасности, где в качестве стержневой основы используются такие характеристики, как система или совокупность отношений <6>, защищенность <7>, способность <8>, совокупность условий или факторов <9> и др.
--------------------------------
<6> См., напр.: Прохожее А.А. Национальная безопасность: к единому пониманию сути и терминов // Безопасность. 1995. N 9. С. 11 и др.
<7> См., напр.: Глебов И.Н. Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы правового регулирования. СПб., 1999. С. 45 и др.
<8> См., напр.: Бельков О.А. О концепции военной безопасности // Безопасность. 1993. N 4. С. 11 и др.
<9> См., напр.: Абалкин Л. Экономическая безопасность России: угрозы и их отражение // Вопросы экономики. 1994. N 12. С. 5 и др.

Среди всего существующего плюрализма подходов к определению категории безопасности наиболее распространенным следует признать подход, согласно которому безопасность определяется как определенное состояние <10>.
--------------------------------
<10> См., напр.: Бельков О.А. Понятийно-категориальный аппарат национальной безопасности // Безопасность. 1994. N 3. С. 91 и др.

Понимание безопасности как определенного состояния защищенности составляет основу дефиниции безопасности, закрепленной в Законе Российской Федерации "О безопасности". Статья 1 этого Закона определяет безопасность как "состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз". Это была официальная попытка определения безопасности в России. После этого, казалось бы, оснований для теоретических дискуссий о феномене безопасности быть не должно, так как официальный статус определения предопределял и определенное признание закрепленной законом дефиниции. Вместе с тем, указывает Н.Н. Рыбалкин, проявившаяся в последнее десятилетие ограниченность традиционного понимания безопасности побудила многих исследователей не только искать новые подходы, но и критически переосмысливать сложившиеся представления, даже если они и получили законодательное закрепление. Более того, отдельные авторы полагают, что "закрепленное законом понимание безопасности не отражает сущности феномена" <11>.
--------------------------------
<11> Рыбалкин Н.Н. Указ. соч. С. 9.

В результате активизации научных усилий к настоящему времени кроме официального понимания феномена безопасности в науке сложилось более десятка подходов к определению соответствующей категории. При этом следует отметить, что все без исключения определения соответствующего феномена, как и существующие к нему подходы, подвергаются критике. В частности, отождествление безопасности с отсутствием опасности вызывает критические возражения исследователей, по мнению которых практически невозможно найти ситуацию, когда в отношении какого-либо субъекта отсутствует всякая опасность и тем более угроза <12>.
--------------------------------
<12> См.: Михалкин Н.В. Безопасность Российской Федерации. Вопросы теории и практики. М., 1993. С. 7.

Очевидно, что дискуссии, возникающие по базовой категории, не могут не отражаться на характере понимания частных проблем, в частности понятия финансовой безопасности.
В Современном экономическом словаре безопасность финансовая определяется как "создание условий устойчивого, надежного функционирования финансовой системы страны, государства, региона, предотвращающих возникновение финансового кризиса, дефолта, деструкцию финансовых потоков, сбои в обеспечении основных участников экономической деятельности финансовыми ресурсами, нарушение стабильности денежного обращения" <13>.
--------------------------------
<13> Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М., 2006.

В.В. Бурцев определяет финансовую безопасность как важнейший элемент экономической безопасности страны. По его мнению, в современных условиях воздействие геофинансов, мировых финансовых систем на отдельно взятое государство переходит на качественно иной уровень <14>. С учетом господствующего положения, занимаемого финансовой составляющей в современной экономике, можно охарактеризовать последнюю как экономику, управляемую через финансовые механизмы, с помощью финансовых рычагов, финансовых стимулов и в финансовых целях. А глобализм в современном мире создал условия для установления особой финансовой власти, которая, владея мировыми деньгами и управляя финансовыми потоками, позволяет воздействовать как на все мировое хозяйственное пространство, так и на отдельные государства. По мнению Э. Кочетова и Г. Петровой, "существо нового содержания финансовых потоков состоит в том, что они, с одной стороны, оторваны от воспроизводственных циклов (уход в виртуальное геофинансовое пространство), с другой стороны, они наполняют новым содержанием меновую стоимость. В этой ситуации углубление процесса отхода от эквивалентного обмена и перелив финансовых потоков в спекулятивный капитал формируют новейшую экономическую ситуацию, когда финансовый менеджмент и финансовое право (как часть финансового управления) получают новейшую функцию регулирования мировых денежных потоков" <15>.
--------------------------------
<14> Бурцев В.В. Факторы финансовой безопасности России // Менеджмент в России и за рубежом. 2001. N 1.
<15> Кочетов Э., Петрова Г. Геоэкономика: финансы реальные и виртуальные (финансовый дуализм и его правовые аспекты) // Общество и экономика. 2000. N 1.

По мнению автора, финансовая безопасность представляет собой такое состояние защищенности финансово-экономических интересов государства, которое:
- позволяет обеспечить финансовую стабильность государства на прогнозируемый период в любых условиях, в том числе минимизировать последствия кризиса денежной и финансово-кредитной систем;
- нейтрализует влияние мировых финансов и экономической экспансии зарубежных стран на национальную безопасность;
- удовлетворяет потребности общества в финансовых ресурсах и обеспечивает экономический рост;
- способно противостоять существующим и возникающим опасностям и угрозам, стремящимся причинить финансовый ущерб государству, вызвать зависимость государства от внешних факторов, подорвать конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей, вызвать отток российского капитала за рубеж;
- обеспечивает гибкость законодательства при проведении экономических преобразований, а также соответствие национального законодательства международным стандартам;
- обеспечивает защищенность финансовых интересов государства и общества;
- обладает эффективным механизмом финансового контроля в сфере распределения и использования потоков государственных денежных средств;
- создает инвестиционную привлекательность посредством создания соответствующего инвестиционного климата и правового режима защиты иностранных капиталовложений;
- обеспечивает эффективность в использовании административных методов при формировании доходной части бюджета.
Баланс (четкое осмысление правовых и экономических критериев различия) между воспроизводственными финансами, опосредующими инвестиционный процесс, и виртуальными финансами, опосредующими в определенной части мировой финансовый рынок, становится одним из основополагающих элементов обеспечения эффективного получения национального дохода. ...Неразграничение этих двух сфер финансово-правового регулирования ведет к накоплению необоснованного национального долга, когда внешние финансовые обязательства России возрастают в зависимости от манипулирования реальными и виртуальными финансовыми обязательствами в мировом финансовом обороте <16>.
--------------------------------
<16> См.: Там же.

Обеспечение финансовой безопасности Российской Федерации - это деятельность государства и всего общества, направленная на осуществление общенациональной идеи, на защиту национальных ценностей и интересов. Данная деятельность также должна быть направлена на предупреждение и противодействие угрозе правам и свободам человека, материальным и духовным ценностям общества, конституционному строю, суверенитету и территориальной целостности страны, а также всесторонне способствовать развитию государства и его граждан, в первую очередь в плане повышения качества их жизни <17>.
--------------------------------
<17> См.: Арсеньев М. Финансовая безопасность России. М., 2000.

К числу наиболее важных национальных интересов России в финансовой сфере можно отнести:
- поддержание государственных расходов в соответствии с имеющимися ресурсами;
- обеспечение целевого финансирования государственных программ (в первую очередь социальных);
- широкое инвестирование в сферу наукоемкого и высокотехнологичного производства;
- создание необходимых условий для свободной конкуренции на рынке;
- уменьшение последствий воздействия мировых финансовых кризисов на национальную экономику;
- преодоление разногласий между органами управления разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы;
- усиление сдерживания инфляционных процессов в экономике и поддержание стабильно высокого курса национальной валюты;
- противодействие незаконному вывозу капитала за границу;
- привлечение иностранных инвестиций (особенно долгосрочных в промышленный сектор экономики);
- принятие в кратчайшие сроки необходимых нормативно-правовых актов, обеспечивающих формирование и успешное функционирование финансово-кредитной системы страны;
- построение эффективного правоохранительного механизма защиты государственных финансов от воздействия криминальных процессов и посягательств.
Раскрывая содержание национальных финансово-экономических интересов в современной экономике, можно констатировать, что они соответствуют условиям смешанного общества и многоукладности национального хозяйства. Национальные интересы включают в себя наряду с финансово-экономическими интересами общества как целого интересы разных социальных групп и представляют собой определенное единство. Специфика и противоречия национальных финансово-экономических интересов наших дней определяются рядом взаимосвязанных факторов: многообразием форм собственности, дифференциацией социальной структуры, проявляющейся, с одной стороны, размыванием классовых критериев организации общества, а с другой - тенденциями усиления социальной дифференциации.
С учетом сказанного можно выделить три подсистемы национальных интересов (и следовательно, финансово-экономической безопасности), образующих определенное единство: интересы общества в целом как условие его существования и безопасности; интересы, реализация которых означает осуществление принципов социального государства и безопасности его граждан; интересы предпринимательства и его безопасности в той части, в какой они рассмотрены выше. Такая структура национальных экономических интересов и финансово-экономической безопасности, с одной стороны, определяет приоритеты развития, а с другой - раскрывает основу противоречий интересов в обществе.
Характер взаимодействия разных групп интересов в экономике современной России обладает рядом особенностей. Исходя из реальной практики, можно выделить следующие институциональные уровни согласования интересов и повышения финансово-экономической безопасности:
1. Государственный уровень согласования интересов выражается в нормативном регулировании вопросов корпоративного управления. Возникающие здесь проблемы являются главным образом результатом несложившейся административной и судебной практики осуществления норм Гражданского кодекса РФ. Поэтому на государственном уровне необходимо приложение максимума усилий к формированию судебной практики, популяризации и распространению нормативно-правовых знаний среди широкого круга лиц.
2. Корпоративный уровень согласования интересов определяется развитием внутрикорпоративных норм, традиций и установок. Детализация законодательных норм, а также выбор конкретных процедур реализуются через внутрикорпоративные документы: устав, положение об общих собраниях акционеров, о совете директоров, о правлении. Необходимость выхода предприятий на международные рынки в условиях неразвитости отечественной банковской системы и фондового рынка требует соблюдения западных стандартов в области как корпоративного управления, так и финансовой отчетности. Эту проблему призван разрешить принятый Кодекс корпоративного поведения, который, по замыслу разработчиков, должен стать своеобразной библией взаимоотношений акционеров и менеджеров.
3. Социальный уровень согласования интересов (общественное сознание) выражается в задаче создания класса собственников и формировании ответственных и компетентных руководителей. Социальная составляющая в структуре финансово-экономических интересов России включает интересы домашних хозяйств, государственная - государственные интересы, а корпоративная - интересы национальных компаний <18>.
--------------------------------
<18> См.: Николаев Н.В. Формирование финансово-экономической безопасности государства: взаимодействие и взаимозависимость национальных и глобальных процессов // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2008. N 3 (3).

В настоящее время обеспечение финансовой безопасности страны зависит от преодоления последствий мирового финансово-экономического кризиса.
Резкое падение государственных доходов в условиях мирового финансового кризиса заставило скорректировать бюджет на 2009 г. Впервые за последние десять лет расходы бюджета были выше доходов. Дефицит федерального бюджета составил не менее 7% ВВП <19>.
--------------------------------
<19> Медведев Д.А. Бюджетное послание Президента РФ о бюджетной политике в 2010 - 2012 годах. URL: http://www.kremlin.ru/acts/4187.

Говоря об уроках кризиса, Д.А. Медведев в Бюджетном послании о бюджетной политике в 2010 - 2012 гг. отметил, что, чтобы предотвратить в будущем подобные шоки для российской экономики:
во-первых, бюджетное планирование должно базироваться на консервативных прогнозах цен на сырье. При этом необходимо продолжить сбережение части нефтегазовых доходов в условиях конъюнктурно высоких цен на сырье. Кризис показал, что структура российской экономики обусловливает высокую зависимость не только нефтегазовых, но и других бюджетных доходов от нефтегазового сектора и внешнеэкономической конъюнктуры;
во-вторых, нужна разумная политика сдерживания роста государственных расходов. В нынешних условиях раздутые расходы становятся неподъемными для государства и могут стать дополнительным источником финансовой нестабильности;
в-третьих, при реализации антикризисных мер нельзя решать сиюминутные проблемы в ущерб долговременным приоритетам, принимать решения, влекущие за собой рост неэффективных расходов, иждивенчество, консервацию сложившихся перекосов и дисбалансов, нарушать базовые бюджетные принципы и процедуры, размывая финансовую, а значит, и правовую ответственность государства;
в-четвертых, поддержание макроэкономической стабильности является фундаментальным условием устойчивого развития экономики. Ее нарушение в конечном счете ведет к замедлению экономического роста из-за удорожания кредитных ресурсов для частного сектора, уменьшения частных инвестиций, роста инфляции и возрастания рисков для предпринимательской деятельности.
Нарушение макроэкономической стабильности чревато неисполнением государством принятых обязательств, необходимостью повышения налоговой нагрузки либо масштабным увеличением заимствований <20>.
--------------------------------
<20> См.: Там же.

В числе первоочередных мер по повышению финансовой безопасности государства в современных условиях объективно должно присутствовать создание действенных механизмов, препятствующих, с одной стороны, проникновению в страну финансовых средств нелегального происхождения, с другой - незаконному оттоку ресурсов из страны. Наиболее привлекательным каналом для отмывания грязных денег и транспортировки капиталов по нелегальным путям во всем мире является банковская сфера. Соответственно, процесс создания вышеупомянутых механизмов в первую очередь должен затрагивать именно эту сферу. Одиннадцать ведущих банков мира - в их числе Societe Generale, Deutsche Bank AG, ABN AMRO Bank N.V., Banco Santander Central Hispano S.A., Credit Suisse Group, UBS AG HSBS, Barclays Bank, The Chase Manhattan Private Bank, Citibank N.A., J.P. Morgan - подписали 30 октября 2000 г. Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе (Вольфсбергские принципы). Вольфсбергские принципы очерчивают приоритетные направления политики кредитных учреждений и базовые элементы механизмов предотвращения легализации полученных преступных путем доходов через банковский сектор; практически представляют собой руководство к действию, на основе которого каждый банк может определять свои собственные механизмы противодействия отмыванию доходов.
Оценивая проделанную в условиях мирового финансового кризиса работу по обеспечению стабильности отечественной финансовой системы, Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 г. отметил: "...в предшествующие месяцы мы много внимания уделяли поддержке финансовой системы. Сегодня наша банковская система находится в удовлетворительном состоянии - для кризисного, конечно, года. Рост кредитования возобновился, объем просроченных долгов стабилизировался. Вслед за снижением инфляции и стабилизацией на валютном рынке постепенно уменьшаются процентные ставки. Центральный банк начал полноценно исполнять функции кредитора последней инстанции. Однако с точки зрения инновационного развития финансовый сектор все еще слаб, недостаточно капитализирован и не способен оказывать все необходимые нашим гражданам и компаниям услуги. Правительство должно представить план конкретных мер по совершенствованию финансовой системы. Она должна стать адекватной требованиям модернизации нашей экономики" <21>.
--------------------------------
<21> Медведев Д.А. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 г. URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/5979.

§ 2. Критерии финансовой безопасности Российской Федерации

Финансовая безопасность государства - основное условие его способности осуществлять самостоятельную финансовую политику в соответствии со своими национальными интересами. Сущность финансовой безопасности в общем и целом можно определить как состояние экономики, при котором обеспечивается формирование положительных государственных финансовых потоков в объемах, необходимых для выполнения государственных задач и функций. Иными словами, формирование необходимых финансовых потоков государства - основное условие его финансовой безопасности.
Финансовая безопасность обусловливается прежде всего способностью государственных органов (институтов власти):
- обеспечивать устойчивость финансово-экономического развития государства;
- обеспечивать устойчивость платежно-расчетной системы и основных финансово-экономических параметров;
- нейтрализовывать воздействие мировых финансовых кризисов и преднамеренных действий, мировых акторов (государств, ТНК, субгосударственных группировок и др.), теневых (кланово-корпоративных, мондиалистских, мафиозных и др.) структур на национальную экономическую и социально-политическую систему;
- предотвращать крупномасштабную утечку капиталов за границу, "бегство капитала" из реального сектора экономики;
- предотвращать конфликты между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы;
- наиболее оптимально для экономики страны привлекать и использовать средства иностранных заимствований;
- предотвращать преступления и административные правонарушения в финансовых правоотношениях (в том числе легализацию - отмывание - доходов, полученных преступным путем) <22>.
--------------------------------
<22> URL: http://www.bibliofond.ru/view.aspx?id=19461.

Это те задачи, которые должны решать органы государственной власти и управления в целях обеспечения безопасного и эффективного функционирования не только элементов финансовой системы государства, но и всех взаимосвязанных с ней звеньев государственного управления. Как сказано в Государственной стратегии экономической безопасности, "устойчивость финансовой системы определяется уровнем дефицита бюджета, стабильностью цен, нормализацией денежных потоков и расчетных отношений, устойчивостью банковской системы и национальной валюты, степенью защищенности интересов вкладчиков, рынка ценных бумаг, снижением внешнего и внутреннего долга и дефицита платежного баланса, обеспечением финансовых условий для активизации инвестиционной деятельности".
Таким образом, финансовая безопасность требует стабильного, поступательного экономического и социального развития государства и общества. Такое развитие на современном этапе требует решения ряда проблем.
В своей статье "Россия сосредотачивается - вызовы, на которые мы должны ответить" В.В. Путин отметил: мировой кризис, разразившийся в 2008 г., многое подверг переоценке.
Экономический шторм был спровоцирован не только циклическими факторами и провалами в регулировании. Корень проблем - в накопившихся дисбалансах. Зашла в тупик модель, построенная на безудержном наращивании заимствований, на жизни в долг и проедании будущего, на виртуальных, а не реальных ценностях и активах. Кроме того, генерируемое благосостояние крайне неравномерно распределялось и распределяется между отдельными странами и регионами. И это также снижает глобальную устойчивость, провоцирует конфликты, сокращает способность мирового сообщества договариваться по острым, принципиальным вопросам.
Кризис в развитых странах проявил одну опасную тенденцию: к безоглядному, популистскому наращиванию социальных обязательств государства - вне всякой связи с ростом производительности труда, к формированию в отдельных слоях населения этих стран социальной безответственности. Однако теперь многим становится ясно: эра государств всеобщего благоденствия "на чужом горбу" заканчивается <23>.
--------------------------------
<23> Путин В.В. Россия сосредотачивается - вызовы, на которые мы должны ответить // Известия. 2012. 16 янв.

В России в 1990-е гг. в процессе рыночной, в значительной степени стихийной трансформации выживали наиболее ликвидные отрасли, связанные с экспортом необработанного сырья и полуфабрикатов. В результате мы пережили масштабную деиндустриализацию. Потерю качества и тотальное упрощение структуры производства. Отсюда крайне высокая зависимость от импорта потребительских товаров, технологий и сложной продукции. От колебания цен на основные экспортные товары - т.е. от факторов, которые мы по большому счету не контролируем.
Иметь экономику, которая не гарантирует нам ни стабильности, ни суверенитета, ни достойного благосостояния, для России непозволительно. Нам нужна новая экономика, с конкурентоспособной промышленностью и инфраструктурой, с развитой сферой услуг, с эффективным сельским хозяйством. Экономика, работающая на современной технологической базе. Нам необходимо выстроить эффективный механизм обновления экономики, найти и привлечь необходимые для нее огромные материальные и кадровые ресурсы <24>.
--------------------------------
<24> Путин В.В. О наших экономических задачах // Ведомости. 2012. 30 янв.

Для возвращения технологического лидерства нам нужно тщательно выбрать приоритеты. Кандидатами являются такие отрасли, как фармацевтика, высокотехнологичная химия, композитные и неметаллические материалы, авиационная промышленность, ИКТ, нанотехнологии. Разумеется, традиционными лидерами, где мы не потеряли технологических преимуществ, являются наша атомная промышленность и космос. Список не закрыт - все зависит от конъюнктуры мирового рынка и не в последнюю очередь - от инициативы предпринимателей и работников самих отраслей.
Главный источник создания новых производств, новых рабочих мест - частные инвестиции. Здесь ситуация далека от радужной. Мы проигрываем странам-конкурентам по инвестиционной привлекательности. Мы имеем значительный отток капитала из России.
Это вполне естественное поведение международного капитала в обстановке нестабильности, турбулентности, ощущения близкого кризиса: для спасения национального ядра своего бизнеса он не задумываясь выводит средства из "развивающихся рынков".
Что надо сделать для решения "проблемы капитала"?
Первое - увеличить размер внутреннего рынка, что сделает его более привлекательным для прямых инвестиций. За последние годы сформированы Таможенный союз, ЕЭП, зона свободной торговли СНГ. Идет гармонизация технических регламентов. Россия последовательно пытается создать единый рынок со своими соседями. Рынок, где проникновение товаров и услуг не встречало бы никаких препятствий, не сталкивалось бы с неопределенностью условий. Разумеется, при этом мы учитываем интересы партнеров, идем на компромиссы, даже уступки. Но очень скоро эти уступки окупятся сторицей. Большой рынок ЕЭП повысит конкурентоспособность каждой из наших стран - мы исходим из этого.
Второе - деловой климат в стране, ее привлекательность для долгосрочного помещения капиталов все еще являются неудовлетворительными. Мы проигрываем в "конкуренции юрисдикций" - работающий в России бизнес часто предпочитает регистрировать собственность и сделки за границей. И дело не в налоговом режиме - он у нас в целом конкурентоспособный, и не в отсутствии законодательства, отвечающего современным требованиям (его надо, конечно, совершенствовать, оно еще недостаточно гибко и не предоставляет всего набора инструментов для бизнеса). Главная проблема - недостаток прозрачности и подконтрольности обществу в работе представителей государства - от таможенных и налоговых служб до судебной и правоохранительной системы. Если называть вещи своими именами, речь идет о системной коррупции. Рациональное поведение для предпринимателя в этом случае - не соблюдать закон, а найти покровителей, договориться. Но такой "договорившийся" бизнес, в свою очередь, будет пытаться подавлять конкурентов, расчищать себе место на рынке, используя возможности аффилированных чиновников налоговой, правоохранительной, судебной системы, вместо того чтобы повышать экономическую эффективность своих предприятий.
Расчистить поле для бизнеса, который готов побеждать в честной конкуренции, - это фундаментальная, системная задача. И решение здесь лежит не в плоскости экономической политики. Мы должны изменить само государство, исполнительную и судебную власть в России. Демонтировать обвинительную "связку" правоохранительных, следственных, прокурорских и судейских органов. Исключить из уголовного законодательства все рудименты советского правосознания, все зацепки, которые позволяют делать из хозяйственного спора уголовное дело на одного из участников. Все экономические дела должны перейти из судов общей юрисдикции в арбитражные суды <25>.
--------------------------------
<25> См.: Путин В.В. О наших экономических задачах.

Особую же роль в решении проблемы финансовой безопасности Российской Федерации должна играть действенная система государственного финансового контроля (ГФК).
По мнению В.В. Бурцева, Государственная стратегия обеспечения финансовой безопасности России должна включать как минимум:
- определение геофинансовых зон влияния России (исходя из экономической, климатической, этнонациональной и иной общности народов России);
- разработку механизмов и мер идентификации угроз и их носителей;
- характеристику областей их проявления (сфер локализации угроз);
- установление основных субъектов угроз, механизмов их функционирования, критериев их воздействия на национальную экономическую (включая финансовую) и социально-политическую системы;
- разработку методологии прогнозирования, выявления и предотвращения возникновения факторов, определяющих возникновение угроз финансовой безопасности, проведения исследований по выявлению тенденций и возможностей развития таких угроз;
- определение объектов, предметов контроля за обеспечением финансовой безопасности России;
- разработку системы количественных и качественных показателей, или индикаторов, финансовой безопасности (включая интегральные) России (для звеньев ее финансовой системы), параметров, или барьерных (пороговых) значений; разработку методики их определения, классификации (например, состояние финансовой безопасности можно характеризовать как: нормальное, предкризисное, критическое) и оценки, а также процедур мониторинга с соответствующим методическим, организационным, информационным и техническим обеспечением;
- формирование механизмов и мер финансово-экономической политики и институциональных преобразований, нейтрализующих или смягчающих воздействие негативных факторов;
- организацию адекватной системы органов финансовой безопасности в России, соответствующей определенным геофинансовым зонам (об этом см. ниже) <26>.
--------------------------------
<26> См.: Бурцев В.В. Факторы финансовой безопасности России. URL: http://www.cfin.ru/press/management/2001-1/burtsev.shtml.

Следует особо подчеркнуть, что во многом решает проблему финансовой безопасности государства эффективный государственный финансовый контроль (ГФК). ГФК как функция управления государственными финансовыми потоками должен предотвращать подрыв финансово-экономического суверенитета государства, целостности финансово-экономического пространства, единства финансово-экономической политики и пр.
Важную роль в обеспечении финансовой безопасности страны играет действенный контроль государственных финансовых потоков.
Под финансовыми потоками государства (или государственными финансовыми потоками) следует понимать оцененное в денежном выражении движение любых элементов государственного имущества или объектов государственных имущественных прав и, соответственно, любых источников их формирования (финансирования).
Следует заметить, что, когда в процессе движения неденежного имущества и источников его формирования образуются, распределяются, расходуются денежные средства, возникают денежные потоки. По существу же, денежные потоки - один из элементов потоков финансовых.
В общем и целом финансовые потоки как агрегированный объект учета, контроля и анализа могут быть рассмотрены в двух основных аспектах:
1) с точки зрения субъектов хозяйственных отношений (операций) с участием государства;
2) с точки зрения видов хозяйственных отношений с участием государства.
При этом первый отражает возникновение и распределение финансовых потоков между различными субъектами - различными институциональными единицами (субъектами управления и хозяйствования), институциональными звеньями управленческой и хозяйственной структуры государства (системой органов государственной власти и управления и т.д.).
Второй же позволяет определить и обосновать пропорции распределения финансовых потоков между различными сегментами осуществления задач и функций государственной власти - различными областями государственного регулирования (системой воздействия на поведение хозяйствующих субъектов), отраслями экономики и т.д.
Для обеспечения действенного контроля финансовых потоков должны быть разработаны принципы раскрытия информации в отчетности государственных органов (отчетности о ведении финансово-хозяйственной деятельности, отчетности об использовании государственных финансовых ресурсов, заемных ресурсов международных организаций и т.д.) исходя из требований к обеспечению финансовой безопасности Российской Федерации.
Кроме этого, должна быть создана информационная система для всестороннего и объективного мониторинга хода бюджетного процесса, включающая выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз финансовой безопасности Российской Федерации. На основе получаемой информации должен разрабатываться комплекс оперативных мер и долгосрочных мер по противодействию негативным факторам, а также по предупреждению и преодолению возможных негативных последствий угроз. Например, одним из важнейших направлений контроля за обеспечением финансовой безопасности РФ в ходе бюджетного процесса являются межбюджетные отношения в РФ. Действительно, вряд ли у кого возникнут сомнения, что для обеспечения финансовой безопасности особую роль играет грамотное регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Так, здесь как минимум должны быть:
1) разработаны и внедрены механизмы регулирования межбюджетных отношений, обусловливающих государственные финансовые потоки:
- предотвращающие предоставление необоснованных привилегий в расходных полномочиях органов власти и управления всех уровней и обеспечивающие реальные механизмы их ответственности за выполнение своих финансовых обязательств;
- исключающие необоснованное предоставление финансовой помощи регионам в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности;
- исключающие несоответствие разграничения расходных обязательств между разными уровнями бюджетной системы закреплению доходных источников и налоговых полномочий за ними;
- включающие усиление контрольных функций федеральных органов власти в сочетании с оказанием финансовой помощи регионам;
- обеспечивающие "прозрачность" межбюджетных расчетов и различного рода компенсаций для общественного контроля;
2) определены четкие и обоснованные критерии выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, а также критерии бюджетной эффективности (при этом эффективность может определяться соотношением доходов и расходов, соотношением бюджетных вложений и их результатов и др.);
3) оптимизированы маршруты и ритмичность бюджетных потоков (в целях минимизации смены направлений бюджетных потоков на пути к конечным потребителям) <27>.
--------------------------------
<27> См.: Там же.

Основным фактором обеспечения финансовой безопасности страны в ходе бюджетного процесса должно являться полное доверие между федеральным правительством и регионами, финансовые взаимоотношения которых должны быть построены на принципах законности, эффективности, целесообразности, прозрачности (или открытости для общества), баланса ответственности и ресурсов, реального согласования всех решений по аспектам, затрагивающим интересы регионов (по поводу уменьшения налоговой базы и т.д.) <28>.
--------------------------------
<28> См.: Там же.

§ 3. Роль и место финансовой безопасности
в системе национальной безопасности России

Понятие "финансовая безопасность" включает комплекс мер, методов и средств по защите финансово-экономических интересов государства на макроуровне, а также финансовой деятельности хозяйствующих субъектов на микроуровне.
На макроуровне финансовая безопасность - это способность государства в мирное время и при чрезвычайных ситуациях адекватно реагировать на внутренние и внешние отрицательные финансовые воздействия. Финансовая безопасность отражает состояние и готовность финансовой системы государства к своевременному и надежному финансовому обеспечению экономических потребностей в размерах, достаточных для поддержания необходимого уровня экономической и военной безопасности страны. Финансовая безопасность достигается деятельностью в финансовой сфере и в сопряженных с ней сферах: денежно-кредитной, экономической, социальной, международно-финансовой и т.д. Поэтому концепция и стратегия финансовой безопасности должны находить отражение в Государственной стратегии национальной безопасности, в экономической, бюджетной и денежно-кредитной политике и т.п.
Обеспечение финансовой безопасности РФ - это деятельность государства и всего общества, направленная на стабильное функционирование финансовой сферы, на защиту национальных ценностей и интересов в этой области. На современном этапе в основе анализа проблем финансовой безопасности лежит понятие национальных интересов.
Термин "национальный интерес" вошел в научный оборот в 1935 г. Это понятие было включено в Оксфордскую энциклопедию социальных наук, а приоритет его разработки принадлежит американским ученым Р. Нибуру и историку Ч. Бирду. В наиболее развернутой форме концепция национального интереса была сформулирована Г. Моргентау <29>.
--------------------------------
<29> См.: Morgenthau H. Politics among Nations. N.Y., 1948; In Defence of National Interest. N.Y., 1952.

В разработку концепции национального интереса внесли значительный вклад американские ученые Дж. Кеннан, У. Липпман, К. Уолтц, Э. Фернисс, Дж. Розенау и др. <30>. Проблемы национальных и интернациональных интересов государств изучались рядом российских ученых (Р.Л. Бобров, Г.И. Тункин, Н.Н. Ульянова, Г.Х. Шахназаров, И.И. Лукашук, Ю.А. Тихомиров).
--------------------------------
<30> См.: Rosenau J. The Scientific Study of Foreign Policy. N.Y., 1971.

На основе понимания национального интереса формируются направления внутри политической науки, которые по-разному трактуют содержание и значение этого понятия в зависимости от идеологических позиций ученых и исследователей.
Одни ученые подвергают сомнению объективность понятия "национальные интересы" (Р. Арон) <31>. Для ученого, исходящего из объективного интереса в объяснении поведения людей и социальных общностей, опасность состоит в неизбежности соскальзывания на путь произвольного "конструирования" интересов, считает Р. Арон.
--------------------------------
<31> См.: Aron R. Peace and War. L., 1966. P. 91.

Представители либеральных концепций подвергают сомнению саму правомерность использования понятия "национальный интерес" в целях анализа или же в качестве критерия внешней политики. Они готовы согласиться с существованием национальных интересов только при условии, что должны быть признаны моральные нормы и глобальные проблемы современности. Защита суверенитета и связанное с этим стремление к могуществу в условиях усиливающейся взаимозависимости мира, по их мнению, все больше утрачивают свое значение.
Анализ политической практики и научной литературы позволяет сделать вывод, что формирование национальных интересов представляет собой эволюционный и длительный исторический процесс, осуществляющийся в сложном переплетении экономических, социальных, национально-психологических и иных факторов, в совокупности определяющих содержание и характер национально-исторического опыта данного народа. В таком качестве национальные интересы являются общественно-историческим феноменом и не могут существовать независимо от сознания их носителей. Они тесно взаимосвязаны с идентичностью конкретной нации.
Определение национальных интересов отдельно взятого государства предполагает обязательный учет интересов других государств, а в чем-то и интересов всего мирового сообщества.
Национальные интересы ранжируются по своей значимости и влиянию. Именно поэтому часто упоминаются в литературе жизненно важные интересы.
Это понятие присутствует в нормативных правовых документах различных стран мира: в Национальной стратегии для нового столетия США, в РФ в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.
Национальная стратегия США подразделяет национальные интересы США на три категории:
- жизненно важные;
- важные национальные интересы;
- гуманитарные и другие интересы <32>.
--------------------------------
<32> См.: Хаботин С. Стратегия национальной безопасности США в 21 веке // Компас. ИТАР-ТАСС, 2000. N 3. С. 3.

При этом под жизненно важными интересами понимаются вопросы чрезвычайной важности, выживания, безопасности и жизнеспособности нации.
В юридической науке национальные интересы изучались с разных сторон, в том числе с позиций их отражения в законодательстве <33>. При этом большинство исследователей исходят из того, что национальный интерес состоит из двух компонентов: интересов граждан и интересов государства, причем эти интересы неразрывно связаны и дополняют друг друга <34>.
--------------------------------
<33> См., напр.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 54 - 55; Михайлов С.В. Интерес как общенаучная категория и ее отражение в науке гражданского права // Государство и право. 1999. N 7; Он же. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. N 5; Он же. Интерес в публичном и частном праве // Журнал российского права. 2003. N 1; Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право. 1999. N 1; Российское государство и право на рубеже тысячелетий // Государство и право. 2000. N 7.
<34> См.: Соколов В.В. Национальные экономические интересы: выработка консенсуса // Внешняя политика и безопасность современной России: Хрестоматия: В 2 т. М., 1999. Т. 1. Кн. 2. С. 262 - 285; Хабриева Т.Я., Тихомиров Ю.А. Право и интересы // Журнал российского права. 2005. N 12. С. 17; Баранов В.М. Деструктивное воздействие права на национальные интересы // Журнал российского права. 2005. N 12. С. 87.

В современной науке существуют различные классификации национальных интересов. Наиболее распространены их классификации по следующим основаниям:
1) в зависимости от долгосрочности интересов - их можно подразделить на постоянные и временные (преходящие);
2) в зависимости от жизненной необходимости реализации того или иного интереса - жизненно необходимые интересы и интересы развития (т.е. интересы на перспективу);
3) в зависимости от территории, с которой связаны интересы, - территориальные, локальные (в рамках одного географического региона) и глобальные (универсальные, т.е. общие интересы для государств независимо от того географического региона, в котором они расположены);
4) в зависимости от уровня, на котором интересы должны быть реализованы, - внутригосударственные и международные;
5) в зависимости от значимости для государств - национальные и интернациональные;
6) с учетом сферы общественной жизни, к которой относятся интересы, - экономические, политические, социальные и т.д. <35>.
--------------------------------
<35> См.: Хижняк В.С. Классификация национальных интересов современной России // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 5.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., одобренной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537, "национальные интересы Российской Федерации" определяются как "совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства".
В этом важном концептуальном документе отмечается, что национальные интересы Российской Федерации на долгосрочную перспективу заключаются:
- в развитии демократии и гражданского общества, повышении конкурентоспособности национальной экономики;
- в обеспечении незыблемости конституционного строя, территориальной целостности и суверенитета Российской Федерации;
- в превращении Российской Федерации в мировую державу, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях многополярного мира.
Существенный научный и практический интерес представляет вопрос о том, какие конкретные задачи стоят перед нашей страной в названных сферах общественной жизни на современном этапе.
Устойчивое развитие общества невозможно без дееспособного государства. А подлинная демократия - это непременное условие построения государства, нацеленного на служение интересам общества. Настоящая демократия не создается одномоментно, не копируется по внешнему образцу. Необходимо, чтобы общество было готово к использованию демократических механизмов. Чтобы большинство людей почувствовали себя гражданами, готовы были бы на регулярной основе тратить свое внимание, свое время, свои усилия на участие в процессе управления. Другими словами, демократия работает там, где люди готовы в нее что-то вкладывать.
В начале 1990-х гг. наше общество было воодушевлено идущим на глазах распадом советской однопартийной, командно-административной системы. Переходом к близкому, казалось, народовластию. Тем более что образцы цивилизованной, зрелой демократии были совсем рядом - в США и странах Западной Европы. Однако введение демократических форм государства принесло практически сразу же остановку необходимых экономических реформ, а чуть позже сами эти формы оказались оккупированы местными и центральными олигархическими элитами, беззастенчиво использующими государство в своих интересах, делящими общенародное достояние.
В результате в 1990-е гг. под флагом воцарения демократии мы получили не современное государство, а подковерную борьбу кланов и множество полуфеодальных кормлений. Не новое качество жизни, а огромные социальные издержки. Не справедливое и свободное общество, а произвол самоназначенных "элит", откровенно пренебрегавших интересами простых людей. Все это "отравило" переход России к демократии и рыночной экономике - устойчивым недоверием большой части населения к самим этим понятиям, нежеланием участвовать в общественной жизни.
Русский философ правовед Павел Новгородцев еще в начале прошлого века предупреждал: "Нередко думают, что провозглашение всяких свобод и всеобщего избирательного права имеет само по себе некоторую чудесную силу направлять жизнь на новые пути. На самом деле то, что в таких случаях водворяется в жизни, обычно оказывается не демократией, а смотря по обороту событий, или олигархией, или анархией".
Россия в 1990-х гг. столкнулась и с анархией, и с олигархией. Этот период был буквально пронизан кризисом ответственного государственного мышления. И в экономической, и в политической жизни срабатывал порочный принцип "кто смел, тот и съел".
Сегодня наше общество совсем другое, чем в начале 2000-х гг. Многие люди становятся более обеспеченными, более образованными и более требовательными. Изменившиеся требования к власти, выход среднего класса из узкого мирка строительства собственного благосостояния - вот что характеризует современное общество.
Политическая конкуренция - это нерв демократии, ее движущая сила. Если такая конкуренция отражает реальные интересы социальных групп, она многократно усиливает "мощность" государства. В обеспечении развития экономики. В мобилизации ресурсов на социальные проекты. В обеспечении защиты и справедливости для граждан. Сегодня качество нашего государства отстает от готовности гражданского общества в нем участвовать. Наше гражданское общество стало несравненно более зрелым, активным и ответственным. Надо обновить механизмы нашей демократии. Они должны "вместить" возросшую общественную активность.
Надо настроить механизмы политической системы таким образом, чтобы она своевременно улавливала и отражала интересы больших социальных групп и обеспечивала бы публичное согласование этих интересов. Могла обеспечивать не только легитимность власти, но и уверенность людей в ее справедливости (в том числе и в тех случаях, когда они оказываются в меньшинстве).
Нам необходим механизм выдвижения народом во власть на всех уровнях ответственных людей, профессионалов, мыслящих в категориях национального и государственного развития и способных добиваться результата. Понятный, оперативный и открытый для общества механизм выработки, принятия и реализации решений - как стратегических, так и тактических.
Нам важно создать политическую систему, при которой людям можно и необходимо говорить правду. Тот, кто предлагает решения и программы, несет ответственность за их реализацию. Те, кто выбирают "принимающих решения", понимают, кого и что они выбирают. Это принесет доверие, конструктивный диалог и взаимное уважение между обществом и властью.
Современная демократия как власть народа не может сводиться только лишь к "походу к урнам" и им заканчиваться. Демократия заключается как в фундаментальном праве народа выбирать власть, так и в возможности непрерывно влиять на власть и процесс принятия ею решений. А значит, демократия должна иметь механизмы постоянного и прямого действия, эффективные каналы диалога, общественного контроля, коммуникаций и "обратной связи". А что есть "обратная связь" на практике? Растущее количество информации о политике должно перейти в качество политического участия, гражданского самоуправления и контроля. Прежде всего это - общегражданское обсуждение законопроектов, решений, программ, принимаемых на всех уровнях государственной власти, оценка действующих законов и эффективности их применения.
Граждане, профессиональные, общественные объединения должны иметь возможность заранее "тестировать" все государственные документы. Уже сейчас конструктивная критика со стороны сообществ предпринимателей, учителей, медиков, ученых помогает избежать неудачных решений, и напротив - найти лучшие. Например, в 2011 г., в рамках "оценки регулирующего воздействия", которая осуществляется совместно с предпринимательским сообществом, еще на предварительной стадии разработки был отклонен фактически каждый второй проект нормативного акта как ухудшающий условия развития экономики России. Хорошо, что такой "фильтр" начал действовать. Надо посмотреть, полностью ли он охватывает значимые для бизнеса сферы.
Одна из главных тенденций современного мира - это усложнение общества. Специализируются потребности различных профессиональных и социальных групп. Государство должно на этот вызов ответить, соответствовать сложносоставной социальной реальности. Одно из важных решений здесь - это развитие саморегулируемых организаций, компетенции и возможности которых должны расширяться. С другой стороны, сами СРО должны более активно использовать имеющиеся у них полномочия. В частности, право разрабатывать и вносить для утверждения технические регламенты и национальные стандарты в соответствующих отраслях и видах деятельности.
Александр Солженицын писал о роли местного самоуправления: "Только в таком объеме люди безошибочно смогут определить избранцев, хорошо известных им и по деловым способностям, и по душевным качествам. Здесь не удержатся ложные репутации, здесь не поможет обманное красноречие или партийные рекомендации... Без правильно поставленного местного самоуправления не может быть добропрочной жизни, да само понятие "гражданской свободы" теряет смысл".
В этих словах заложена очень точная мысль: демократия большого государства складывается из "демократии малых пространств". Местное самоуправление - это школа ответственности граждан. В то же время это - "профессионально-политическое училище", которое формирует ключевые компетенции начинающего политика: способность договариваться с разными социальными и профессиональными группами, понятно доносить свои идеи до людей, защищать права и интересы своих избирателей. Считаю, что "профессиональную закалку" политики и государственные администраторы должны получать именно в системе местного самоуправления.
Что касается конкретных направлений по повышению действенности местного самоуправления, то, во-первых, оно должно оставаться властью "шаговой доступности" - т.е. муниципалитеты не должны бездумно укрупняться. А во-вторых, муниципалитеты должны стать в полной мере финансово состоятельными и автономными. Иметь достаточные источники для исполнения своих полномочий, для решения повседневных людских проблем. Надо преодолеть зависимость от "подачек сверху", которые подавляют самостоятельность и ответственность, порождают иждивенчество. А по сути - лишают смысла само существование муниципального уровня власти.
В этой связи следует передать на уровень муниципалитетов все налоги от малого бизнеса, который сейчас работает в условиях специальных налоговых режимов. Конечно, при этом необходимо будет сбалансировать полномочия между субъектами Федерации и муниципалитетами. Если у последних появится больше ресурсов, то и объем их обязательств перед гражданами может быть увеличен. Усиление экономической самостоятельности особенно необходимо крупным и средним городам. Здесь в основном сосредоточен экономический потенциал страны и наиболее активные граждане. Города выступают источниками экономического роста и очагами гражданских инициатив. Передавая сейчас в руки региональных властей от федерального центра многие полномочия и финансовые ресурсы, важно позаботиться, чтобы это не обернулось беззащитностью городов перед руководителями регионов <36>.
--------------------------------
<36> См.: Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. 6 февр.

В социальной сфере есть ряд задач, которые должны стать повесткой следующего этапа развития России.
Первое. Многие граждане не могут реализовать свои профессиональные знания, найти такую работу, которая позволяла бы иметь достойную зарплату и развиваться, строить карьеру. Плохо, с большими перебоями работают социальные лифты, начиная от системы образования. Эта проблема значительно обострилась в последние годы, когда большинство молодых работников, входящих на рынок труда, окончили вузы.
Второе. Недопустимо, вызывающе велика дифференциация доходов. Каждый восьмой гражданин России все еще живет за официальной чертой бедности.
Третье. За первое десятилетие XXI в. принципиально изменилось представление о нормальных потребностях и возможностях средней российской семьи. Всего 10 - 12 лет назад речь шла главным образом о том, чтобы не скатиться за грань нужды, а целые социальные категории, прежде всего пенсионеры, были вынуждены существовать за этой гранью. Теперь же основная масса населения предъявляет запросы совершенно иного порядка. Социальная сфера не успела адаптироваться к этому. Население, и в первую очередь "средний класс", образованные и хорошо зарабатывающие люди, в своей массе остается неудовлетворенным уровнем социальных услуг. Несмотря на рост бюджетного финансирования образования и здравоохранения, сохраняется низкое качество, не остановлено расползание принудительной платности в этих сферах. Далеки от решения задачи создания комфортной среды проживания.
Четвертое. В условиях значительного сокращения численности населения трудоспособного возраста и увеличения старшего возраста неотложным становится кардинальное повышение эффективности социальных расходов. Если мы хотим сохранить и тем более качественно улучшить ситуацию - другого выхода у нас просто нет. Люди разного призвания - предприниматели, рабочие, специалисты, "бюджетники" - должны иметь поле для реализации своего потенциала, поле для профессионального и социального роста.
Первое. Инженер, агроном, экономист, дизайнер - каждый из профессионалов должен получить возможность не просто работать по специальности, а строить профессиональную карьеру. А значит - постоянно повышать свою квалификацию, обучаться новым прикладным технологиям. При этом надо сделать квалификацию каждого видимой, различимой для работодателей.
Еще в 2006 г. была договоренность властей с объединениями предпринимателей, что они возьмут на себя создание системы профессиональных квалификаций. К сожалению, результаты очень скромные. За пять лет утверждено всего 69 стандартов. Мягко говоря - это капля в море. Значит, надо решать это как общенациональную задачу, подключить все ресурсы государства.
Второе. В любой стране учителя и врачи, ученые и работники культуры - это не только костяк "креативного класса". Это те, кто придает устойчивость развитию общества, служит опорой общественной морали.
Безусловно, необходимо повышать эффективность работы наших систем образования и здравоохранения. Такая работа велась начиная с 90-х гг.: проводились организационно-экономические реформы, менялись системы управления, вводились механизмы внешней оценки. Пока это не привело к заметному для народа улучшению качества образования и здравоохранения. По всей видимости, потому, что из рассмотрения регулярно выпадало самое важное - мотивация людей, которые работают в этих отраслях.
Однако речь о любых реформах в здравоохранении и образовании может идти только в том случае, когда эти реформы обеспечивают достойную оплату труда профессионалов-бюджетников. Врач, учитель, профессор на своей основной работе должны получать достаточно, чтобы не искать заработков на стороне.
Эффективно управлять качеством медицинской помощи, образовательных программ, научных исследований можно, только опираясь на авторитет профессиональной среды. Восстановление профессиональной морали, самоуправление и самоочищение профессиональных коллективов - это то, на что вправе рассчитывать общество, пересматривая свои отношения с медицинским, учительским, научным сообществом.
Третье. Не менее значимая проблема - квалификация и социальное самочувствие рабочих - тех, кто является становым хребтом любой экономики.
Давно миновало время, когда рабочие могли иметь низкий уровень жизни, низкий уровень образования. Сегодняшний рабочий - это ответственный исполнитель сложных и меняющихся технических регламентов. В условиях, когда конкурентоспособные предприятия постоянно обновляют технологии, когда товары низкого качества быстро вытесняются с рынка, квалификация рабочего, его кругозор, его профессиональная гордость, его способность постоянно обучаться стали решающим фактором конкурентоспособности.
Между тем некоторые владельцы и менеджеры предприятий продолжают вести себя так, будто на дворе начало прошлого века. Как будто можно утвердиться на рынке за счет экономии на работниках. С 2004 по 2010 г. в экономике произошло существенное увеличение доли работников, занятых в условиях, не отвечающих гигиеническим нормативам, на 17%. Удельный вес таких рабочих мест вырос с 21 до 29%.
Надо законодательно расширить участие рабочих в управлении предприятиями. Такое участие практикуется, например, в Германии - в форме так называемых производственных советов. В компетенцию таких советов у нас могли бы входить ежедневная организация труда коллектива - от графиков рабочего времени до составления социального плана в случае закрытия каких-то производств, повышение квалификации работников.
Рынок труда квалифицированных рабочих нуждается в серьезных переменах. Необходимо построить внутри рабочих профессий социальные лифты. В России надо воссоздать рабочую аристократию. К 2020 г. она должна составить не меньше трети квалифицированных работников - около 10 млн. человек (с семьями - 25 млн.).
Квалифицированные рабочие должны быть включены в национальную систему профессиональных квалификаций, оценка их профессионального уровня и получение новых квалификаций не должны замыкаться внутри отдельных предприятий, как это фактически сложилось в настоящее время. Это увеличит возможности рабочих на рынке труда, повысит их мобильность и в конечном счете - их заработки.
На фоне общего повышения уровня доходов слишком медленно сокращается разрыв между наиболее и наименее обеспеченными группами населения. В нашей стране дифференциация доходов соответствует США и существенно выше, чем в Западной Европе. Определенная степень дифференциации доходов естественна для зрелой рыночной экономики, однако избыточный разрыв воспринимается как несправедливость и служит источником социальной напряженности. Поэтому важнейшая задача - уменьшение материального неравенства. Как за счет более адресной и эффективной социальной политики, так и в первую очередь за счет возможности каждому зарабатывать, обеспечить себе достаточный уровень доходов.
В качестве первоочередных национальных задач в сфере образования следующие.
Первое. В течение ближайших четырех лет ликвидировать очереди в детские сады. В том числе - за счет расширения мест в семейных, негосударственных, корпоративных детских садах. Надо пересмотреть СанПиНы, которые сегодня мешают развитию таких форм, приблизить детские дошкольные учреждения к местам проживания детей. Надо включить организаторов и педагогов негосударственных детских садов в систему финансовой и методической поддержки со стороны муниципальных бюджетов.
Второе. Обеспечить социальное равенство в получении образования. В ряде наших крупных городов образовались группы школ с устойчиво низкими результатами обучения. В таких школах почти нет отличников, участников олимпиад, но много детей с трудностями в обучении, с неродным русским языком, с девиантным поведением. Школа перестает выполнять функцию социального лифта, начинает воспроизводить и закреплять социальную дифференциацию.
Дети не должны быть заложниками социального или культурного статуса своих семей. Если школы работают в трудных социальных условиях, то и они, а не только гимназии и лицеи, работающие, как правило, с благополучными детьми, должны получать специальную поддержку - и методическую, и кадровую, и финансовую.
Третье. За последние десятилетия система дополнительного образования детей потеряла значительную часть своих кадровых и финансовых ресурсов. Кружки и секции сегодня посещает только половина школьников, и только четверть - бесплатно. Сильной деформации подверглась традиционно значимая сфера социализации - детский спорт. Число спортивных школ и секций растет, но часто они ориентированы только на перспективы перехода в большой спорт. Это порождает раннюю селекцию и отсев детей.
Необходимо вернуть систему дополнительного образования в сферу ответственности государства - на региональный уровень, оказывая при необходимости поддержку из федерального бюджета. Оплату педагогов дополнительного образования, уровень квалификации которых сопоставим с учительским (включая спортивные школы и школы искусств), надо поэтапно довести до уровня зарплаты учителей общеобразовательной школы. В результате этих мер к 2018 г. увеличить долю школьников, вовлеченных в дополнительные программы, до 70 - 75%, в том числе не менее 50% - на бесплатной основе.
Четвертое. Предстоит серьезное обновление программы и методов работы школы. Новые стандарты старшей школы должны обеспечить доступность для каждого школьника 5 - 6 профилей обучения, соответствующих склонностям и жизненным планам подростков <37>.
--------------------------------
<37> См.: Путин В.В. Строительство справедливости. Социальная политика для России // Комсомольская правда. 2012. 13 февр.

Путь решения этих и других проблем - модернизация России на основе инновационного развития. Принципиальный вопрос здесь - что понимать под модернизацией, соответствующей национальным интересам России на современном этапе?
В ходе дискуссии в печати были высказаны следующие характеристики такой модернизации:
- модернизация - это система мер и мероприятий по преодолению экономического и технологического отставания России от развитых стран Запада;
- модернизация подразумевает отказ от любых представлений об "особом пути" страны (цивилизации), хотя и предполагает интеграцию некоторых традиционных для данного социума ценностей и представлений;
- в экономической сфере модернизация неизбежно подразумевает импорт технологий как основу рывка (прорыва) на определенных направлениях;
- модернизация - это краткосрочный или среднесрочный (в зависимости от масштабов объекта модернизации) проект, имеющий четкие временные параметры и границы <38>.
--------------------------------
<38> См.: URL: http://www.riocenter.ru/ru/news/7387.

По мнению авторов доклада "Модернизация России как построение нового государства" Института современного развития, модернизация связана не с развитием технологий или копированием различных состояний западного общества, а с процессом формирования в конкретных обстоятельствах базовых социальных институтов, образующих каркас общества модерна. Главную миссию модернизации авторы видят в полноценной социализации человека, формировании нации как культурно однородного и солидарного сообщества <39>.
--------------------------------
<39> См.: Там же.

Поскольку концепция модернизации является не описательной, а практически ориентированной, она обращена прежде всего к тем подсистемам современного общества, которые могут быть построены (созданы) государством или реформированы им. К их числу относятся:
- система массового образования;
- административная система;
- массовая армия;
- суды;
- система исполнения наказаний;
- институционализированная наука;
- пресса и т.д.
Конкретизируя задачи модернизации в сфере экономики России, В.В. Путин в выступлении на расширенном заседании Государственного совета "О Стратегии развития России до 2020 года" отметил, что только реализация инновационного сценария развития позволит нам добиться кардинального повышения производительности труда. В основных секторах российской экономики должен быть достигнут как минимум четырехкратный рост этого показателя за 12 лет <40>.
--------------------------------
<40> См.: URL: http://archive.kremlin.ru/text/appears/2008/02/159528.shtml.

Для этого необходимо создать стимулы и условия для продвижения целого ряда направлений. Формулируя эти условия, В.В. Путин выделил прежде всего:
- формирование национальной инновационной системы. Она должна базироваться на всей совокупности государственных и частных институтов, поддерживающих инновации;
- закрепление и расширение наших естественных преимуществ. Развитие базовых для нас секторов экономики, включая глубокую переработку природных ресурсов, использование энергетических, транспортных и сельскохозяйственных возможностей России;
- принципиально иное качество управления предприятиями и изменение практически всех используемых в России технологий, почти всего парка машин и оборудования;
- развитие новых секторов глобальной конкурентоспособности, прежде всего в высокотехнологичных отраслях, которые являются лидерами в "экономике знаний" - это авиакосмическая отрасль, судостроение, энергетика, развитие информационных, медицинских и других новейших технологий;
- развитие финансовой инфраструктуры до уровня, адекватного растущим потребностям экономики. В конечном счете в России должен сложиться один из мировых финансовых центров <41>.
--------------------------------
<41> См.: Там же.

В целом для обеспечения национальной безопасности Россия, наряду с достижением основных приоритетов национальной безопасности, сосредоточивает свои усилия и ресурсы на следующих приоритетах устойчивого развития:
- повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования личной безопасности, а также высоких стандартов жизнеобеспечения;
- экономический рост, который достигается прежде всего путем развития национальной инновационной системы и инвестиций в человеческий капитал;
- наука, технологии, образование, здравоохранение и культура, которые развиваются путем укрепления роли государства и совершенствования государственно-частного партнерства;
- экология живых систем и рациональное природопользование, поддержание которых достигается за счет сбалансированного потребления, развития прогрессивных технологий и целесообразного воспроизводства природно-ресурсного потенциала страны;
- стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство, которые укрепляются на основе активного участия России в развитии многополярной модели мироустройства.

Глава 3. ФИНАНСОВАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ В СТРУКТУРЕ СОВРЕМЕННЫХ
НАЦИОНАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ РОССИИ И ПРЕСТУПНОСТЬ

§ 1. Факторы кризисного развития финансовой системы
в современном мире

Главной особенностью процессов глобализации в современном мире становится "втягивание" всех стран в мировое хозяйство. Скорость и масштабы этих процессов разные, как и роль отдельных стран в мировом разделении труда и воспроизводстве товаров и услуг. Активное вовлечение национальных экономик в глобализационные системы предполагает взаимодействие систем разного уровня. При этом мировая экономика обладает большим потенциалом воздействия, чем экономика отдельной страны. В условиях стихийного протекания этих процессов без активного участия государств в их регулировании в своих интересах неизбежным становится воспроизводство противоречий большей системы в масштабах меньшей. Подобный сценарий взаимодействия мировой и национальной систем нашему обществу приходится переживать сейчас в условиях очередного мирового финансового кризиса. В связи с этим возникает вопрос об основных причинах кризиса и его последствий для России. Для ответа на этот вопрос требуется анализ системных противоречий мировой экономики на современном этапе ее развития и возможностей государств использовать эти противоречия в своих интересах.
Современный этап развития мировой экономики характеризуется качественными структурными изменениями, ускоренно осуществляющимися под воздействием, с одной стороны, углубляющегося противоречия между расширяющейся интеграцией стран в мировом сообществе и стремлением государств сохранить экономическую независимость и самостоятельность, с другой - обостряющегося противоречия между объемом мировых финансовых ресурсов и объемами производимой товарной продукции <1>.
--------------------------------
<1> Глубинную причину кризиса, развернувшегося в Америке, Р.С. Гринберг выводит из невозможности решить проблему несовпадения интересов собственников и менеджеров. Именно поэтому банки раздавали кредиты кому попало. Собственник этого не делал бы, но крупное предприятие не может работать без управляющих (Гринберг Р.С. Нам осталось 5 - 7 лет. Примитивная экономика может умереть и без всякого кризиса // Новая газета. 2008. 17 нояб.).
Т. Гурова видит причину финансовых кризисов в исчерпании идеи, которая питала развитые страны мира все послевоенные годы. Эта идея, по мнению автора, заключается в двух трендах. Первый - создание государства всеобщего благоденствия на территории Европы и Америки. Это была большая послевоенная стройка: строились жилье, дороги, быстро развивалась социальная сфера, а вместе с ней и рынки массового потребления. Вслед за этим быстро возник и окреп второй тренд - экспансия финансовых институтов США, а позже и Европы, в развивающийся мир и одновременное вовлечение новых территорий и стран в мир современного капитализма (Гурова Т. Удар силой в полтора триллиона долларов // Эксперт. 2008. N 43. С. 23 - 24). М. Делягин видит причину финансового кризиса в отсутствии источников роста - и не только в России, но и в мире (Делягин М. Конец "непадавшего поколения". Неотвратимые последствия // Русская жизнь. 2008. N 10). Исчерпанность обоих трендов развития США ("экспорт нестабильности" и безвозвратная ипотека) означает погружение мировой экономики в депрессию. Нет оснований, на наш взгляд, оспаривать влияние названных выше процессов на мировой финансовый кризис, но с внешней стороны, со стороны формы экономического процесса. Усиливающееся же несоответствие между объемом товарных и финансовых ресурсов инициирует противодействие со стороны содержания экономических процессов и объективно выступает системным источником финансового кризиса.

Системное значение последнего противоречия <2> видится в следующем: если финансовые активы стран, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в 1992 г. составляли в общей сложности 35 трлн. долл., что в два раза превышало стоимость произведенной этими странами товарной продукции, то к началу XXI в. совокупный финансовый капитал превысил отметку 50 трлн. долл. Это более чем в три раза больше стоимости произведенной в этих странах товарной продукции <3>. В более поздние периоды подобные исследования не проводились или их результаты не обнародовались, но факты косвенно свидетельствуют об углублении диспропорций <4>. К примеру, С.Н. Сильвестров, анализируя данную ситуацию применительно к современному этапу глобализации, считает, что на каждый доллар, обращающийся в реальном секторе мировой экономики, приходится до 50 долл. в финансовой сфере. Общий объем вторичного рынка ценных бумаг приближается к 100 трлн. долл., а годовой оборот финансовых трансакций достиг почти 500 трлн. долл. <5>.
--------------------------------
<2> См.: Шейнин Э. Европа на пути перемен // Мир перемен. 2007. N 4. С. 174 - 178.
<3> См.: Иноземцев В. За пределами экономического общества. М., 1988. С. 499.
<4> См.: Оценка социально-экономических последствий присоединения России к Всемирной торговой организации / Под ред. Р.С. Гринберга, А.И. Татаркина. М., 2007. С. 33 - 35.
<5> См.: Россия в глобализирующемся мире: политико-экономические очерки / Отв. ред. С. Львов. М., 2004. С. 21.

Отрыв финансового сектора от производственного огромен и продолжает увеличиваться. По мнению Р.С. Гринберга, лишь 2 - 3% от общего объема финансовых операций приходится на операции, связанные с реальным сектором экономики <6>. Никто с уверенностью не может сказать, много это или мало. Очевидно другое: использование на обслуживание "самих себя" 97% финансовых операций превращает это обслуживание в основной приоритет, позволяющий извлекать из него и посредством его колоссальные доходы. Еще одним косвенным подтверждением возрастающего разрыва между финансовым и реальным секторами мировой экономики можно считать оценку деривативов (производных финансовых инструментов) на конец 2008 г., озвученную С.Н. Бабуриным. По его словам, их объем за год превысил 600 трлн. долл. при ожидаемом производстве ВВП на уровне 55 трлн. долл. <7>. М. Дмитриев, президент Центра стратегических разработок, считает, что рынок деривативов, который собственно и рушится сейчас, в 20 раз превышает мировой ВВП. Это 1500 трлн. долл., которые по большей части должны быть списаны, потому что значительная часть этих активов - результат раздувания финансовых пузырей. Так что по воздействию на финансовый сектор нынешний кризис уникален. Можно сказать, что для мировых финансов это "идеальный шторм" <8>.
--------------------------------
<6> См.: Гринберг Р.С. Указ. соч.
<7> См.: Влияние глобализации на развитие экономики и культуры: перспективы России и Германии: Материалы Междунар. науч. конф. (13 - 15 ноября 2008 г.). Дрезден, 2008. С. 18.
<8> См.: Дмитриев М. Нынешний кризис как идеальный шторм // Известия. 2008. 9 дек. С. 7.

Приведенные оценки дают основания утверждать, что мировое сообщество столкнулось с качественно иными условиями функционирования экономической системы, чем на всех предыдущих этапах ее развития. В чем проявляются эти качественные изменения?
Прежде всего в опережающем развитии финансового капитала и увеличивающемся разрыве между его объемами и объемами товарной продукции, что неизбежно привело к формированию спекулятивного (не обеспеченного товарной массой) капитала, развитие которого отразилось на структуре мировой экономики, углубляя и развивая ее дестабилизационные процессы. По мере увеличения объемов спекулятивный капитал все в большей мере вовлекается в процессы функционирования национальных экономик, проникая во все сферы и фазы воспроизводственного цикла. Но поскольку он не обеспечен реальными ресурсами, то на его основе невозможно обеспечивать устойчивое развитие реального сектора экономики и поддерживать его равновесное развитие. Направление на цели развития реального сектора экономики даже 10% мирового финансового капитала в состоянии полностью исчерпать все возможности его товарного покрытия, что стимулирует резкий рост цен на товары и неизбежно приведет экономику к очередному финансовому кризису. Последнее обстоятельство очень важно для понимания масштабности и глубины финансового кризиса в России, что проявилось в том, что он обусловил кризисные потрясения не только в финансовой и напрямую связанных с ней сферах третичного сектора экономики (ипотечное строительство, рынок недвижимости, страхование, фондовый рынок и др.), но и глубоко и масштабно проник в отрасли реального сектора экономики, обусловив целый ряд негативных процессов: от снижения производства, его перепрофилирования, сокращения численности работающих до банкротства и ликвидации хозяйствующих субъектов.
Причины подобных проявлений кроются, по мнению А.И. Татаркина и Д.А. Татаркина, в допущенных ошибках системного характера <9>.
--------------------------------
<9> См.: Татаркин А.И., Татаркин Д.А. Причины мирового финансового кризиса и возможные сценарии развития России в условиях глобализации // Российский юридический журнал. 2009. N 2.

Первая из них - приоритетное развитие финансового сектора при активной поддержке этих процессов со стороны государства и при соответствующем ограничении подобной поддержки отраслей реального сектора. Исключение составляли лишь сырьевые отрасли, государственное вмешательство в которые было направлено на повышение уровня их монополизации и усиления госконтроля за их "лояльностью".
Вторая - бесконтрольное поощрение увеличения иностранных инвестиций, преимущественно в виде спекулятивного капитала, в реальный сектор экономики. Это очень быстро ослабило последний, лишив его инновационного развития и возможностей реструктуризации на новой технической, технологической и организационной основе. В самом деле, какую производственную перспективу реальному сектору экономики могли дать иностранные инвестиции, если их инновационная составляющая не превышала 0,3%? Только копирование того, что в развитых странах уже давно не производится и не покупается. С такими перспективами развивать внешнеэкономические связи и повышать конкурентоспособность могли лишь предприятия сырьевого и военно-промышленного секторов.
Усиливающаяся с конца 1960 - начала 1970-х гг. нестабильность мирового финансового рынка, импульсом которой стали отказ США от золотого паритета и прекращение обмена доллара на золото при исчерпании внутренних источников развития реального сектора экономики, обусловила зарождение и бурное развитие двух взаимосвязанных процессов, оказавших существенное влияние на экономическое развитие мирового сообщества.
С одной стороны, сформировался и начал активно влиять на мировое развитие и развитие отдельных стран, регионов и целых континентов институт международных финансовых организаций, ставший проводником финансовой экспансии развитых стран в отношении стран развивающихся <10>. Ее характеризуют стремительный рост межстрановых потоков капитала и денежных средств в различных формах, переплетение деятельности мировых финансовых рынков, специализирующихся на спекуляциях с валютой и ценными бумагами, ускоренная либерализация валютных и финансовых режимов, чему содействуют информационные технологии и Интернет.
--------------------------------
<10> Быков А.Н. Глобализация в контексте новых реалий и вызовов // Мир перемен. 2008. N 1. С. 139 - 144.

Отмеченные особенности превратили мировую финансовую систему в наиболее неустойчивый сектор мирового хозяйства с высокой долей риска, подвергнутый повышенной изменчивости. Свидетельством этому являются непостоянство курсов национальных валют, процентных ставок, условий размещения капитала при повышенных требованиях к государственным гарантиям, чрезмерная подвижность капитала (приток, отток) как следствие малейших колебаний в мировой конъюнктуре. Все это вместе вызывает в отдельных странах резкие смены "инвестиционной температуры": от опасного "перегрева" экономики и дефолтов до инвестиционного "голода". Отсюда и череда финансовых кризисов, поразивших в конце XX в. ряд развивающихся стран Азии и Россию. И хотя в этом столетии крупных финансовых кризисов не отмечено из-за принятых мер по страхованию рисков, продолжающаяся либерализация сохранила опасность трансформации локальных сбоев в глобальные катаклизмы, свидетельством чему и стал последний ипотечный кризис в США, вызвавший череду затяжных кризисов в других странах, в том числе в России <11>.
--------------------------------
<11> Татаркин А.И., Татаркин Д.А. Указ. соч.

С другой стороны, под воздействием указанных процессов финансовый капитал не мог "прибыльно" существовать только в спекулятивной (фиктивной) форме. Стремление к обеспечению "стабильной" устойчивости побуждало его владельцев лихорадочно искать "сферу приложения" в структуре мировой экономики. И такая сфера была найдена, она превратилась в нишу глобализируемой экономической системы. Нишу, где безраздельно господствовал спекулятивный капитал, подминая под себя все другие формы капитала в интересах расширения сфер своего влияния и максимизации прибыли.
Уже к середине 1970-х гг. прошлого века в структуре мировой экономики сформировались и получили опережающее развитие вспомогательные, или "избыточные", секторы, отнесенные в настоящее время к "третичному сектору экономики". Возрастающие размеры спекулятивного капитала обеспечили не только опережающее развитие третичного сектора, но и возрастание его доли в экономике развитых стран до критических значений.
К настоящему времени до 70% и более ВВП этих стран производится в третичном секторе и по сути является фиктивной ценностью (товарная марка, рыночный курс валют и акций, формирование имиджа продукта, юридические услуги и пр.), не повышающей эффективности функционирования экономики, а обслуживающей обращение фиктивного капитала, "высасывающего" из реального сектора монопольный доход для владельцев спекулятивного капитала. Сформировалась "перевернутая пирамида" экономической системы стран, в которой реальный сектор производства, обеспечивающий функционирование всей экономической системы, постоянно уменьшается под возрастающим давлением спекулятивного финансового капитала, ощущая на себе не только ресурсные (факторные) ограничения, но и усиливающееся финансовое (инвестиционное, кредитное, курсовое, инфраструктурное и иное) давление третичного сектора.
Каковы последствия подобной трансформации структуры общественного производства в экономически развитых странах? Какие угрозы заложены в этих изменениях для глобализируемой экономики вообще и экономики России в частности?
Отвечая на эти вопросы, Л.С. Черной обращает внимание на естественную неустойчивость любой перевернутой пирамиды, которая "не вписывается" в сценарные действия ни естественных законов (закон устойчивости, тяготения и др.), ни законов общественного развития (закон равновесного, сбалансированного развития, закон устойчивости экономических систем и т.д.). Возрастающая неустойчивость сформировавшейся модели общественного производства неизбежно обусловила ускорение целого ряда негативных процессов в экономике развитых стран, которые подобно вирусу птичьего гриппа начинают поражать экономики других стран. Развитие интеграционных процессов и глобализация превратили эту проблему в "экономическую чуму" конца XX - начала XXI вв. <12>.
--------------------------------
<12> См.: Черной Л.С. Глобализация: прошлое или будущее. М., 2003. С. 250 - 251, 257 - 258.

В работе "Россия в глобализирующемся мире: политико-экономические очерки" отмечается, что опережающее развитие третичного сектора экономики вызвало к жизни и стимулировало развитие целого ряда негативных процессов, среди которых выделяются следующие:
- возрастающий разрыв между объемами спекулятивного капитала и его товарным покрытием неизбежно усилил во всех странах мировой экономической системы кризисные явления, ставшие закономерным спутником глобализации;
- усиливающееся давление на реальный сектор экономики посредством искусственного роста издержек производства и цен на товары (услуги, работы) закономерно понижает их конкурентоспособность на мировом рынке, компенсировать которую приходится за счет его монополизации и огосударствления;
- углубляются процессы перераспределения в пользу развитых стран, обладающих избыточным финансовым (спекулятивным) капиталом, на долю которых приходится до 85% и более совокупного мирового дохода;
- лидерство закрепляется за технологически развитыми странами посредством проникновения в реальный сектор экономики развивающихся и трансформируемых стран с целью увеличения доходности и устойчивости спекулятивного капитала повышением его товарного покрытия <13>.
--------------------------------
<13> См.: Россия в глобализирующемся мире: политико-экономические очерки / Отв. ред. Д.С. Львов. С. 18.

Исторически мировое хозяйство всегда подразделялось на страны с передовой промышленностью и страны, отсталые в промышленном отношении. Задача первых сводилась к сохранению и развитию лидирующих позиций, а вторых - к сокращению отставания в общем движении мирового сообщества к вершинам индустриального общества. Современное мировое сообщество, по мнению известного американского политолога Дж. Сакса, может быть разделено на три группы:
- передовые в промышленном отношении страны, ориентированные не столько на снижение издержек, сколько на повышение качества товаров и услуг как источника более высоких доходов и расширения рынков сбыта;
- страны мировой периферии, под разными предлогами вовлеченные в процессы глобализации и вынужденные в своем развитии все больше ориентироваться на догоняющий вариант развития, "выискивая" для своего существования соответствующие мирохозяйственные ниши;
- страны-изгои, которые в обозримом будущем вряд ли смогут найти сколько-нибудь достойное место для существования в мировом сообществе <14>.
--------------------------------
<14> См.: Sachs D. Globalisation // The Economist. 2000. June, 24. P. 2.

Реальность сформировавшейся системы мирового хозяйства такова, что процессы глобализации используются исключительно в интересах высокоразвитых стран и созданных ими международных финансовых институтов - "политического убежища" спекулятивного капитала. На остальной части мира господствует хаос свободного рынка, правила на котором устанавливают все те же представители международных финансовых институтов. Причем и в этой группе формируются "группы прорыва" - страны, нашедшие в себе силы порвать путы спекулятивного капитала и встать на путь устойчивого развития. Пример Китая, Индии, Бразилии, стран АТР-НИС и других - наглядное тому подтверждение.
Поиски возможных решений по стабилизации ситуации и обеспечению устойчивого развития предпринимались давно. На примере кризиса 1929 - 1933 гг. США доказали возможность справиться с кризисной ситуацией посредством активного государственного вмешательства в экономические процессы. Позднее в арсенале средств по нейтрализации кризисных явлений появились коллективные соглашения между ведущими странами по антикризисным действиям, международные финансовые и иные институты, призванные предупреждать кризисы и минимизировать потери <15>.
--------------------------------
<15> См.: Основы экономической политики / Пер. с нем. СПб., 2002. С. 257 - 336.

Одним из таких решений стал переход стран ЕС к единой валюте - евро, выступившей альтернативным гарантом стабильности мировой финансовой системы в условиях, когда необеспеченность доллара стала очевидной. Эта мера способствовала определенной стабилизации на мировых рынках, поскольку у спекулятивного капитала появилась более устойчивая финансовая форма существования, что ослабило его давление на реальный сектор экономики. Одновременно данная мера привела к высвобождению нескольких триллионов долларов, использовавшихся ранее для обслуживания товарообмена между странами ЕС. С учетом ряда сопутствующих изменений объем высвободившихся ресурсов составил от 5 до 10 трлн. долл. США. Правительство США, игнорируя давление международных финансовых кругов, отказалось решать задачу изъятия "лишних" средств из мирового финансового оборота. В этих условиях неизбежным следствием стала дестабилизация доллара США, которая могла привести к краху всего мирового финансового рынка, представленного в основном спекулятивным капиталом. Такой вариант развития событий не отвечал интересам развитых стран, в том числе стран ЕС. Поэтому были предприняты меры, направленные на стабилизацию курса пары "евро - доллар", но они же привели к повторению сценария 1972 г. - скрытой инфляции, выраженной в росте цен на сырьевые товары.
Оценивая на Петербургском экономическом форуме 21 июня 2012 г. ситуацию в мировой экономике в настоящее время, Президент РФ В.В. Путин отметил, что ситуация в глобальной экономике выглядит достаточно тревожной. Дисбалансов, а также долгов накоплено очень много в ведущих странах еврозоны: в Германии - 81%, во Франции - 86, а в Соединенных Штатах - 104% <16>. Наряду с дефицитом финансов и бюджетов наблюдается, к сожалению, и дефицит решительных действий. Мы видим, как многие принципиальные и очевидные шаги откладываются из-за политических, партийных, групповых противоречий, из-за текущей внутриполитической ситуации, из-за текущей политической повестки дня в ведущих экономиках мира, а полумеры только усугубляют ситуацию.
--------------------------------
<16> URL: http://президент.рф.

Нарастают риски в Европе. На биржевых площадках увеличивается недоверие к финансовой устойчивости крупных европейских стран. Стержневые страны еврозоны пока, к сожалению, не могут остановить сползание в новую фазу рецессии. Согласие между ними по путям выхода из кризиса до сих пор не достигнуто.
Россия считает, подчеркнул В.В. Путин, что необходимы неотложные скоординированные действия для расчистки и оздоровления глобальных финансов, их жесткая привязка к фундаментальным показателям реального сектора экономики. При этом справедливо и обоснованно ставить вопрос об усилении роли так называемых развивающихся стран и так называемых новых экономических держав в выработке и принятии шагов, определяющих характер глобального экономического порядка <17>.
--------------------------------
<17> Там же.

Динамика роста цен на нефть и газ общеизвестна, но то же происходит и на других рынках, особенно сырьевых. В период проведения активной политики стабилизации (2003 - 2008 гг.) цены устойчиво росли на все товары, обеспечивающие функционирование реальной экономики. Так, с апреля 2003 г. по апрель 2004 г. цены на медь выросли с 1651 долл. за тонну до 3170 долл. за тонну (на 92%); на никель - с 8230 долл. за тонну до 15390 (на 86%); на олово - с 4740 долл. за тонну до 8895 долл. (на 88%). Что касается черных металлов, то цена на основную продукцию - горячекатаный стальной лист - только с января по апрель 2004 г. выросла с 330 долл. до 500 - 600 долл., т.е. почти вдвое. Подобный скачкообразный рост цен на сырьевые ресурсы продолжался вплоть до сентября 2008 г., доводя противоречия мирового рынка до критического состояния <18>.
--------------------------------
<18> См.: Татаркин А.И., Татаркин Д.А. Указ. соч.

Приведенные цифры достаточно верно характеризуют темпы скрытой инфляции, происходящей на мировом рынке. По сути, на более высоком и масштабном уровне повторилась ситуация 1970-х гг., когда развитие реальной экономики во всех развитых странах было почти парализовано. Но если тогда кризис удалось предотвратить, используя потенциал развития третичного сектора, то в 2008 г. такой возможности уже не было, вернее, она была очень ограниченной. Поэтому попытки удержать курс доллара на приемлемом уровне оказались безуспешными, а кажущийся рост курса альтернативной мировой валюты (евро) лишь маскирует ускорение роста скрытой инфляции, поскольку цены на товары, обеспечивающие реальный сектор экономики, растут не только в долларовом эквиваленте, но и в евро. Данная тенденция неизбежно приведет к стагнации, дальнейшему сокращению реального сектора экономики и к краху всей "перевернутой" экономической системы. Поскольку "пика" цены достигли к началу 2008 г., доведя соотношение между финансовым и товарным наполнением мирового рынка до критического состояния, то "мыльный пузырь" благополучия, поддерживаемый ростом цен на сырье и сырьевые товары, лопнул. Мировое сообщество в очередной раз окунулось в "холодные воды" мирового финансового кризиса.
Кризис в разной степени затронул все страны мирового сообщества. В меньшей степени пострадали те, кто успешно "прививался" от спекулятивного капитала использованием мер национальной защиты от его разрушительных воздействий. Удивительную живучесть показывают и высокоразвитые страны во главе с инициатором нынешнего кризиса - США, породившими спекулятивный капитал и открывшими этому экономическому "джинну" путь в глобализируемое мировое сообщество.
Наиболее пострадали те страны мирового сообщества, руководители которых по незнанию или по наивной вере в возможность самостоятельно "обуздать" разрушительное воздействие мирового спекулятивного капитала не принимали своевременно действенных защитных мер по поддержанию устойчивости национальной экономики и защите национальных интересов. Ощущая симптомы приближающегося кризиса, они продолжали "убаюкивать" общественное мнение заверениями, что этот кризис пройдет "мимо нас", последовательно проводя политику либерализации экономики посредством приоритетного развития финансовых институтов и ускоренного формирования третичного сектора экономики в ущерб развитию и модернизации реального сектора.
Несмотря на некоторые симптомы ослабления кризисных явлений в мировом сообществе, и в 2011 г. нельзя с уверенностью утверждать, что атака спекулятивного капитала через процессы глобализации не повторится. Бесспорно, она видоизменится и по формам, и по направлениям. Ее участниками могут стать наряду с развитыми странами азиатские и африканские государства. Наряду с банками и международными финансовыми институтами к этим процессам могут присоединиться транснациональные производственные и торговые компании, туристический бизнес. В этом смысле Россия и страны СНГ остаются приоритетной мишенью атаки. Эти страны привлекательны не только огромной территорией, богатой ресурсами, но и своим романтическим непрофессионализмом в защите национальных интересов, презрительным отношением к мнению своего населения и возможностям модернизировать и развивать реальный сектор экономики, опираясь на собственные знания и инвестиционные возможности. К этому стоит присовокупить усиливающуюся бюрократизацию политической системы при нарастании симптомов потребительского эгоизма, активно поддерживаемых властными структурами <19>.
--------------------------------
<19> Там же.

Рассмотрим теперь вопрос, насколько современный финансово-экономический кризис неизбежен и разрушителен.
Классическое понимание кризиса заключается в оценке его как периода, в течение которого экономические процессы ограниченно развиваются под воздействием перепроизводства товаров и услуг. Иными словами, товаров и услуг в обществе произведено значительно больше, чем существует платежеспособный (обеспеченный реальными деньгами) спрос на них. К. Маркс в "Капитале" всесторонне исследовал причины, сущность и объективную неизбежность экономических кризисов вообще и кризисов перепроизводства в частности как неизбежного спутника капиталистической рыночной системы хозяйствования. Именно кризисы призваны "сигнализировать" властным структурам и представителям бизнеса о том, что и в каком объеме производить, какова должна быть отраслевая структура экономики, насколько развит экспорт товаров и услуг, насколько оптимальны доходы населения, каковы инновационные возможности реального сектора, и о некоторых других диспропорциях в социально-экономическом развитии. Капиталистическое рыночное производство, по утверждению К. Маркса, "заключает в себе условия, которые не зависят от доброй или злой воли и которые допускают относительное благополучие: только на короткое время, да и то всегда лишь в качестве буревестника очередного кризиса" <20>.
--------------------------------
<20> Маркс К. Капитал. Т. 2. Кн. II: Процесс обращения капитала. М., 1974. С. 464.

Финансовый кризис - особая и наиболее паразитическая разновидность кризиса. Его суть не в избытке товаров и услуг, их может и не хватать, а в избыточном обращении денег, увеличивающемся отрыве цен и тарифов на товары и услуги от реальных затрат на их производство, возрастающих доходах владельцев денежного спекулятивного капитала.
Спекулятивный капитал по двум каналам обеспечивает свое сверхприбыльное существование.
С одной стороны, стимулируя рост цен и тарифов на товары и услуги стабильно повышенного спроса использованием рыночных институтов и инструментов (конкурсов, торгов, посредников и др.), спекулятивный капитал формирует "мыльные пузыри" искусственного роста цен и тарифов, обеспечивая тем самым формирование и присвоение "ценовой ренты". Так называемая спекуляция на спросе позволяет владельцам фиктивного капитала влиять не только на цены, но и на объемы производства, регулируя его динамику и основные параметры затрат.
С другой стороны, поддерживая на фондовых рынках искусственный рост котировок акций и облигаций, спекулятивный капитал формирует "мыльные пузыри" повышенного спроса на ценные бумаги компаний, повышая их рыночную стоимость и получая доход на постоянных колебаниях курсов акций в виде курсовой ренты. Обобщим сказанное: финансовый кризис можно рассматривать как период, в течение которого лопаются "мыльные пузыри" в экономике и происходит мучительное и затратное восстановление нарушенного равновесия между производством и потреблением, спросом и предложением. Цены перестают давить на затраты, на производство товаров и услуг и в большей степени приближаются к последним. Рентный доход владельцев спекулятивного капитала принимает более или менее воспринимаемую общественным сознанием величину от 15 до 30% вместо 200 - 300%. Общественная жизнь начинает стабилизироваться. Население и менеджеры вновь считают деньги, отслеживают и регулируют затраты, ориентируют производство на платежеспособный спрос. Повышается исполнительская дисциплина, снижается безработица, активнее развивается производство и решаются социальные вопросы. Хозяева спекулятивного капитала, стряхнув с себя "мыльную пену", вновь начинают лихорадочно искать "бреши" в экономике для прибыльного вложения капитала. Все со временем восстановится, постепенно забудутся "черные будни" кризиса, вплоть до очередного потрясения <21>.
--------------------------------
<21> Татаркин А.И., Татаркин Д.А. Указ. соч.

В этих условиях, условиях циклического повторения кризисов, важно не только отслеживать изменение экономической конъюнктуры, мировой и отечественной, с привлечением к этой работе специалистов разных отраслей, науки, депутатов, представителей общественности. Важно на государственном уровне своевременно и действенно реагировать на малейшие симптомы кризиса принятием управленческих, кадровых и политических решений. О том, что этого не было сделано в начале нынешнего кризиса, убедительно свидетельствует периодическая печать.
Спекулятивный капитал лишен национальной принадлежности и не признает государственных границ. Он многолик и интернационален. Ему безразлично, где и в какой форме он будет функционировать. Он с одинаковым азартом будет вкладываться в увеличение государственного долга США, формирование финансового рынка России, продолжение военных действий в Ираке и Афганистане, поддержание сомалийских пиратов и другие национальные и международные проблемы.
Его по большому счету не интересует, с кем он будет иметь дело и каков механизм этих взаимоотношений: насколько они соответствуют мировым нормам и стандартам. Конечная цель функционирования спекулятивного капитала подчинена главному интересу его владельцев и направлена на гарантированное сохранение капитала для максимального извлечения монопольно высокого дохода (прибыли, ренты и др.). Политико-экономическое оформление этой целевой установки осуществляется посредством введения через международные финансовые институты внешнего контроля над институтами государственной власти развивающихся стран и стран с переходной экономикой и их (государственных институтов) последующего вытеснения и замены международными институтами. Наиболее распространенными методами выступают: втягивание развивающихся стран в процессы неэквивалентного обмена и стабильной долговой зависимости, политическая, идеологическая и финансовая зависимость национальных лидеров развивающихся стран от спекулятивного капитала.
Схема использования этих методов проста и хорошо отработана такими международными институтами, как Международный валютный фонд, Всемирная торговая организация (ВТО), Всемирный банк и др.
Последнее обстоятельство неоднократно обсуждалось на страницах научных журналов и в периодической печати, высказывались предположения в адрес органов власти об опасности чрезмерной либерализации экономики и особенно финансового сектора <22>. Так, в докладе ученых Финансовой академии Правительству РФ проф. М. Эскиндаров и проф. Я. Миркин предупреждали об опасной тенденции чрезмерного присутствия иностранного спекулятивного капитала в российской экономике, что закономерно усиливает ее неустойчивость к "финансовым сбоям". По их оценкам, иностранные портфельные инвестиции в акции российских финансовых и промышленных компаний выросли в 2000 - 2007 гг. более чем в 20 раз, а их суммарная доля в сделках на рынках акций депозитарных расписок и долговых бумаг доходит до 60 - 70% <23>.
--------------------------------
<22> См.: Оценка социально-экономических последствий присоединения России к Всемирной торговой организации / Ред. Р.С. Гринберг. С. 8 - 11; Панарин А.С. Искушение глобализмом. М., 2003. С. 38 - 40.
<23> См.: Эскиндаров М., Миркин Я. Угрозы и мифы финансового кризиса // Финансовый контроль. 2008. N 5. С. 32 - 34.

Парадокс нынешнего финансового кризиса в России, на взгляд Я. Миркина и М. Эскиндарова, видится не в опасности его "подогрева" из-за рубежа, например ипотечным кризисом в США, а в слабости и уязвимости отечественного финансового рынка перед спекулятивными атаками со стороны мировых финансовых структур. По разным оценкам, до 50% и более отечественного финансового сектора имеют спекулятивные корни, которые в разы превышают концентрацию рисков - кредитного, процентного, рыночного, валютного, ликвидности <24>.
--------------------------------
<24> См.: Эскиндаров М., Миркин Я. Указ. соч. С. 33; Дмитриев М. Указ. соч. С. 24.

Вместе с тем противоречия мировой экономики (системы большего порядка) необязательно транслируются в национальные экономики. При эффективном управлении процессами взаимодействия система меньшего порядка может использовать противоречия большей системы для своего развития. Так, "избыточность" мировых финансовых ресурсов и возможность их трансформации в реальные ценности, в том числе в современные технологии и инновационные продукты, с использованием механизмов международной торговли стали факторами формирования альтернативной модели экономики, в рамках которой блокировалась (замедлялась) трансляция "западной" модели потребления при одновременном стимулировании инвестиций в сферу реальной экономики. Наиболее последовательно эта модель используется странами АТР-НИС, Китаем и Индией. В результате доля третичного сектора в этих странах осталась на низком уровне (30 - 40%), что обусловило снижение общественно необходимых затрат на выпуск единицы продукции в 1,5 - 2 раза.
Вследствие формирования альтернативной модели экономики снижаются конкурентные позиции стран дислокации фиктивного капитала в системе мировой экономики. Так, при сопоставлении соответствующих групп стран даже по темпам роста ВВП преимущество "альтернативной" модели становится очевидным. Если в 1960 - 1970-х гг. страны ЕС по темпам роста опережали страны НИС в два, а Китай - почти в три раза, то в начале XXI в. они отставали по этому показателю от стран НИС в шесть, а от Китая - более чем в 10 раз. В результате этих процессов "расстановка сил" в структуре мировой экономики меняется существенным образом, особенно в мировом промышленном производстве.
Приведенная динамика развития производства позволяет говорить о наметившейся тенденции устойчивого развития экономики стран с альтернативной моделью. За период с 1995 по 2002 гг. развитые страны с приоритетным развитием третичного сектора экономики сократили свои доли в мировом промышленном производстве. Вместе с тем КНР и страны НИС за тот же период укрепили свои производственные позиции, выдвинувшись на лидирующие позиции в мировом промышленном производстве. По объему промышленного производства КНР, в частности, вплотную приблизилась к США, претендуя в ближайшие годы выйти в лидеры по этому важнейшему показателю.
Особого разговора заслуживает развитие российской экономической модели в последние годы. Особенно развитие финансового рынка. Я.М. Миркин считает, что отечественный финансовый рынок, созданный в считанные годы, имеющий единую инфраструктуру в одиннадцати часовых поясах и не уступающий по технологиям другим рынкам, является национальным достоянием, формирует финансовую базу экономического роста наравне с экспортным сектором экономики. Это - рынок, приобретающий зрелость, все большую конкурентоспособность, хотя и сохраняющий черты рискованного и проблемного формирующегося рынка (emerging market) <25>.
--------------------------------
<25> См.: Миркин Я.М. Национальный доклад "Риски финансового кризиса в России: факторы, сценарии и политика противодействия". М., 2008.

В то же время, однако, российский финансовый рынок, как один из семейства формирующихся рынков, является одним из самых рискованных в мире. Он успел создать за 15 лет своего существования (после 75-летнего перерыва) собственную историю финансовых кризисов, которые привели к потерям существенной части национальных активов <26>.
--------------------------------
<26> См.: Там же.

В 1970 - 2000-е гг. финансовые кризисы в десятках стран привели к утрате до 10 - 30% национальных финансовых активов. МВФ зарегистрировал в 1975 - 1997 гг. более 150 валютных и 54 долговых/банковских кризисов в более чем 50 странах <27>. На формирующихся рынках (emerging markets) <28>, к которым принадлежит и Россия, временные периоды, отделяющие один кризис от другого, обычно составляют 5 - 10 лет.
--------------------------------
<27> См.: Financial Crises: Characteristics and Indicators of Vulnerability. Wash.: International Monetary Fund, 1998.
<28> В соответствии с международной классификацией российский рынок капиталов относят к категории формирующихся (развивающихся) рынков в отличие от развитых рынков (developed markets) индустриальных стран (по критериям международный финансовых организаций).

Финансовый кризис - время социальной напряженности, политических рисков, потери темпов экономического роста. Предупреждение и урегулирование рисков финансового кризиса - важнейшая задача государства в его деятельности по созданию условий для устойчивого развития экономики и сбережения - из поколения в поколение - активов населения.
Я.М. Миркин обращает внимание на то, что системные риски, возникая в одном звене финансового рынка (частные кризисы), распространяются затем на другие его звенья, запуская механизм системного риска и вызывая - в наиболее острых ситуациях эффекта "домино" - коллапс всей финансово-кредитной системы <29>. К числу частных кризисов Я.М. Миркин относит:
--------------------------------
<29> См.: Миркин Я.М. Указ. соч.

- фондовые кризисы - рыночные шоки на рынке ценных бумаг (масштабные падения курсов ценных бумаг, перерывы ликвидности рынка, резкий рост процента), приводящие к дальнейшему разрастанию кризисных явлений в полномасштабный финансовый кризис. Могут быть связаны с "мыльными пузырями", спекулятивной игрой на повышение-понижение, с движением цен на фондовые ценности за пределы, установленные рыночной стоимостью бизнеса, которую они выражают. Могут возникать в связи со спекулятивными атаками на параллельных рынках базисных и производных финансовых инструментов;
- долговые кризисы, являющиеся начальной причиной финансовых кризисов (финансовая ситуация, при которой группа крупнейших заемщиков (например, стран, если речь идет о международном долговом кризисе, или крупнейших коммерческих и инвестиционных банков) оказывается не в состоянии платить по долгам и/или формирует убытки, приводящие их на грань дефолтов); крупнейший международный кризис задолженности разразился в 80-х гг. XX в. (долговая несостоятельность большой группы развивающихся стран в погашении кредитов, полученных из стран с высоким уровнем доходов);
- валютные кризисы, формирующие нарастающие кризисные явления на других сегментах финансового рынка (резкие изменения курса одной валюты по отношению к другим, ведущие к значимому реструктурированию системы экономических интересов в международных финансах и во внутренней экономике и сфере финансов стран, затронутых валютных кризисом, кризисы платежного баланса);
- банковские кризисы (кризисы банковского сектора, основанные на эффекте "домино", при которых накопление проблемных активов в ограниченном числе банков и прекращение их платежеспособности приводит к банковской панике, к массовому изъятию вкладов, к резкому сокращению кредитования банками друг друга и т.п. и на фоне развивающегося кризиса недоверия начинается массовая приостановка платежей банками с последующим коллапсом платежной системы и финансовых рынков);
- кризисы ликвидности (острая, наступающая в короткое время неспособность производить платежи в связи с наступлением риска ликвидности, отрицательным финансовым состоянием. На макроэкономическом уровне - расстройство платежной системы, наступление состояния неликвидности у банков, составляющих ее основу, острая нехватка денежных средств в экономике для поддержания бесперебойных расчетов в хозяйстве) <30>.
--------------------------------
<30> См.: Там же.

В связи с этим в Национальном докладе "Риски финансового кризиса в России: факторы, сценарии и политика противодействия" справедливо подчеркивается, что каждый из этих кризисов, который может произойти на фоне относительно благополучного состояния других сегментов сферы финансов, денег и кредита, может стать "спусковым механизмом", переводящим локальные кризисные явления в масштабный финансовый кризис. Валютные кризисы могут вызывать банковские <31>.
--------------------------------
<31> См.: Там же.

Быстрое истощение валютных резервов в рамках режима фиксированного валютного курса может подвигать центральный банк к сокращению денежной массы, к сокращению денежных агрегатов, с инициацией тем самым банковского кризиса... Банковские кризисы могут становиться причиной валютных. Когда инвесторы становятся уверены в неизбежности банковского кризиса, это заставляет их пересматривать свои портфели, заменяя активы в национальной валюте на иностранные активы. Когда центральные банки передают ликвидность в банковскую систему, чтобы поддержать на плаву проблемные банки, созданные излишние деньги могут инициировать валютную спекуляцию и оказать давление на валютные резервы <32>.
--------------------------------
<32> См.: Kawai Masahiro, Newfarmer Richard, Schmukler Sergio. Crisis and Contagion in East Asia: Nine Lessons. World Bank, 2003. P. 3.

Российская экономическая система, являясь составной частью мировой финансовой системы, не могла остаться в стороне от негативных явлений.
Падение фондового рынка, вызванное как внешними (кризис sub-prime бумаг в США, угроза рецессии и т.д.), так и внутренними факторами ("Мечел", конфликт с Грузией и т.д.), привело к тому, что иностранные инвесторы начали выводить капитал из России. Это, в свою очередь, усугубило ситуацию, поскольку к снижению стоимости акций добавилось существенное давление на рубль (и без того весьма значительное в связи со снижением цен на энергоносители). Параллельно начали возникать проблемы у банков и управляющих компаний, активно работавших на фондовом рынке. Сделки РЕПО и большое кредитное плечо для клиентов на резко падающем рынке принесли существенные убытки и первые дефолты. Возник кризис ликвидности и, что более существенно, кризис доверия. Как результат - практически полная остановка кредитования некоторых отраслей экономики, населения и обвал рынка МБК, что в сочетании с невозможностью привлечь деньги за рубежом, продолжающимся ослаблением национальной валюты и повышением ставок по действующим кредитным договорам трансформировало финансовый кризис в экономический.
Последствия глобального финансового кризиса в России ощущаются по нескольким направлениям. Окончательный исход будет зависеть от довольно неопределенных перспектив развития глобальной экономики, в том числе от динамики цен на нефть и адекватности ответных мер. Вместе с тем ряд непосредственных эффектов можно оценить с некоторой степенью определенности.
Во-первых, имеет место эффект сокращения богатства в результате потерь российского фондового рынка в капитализации, составивших за короткий период с 19 мая по 7 ноября 2008 г. примерно 1 трлн. долл. США (около 84% ВВП России за 2007 г.). По имеющимся данным, из этой суммы около 300 млрд. долл. США приходится на потери состоятельных российских граждан в связи со снижением стоимости принадлежащих им ценных бумаг. Остальную часть составляют потери крупных государственных нефтегазовых компаний и смежных предприятий, а также некоторые потери граждан среднего класса по принадлежащим им акциям компаний. Даже в таком случае эффект сокращения богатства достаточно велик и не может не сказаться на объеме совокупного потребления. Кроме того, существуют дополнительные проблемы, связанные с ужесточением условий для заимствований и снижением доступности кредитных ресурсов.
Во-вторых, глобальные и внутренние ограничения ликвидности приведут к ощутимому замедлению темпов экономического роста в России с сопутствующими потерями в уровне реальных доходов и занятости населения, а также ростом бедности. Приток инвестиций сократился вследствие увеличения стоимости заимствований и потенциальных проблем с доступностью кредитных средств, а также в результате роста неопределенности и влияния этих факторов на доверие со стороны отечественных и иностранных инвесторов. Повышение стоимости кредитов ведет к снижению потребительского спроса. Некоторые секторы, в частности строительство и торговля, особенно уязвимы к снижению совокупного спроса.
В-третьих, замедление темпов роста негативно скажется на уровне реальных доходов среднего класса и малоимущих граждан. Тем самым к тому, что началось как финансовый кризис, добавляется человеческий аспект, а это требует оценки социальных последствий кризиса, а также разработки надлежащих мер государственной политики <33>.
--------------------------------
<33> Доклад об экономике России. 2008. Ноябрь. N 17. URL: http://siteresources.worldbank.org/Intrussianfederation/Resources/rer17_rus.pdf.

В некоторой степени замедление экономического роста представляет собой желаемое охлаждение перегретой экономики, которое также будет способствовать снижению высокого уровня инфляции. Однако в результате значительного ослабления денежно-кредитной политики, вызванного необходимостью борьбы с кризисом ликвидности, одно только снижение резервных требований привело к вливанию в экономику дополнительных 400 млрд. руб.
Несмотря на то что прямые бюджетные расходы на осуществление объявленных ответных мер управляемы, квазифискальные издержки существенно выше. Непосредственные бюджетные затраты на эти меры оцениваются всего лишь на уровне 190 млрд. руб. (7,6 млрд. долл. США, или около 0,58% ВВП России в 2007 г.), однако квазифискальные и потенциальные издержки составили около 4639 млрд. руб. (185 млрд. долл. США, или около 14,7% российского ВВП в 2007 г.). Эти дополнительные обязательства значительно сузили бюджетные возможности и затормозили реализацию многих важных инициатив. В этой связи следует особенно отметить планы по осуществлению масштабных капиталовложений в инфраструктуру, которые могут быть урезаны или отложены. В самом худшем случае, если падение цен на нефть продолжится, стремясь к среднему многолетнему уровню в 30 долл. за баррель (пока большинство аналитиков не предусматривают такой возможности), в среднесрочные планы государственных расходов придется вносить существенные коррективы.
В результате кризиса изменится конфигурация российского банковского сектора началась консолидация банков, что отражает повышение зависимости банков от зарубежных заимствований в качестве источника финансирования. Хотя этот агрегированный показатель высок, он не настолько значителен, как во многих странах СНГ, которые находятся в более уязвимом положении. Однако крупные внешние заимствования поставили в тяжелое положение мелкие и средние банки, которые при отсутствии альтернативных возможностей привлечения средств и рефинансирования не имеют других существенных и стабильных источников ресурсов (таких как депозиты). Крупные банки, включая частные, как правило, более устойчивы и способны пережить финансовый кризис.
Суммируя особенности развернувшегося кризиса, В. Мау выделяет три важные его характеристики.
Первая. Начавшийся в условиях глобализации, кризис носит беспрецедентный по масштабам характер, охватывая практически все динамично развивавшиеся страны и регионы. Причем он сильнее сказывается на тех, кто был наиболее успешен в последнее десятилетие; напротив, застойные страны и регионы пострадали от него в меньшей степени. Сказанное характерно и для внутриэкономической ситуации в отдельных странах, включая Россию, - самые серьезные проблемы наблюдаются там, где был экономический бум, тогда как депрессивные регионы почти не чувствуют изменений. Это резко усложняет процесс выхода из кризиса: неясно, кто сможет стать "локомотивом" восстановления роста.
Вторая. Современный кризис носит структурный характер, т.е. предполагает серьезное обновление структуры мировой экономики и ее технологической базы. Пока трудно сказать, какие структурные изменения произойдут, однако их результатом будет перераспределение сил в отраслевом и региональном аспектах.
Третья. Кризис носит инновационный характер. В последние годы много говорилось о важности инноваций, переводе экономики на инновационный путь развития; именно это и произошло в финансово-экономической сфере. Здесь возникли и быстро распространились финансовые инновации - новые инструменты финансового рынка, которые, как тогда казалось, смогут создать условия для бесконечного роста. Но, как выясняется теперь, многие лидеры финансового мира имели о них весьма смутное представление, что привело к двоякого рода последствиям.
С одной стороны, финансовые инновации существенно трансформировали ряд товарных рынков, и прежде всего важнейших сырьевых товаров. Цена на нефть всегда была плохо предсказуемой, однако она все-таки зависела от соотношения спроса и предложения, а потому в какой-то мере контролировалась производителями нефти. Несомненным историческим фактом является как организованный арабскими странами - экспортерами нефти резкий скачок цен на нефть в 1973 г., так и осознанные (и также политически мотивированные) действия по их существенному снижению в 1986 г.
В настоящее время с развитием рынков вторичных финансовых инструментов ситуация кардинально изменилась. Теперь цена на нефть почти не зависит от действий ее производителей и слабо реагирует на усилия членов ОПЕК и других нефтедобывающих стран. Сегодня она формируется на финансовых рынках и в головах финансовых брокеров, торгующих связанными с поставками нефти вторичными финансовыми инструментами, причем практически не имеющими отношения к реальному движению этого товара <34>.
--------------------------------
<34> См.: Мау В. Драма 2008 года: от экономического чуда к экономическому кризису // Вопросы экономики. 2009. N 2.

Глобальный кризис негативно сказался на России, однако Правительство РФ приняло своевременный и всесторонний пакет ответных мер. Прозрачность и эффективность антикризисных мер являются ключевыми факторами для того, чтобы ответная экономическая политика помогла снизить негативное влияние кризиса на реальную экономику <35>.
--------------------------------
<35> См.: Доклад об экономике России. 2008. Ноябрь. N 17.

В Аналитическом докладе "Среднесрочный прогноз развития финансовой системы России (2010 - 2015 гг.)", подготовленном в Финансовом университете под руководством проф. Я.М. Миркина, прогнозируется, что посткризисное возобновление российской экономики в 2010 - 2015 гг. в том же качестве, что и в 2000-е гг., неизбежно воссоздаст сырьевую финансовую систему. В третий раз будет сформирована спекулятивная модель финансового рынка, основанная на "горячих деньгах" нерезидентов. Финансовая система России в 2010 - 2015 гг. неизбежно в силу инерционности будет нести в себе многие докризисные черты.
Основные параметры финансовой системы России останутся в пределах, характерных для срединной позиции кластера развивающихся рынков: прогнозируется дальнейший рост финансовой глубины, монетизации экономики; продолжится диверсификация финансовой структуры; повышенная инфляция останется встроенным компонентом экономики; расширится разрыв в динамике реального и номинального эффективных валютных курсов; продолжится политика вывода "избыточной" ликвидности в эксцессивные международные резервы; сохранится сверхконцентрация финансовых ресурсов и институтов, операционной деятельности в Москве как финансовом центре России.
В посткризисный период сохранится предкризисная формула государственного регулирования финансового сектора, характеризующаяся отсутствием идеологии ребалансирования экономики, мягкой денежной политикой, суженной практикой рефинансирования банков через Банк России, приверженностью к закрепленному курсу рубля, отсутствием активного противодействия государства немонетарной инфляции, эксцессивным ссудным процентом, ростом фискальной нагрузки и др. <36>.
--------------------------------
<36> Подробнее см.: URL: http://bankir.ru/tehnologii/s/analiticheskii-doklad-srednesrochnii-prognoz-razvitiya-finansovoi-sistemi-rossii-2010-2015-gg-6076002/#ixzz1ueTztPEi.

В докладе представлены результаты анализа сценариев развития локального финансового кризиса в России по следующим вариантам: первый сценарий - импортированный кризис ("финансовая инфекция"); второй сценарий - спекулятивная атака при позитивной экономической динамике и либерализации счета капиталов; третий сценарий - "мыльный пузырь" в России, перегрев одного из сегментов внутреннего финансового рынка (излишняя концентрация рыночного, кредитного, процентного рисков), эффект "домино"; четвертый сценарий - падение экспортных цен; пятый сценарий - политический риск.
В докладе сделан вывод о том, что наиболее вероятным является первый сценарий ("финансовая инфекция"). В посткризисный период могут проявляться новые системные риски: рынок государственных долгов, поставивший глобальные финансы на грань возобновления мирового финансового кризиса, перегретые в 2009 г. рынки акций развивающихся экономик с динамикой роста более 80 - 100% за год.
Соответственно, реальна вероятность того, что концентрации рисков, дополнительно накопившиеся за время кризиса 2008 - 2009 гг., приведут к рыночным шокам в отдельных странах (новые индустриальные страны, развивающиеся экономики Азии и Латинской Америки), которые затем могут - в порядке финансовой инфекции - распространиться на финансовые системы стран-аналогов. В этой связи российская финансовая система является в силу своей низкой конкурентоспособности, подверженности спекулятивной деятельности, одним из объектов, наиболее уязвимых для финансовых инфекций <37>.
--------------------------------
<37> См.: Там же.

В среднесрочной перспективе, отмечается в докладе, будет продолжена глобализация финансов, сформируется мультиполярная финансовая архитектура при сохранении доминирующей роли англосаксонской модели, увеличатся финансовая глубина и секьюритизация мировой экономики, будет развита международная система финансового регулирования.
Для России это означает необходимость трансформации сырьевой экономики, теряющей технологическую базу, и ядерной сверхдержавы, поддерживающей затратную военную инфраструктуру, в новую индустриальную экономику, обеспечивающую устойчивый экономический рост, национальную безопасность, в том числе за счет ядерной компоненты, и высокое качество жизни.
Прошедший период показал, что резкие, грубые решения и административные запреты в экономике не работают. Чтобы эффективно противостоять экономической турбулентности, у государственных и финансовых властей должен быть целый набор антикризисных инструментов и, конечно, достаточный объем внутренних суверенных ресурсов, которые можно задействовать в любой ситуации.
По мнению В.В. Путина, Россия имеет все необходимые ресурсы и инструменты для борьбы с кризисными явлениями.
Совместные действия наших финансовых властей в условиях кризиса ликвидности: и Министерства финансов, и Центрального банка Российской Федерации - обеспечили бесперебойную работу российской банковской системы. Только один Минфин в короткие сроки предоставил кредитным учреждениям страны более 30 млрд. долл. ликвидности, причем не распечатывая при этом резервные фонды России.
Международные резервы Центрального банка на 8 июня 2012 г. составили свыше 512 млрд. долл. Кроме этого, у нас есть резервные фонды Правительства Российской Федерации: Резервный фонд для оперативного решения текущих проблем составляет более 60 млрд. долл., и Фонд национального благосостояния, из которого мы поддерживаем пенсионную систему, составляет еще 85,5 млрд. долл. США <38>.
--------------------------------
<38> См.: URL: http://президент.рф.

Таким образом, сегодня в распоряжении России есть достаточно резервов и целая линейка механизмов антикризисного быстрого реагирования, включая предоставление субординированных кредитов, госгарантий, программы стимулирования спроса и поддержки занятости. Весь этот арсенал, что называется, проверен в деле, он доказал свою эффективность в период 2008 - 2009 гг.
Большинство последних кризисов приходило в Россию извне. И конечно, на эти факторы Россия не могла повлиять. Но грамотная система управления рисками, во-первых, позволяет минимизировать последствия внешних потрясений, а во-вторых, не допустить возникновения кризисов по внутренним причинам - из-за накопления собственных дисбалансов, что для растущей экономики России принципиально важно.
Укрепляя потенциал мер оперативного реагирования, полагает В.В. Путин, фундаментальные решения надо искать в сфере построения новой экономики - экономики, устойчивой к разного рода шокам, экономики, способной демонстрировать высокие темпы роста в жестких внешних условиях <39>.
--------------------------------
<39> См.: Там же.

Ключевым вопросом государственной политики в таких условиях является создание не просто благоприятного, а в полном смысле лучшего, конкурентного инвестиционного климата. И к концу текущего десятилетия Россия должна войти в двадцатку стран мира с наиболее комфортной деловой средой. Это тоже достаточно сложная и амбициозная задача, имея в виду то положение, где мы находимся сегодня.
Уже сформированы предельно конкретные "дорожные карты" по ликвидации административных барьеров в таких областях, как подключение к электроэнергии, в сфере строительства, при прохождении таможенных процедур, при оформлении внешнеторговых сделок, при регистрации бизнеса, оформлении налоговой отчетности <40>.
--------------------------------
<40> См.: Там же.

От практической реализации "дорожных карт" очень многое зависит. И здесь необходим особый контроль и со стороны государства, и со стороны общества, и со стороны самого бизнеса. Именно поэтому принято важное решение о создании специальной комиссии по реализации национальной предпринимательской инициативы. В ее состав войдут представители отечественного и иностранного бизнеса, руководители министерств и ведомств.

§ 2. Классификация угроз финансовой безопасности
Российской Федерации

Финансовая безопасность Российской Федерации - это новое понятие, разработка которого обусловлена угрозами финансово-кредитной сфере России и принятием новой Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537.
В ней подчеркивается, что "последствия мировых финансово-экономических кризисов могут стать сопоставимыми по совокупному ущербу с масштабным применением военной силы".
Как отмечается в этом документе, развитие мира идет по пути глобализации всех сфер международной жизни, которая отличается высоким динамизмом и взаимозависимостью событий. Между государствами обострились противоречия, связанные с неравномерностью развития в результате глобализационных процессов, углублением разрыва между уровнями благосостояния стран. Ценности и модели развития стали предметом глобальной конкуренции. Возросла уязвимость всех членов международного сообщества перед лицом новых вызовов и угроз. В результате укрепления новых центров экономического роста и политического влияния складывается качественно новая геополитическая ситуация. Формируется тенденция к поиску решения имеющихся проблем и урегулированию кризисных ситуаций на региональной основе без участия нерегиональных сил. Несостоятельность существующей глобальной и региональной архитектуры, ориентированной, особенно в Евро-Атлантическом регионе, только на Организацию Североатлантического договора, а также несовершенство правовых инструментов и механизмов все больше создают угрозу обеспечению международной безопасности.
Остроту таких проблем ярко высветил мировой экономический кризис. Искусственно поддерживаемая однополярность и сохранение монополии ключевых сегментов мировой экономики явились фундаментальными причинами кризиса. Один полюс потребления, который финансировался за счет дефицита и, соответственно, накопления долгов, одна некогда мощная резервная валюта и одна преобладающая в мире система оценки активов и рисков. В итоге снизились качество регулирования, обоснованность оценок (и оценок макроэкономической политики в том числе) в целом, и глобальный кризис предотвратить не удалось.
В настоящее время состояние России в мировой экономике характеризуется нестабильностью, в частности, в силу ряда таких факторов, как:
- слабая инвестиционная активность, снижение темпов иностранных инвестиций;
- зависимость банковского сектора от иностранного капитала, экспансия банков с иностранным капиталом;
- сложности в получении кредитных ресурсов для реального сектора экономики;
- наличие административных барьеров и высокий уровень коррупции среди государственных служащих;
- недостаточность финансирования высокотехнологичных отраслей экономики, риски в сфере венчурного производства.
Необходимо отметить, что вышеуказанные проблемы присущи и государствам - членам ЕС. Неконтролируемая глобализация и кризисные явления несут в себе вызовы как для России, так и для всего мирового сообщества. Череда печально известных событий в Европе, разразившихся в 2010 г. и названных "европейским долговым кризисом", вряд ли является самостоятельным эпизодом экономической истории. Скорее всего, это следующая закономерная фаза мирового финансово-экономического кризиса, наступление которого было предопределено еще осенью 2008 г.
Выход мировой экономики из кризиса может сопровождаться рисками снижения темпов и возврата отдельных стран и регионов в область негативной динамики. Основной угрозой являются резко возросший уровень корпоративного и государственного долга во многих развитых странах, включая системные риски высоких бюджетных дефицитов в таких центрах мировой экономики, как США, Евросоюз и Япония. В странах ОЭСР дефицит бюджетов в среднем достиг 10% ВВП.
Учитывая изложенные обстоятельства, можно сделать вывод о том, что проблемы экономического характера могут оказывать существенное влияние на стабильное функционирование государства, и одной из ключевых составляющих обеспечения безопасности в России и во всем мире являются финансовые аспекты безопасности. Зависимость национального благосостояния любого государства от устойчивости финансовой системы, важнейшее стратегическое значение сохранения объемов финансирования государственных расходов из государственного бюджета, взаимосвязь и взаимообусловленность государственных централизованных финансов со всеми другими системообразующими элементами финансовой системы, а также уязвимость финансовой системы в условиях кризисных явлений позволяют выделить в архитектуре национальной безопасности финансовую безопасность в качестве самостоятельного объекта.
В этой ситуации анализ угроз безопасности страны необходим также потому, что в современном мире, прикрываясь высокими лозунгами свободы, открытого общества, подчас уничтожается суверенитет стран и целых регионов, под громкую риторику о свободе торговли и инвестиций в самих развитых экономиках и странах усиливается политика протекционизма.
Разворачивается ожесточенная борьба за ресурсы. И во многих конфликтах, внешнеполитических акциях, дипломатических демаршах "пахнет" газом и нефтью.
В распоряжении нашей страны огромные природные богатства. И как результат - нам все чаще приходится сталкиваться с рецидивами политики сдерживания, за которой зачастую стоит стремление навязать нам нечестную конкуренцию и обеспечить себе доступ к нашим ресурсам.
Отмечается стремление иностранного финансового капитала оказывать влияние на направленность и темпы реализации важнейших российских государственных программ в области обороны, науки и техники, вытеснить продукцию России с международного рынка вооружений и военной техники, получить неограниченный доступ к стратегическим минерально-сырьевым ресурсам нашей страны, современным технологиям, навязать контракты на поставку устаревших и экологически вредных производств и технологий.
Наблюдается избирательная направленность инвестиционной политики западных стран в сторону увеличения объема портфельных инвестиций и инвестиций в рынок корпоративных ценных бумаг за счет уменьшения доли прямых финансовых вложений в различные отрасли экономики страны.
Противоправная деятельность иностранцев на российском фондовом рынке проявляется в виде внедрения в обход антимонопольного законодательства крупного зарубежного капитала в российскую экономику с целями перепрофилирования, свертывания производства или ликвидации конкурентоспособных на мировом рынке товаров и услуг российских предприятий.
Прослеживается тенденция к использованию коммерческих банков, находящихся под контролем иностранного капитала, для завладения предприятиями и организациями, имеющими стратегическое значение для экономики страны.
Все эти факторы весьма негативно влияют на состояние защищенности экономики России и требуют внесения серьезных коррективов в организацию системы обеспечения финансовой безопасности России, а также в отечественное законодательство.
Из Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. логически вытекает, что обеспечение финансовой безопасности - это деятельность государства во многих сферах, но прежде всего в сфере экономической безопасности. Ее укреплению должно способствовать совершенствование государственного регулирования экономического роста путем разработки концептуальных и программных документов межрегионального и территориального планирования, создания комплексной системы контроля над рисками, включая: проведение активной государственной антиинфляционной, валютной, курсовой, денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики, ориентированной на импортозамещение и поддержку реального сектора экономики; стимулирование и поддержку развития рынка инноваций, наукоемкой продукции и продукции с высокой добавочной стоимостью, развитие перспективных технологий общего, двойного и специального назначения.
Обеспечение финансовой безопасности страны в настоящее время возможно только при соблюдении национальных интересов России при проведении экономических реформ и учете существующих угроз.
Среди основных национальных интересов России в области финансовых отношений можно отметить следующие:
- повышение эффективности финансовой системы как важнейшего регулятора рыночных отношений, на основе поддержания государственных расходов в соответствии с имеющимися ресурсами и бюджетными ассигнованиями при соблюдении таких приоритетов, как целевое инвестирование в сферу наукоемкого и высокотехнологичного производства; усиление сдерживания инфляционных процессов; противодействие "бегству" российского капитала за границу; стимулирование иностранных капиталовложений (особенно долгосрочных в сферу производства);
- создание единой сбалансированной правовой основы, обеспечивающей эффективное формирование и функционирование финансово-кредитной системы социально ориентированного рыночного хозяйства страны, а также правоохранительного механизма по его защите от воздействия криминальных процессов и посягательств.
Что же угрожает сейчас национальным интересам России в области финансовых отношений?
Для однозначного понимания проблемы определимся сначала с понятием, что такое "угроза".
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. угроза национальной безопасности рассматривается как "прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства".
Другими словами, угроза есть выражение реальных и уже существующих противоречий, как на внутреннем экономическом пространстве страны, так и за ее пределами.
Угрозы могут быть классифицированы по разным основаниям: в зависимости от происхождения на внутренние и внешние; в зависимости от сферы возникновения на угрозы в бюджетной, налоговой сфере, финансово-кредитной, инвестиционной, денежно-валютной сферах; в зависимости от субъектного состава на угрозы, исходящие от индивидуального субъекта, угрозы, исходящие от неорганизованной группы лиц (субъектов, не объединенных умышленно для совершения противоправных действий в финансовой сфере), угрозы, исходящие от организованной группы лиц, и угрозы, исходящие от транснациональных преступных объединений.
В табл. 1 приведена классификация угроз, предложенная В.К. Сенчаговым <41>.
--------------------------------
<41> См.: Экономическая безопасность России. Общий курс / Под ред. В.К. Сенчагова. 2-е изд. М.: Дело, 2005.

Таблица 1

Общие угрозы безопасности в финансово-банковской сфере	
1. Политическая нестабильность.
2. Неустойчивость финансовой системы.
3. Дисбалансы в динамике макропоказателей (ВВП, объемы производства, доходы и др.).
4. Слабое развитие инфраструктуры фондового рынка.
5. Рост внутреннего и внешнего долга	6. Кризис инвестиционной сферы.
7. Низкая эффективность бюджетно-налоговой системы.
8. Высокий уровень имущественной дифференциации населения.
9. Диспропорции во внешнеэкономических связях.
10. Региональный сепаратизм.
11. Ошибки приватизации	

       │                    │                       │                      │
       │                    │                       │                      │
       │                    │                       │                      │
       │                    │                       │                      │
       │                    │                       │                      │
       │                    │                       │                      │
        V                   V                       V                      V

Угрозы в сфере финансово-денежного обращения
1. Рост неплатежей.
2. Слабый уровень регулирования цен в ТЭК и на транспорте.
3. Ухудшение структуры платежных средств.
4. Ограничение денежной массы в обращении.
5. Ценовые дисбалансы.
6. Увеличение доли "нерегистрируемого оборота"	Угрозы в банковской сфере
1. Нестабильность финансовых институтов.
2. Банкротство банков.
3. Фиктивный характер уставных капиталов.
4. Преобладание спекулятивных операций.
5. Рискованная кредитная политика.
6. Слабость госконтроля и надзора за банками.
7. Отсутствие системы страхования депозитов.
8. Низкая ликвидность банковских активов.
9. Низкая эффективность работы многих банковских структур.
10. Низкий уровень кредитоспособности предприятий реального сектора экономики.
11. Несоответствие российских банков международным стандартам	Угрозы, связанные с функционированием фондового рынка
1. Проблемы рынка ГКО, связанные с высокой ценой заимствования.
2. Структурный кризис фондового рынка.
3. Высокий уровень зависимости от иностранных инвесторов.
4. Низкий уровень привлечения инвестиционных ресурсов, необходимых предприятиям реального сектора экономики.
5. Слабый контроль за деятельностью финансовых компаний.
6. Нерегулируемость вексельного обращения.
7. Отвлечение инвестиционных ресурсов на обслуживание внутреннего государственного долга.
8. Криминализация рынка ценных бумаг	Угрозы безопасности во внешнеэкономической деятельности
1. Кризис обслуживания внешнего долга России.
2. Долларизация экономики.
3. Заниженный курс национальной валюты.
4. Неконтролируемый вывоз стратегически важного сырья.
5. "Бегство" капитала.
6. Дискриминация в сфере внешней торговли.
7. Незаконный вывоз подакцизных товаров.
8. Агрессивная политика иностранных компаний по завоеванию рынков сбыта.
9. Чрезмерно высокий уровень зависимости от импорта.
10. Потеря рынков сбыта продукции (ВПК, обрабатывающая промышленность)	

На теоретическом уровне в качестве основных рисков для Российской Федерации в экономической сфере обозначаются:
- нерациональный выбор приоритетов и пропорций развития экономики, усиление структурной деформации экономики страны;
- криминализация экономики и утечка капитала из страны;
- снижение производственного потенциала и низкая инвестиционная активность;
- возможность энергетического кризиса;
- превышение пределов открытости национальной экономики в условиях международной глобализации;
- неблагоприятная экономическая конъюнктура, снижение мировых цен на энергоносители;
- внешний долг, создающий опасность обострения финансового кризиса;
- низкая конкурентоспособность продукции;
- снижение объемов сельскохозяйственного производства, потеря продовольственной независимости.
В последнее время процесс глобализации обусловил изменение существующих и возникновение новых центров экономического влияния, изменил традиционную структуру экономической власти. Появившиеся во второй половине XIX в. транснациональные корпорации к концу XX в. аккумулировали более 50% мирового производства и фактически вышли из-под контроля национальных финансовых властей. Все это создает сложности при осуществлении финансового контроля в налоговой, валютной и денежно-кредитной сферах, а также создает риски возникновения новых угроз финансовой безопасности.
Указанные риски актуализируются в условиях трансформации международной экономики, появления новых угроз и вызовов трансграничного характера. Сотрудничество России с новыми партнерами, в частности диверсификация внешнеэкономических отношений с партнерами из Азии, предусматривает преимущественно сырьевую составляющую экспорта и вряд ли может быть одинаково конструктивным для обеих сторон. Вместе с тем такое сотрудничество несет в себе ряд рисков для России в сфере финансовой безопасности, таких как неконтролируемое движение капиталов, увеличение доли теневой экономики, коррупция, новые схемы по оптимизации налогообложения и др.
В зависимости от степени опасности угроз возможна классификация угроз по оценочной шкале сложности. В зависимости от длительности угрозы можно классифицировать на длительные, возникающие эпизодически и угрозы, носящие временный характер.
Разумеется, перечисленная совокупность угроз не носит исчерпывающего характера, перечень угроз является открытым и подлежит постоянному мониторингу и разработке мероприятий по защите от них или их ликвидации.
Рассмотрим теперь каждую группу угроз подробнее.
В зависимости от происхождения, как уже отмечалось, можно выделить угрозы внутренние и внешние.
К внешним угрозам следует отнести зависимость национального финансового сектора от европейских индексов, манипулирование государственной задолженностью иностранными кредиторами для воздействия на принятие экономических и политических решений, проблемы государственного регулирования отношений в сфере валютного регулирования и валютного контроля, приобретение нерезидентами российского бизнеса и вывод капитала за рубеж, коррумпированность органов государственной власти, отсутствие реальных правовых рычагов у правоохранительных органов для противодействия угрозам в сфере финансовой безопасности.
К внутренним угрозам можно отнести высокий уровень инфляции, недостаточное правовое регулирование рынка ценных бумаг и инвестиционной деятельности, нестабильность налогового законодательства и возможность незаконной оптимизации налогообложения, проблемы мониторинга офшорного бизнеса, отсутствие надлежащей компетенции фискальных органов и необходимость увеличения ответственности этих органов перед субъектами предпринимательской деятельности, наличие проблем финансового мониторинга в банковской сфере, в том числе мониторинга валютных операций, операций кредитных организаций с ценными бумагами, несовершенство правовой системы регулирования международных кредитных сделок, отсутствие адекватных карательных функций уголовно-правовых норм, мораторий уголовно-правовой санкции конфискации имущества, заведомо добытого, приобретенного преступным путем, фиктивное и преднамеренное банкротство, отсутствие мониторинга сделок, направленных на заведомо незаконные цели и вывод капитала за рубеж, фиктивные финансовые операции, уклонение от уплаты налоговых и таможенных платежей, нецелевое использование бюджетных средств, легализация преступно нажитых доходов, некоторые виды экономических преступлений, совершаемых, как правило, в финансово-кредитной сфере организованными группами.
В зависимости от субъектного состава угрозы можно классифицировать на угрозы, исходящие от индивидуального субъекта, например, уклонение от уплаты налоговых, таможенных платежей, нарушения в сфере бюджетного законодательства, ведение предпринимательской деятельности без надлежащей регистрации (лжепредпринимательство), легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления, незаконные действия в сфере инвестиций и кредитных отношений, правонарушения в сфере внешнеэкономической деятельности и таможенного контроля. Вышеназванные угрозы могут исходить от иных субъектов, например неорганизованной группы лиц, т.е. субъектов, не объединенных умышленно для совершения противоправных действий в финансовой сфере. В данном случае действия могут совершаться в результате стихийных, экзогенных факторов. Перечень угроз, исходящих от организованных групп лиц, и угроз, исходящих от транснациональных преступных объединений, не может являться исчерпывающим, поскольку опасности могут трансформироваться в зависимости экономической политики, системы мониторинга и контроля в этой сфере.
Угрозы безопасности в финансовой сфере, совершенные организованной группой лиц, отличают повышенная степень общественной опасности, причинение вреда как экономике государства, так и обществу в целом и отдельным субъектам.
В зависимости от сферы возникновения угрозы могут быть классифицированы на угрозы в бюджетной, налоговой сфере, финансово-кредитной, инвестиционной, денежно-валютной сферах, инвестиционной сфере. В данном случае проблемы могут возникнуть в связи с необходимостью применения нужного права. Необходимо учитывать возможность применения совокупных норм права, в случае если невозможно идентифицировать сферу охраняемых интересов.
В зависимости от степени опасности угроз возможна классификация угроз по оценочной шкале сложности.
Определение степени финансовой безопасности предполагает выявление и анализ опасностей в финансовой сфере. Опасности можно оценить по критерию нанесения ущерба финансово-кредитной сфере, в зависимости от объекта посягательства, от возможности противодействия компетентными органами возникающим угрозам.
В зависимости от длительности опасности угрозы можно классифицировать на длительные, возникающие эпизодически и угрозы, носящие временный характер.
К числу наиболее актуальных и труднопреодолимых угроз, известных мировому экономическому сообществу, следует отнести высокий уровень коррупции в банковской и денежно-кредитной системах, незаконное обналичивание денежных средств, фиктивное и преднамеренное банкротство, изготовление и выпуск в обращение денежного суррогата, проблемы офшорного бизнеса.
С позиций экономической безопасности именно кредитно-финансовая сфера России является сегодня одним из наиболее слабых ее звеньев. Поэтому в нынешней ситуации обеспечение финансовой безопасности для российского государства является одной из важнейших задач.
При этом под финансовой безопасностью государства автор понимает наиболее важную подсистему экономической безопасности государства, представляющую собой результат деятельности по обеспечению органами законодательной, исполнительной и судебной власти защиты национальных интересов государства в бюджетной, налоговой, финансово-кредитной, денежно-валютной и инвестиционной сферах от внешних и внутренних угроз. Мониторинг и классификация этих угроз, а также принятие своевременных действий уполномоченных органов по обеспечению надежной защиты интересов РФ в финансовой сфере - вот фундамент обеспечения финансовой безопасности.
Финансовая безопасность России должна базироваться на независимости, эффективности и конкурентоспособности финансово-кредитной сферы России, на сбалансированности финансов, достаточной ликвидности активов и наличии необходимых денежных, валютных, золотых и т.д.
Однако в современном взаимозависимом мире невозможно обеспечить финансовую безопасность только внутренними усилиями государства. Необходимо широкое международное сотрудничество в этой сфере.
Первое. Нужно договориться о порядке разработки новых стандартов регулирования финансовых рынков, финансовых институтов. И на этом пути нужно будет пройти между двумя крайностями - между консервацией сложившихся систем и резким усилением роли регулирования.
Работа по этим вопросам на экспертном уровне уже сегодня ведется, она должна завершиться созывом международной конференции для одобрения выработанных подходов. Д.А. Медведев предложил провести такого рода конференцию в России для того, чтобы обсудить уже не концептуальные подходы, а вполне конкретные предложения.
Второе, что необходимо сделать, - нужно реализовать решения "двадцатки" в части реформирования международных финансовых организаций. Здесь нельзя ограничиваться косметическими изменениями, как бы того ни хотелось отдельным государствам, а может быть, и самим международным финансовым организациям. Это в конечном счете должны быть принципиально новые финансовые институты, где не будет доминирования отдельных государств или регионов. Кроме таких институтов, некому выполнять функции раннего предупреждения кризисных явлений, координации макроэкономической политики в масштабах всего мирового сообщества и выполнять функции надзора за функционированием международной валютной системы.
Третье. Надо обеспечить стабильность функционирования мировой валютной системы. Стабильность функционирования, стабильность существования этой системы определяют резервные валюты. В современном мире существует объективная тенденция, которая заключается в необходимости создания новых резервных валют. В этой ситуации многие страны переходят от разговоров к вполне конкретным действиям. Речь идет и о Юго-Восточной Азии, и о Латинской Америке, повышается и роль рубля в торговых расчетах с рядом стран.
Принимаемые сейчас решения по созданию антикризисных фондов, об увеличении ресурсов Международного валютного фонда, очевидно, повлекут за собой и перемены в относительной силе валют. Результатом этих действий является и повышение роли специальных валютных инструментов, таких как специальные права заимствования МВФ. Структура этой своеобразной, можно сказать, уже наднациональной валюты, учитывая возрастающий вес региональных валют в международных расчетах, видимо, будет постепенно меняться.
В краткосрочной перспективе для России, как и для других стран, самым серьезным вызовом в финансовой сфере является расчистка балансов от так называемых плохих активов. Для этого в первую очередь необходимо способствовать укреплению банков вложением в них государственных средств в необходимых случаях, государственных средств в их капитал, а также снижать риски за счет использования механизмов, которые поддерживают не только банки, но и самих заемщиков <42>.
--------------------------------
<42> Медведев Д.А. Выступление на пленарном заседании Петербургского международного экономического форума 5 июня 2009 г. URL: http://news.kremlin.ru/transcripts.

§ 3. Рост правонарушений в России как угроза
финансовой безопасности

Преступность - одна из самых больших (после глобальных и региональных войн) опасностей для человечества, его демократического, экономического и гуманитарного развития <43>.
--------------------------------
<43> См.: Ларичев В.Д. Организованная преступность в сфере экономики // Законодательство и экономика. 2002. N 8.

Необходимость системного подхода к пониманию преступности отмечал В.Н. Кудрявцев: "Преступность во взаимодействии с влияющими на нее факторами можно рассматривать как сложную систему, статистические процессы в которой образуются на основе разнообразных... закономерностей" <44>. Системный характер преступности отмечается в работах С.Е. Вицина, А.М. Яковлева, А.Э. Жалинского и ряда других авторов <45>.
--------------------------------
<44> Кудрявцев В.Н. Проблемы причинности в криминологии // Вопросы философии. 1971. N 10. С. 34.
<45> См.: Яковлев А.М. Теория криминологии и социальная практика. М., 1985. С. 198; Вицин С.Е. Моделирование в криминологии. М., 1973. С. 24; Жалинский А.Э. Криминологический дискурс о преступности // Право и политика. 2006. N 8; Панкратов В.В. Методологические вопросы объяснения причин преступности в криминологии // Вопросы борьбы с преступностью. М.: Юрид. лит., 1981. Вып. 35. С. 17.

Масштабы, интенсивность и изощренность преступности усиливаются. Она угрожает безопасности граждан во всем мире и препятствует социально-экономическому развитию стран. Глобализация открыла новые формы транснациональной преступности. Многонациональные криминальные синдикаты расширили диапазон своих операций - от контрабанды наркотиков и оружия до отмывания денег. Торговцы "живым товаром" ежегодно перевозят миллионы нелегальных мигрантов, зарабатывая на этом в среднем до 10 млрд. долл. США. Страны, пораженные коррупцией, привлекают инвестиций меньше, чем относительно менее коррумпированные страны, и в результате теряют темпы экономического роста <46>.
--------------------------------
<46> URL: http://www.un.org/ru/development/progareas/global/crime.shtml.

ООН выделила пять основных мировых тенденций развития преступности: рост преступности, в несколько раз обгоняющий рост населения; рост тяжких преступлений; снижение возраста преступников; распространение новых форм преступности, в том числе организованной; снижение раскрываемости преступлений.
В 90-е гг. XX в. развитие криминальной ситуации в новой России прошло три этапа.
На первом этапе, с 1988 по 1992 гг., массив преступных посягательств нарастал.
Их прирост достигал своего пика в 1989 и 1992 гг. (соответственно 32,7 и 27,0%). Однако ухудшение криминальной обстановки в этот период в значительной степени отражало изменения в общественной жизни страны в целом.
На втором этапе, в 1993 - 1995 гг., число преступлений стабилизировалось: в 1993 г. оно выросло лишь на 1,4%, в 1994 г. - уменьшилось на 6%, а в 1995 г. - выросло на 4,7%, причем рост шел в основном за счет наименее опасных (+22%) при сокращении числа наиболее опасных преступлений: умышленных убийств - на 1,8%, тяжких телесных повреждений - на 8,8, разбоев - на 0,7, грабежей - на 5,4, а также преступлений с применением огнестрельного оружия - на 27,5% (и это несмотря на "расползание" оружия по стране в результате войны в Чечне!).
На третьем этапе, начавшемся в 1996 г., число преступлений сокращается при росте их раскрываемости. В 1996 г. оно уменьшилось на 4,7%, в том числе тяжких преступлений - на 10,2%. Количество умышленных убийств сократилось на 7%, тяжких телесных повреждений - на 13, краж - на 12, грабежей и разбоев - соответственно на 14 и 8%. Число преступлений с применением огнестрельного оружия уменьшилось на 22% (а за 1995 - 1996 гг. - почти вдвое), уличная преступность снизилась на 19%. В 1997 г. эта тенденция углубилась: количество преступлений сократилось на 9%, убийств - уменьшилось на 2%, причинения тяжелого вреда здоровью - на 15, грабежей - на 7, разбоев - на 3, краж - более чем на 10% <47>.
--------------------------------
<47> Доклад Совета по внешней и оборонной политике "Россия: избавление от преступности" URL: http://www.svop.ru/public/1998/docs21.htm.

Реформирование хозяйства без создания адекватного правоохранительного механизма - явление почти неизбежное, учитывая темпы реформ, - создало предпосылки для роста экономической преступности. Попытки создания указанного антикриминального механизма на всем протяжении реформ вызывали яростное сопротивление радикальных либерал-реформаторов, рассматривавших эти попытки как прямое противодействие реформам.
В результате в первом десятилетии XXI в. преступность оставалась на высоком уровне, демонстрируя некоторое уменьшение в отдельных сферах.
В 2012 г., например, выявлено 173 тыс. преступлений экономической направленности, удельный вес этих преступлений в общем числе зарегистрированных составил 7,5%.
По сравнению с январем - декабрем 2011 г. на 14,6% уменьшилось число преступлений экономической направленности, выявленных правоохранительными органами.
Материальный ущерб от указанных преступлений (по оконченным уголовным делам) составил 144,85 млрд. руб.
Тяжкие и особо тяжкие преступления в общем числе выявленных преступлений экономической направленности составили 57,4%.
Подразделениями органов внутренних дел выявлено 162,6 тыс. преступлений экономической направленности, их удельный вес в общем массиве преступлений экономической направленности составил 94,0% <48>.
--------------------------------
<48> URL: http://mvd.ru/presscenter/statistics/reports/item/804701/.

Из общего числа расследованных в 2012 г. преступлений, совершенных в сфере экономики, 15,1 тыс. совершены группой лиц, из них организованной группой или преступным сообществом - 6,1 тыс. В 2012 г. установленная сумма причиненного ущерба от преступлений, совершенных в сфере экономики, по оконченным уголовным делам составила 80,2 млрд. руб. В обеспечение возмещения ущерба наложен арест на имущество на сумму 31,1 млрд. руб.; изъято имущества, денег, ценностей и добровольно погашено на сумму 26,9 млрд. руб. <49>.
--------------------------------
<49> Там же.

Таблица 2

Распределение числа преступлений, совершенных в сфере
экономики, по составам преступлений <50>

--------------------------------
<50> URL: http://www.yourist-ufa.ru/crime-statistics-russia/606--2013.

	2012 г., тыс.	В % к	Справочно 2011 г. в % к 2010 г.	
		2011 г.	итогу		
Всего выявлено преступлений в сфере экономики	127,8	88,2	100	76,1	
Из них:
Тяжкие и особо тяжкие	91,8	94,7	71,8	82,6	
Совершенные в крупном и особо крупном размере либо причинившие крупный ущерб	30,7	93,9	24,0	80,1	
Связанные с: потребительским рынком	25,5	68,2	20,0	63,3	
финансовой деятельностью	58,7	91,7	45,9	74,0	
внешнеэкономической деятельностью	1,4	26,5	11,2	75,5	
приватизацией	0,4	67,5	0,3	76,3	
стратегическими материалами	0,7	50,6	0,5	64,0	
По отдельным видам преступлений:
кража	3,0	81,1	2,4	68,1	
мошенничество	57,6	99,4	45,0	80,6	
присвоение или растрата	23,5	75,6	18,4	78,8	
причинение имущественного ущерба путем обмана или злоупотребления доверием	0,4	11,1	0,3	65,2	
незаконное предпринимательство	0,6	77,8	0,5	57,2	
изготовление или сбыт поддельных денег или ценных бумаг	24,1	89,3	18,8	69,9	
уклонение физического лица от уплаты налога или страхового взноса в государственные внебюджетные фонды	0,9	100,0	0,7	48,7	
уклонение от уплаты налогов или страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с организации	1,7	94,9	1,2	47,6	
злоупотребление полномочиями	1,3	89,4	0,7	89,1	

Представляет интерес статистика преступлений в сфере коррупции (табл. 3) <51>.
--------------------------------
<51> Там же.

Таблица 3

Преступления коррупционной направленности

	2012 г., единиц	В % к 2011 г.	Справочно 2011 г. в % к 2010 г.	
Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях	2585	88,3	89,9	
Из них:
злоупотребление полномочиями	1265	89,4	89,1	
коммерческий подкуп	1212	86,8	89,0	
Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления	34097	90,1	93,2	
Из них:
злоупотребление должностными полномочиями	4077	88,8	98,0	
нецелевое расходование бюджетных средств	68	62,4	69,4	
нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов	29	65,9	42,3	
получение взятки	6576	94,7	89,7	
дача взятки	3182	79,5	93,9	
служебный подлог	14283	92,4	91,4	

Сокращение числа совершаемых преступлений и примерное соответствие уровня преступности показателям развитых стран не должны порождать самоуспокоенности. Ведь психологическая и политическая ситуация в России намного сложнее, чем в развитых странах, и потому даже меньшая преступность может представлять большую угрозу для страны. Тем более что снижение количественных показателей преступности связано в том числе и с ее качественным изменением: институционализацией, интеграцией во власть и переориентацией на экономические преступления с высокой латентностью.
Вот как выглядит экономическая преступность по сферам деятельности (рис. 2).

60000├────────────57251──────────────────────
     │            ┌─┐51433
     │            │*├─┐
50000├────────────│*│ ├──────────────────────
     │            │*│ │
     │            │*│ │
40000├────────────│*│ ├──────────────────────
     │  35308     │*│ │
     │  ┌─┐30066  │*│ │
30000├──│*├─┐─────│*│ ├──────────────────────
     │  │*│ │     │*│ │
     │  │*│ │     │*│ │
20000├──│*│ │─────│*│ │──────────────────────
     │  │*│ │     │*│ │                11093
     │  │*│ │     │*│ │           10211┌─┐
10000├──│*│ │─────│*│ │────4691──────┬─┤ │───
     │  │*│ │     │*│ │     ┌─┐1863  │*│ │
     │  │*│ │     │*│ │     │*├─┐    │*│ │
   0 ┼──┴─┴─┴──┬──┴─┴─┴──┬──┴─┴─┴──┬─┴─┴─┴──┬
      Потреб.  Фин.-кред.    ЭД     Недв-ть
      рынок      сист.
┌─┐
│*│ - 2011
└─┘
┌─┐
│ │ - 2012
└─┘

Рис. 2. Экономические преступления по сферам деятельности
в 2011 - 2012 гг. <52>

--------------------------------
<52> URL: http://econcrime.ru/stat/7/.

Судя по данным МВД, в 2012 г. продолжился тренд предыдущих лет: при общем снижении экономической преступности был отмечен рост доли тяжких преступлений, а также преступлений, совершенных в крупном/особо крупном размере либо повлекших значительный ущерб. Так, тяжкие и особо тяжкие преступления в общем числе выявленных преступлений экономической направленности составили 57,4% (в 2011 г. - 54%) (рис. 3). Доля преступлений, совершенных в крупном/особо крупном размере или причинивших значительный ущерб, несколько также увеличилась по сравнению с 2011 г. и составила 20,9% (в 2011 г. - 20%) <53> (рис. 4).
--------------------------------
<53> Там же.

Рис. 3. Доля тяжких и особо тяжких преступлений
в структуре экономической преступности
в 2007 - 2012 гг. <54>

--------------------------------
<54> Там же.

Рис. 4. Доля преступлений, совершенных в крупном и
особо крупном размере, в структуре
экономической преступности в 2009 - 2012 гг. <55>

--------------------------------
<55> Там же.

Наиболее часто в крупном и особо крупном размере в 2012 г. совершались следующие виды преступлений:
- неправомерные действия при банкротстве (100%);
- нарушение авторских и смежных прав (98,7%);
- незаконное предпринимательство (96,5%);
- присвоение и растрата (95,7%);
- незаконный оборот драгметаллов, драгоценных камней, жемчуга (93%);
- производство, приобретение, хранение, перевозка или сбыт немаркированных товаров и продукции (92,9%).
Что касается последних двух видов преступлений, то по ним в 2012 г. наблюдалось значительное увеличение доли преступлений, совершенных в крупном или особо крупном размере - на 13,8 и 8,3% соответственно <56>.
--------------------------------
<56> Там же.

Прежде чем приступить к анализу финансовой преступности, важной составной части преступности, следует прежде всего отметить, что это разновидность более общего понятия "экономическая преступность".
В теории уголовного права не содержится единого понятия экономического преступления, хотя этой проблеме было посвящено немало научных трудов.
Уголовная ответственность за преступления в сфере экономической деятельности предусмотрена нормами, объединенными в гл. 22 "Преступления в сфере экономической деятельности" разд. VIII "Преступления в сфере экономики" Уголовного кодекса РФ 1996 г. В ранее действовавшем законодательстве эти преступления именовались хозяйственными.
В уголовно-правовой литературе справедливо отмечается, что название гл. 22 "Преступления в сфере экономической деятельности" не отражает сути общественных отношений, защищаемых данными нормами уголовного закона. В сфере экономической деятельности можно совершить хищение, служебное преступление и др. В названиях подавляющего большинства глав Особенной части Кодекса зафиксирован объект преступной деятельности, а не сфера этой деятельности - "преступления против...". То же самое следовало отразить в названии гл. 22 УК 1996 г., как, в частности, это сделано в названии соответствующей гл. 29 Модельного уголовного кодекса для государств - участников Содружества Независимых Государств, принятого 17 февраля 1996 г. Межпарламентской Ассамблеей СНГ, - "Преступления против порядка осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности" <57>.
--------------------------------
<57> URL: http://evcppk.ru/ugolovnoe-pravo/777-ponyatie-obshhaya-xarakteristika-i-vidy-prestuplenij-v-sfere-yekonomicheskoj-deyatelnosti.html.

Финансовая сфера жизнедеятельности государства, связанная с накоплением, распределением и использованием государственных и частных денежных средств, является одной из наиболее притягательных для отдельных преступников и особенно организованных преступных групп. Понятие "финансовые преступления" является понятием, под которое подпадает большая группа различных видов преступлений, имеющих сходство в особенностях предмета посягательства, в структуре способа и обстановки их совершения, в типологических особенностях личности правонарушителей. Данным понятием в основном охватываются составы преступлений, предусмотренные Уголовным кодексом РФ в ст. ст. 159, 160, 171 - 173, 176, 177, 185, 186, 187, 193, 195, 196, 197, 272.
Предмет названных преступных посягательств сразу или в конечном счете составляют денежные средства государства либо частных фирм, предприятий и лиц в рублевой и иностранной валюте, а также какой-либо товар и имущество.
Л.Д. Гаухман и С.В. Максимов преступления, посягающие на общественные отношения, обеспечивающие интересы хозяйства в сфере финансов, разделили на следующие группы.
1. Преступления, посягающие на сферу финансов в части формирования бюджета от сбора налогов (налоговые преступления).
2. Преступления, посягающие на сферу финансов в части формирования бюджета от сбора налогов от валютных операций или получения прибыли от использования хранимой в уполномоченных банках РФ иностранной валюты (преступления в сфере валютного регулирования).
3. Преступления, посягающие на сферу финансов в части формирования бюджета от добычи золота, других драгоценных металлов, драгоценных камней, иных полезных ископаемых и янтаря.
4. Преступления, посягающие на сферу финансов в части формирования бюджета от продажи знаков почтовой оплаты и проездных билетов <58>.
--------------------------------
<58> Гаухман Л.Д. Хозяйственные преступления. М., 1995. С. 10; Гаухман Л.Д., Максимов С.В. Уголовная ответственность за преступления в сфере экономики. М., 1996. С. 199.

Б.В. Яцеленко выделяет группы преступлений в конкретных общественных отношениях, складывающихся в процессе функционирования определенной финансовой системы:
1) преступления в денежно-кредитной сфере (ст. ст. 176, 177, 181, 185 - 187 УК);
2) преступления в сфере финансовой деятельности государства (ст. ст. 186, 189 - 194, 198, 199 УК) <59>.
--------------------------------
<59> Уголовное право России. Особенная часть: Учебник / Под ред. А.И. Рарога. М., 1997. С. 143 - 146.

По сферам совершения строит систему преступлений Б.М. Леонтьев, выделяя соответственно:
1) преступления в банковской деятельности (ст. ст. 169 - 177, 183 УК);
2) преступления, связанные с банкротством (ст. ст. 195 - 197 УК);
3) преступления в сфере обращения денег, ценных бумаг и иных платежных документов (ст. ст. 185 - 187 УК);
4) преступления в сфере таможенного регулирования (ст. ст. 188 - 190 УК);
5) преступления в сфере валютного регулирования (ст. ст. 191 - 193 УК);
6) преступления в сфере налоговых и иных платежей (ст. ст. 194, 198, 199 УК) <60>.
--------------------------------
<60> Уголовное право Российской Федерации. Особенная часть / Под общ. ред. Г.Н. Борзенкова и В.С. Комиссарова. М., 1997. С. 247 - 248.

Оригинальная система преступлений в сфере экономической деятельности разработана Г.П. Новоселовым и Т.Ю. Погосян, где в основу положен способ совершения деяний. В связи с этим выделяются использование монопольного положения на рынке (ст. ст. 178, 179 УК); злоупотребления при выпуске ценных бумаг, кредитных, расчетных карт или иных платежных документов (ст. ст. 185 - 187 УК); нарушение прав участника внешнеэкономической деятельности (ст. ст. 188 - 190 УК); незаконное обращение с валютными ценностями (ст. ст. 191 - 193 УК); уклонение от имущественных обязательств <61>. Такая классификация, как верно считает Б.В. Волженкин, возможна, однако отступает от принятого в российском уголовном праве принципа построения системы преступлений, основанного на объекте посягательства <62>.
--------------------------------
<61> Уголовное право. Особенная часть: Учебник для вузов / Отв. ред. И.Я. Козаченко, З.А. Незнамова, Г.П. Новоселов. М., 1997.
<62> Волженкин Б.В. Экономические преступления. СПб., 1999. С. 55.

И.В. Шишко в своей работе разделяет кредитно-финансовые преступления:
1) в сфере эмиссии и обращения денег, ценных бумаг и платежных документов (ст. ст. 185 - 187 УК);
2) в сфере внешнеэкономической деятельности (ст. ст. 188 - 190, 194 УК);
3) в сфере обращения валюты и валютных ценностей (ст. ст. 191 - 193, 181 УК);
4) по поводу формирования бюджетов всех уровней (ст. ст. 198, 199 УК) <63>.
--------------------------------
<63> Горелик А.С., Шишко И.В., Хлупина Г.Н. Преступления в сфере экономической деятельности и против интересов службы в коммерческих и иных организациях. Красноярск, 1998. С. 6 - 7.

Н.Н. Афанасьев подразделяет преступления по виду посягательств на общественные отношения:
1) кредитно-финансовую деятельность государства и хозяйствующих субъектов (ст. ст. 176, 177, 185 - 187 УК);
2) монополию государственного регулирования в определенных сферах общественных отношений (ст. ст. 181, 191, 192 УК);
3) перемещение ценностей через таможенную границу (ст. ст. 181, 191, 192 УК);
4) порядок исчисления и уплаты налогов и иных платежей (ст. ст. 194, 198, 199 УК);
5) процедуру банкротства (ст. ст. 195 - 197 УК) <64>.
--------------------------------
<64> Уголовное право. Особенная часть / Под ред. Н.И. Ветрова и Ю.И. Ляпунова. М., 1998. С. 290 - 291.

Б.В. Волженкин предлагает следующую систему преступлений в сфере экономической деятельности.
1. Преступления, нарушающие общие принципы установленного порядка осуществления предпринимательской и экономической деятельности (ст. ст. 171 - 175 УК).
2. Преступления против интересов кредиторов (ст. ст. 176, 177, 195 - 197 УК).
3. Преступления, связанные с проявлениями монополизма и недобросовестной конкуренции (ст. ст. 178 - 180, 182 - 184 УК).
4. Преступления, нарушающие установленный порядок обращения денег и ценных бумаг (ст. ст. 186, 187 УК).
5. Преступления против установленного порядка внешнеэкономической деятельности - "таможенные преступления" (ст. ст. 188 - 190, 194 УК).
6. Преступления против установленного порядка обращения валюты (ст. ст. 191 - 193 УК).
7. Преступления против установленного порядка уплаты налогов и страховых взносов в государственные внебюджетные фонды - "налоговые преступления" (ст. ст. 198, 199 УК) <65>.
--------------------------------
<65> Волженкин Б.В. Указ. соч. С. 57 - 58.

Авторы электронного учебника "Теневая экономика и экономическая преступность" А.К. Бекряшев, И.П. Белозеров, А.И. Бекряшева, И.В. Леонов предлагают следующую классификацию финансовых правонарушений <66>.
--------------------------------
<66> Бекряшев А.К., Белозеров И.П., Бекряшева А.И., Леонов И.В. Теневая экономика и экономическая преступность: Электронный учебник. URL: http://newasp.omskreg.ru/bekryash.

В зависимости от уровня финансовых отношений, являющегося объектом посягательств, различают:
а) преступления, посягающие на финансовую систему государства (государственные и муниципальные финансы);
б) преступления, посягающие на финансы предприятий.
В зависимости от сферы посягательств различают:
а) преступления в сфере налогообложения;
б) преступления на рынке ценных бумаг;
в) преступления в сфере страхового рынка;
г) преступления в сфере валютного рынка;
д) преступления в сфере межбанковского денежного рынка;
е) преступления в сфере кредитного рынка;
ж) преступления на рынке товаров и услуг.
В зависимости от вида операций, используемых в преступных целях, различают преступления в сфере кредитных, расчетных, валютных, фондовых, учетных операций.
В зависимости от субъекта экономических отношений, на права которого осуществляется посягательство, выделяют:
а) преступления, посягающие на права кредиторов, гарантов;
б) преступления, посягающие на права инвесторов (вкладчиков, акционеров, пайщиков);
в) преступления, посягающие на интересы государства (налоговые и таможенные преступления).
В зависимости от субъекта различают:
а) преступления плательщиков обязательных платежей (налогов, сборов, пошлин, взносов);
б) преступления менеджеров предприятий, учреждений;
в) преступления наемных работников коммерческих и некоммерческих предприятий;
г) преступления государственных служащих;
д) преступления лиц, являющихся сторонами в обязательственных отношениях (должников, страхователей, страховщиков, эмитентов, клиентов и др.);
е) преступления иных лиц под прикрытием финансовых отношений или профессиональной деятельности.
Финансовые преступления крайне многообразны и сложны. В зависимости от обстоятельств криминалистическое значение могут иметь различные факторы и целесообразны различные варианты классификации.
Скажем, в группу преступлений, посягающих на финансовую систему государства, включаются:
- налоговые преступления;
- уклонение от уплаты таможенных платежей;
- уклонение от уплаты обязательных взносов в целевые государственные финансовые фонды;
- нецелевое использование бюджетных средств (мошенничества с субсидиями);
- незаконное получение и нецелевое использование государственных кредитов;
- фальшивомонетничество;
- легализация доходов, полученных преступным (незаконным) путем;
- преступления, связанные с незаконным вывозом капитала или невозвращением валютных средств, когда такое возвращение является обязательным <67>.
--------------------------------
<67> Там же.

В УК РФ 1996 г. по сравнению с УК РСФСР 1960 г. наибольшее изменение претерпели нормы, помещенные в гл. 22 "Преступления в сфере экономической деятельности", прежде содержавшиеся в гл. VI, именовавшейся "Хозяйственные преступления". Согласно новому УК РФ из указанных преступлений декриминализировано 15 и криминализировано 17 деяний. На основании сходства-различия непосредственных объектов посягательств эти преступления классифицируются на следующие подгруппы, которые составляют:
I. Преступления, посягающие на общественные отношения, обеспечивающие интересы экономической деятельности в сфере финансов. Эта группа делится на подгруппы, которые составляют:
1) преступления, посягающие на сферу финансов в части формирования бюджета от сбора налогов и таможенных платежей;
2) преступления, посягающие на сферу финансов в части обращения денег, ценных бумаг, кредитных либо расчетных карт, иных платежных документов, драгоценных металлов, драгоценных камней или жемчуга;
3) преступления, посягающие на сферу финансов в части кредитования.
Таким образом, под финансовой преступностью понимается совокупность преступлений, непосредственно связанных с посягательством на отношения по формированию, распределению, перераспределению и использованию фондов денежных средств (финансовых ресурсов) субъектов экономических отношений. Финансовые преступления могут быть классифицированы по различным основаниям.
В целом, как социальное явление, пишет В.Д. Малков, преступность обладает определенными закономерностями, т.е. присущими ей, повторяющимися существенными особенностями, отражающими ее связи с иными социальными явлениями.
К таким закономерностям относятся объективный, непреходящий характер; ее зависимость от состояния общественного развития, степени стабильности общества, существующих в нем противоречий; усложнение в связи с развитием научно-технического прогресса, экономики, средств связи, компьютеризации.
Закономерностями преступности также являются ее рост в обществе, ослабленном реформированием социально-экономических и политических отношений; ее качественные и количественные изменения в связи с потребностями общества в защите вновь возникших общественных отношений от преступных посягательств; ее самовоспроизводство и т.п. <68>.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Криминология" (под ред. В.Д. Малкова) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2006 (2-е издание, переработанное и дополненное).

<68> См.: Криминология: Учебник / Под ред. В.Д. Малкова. М., 2004. С. 34.

Криминологический анализ современной преступности позволяет выявить ее основные тенденции, т.е. направления ее изменения, формы проявления ее закономерностей в определенные периоды развития общества.
В.Д. Малков, в частности, выделяет такие тенденции:
Рост преступности. В настоящее время число ежегодно регистрируемых преступлений достигло 3 млн. Однако этот показатель не учитывает латентную преступность, которая, по данным криминологических исследований, в 3 - 4 раза превышает отраженную в статистике часть преступности. О росте объема преступности свидетельствует и тот факт, что его общее увеличение за последние 15 лет (на 85%) значительно превосходит динамику роста за этот же период населения (3,5%).
Одновременно наблюдается увеличение интенсивности преступности. Так, за последние 30 лет уровень преступности вырос почти в четыре раза и составил более 2 тыс. преступлений на 100 тыс. человек населения страны. Уровень криминальной активности вырос в 2,5 раза и достиг свыше 1100 лиц, совершивших преступления, в расчете на 100 тыс. человек.
Опасной тенденцией сегодняшней преступности является возрастание ее общественной опасности. Об этом свидетельствует, во-первых, рост в структуре преступности числа тяжких и особо тяжких преступлений, доля которых в настоящее время приближается к 60%. Кроме того, общественная опасность преступности возрастает в результате постоянного увеличения количества насильственных преступлений (умышленные убийства, терроризм, бандитизм, похищение человека, захват заложников, грабежи и разбои, хулиганство, изнасилования), доля которых в общем объеме преступности составляет около 15%. Анализ насильственных преступлений показывает изменение и мотивации лиц, их совершающих, - некоторое сокращение бытовых, спонтанно совершаемых посягательств при росте корыстных, заранее спланированных, организованных деяний. Число гибнущих от преступлений людей ежегодно составляет от 75 до 90 тыс., а всего за последнее десятилетие в результате насильственных преступлений погибло свыше 800 тыс. человек. Все это говорит о растущей эскалации криминального насилия в стране, проявлении повышенной агрессивности, жестокости преступников.
Одной из особенно опасных тенденций сегодняшней преступности является возрастание ее группового характера и особенно организованности.
При этом усиливается профессионализм, улучшается техническая оснащенность, повышается вооруженность преступников, их организованных групп и преступных сообществ. В результате регулярными стали заказные убийства, заложничество, бандитизм и бандитские разборки, террористические акты, взрывы и другие наиболее опасные криминальные проявления. Хотя ежегодно в стране пресекается деятельность 7 - 9 тыс. организованных преступных групп и сообществ с привлечением к уголовной ответственности по 15 - 20 тыс. их активных участников, волна организованной преступности (особенно с учетом ее высокой латентности) не спадает. Особую опасность при этом вызывает то, что организованная преступность сращивается с экономической преступностью, с коррупцией, политическим и националистическим экстремизмом, наркобизнесом, охватывает наиболее важные сферы экономической деятельности государства, оказывает негативное влияние на ее развитие, на криминализацию населения <69>.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Криминология" (под ред. В.Д. Малкова) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2006 (2-е издание, переработанное и дополненное).

<69> См.: Криминология: Учебник / Под ред. проф. В.Д. Малкова. Юстицинформ, 2004. С. 51 - 54.

Беспрецедентные размеры приобрели и распространение коррупции, ее проникновение во все ветви и на все уровни государственной власти.
Идет рост преступности в сфере экономической деятельности. Хотя ее удельный вес, по данным статистики, составляет 12 - 20% всей преступности, фактически он намного выше. Криминологические исследования свидетельствуют о значительной латентности этих преступлений - регистрации всего лишь 5 - 10% от их общего числа. Особенное распространение получают эти преступления в сферах потребительского рынка, финансово-кредитной системы, внешнеэкономической деятельности, приватизации объектов собственности. Данные преступления, являясь проявлением криминализации экономики, наносят серьезный ущерб экономической безопасности страны.
Наконец, особо опасной тенденцией преступности является ее самовоспроизводство, связанное с криминализацией населения страны, возрастанием числа лиц с противоправной установкой, их психологическим принятием (оправданием) преступности. По данным криминологических исследований, около трети населения страны прошло своеобразную школу криминального обучения в местах лишения свободы <70>.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Криминология" (под ред. В.Д. Малкова) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2006 (2-е издание, переработанное и дополненное).

<70> Там же. С. 53.

Глава 4. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ АНАЛИЗА
ПРАВОНАРУШЕНИЙ В ФИНАНСОВОЙ СФЕРЕ РОССИИ

§ 1. Теневая экономика как фундамент роста правонарушений
в финансовой сфере

"Отцом" изучения неформальной, теневой экономики считается английский социолог Кейт Харт <1>, "открывший" неформальную занятость во время полевых исследований конца 60-х гг. в городских трущобах Аккры, столицы Ганы - одной из отсталых стран Африки. К. Харт обнаружил, что горожане "третьего мира" в значительной мере (или даже в большинстве) не имеют никакого отношения к официальной экономической системе. Городская экономика отсталых стран предстала как громадное скопление мелких и мельчайших мастерских, лавок и иных "микрофирм", снабжающих жителей городов простыми повседневными товарами (едой, одеждой, транспортными услугами и т.д.), не проходя никакой официальной регистрации, игнорируя налоговые и иные требования правительства к бизнесу.
--------------------------------
<1> Hart K. Informal urban income opportunities and urban employment in Ghana // Journal of Modern African Studies. 1973. Vol. 11. N 1. P. 61 - 90.

Формулируя определение неформальности, К. Харт указывал, что "различие между формальными и неформальными возможностями дохода базируется на различии между работой за зарплату и самозанятостью" <2>.
--------------------------------
<2> Ibid. P. 68.

Опираясь на противопоставление "формального-неформального" и "законного-незаконного" внутри неформального сектора, К. Харт выделил три группы доходов горожан:
а) формальные доходы - зарплата в государственном и частном секторах, трансфертные платежи (пенсии, пособия по безработице);
б) законные неформальные доходы - от занятости в первичном (сельское хозяйство), вторичном (работающие по контрактам или самостоятельно ремесленники, сапожники, портные, производители пива и т.д.) и третичном (строительство, транспорт, крупная и мелкая торговля) секторах, от производства услуг (труд музыкантов, парикмахеров; медицинские, магические и ритуальные услуги) и от частных трансфертных платежей (подарков, займов, нищенства);
в) незаконные неформальные доходы - от услуг (труд нелегальных ростовщиков, скупщиков краденого, продавцов наркотиков, проституток, сутенеров, контрабандистов, рэкетиров и т.д.) и трансфертов (краж, воровства, растрат, гемблинга) <3>.
--------------------------------
<3> Латов Ю.В. Экономика вне закона: Очерки по теории и истории теневой экономики. URL: http://ecsocman.edu.ru/data/854/681/1219/005.Glava_4.pdf.

Открытие К. Харта мгновенно подхватили и растиражировали его коллеги. В 1972 г. Международная организация труда (МОТ) опубликовала коллективное исследование о занятости в Кении, где концепция неформальной экономической деятельности использовалась уже как основная научная парадигма.
В истории зарубежных исследований неформальной экономики один из наиболее глубоких исследователей этой темы, Ю.В. Латов, выделяет два этапа.
I этап (1970 - 1980-е гг.) - эмпирические исследования, накопление первичной информации.
II этап (1980 - 1990-е гг.) - углубленный экономико-теоретический анализ, осмысление накопленной информации <4>.
--------------------------------
<4> См.: Там же.

В конце 1970-х гг. появились серьезные исследования этой сферы. Одной из первых серьезных работ в этой области является работа П. Гутмана (США) "Подпольная экономика" (1977), в которой обращалось внимание на недопустимость игнорирования ее масштабов и роли.
Огромное влияние на дальнейшие исследования неформальной экономики оказала книга перуанского экономиста Эрнандо де Сото "Другой путь" <5>. Де Сото показал, как действия правительства его страны вынуждали население игнорировать законы, мешающие людям просто жить и удовлетворять свои потребности. Действия правительства по контролю за исполнением таких законов вынуждали людей заниматься непроизводительной деятельностью: политизированной борьбой с государством, приведшей к легализации многих незаконных видов деятельности и прав собственности, что не изменило общей картины, так как появились как новые нелегалы, так и новые нелегальные виды деятельности.
--------------------------------
<5> Эрнандо де Сото. Иной путь. Невидимая революция в третьем мире. URL: www.libertarium.ru/way.

Критикуя действия правительства, Сото показал, что экономическая система Перу (и многих других развивающихся стран) может быть охарактеризована не как рыночная экономика, а как меркантилизм. Эта книга во многом переложила ответственность за существование неформальной экономики с неразвитости местных жителей на неразвитость государственных и социальных институтов в обществе. Также значительное влияние на развитие понятия неформальной экономики оказали Рональд Роуз с "Теорией прав собственности" <6> и Беккер с книгой "Преступление и наказание: экономический подход" <7>.
--------------------------------
<6> Coase R.H. Comment // Journal of Institutional and Theoretical Economics. 1984. V. 140. N 1.
<7> Becker G. Crime and Punishment: An Economic Approach // Journal of Political Economy. 1968. Vol. 76. N 2; Беккер Г. Преступление и наказание: экономический подход // Истоки. Вып. 4. М., 2000. С. 28 - 90.

Лучшим обобщающим обзором исследований теневой экономики в развитых странах Запада в российской литературе остается опубликованная еще в 1987 г. монография М.И. Николаевой и А.Ю. Шевякова.
В своем подходе к определению объекта своего анализа исследователи неформальной экономики в развитых странах делают основной акцент на незаконности неформальной экономической деятельности. В результате то, что они изучают, чаще называют "подпольной экономикой" (underground economy), "нерегулярной экономикой" (irregular economy), "теневой экономикой" (shadow economy) и иными терминами, отличающимися от наиболее общепринятого в работах о развивающихся странах понятия "неформальная экономика".
В 1983 г. в г. Белефелде была проведена первая международная конференция по теневой экономике, на которой было представлено около 40 докладов, затрагивавших проблемы теневой экономики в условиях различных хозяйственных систем.
В 1991 г. в Женеве прошла конференция европейских статистиков, посвященная скрытой и неформальной экономике. По ее материалам опубликовано специальное руководство по статистике теневой экономики в странах с рыночной системой хозяйствования. Регулярно проходят конференции и семинары по оценке и мониторингу неформального сектора, в том числе специально для стран СНГ.
В мае 1996 г. на совместном заседании ЕЭК ООН (Евростат) и ОЭСР по национальным счетам среди других вопросов была рассмотрена проблема оценки масштабов теневой экономики. В Евростате создана специальная рабочая группа по вопросам скрытой экономики.
В октябре 2010 г. состоялась международная конференция по вопросам теневой экономики в условиях кризиса, организованная Министерством финансов Латвии. На конференции был представлен план борьбы с теневой экономикой, утвержденный Кабинетом министров Латвии, и дана его оценка <8>.
--------------------------------
<8> URL: http://www.baltic-course.com/rus/es_baltija/?doc=32156.

В отечественной науке и экономической практике интерес к проблемам теневой экономики отчетливо проявился в 1980-е гг. Это было обусловлено как социально-экономическими причинами, связанными с возрастанием ее роли в народном хозяйстве и криминализацией, так и с идеологическими причинами. Последние проявились в стимулировании руководством страны научных исследований, направленных на выявление деформаций и дискредитацию командной социально-экономической системы государственного социализма.
В Советском Союзе (и затем уже в России) на постоянной основе исследования по теневой экономике еще с середины 1970-х гг. велись в Научно-исследовательском экономическом институте при Госплане СССР - теперь Институт макроэкономических исследований (ИМЭИ) при Минэкономики РФ.
С середины 1990-х гг. в России появились статистические публикации, посвященные различным аспектам теневой экономики. Важнейшим событием стало издание Госкомстатом РФ двухтомника по современной методологии и методике статистики в России <9>. Второй выпуск данного издания <10> почти наполовину посвящен методологии и методике расчета параметров скрытой и неформальной экономики.
--------------------------------
<9> Методологические положения по статистике. Вып. 1. Госкомстат России. М., 1996.
<10> Методологические положения по статистике. Вып. 2. Госкомстат России. М., 1998.

5 - 6 июня 2001 г. в Санкт-Петербурге прошла международная конференция "Теневая экономика и легализация доходов, полученных незаконным путем".
Конференция была организована совместно Правительством РФ и Управлением ООН по контролю над наркотиками и предупреждению преступности (УКНПП ООН). В конференции приняли участие эксперты из Интерпола, Всемирного банка, Европейского банка реконструкции и развития, а также представители правоохранительных органов более чем из 20 стран <11>.
--------------------------------
<11> URL: http://su.urbc.ru/11194-post11194.html.

20 мая 2011 г. в Санкт-Петербургском государственном инженерно-экономическом университете состоялась международная научно-практическая конференция "Состояние и динамика развития теневой экономики и организованной преступности в современной России" <12>.
--------------------------------
<12> URL: http://www.engec.ru/university/anons/6913.

Западные исследования, посвященные неформальной экономике, тематически крайне разнообразны. Это и "нерегулярная занятость" Э. Мингиони, и неформальность ввиду сетевизации производственного процесса М. Кастельса, и неформальные сети этнического предпринимательства А. Портеса, и сетевизация каналов рекрутирования на рынке труда М. Грановеттера, и реципрокность как форма социальной интеграции общества К. Поланьи, и "цена подчинения закону" Э. де Сото, и пр.
Неформальную экономику крестьянских сообществ представляют концепции "моральной экономики" Дж. Скотта и "эксполярной экономики" Т. Шанина. Концептуализируется тема домашней экономики, занимающей центральное место в работах С. Генри, Дж. Гершуни, Р. Пала и других.
Неформальную экономику стран социалистической ориентации изучают Г. Гроссман и Ф. Фелдбраг ("вторая" экономика СССР), И. Габор, П. Галаши, А. Шик (неформальная экономика венгерского социализма), Т. Чавдарова (обмены между домохозяйствами в социалистической и постсоциалистической Болгарии).
Развиваются количественные методы оценки теневой экономики (П. Гутман, А. Дилнот, К. Моррис, В. Танзи, Э. Фейг). Прорабатываются варианты изменения системы национальных счетов с целью более полного учета теневого сектора (М. О'Хиггинс, К. Макафи).
В настоящее время интерес российской науки к неформальной экономике значителен. Необходимо отметить исследование российского неформального сектора В. Гимпельсона и Е. Синдяшкиной. Неформальную занятость изучают И. Перова, О. Синявская, Л. Хахулина, а неформальные коррективы формального рынка труда - П. Кудюкин, А. Чепуренко и Т. Четвернина. Неправовым практикам в сфере занятости посвящают проект Т.И. Заславская и М.А. Шабанова. Неформальные каналы заполнения рабочих мест выявляет В. Якубович.
Но не только вопросы занятости привлекают исследователей. Теневая экономика предприятий представлена в схемах бартера А. Леденевой, в схемах неучтенного наличного оборота А. Яковлевым, в раскладах трансакционных издержек В.В. Радаевым, в моделях хозяйствования реального сектора Т.Г. Долгопятовой, в сетевых структурах современного российского бизнеса С. Авдашевой.
Процессы теневизации экономики ВПК и силовых ведомств изучаются Р.В. Рывкиной и Л.Я. Косалсом. Неформальный аспект трудовых отношений на постсоветских предприятиях выявляют С. Алашеев, В. Кабалина, С. Кларк, И. Козина, П. Романов и другие.
Развитие теневой и криминальной экономик в контексте процесса глобализации исследует С. Глинскина.
Роль неформальной экономической деятельности в повседневности петербуржцев раскрывается в исследованиях под руководством В.М. Воронкова, а неформальное хозяйствование российских крестьян изучают В. Виноградский, Е. Ковалев, А. Никулин, О. Фадеева, И. Штейнберг и другие. Сетевые обмены между домохозяйствами исследовали О. Лылова, А. Пиховский и В. Столбов. Исследования неформальной экономики с точки зрения гендерного распределения ролей представлены И. Тартаковской, З. Хоткиной, а домашней экономики - И.Е. Калабихиной, Е.Б. Мезенцевой и другими.
Особенно многочисленны исследования, фокусирующие внимание на неформальных взаимоотношениях с институтами власти. Формы теневого диалога с властью как населения, так и предпринимателей представлены в исследованиях А.А. Аузана, Л.Е. Бляхера, И. Клямкина, Л.Я. Косалса, Э. Панеях, В.В. Радаева, Р.В. Рывкиной, Г. Сатарова, Л. Тимофеева и других.
Криминальная экономика России также не осталась незамеченной. Это прежде всего работы Л. Тимофеева (наркобизнес), В. Радаева (контрафактная продукция), В. Волкова (организованная преступность).
Систематизация исследований отечественных и зарубежных ученых в области неформальной экономики представлена в работах Ю.В. Латова, В.В. Радаева.
Традицию статистического учета неформальной экономики продолжают Н. Бокун, И. Кулибаба, П. Ореховский, А. Пономаренко и другие <13>.
--------------------------------
<13> Барсукова С.Ю. Неформальная экономика: структура и функциональная специфика сегментов: Автореф. дис. ... докт. социол. наук. М., 2004.

В настоящее время единого общепринятого универсального понятия теневой экономики не сформулировано. Многообразие позиций обусловлено, как правило, различиями в характере решаемых авторами теоретических и прикладных задач, а также в методологии и методике исследования.
В зависимости от характера результата деятельности выделяют теневую экономику:
- производительную, вносящую реальный вклад в производство валового национального продукта;
- перераспределительную, не связанную с реальным созданием экономических благ, но перераспределяющую доходы и имущество <14>.
--------------------------------
<14> Котов К.В. Легализация доходов как способ борьбы с теневой экономикой // Налоговая политика и практика. 2010. Июнь. N 6.

По отношению к официальной экономике следует различать внутреннюю и так называемую параллельную экономику.
Под внутренней экономикой понимаются встроенные в официальную экономику теневые отношения, связанные с официальным статусом их участников. Другими словами, теневая экономика трактуется с этой точки зрения как нерегистрируемая деятельность тех же самых агентов, которые действуют и в регистрируемой части экономики. Данный подход последовательно реализуется многими экономистами <15>.
--------------------------------
<15> Есипов В.М. Теневая экономика: Учеб. пособие. М., 2007. С. 47.

Параллельная (вторгающаяся) экономика - теневые отношения, не связанные с официальным экономическим статусом их участников. Данной позиции при характеристике теневой экономики придерживается В. Гинзбург (V. Ginsburgh), который рассматривает ее как особый сектор с особой производственной функцией, где занята без официальной регистрации часть рабочей силы <16>.
--------------------------------
<16> Гинзбург В. Характеристика теневой экономики. М., 2008. С. 45.

В зависимости от стадий воспроизводственного цикла различают:
- теневое производство;
- теневое распределение (скрытое от учета распределение доходов, экономические преступления);
- теневой обмен (реализация нелегально произведенной продукции, правонарушения в сфере потребительского рынка, реализация незаконно полученных ценностей);
- теневое потребление (потребление продукции собственного производства, удовлетворение деструктивных, асоциальных потребностей) <17>.
--------------------------------
<17> Котов К.В. Легализация доходов как способ борьбы с теневой экономикой // Налоговая политика и практика. 2010. Июнь. N 6.

Большинство авторов включают в состав теневой экономики деятельность на всех стадиях воспроизводственного цикла.
Исключение составляет статистическая концепция, рассматривающая теневую экономику как производительный сектор, участвующий в создании ВВП.
Подходы к определению теневой экономики различаются также и в зависимости от принимаемых во внимание механизмов координации ее отдельных сфер и секторов. В связи с этим выделяют <18>:
--------------------------------
<18> Исправников В.О. Теневая экономика: иной путь и третья сила // Российский экономический журнал. 2008. N 2. С. 24.

- теневой рынок;
- неформальную экономику;
- властно-насильственный механизм, связанный преимущественно с применением или угрозой применения насилия.
Экономико-правовой анализ, проведенный К.В. Котовым, позволил ему рассматривать в качестве наиболее криминогенных зон следующие сегменты экономики:
- денежное обращение, криминализация которого является наиболее опасной для общества и которое порождает криминализацию всех остальных звеньев экономической системы. Многие эксперты считают, что в 1990-е гг. можно было говорить о переходе контроля над сферой денежного обращения к криминальным структурам;
- отношения собственности, прежде всего в торговле и общественном питании, сфере городской недвижимости, топливно-сырьевом комплексе, деревообработке и производстве строительных материалов, строительстве, производстве алкогольной продукции, земельных отношениях, эксплуатации государственной собственности;
- внешнеэкономическая деятельность, используемая не только для быстрого криминального накопления капитала, но и являющаяся самым эффективным средством незаконного экспорта капитала. В 1990-е гг. процветала криминальная система экспорта энергетических и сырьевых ресурсов, особенно стратегического характера, что подрывало позиции страны на мировых рынках и давало основания для принятия против России антидемпинговых мер;
- потребительский рынок, традиционно являющийся криминогенной экономической зоной. В 1990-е гг. практически полностью контролировался криминальными структурами, жестко регламентирующими цены и взимающими "налоги" на доходы как в виде доли от участия в капитале, так и в виде прямых платежей за право осуществлять торговую деятельность <19>.
--------------------------------
<19> Котов К.В. Указ. соч.

Обобщая современные научные представления зарубежных исследователей о неформальной экономике, Ю.В. Латов формулирует следующие выводы <20>.
--------------------------------
<20> См.: Латов Ю.В. Экономика вне закона: Очерки по теории и истории теневой экономики. URL: http://ecsocman.edu.ru/data/854/681/1219/005.Glava_4.pdf.

Неформальная экономика (как и теневая экономика в целом) является глобально-историческим феноменом, присущим в той или иной мере всем общественным системам. Она находила и находит свое место и в "первом мире" (в развитых "капиталистических" странах), и во "втором мире" (в "коммунистических" странах), и в "третьем мире" (в развивающихся странах). Более того, история неформальной экономики отнюдь не ограничивается современной эпохой: неформальные экономические структуры существовали в доиндустриальных обществах (вспомним хотя бы о внецеховом ремесле в западноевропейском средневековье), возможно, они будут существовать и в обществе постиндустриальном.
Неформальная экономика многофункциональна. С одной стороны, она играет роль своеобразной "свалки" отживающих институтов, обеспечивая временное выживание городских и сельских маргиналов, консервируя рудиментарные формы производственных отношений (например, семейные неформальные "микрофирмы" основаны во многом на архаичных отношениях личной зависимости). С другой стороны, неформальную экономику можно рассматривать и как "дубликат" господствующих в данный период институтов: неформалы производят обычные товары и услуги, потребляемые субъектами официальной экономики, причем заказы для неформальная экономики часто исходят от "формального" бизнеса. Наконец, неформальная экономика есть "полигон" новых институтов: являясь совокупностью мелких и мельчайших предпринимательских единиц, с легкостью изменяющих ассортимент, технологию, внешние и внутренние хозяйственные связи, неформальная экономика демонстрирует высочайшую гибкость и выживаемость. Согласно концепции Э. де Сото, саму промышленную революцию XVIII в., положившую начало современной капиталистической индустрии, можно рассматривать как результат борьбы капиталистов-неформалов с меркантилистским государственным регулированием, тщетно пытавшимся законсервировать цеховую систему и исключительные привилегии торговых и иных монополий. Именно "тихая революция" неформальных производителей создает конкурентную рыночную среду в современных странах "третьего мира". Наконец, предпринимательство в России и других странах бывшего "социалистического лагеря" развивается именно на почве традиций ранее запрещенного теневого бизнеса.
Неформальная экономика по своей природе имеет рыночный и конкурентный характер: мелкие производители, скрывающиеся от надзора контролирующих организаций, могут ориентироваться только на платежеспособный спрос таких же обособленных друг от друга покупателей. Неформальное производство использует в основном не капитальные, а трудовые ресурсы (иначе говоря, человеческий капитал в НЭ более важен, чем капитал физический). Производимая неформалами продукция имеет примерно тот же (или несколько более низкий) уровень качества, что и продукция легальных предпринимателей, но производится с более низкими издержками (неформальные бизнесмены экономят на издержках подчинения закону - не платят налогов и социальных платежей, могут давать зарплату ниже законодательно установленного минимума и т.д.). Уровень доходов в неформальном секторе в целом несколько ниже, чем в формальном, или примерно равен ему, однако дифференциация доходов гораздо выше.
Неформальная экономика является тем сектором теневой экономики, который наиболее производителен и полезен для общества. В условиях командной экономики социальная роль производителей-неформалов достаточно двусмысленна. События гражданской войны в России показали, что "мешочники" не только снабжали города хлебом, но и составляли основу "зеленого" движения, толкавшего страну в пучину анархии. На закате советской эпохи "цеховики" также, с одной стороны, удовлетворяли потребительский голод на дефицитные промтовары, но, с другой стороны, подрывали своей коррупционистской деятельностью остатки авторитета отечественного партийно-государственного аппарата. В рыночном хозяйстве рядовые потребители и даже легальные фирмы с удовольствием приобретают дешевые товары и услуги, не обращая внимания на правовой статус их производителей и продавцов; правительства склонны при этом мириться с потерей части своих потенциальных доходов, если это стимулирует экономический рост. Соответственно, если при централизованно управляемых системах правительство придерживается в отношении неформальной экономики стратегии решительного подавления, стремясь ликвидировать неформалов как класс (естественно, дурные законы умеряются не менее дурным их выполнением), то при децентрализованных системах оно де-факто молчаливо игнорирует неформалов или старается включить их в систему легального бизнеса, "формализовать", но не уничтожить. Неформальная экономика гораздо менее опасна для общества, чем другие формы теневой экономической деятельности типа "беловоротничковой" и организованной преступности, и потому она должна рассматриваться не столько как враг, сколько как потенциальный помощник легальной экономики <21>.
--------------------------------
<21> См.: Там же.

Официальное определение неформальной экономики разработано 15-й Международной конференцией статистиков труда (МКСТ), которая в январе 1993 г. приняла Резолюцию относительно статистики занятости в неформальном секторе. В марте того же года Статистическая комиссия Организации Объединенных Наций (ООН), поддерживая указанную Резолюцию, приняла решение о включении соответствующих ее частей в систему национальных счетов.
В Резолюции 15-й Международной конференции статистиков труда 1993 г. неформальный сектор определен как совокупность единиц, занятых производством товаров и услуг с целью обеспечения работой и доходами участвовавших в них лиц и обладающих характерными чертами предприятий домашних хозяйств.
Согласно Резолюции 15-й МКСТ предприятия этого типа должны удовлетворять одному или двум критериям:
- небольшой размер предприятия с точки зрения занятости;
- отсутствие регистрации предприятия (определенное таким же образом, что и для предприятий неформального сектора без наемных работников) или его работников <22>.
--------------------------------
<22> URL: http://infopravo.by.ru/fed2001/ch02/akt13069.shtm.

Концепция неформального сектора отличается от концепции теневой экономики.
Подавляющее большинство производственных единиц неформального сектора предоставляет товары и услуги, производство и распространение которых совершенно законно. Это противопоставляется преступной деятельности или незаконному производству.
В соответствии с методологией системы национальных счетов ООН все проявления теневой экономики в мире принято включать в следующие основные сферы и секторы.
Производительный сектор нелегальной экономики, обеспечивающий реальный вклад в производство ВВП:
а) легальные виды деятельности, осуществляемые нелегально, например без лицензии или специального разрешения; скрытое производство в легальной экономике;
б) "неформальная" занятость, работа по найму;
в) запрещенная законодательством экономическая деятельность.
Два первых вида деятельности, которые также являются неконтролируемыми, нерегламентированными и не учитываемыми официальной статистикой, называются домашней и общинной экономикой.
Домашняя экономика представлена сферой общественно необходимого производительного домашнего труда, который не оплачивается и находится вне сферы товарного обмена. В домашнюю экономику включается трудовая деятельность по производству продуктов, которые заменяют товары, приобретаемые за деньги в сфере официальной экономики. Отличительными признаками домашней экономики являются: производительный характер, отсутствие учета, официальной регламентации, непротивоправный характер, отсутствие обмена в рыночной и нерыночной формах.
В свою очередь, общинная экономика представлена системой производства и реализации благ и услуг, которая основана на обмене в неденежной форме. Она действует в рамках сообществ, складывающихся на базе различных форм социальных связей: родственных, соседских, дружественных отношений, близости культур, религиозных взглядов, профессии, идеологической ориентации и т.п.
Общинная экономика - это форма развития домашней экономики при выходе последней за пределы семьи. Если обмен благами в рамках различного рода общин начинает осуществляться в денежной форме, общинная экономика переходит в нелегальную.
Признаками общинной экономики являются: производительный, непротивоправный характер, обмен в неденежной форме, несоблюдение принципа эквивалентности, нерегламентированность, неучитываемый характер.
Эти секторы не следует относить к сфере теневой экономики, поскольку здесь не происходит сокрытия доходов от учета и налогообложения. В данном случае обязанностей официальной регистрации и уплаты налогов законодательство не предусматривает. Домашняя и общинная экономика не связаны с выходом за рамки правового поля и не являются факторами криминализации экономических отношений <23>.
--------------------------------
<23> Горкина Л.А. Структура и масштабы теневой экономики в России // Безопасность бизнеса. 2009. N 2.

Что касается запрещенной законодательством экономической деятельности, то в научных источниках для обозначения отдельных составляющих элементов этого сектора теневой экономики используются различные термины и понятия. Например, Ю.В. Латов и С.Н. Ковалев <24> применяют термин "вторая экономика", характеризующий экономику приписок, спекулятивных сделок, взяточничества и других криминальных действий, связанных с получением и передачей денежных средств. В свою очередь, В.О. Исправников <25> включает в этот сектор также деятельность, направленную на получение субъектами хозяйствования необоснованных выгод и льгот на основе организованных коррупционных связей.
--------------------------------
<24> Теневая экономика: Учеб. пособие для вузов. М., 2006.
<25> Теневая экономика в России: иной путь и третья сила. М., 1997.

Постановлением Госкомстата РФ от 25 октября 2001 г. N 76 утверждены Методологические положения по измерению занятости в неформальном секторе экономики, в которых сформулирована официальная позиция по определению единого, унифицированного в соответствии с требованиями системы национальных счетов (СНС) подхода к понятию "неформальная экономика" и к расчету показателей скрытого (неформального) производства в различных отраслях экономики России <26>.
--------------------------------
<26> URL: http://infopravo.by.ru/fed2001/ch02/akt13069.shtm.

В этом документе говорится, что "неформальная экономика" - это различные сферы экономической деятельности, не регистрируемые статистическими органами, направленные на сокрытие объема производства и дохода, мотивирующим фактором которых является уклонение от налогового бремени.
Анализ показывает, что феномен неучтенной экономики может иметь самые различные толкования в зависимости от того, в каком контексте он употребляется. В различных исследованиях и документах встречаются несколько терминов, обозначающих на практике довольно близкие по смыслу и часто пересекающиеся понятия, которые тем не менее несколько различаются между собой. Это "скрытая" или "теневая" деятельность, "неформальная" деятельность и "нелегальная" деятельность. Эти термины, в частности, используются в руководстве по построению системы национальных счетов, а также в документах МОТ.
"Скрытая" экономическая деятельность включает в себя в большинстве случаев законную экономическую деятельность, которая скрывается или преуменьшается осуществляющими ее единицами с целью уклонения от уплаты налогов, социальных взносов или выполнения определенных административных обязанностей или предписаний по охране труда, выполнению санитарных и других норм. Эта деятельность может осуществляться практически во всех отраслях экономики. Примером этой деятельности может служить подпольное производство алкоголя.
"Неформальная" экономическая деятельность осуществляется в основном на законном основании индивидуальными производителями или так называемыми некорпорированными предприятиями, т.е. предприятиями, принадлежащими отдельным лицам, домашним хозяйствам, которые часто не оформляются в установленном порядке, основаны на неформальных отношениях между участниками производства и могут (полностью или частично) производить продукты или услуги для собственного потребления. Часто неформальная деятельность бывает основана на вторичной занятости, во многих случаях ею занимаются непрофессионально. Неформальная экономическая деятельность, как правило, бывает распространена в развивающихся странах. В России значительное распространение неформальное производство имеет в сельском хозяйстве (ЛПХ), торговле, строительстве, а также некоторых других отраслях.
"Нелегальная" экономическая деятельность является незаконной, т.е. она охватывает те виды производства товаров или услуг, которые прямо запрещены существующим законодательством. В настоящее время к таким видам деятельности относятся, например, производство и продажа наркотиков, производство и продажа, в обход установленных правил, оружия, проституция, контрабанда. Так как законы могут меняться, границы нелегального производства также находятся в движении. Так, с принятием закона о разрешении продажи оружия частным лицам часть этого бизнеса перестала быть нелегальным и перешла в регулярный, официальный сектор экономики.
В каждом из перечисленных случаев речь идет об экономической деятельности, т.е. о деятельности с целью получения экономической выгоды от производства товаров или услуг и их последующей реализации на рынке, конечного потребления или валового накопления в собственном домашнем хозяйстве, за исключением производства бытовых услуг, потребляемых в собственном домашнем хозяйстве, если они не оказываются оплачиваемой прислугой. Все эти виды деятельности, согласно рекомендациям СНС, должны включаться в границы производства и учитываться при расчете стандартных экономических показателей.
Экономическая деятельность возможна, только если на производимые товары и услуги существует определенный платежеспособный спрос на рынке. Рекомендуя включать незаконные виды деятельности в границы производства, СНС делает четкое различие между сделками, которые осуществляются с общего согласия покупателя и продавцов (например, продажа наркотиков, краденых товаров) и включаются в границы производства, и другими видами деятельности, которые не входят в границы производства, когда сделки осуществляются без взаимного согласия (например, вымогательство, кража).
Можно назвать достаточно большое число операций с финансовыми и нефинансовыми активами, которые не являются по сути своей экономическими. Например, подделка банковских документов является по существу кражей денег, и она не может быть квалифицирована как производство какого-либо товара или оказание услуги. Рэкет с определенной степенью условности можно принять как своеобразную услугу, но он не основан на принципе добровольности, поэтому его также нельзя относить к экономическим операциям. Эти операции не учитываются при расчете макроэкономических показателей и не влияют на их величину.
С другой стороны, хотя такие неэкономические операции, как воровство или грабеж, не создают новой стоимости и не означают увеличения внутреннего продукта и национального богатства, но они ведут к их перераспределению. Перераспределительные операции также имеют значение в экономике, и хотя их нельзя отожествлять с экономическими операциями, тем не менее в аналитических целях результаты подобных действий необходимо учитывать при построении таблиц национального богатства.
Экономические операции осуществляются не только на стадии производства, но также на стадиях образования и распределения доходов, а также использования доходов для целей конечного потребления и накопления. Соответственно, проявления скрытой экономической деятельности бывают также на каждой из перечисленных стадий.
Объем скрытых доходов является важной характеристикой скрытой экономики. Доходы скрываются чаще всего с той же целью, что и большинство производственных операций, - с целью уклонения от налогообложения. Они могут быть получены как от незаконной, так и от вполне законной, но скрытой или преуменьшаемой деятельности, а также от занятости в неформальном секторе. Доходы домашних хозяйств, получаемые ими от занятости в неформальном производстве, обозначаются в СНС как "смешанные доходы", т.е. первичные доходы, в которых смешиваются признаки предпринимательской прибыли и доходов наемных работников.
В принципе не только производство и образование доходов, но и использование доходов, т.е. расходы на конечное потребление и на накопление, может быть характеристикой развития теневой экономики в том случае, если потребление идет из источников, которые не являются официально зарегистрированными. Например, стоимость товаров, покупаемых на черном рынке. Хотя само по себе потребление, если это не потребление определенных видов запрещенных товаров и услуг, не является незаконным, его доля в объеме потребления может быть значительным, и это говорит о степени развития черного рынка как явления.
Таким образом, следует рассматривать неучтенную экономику как совокупность скрытой, неформальной и нелегальной экономической деятельности в той интерпретации, в какой об этом говорилось выше. Теневая экономика не понимается в макроэкономической статистике как синоним криминальной, хотя определенные виды незаконных операций, если они попадают под определение экономической деятельности, должны быть включены в ее состав. На практике, однако, большинство стран, в том числе и Россия, пока не учитывают собственно незаконную деятельность при расчетах ВВП. Большая часть производства, включаемого согласно данному определению в состав теневой экономики, является вполне законной, но ее размер либо сознательно преуменьшается производителями, либо информацию о ней невозможно получить обычным путем, поскольку производственные единицы не регистрируются в силу своей неформальной организации.
В связи с этим в Методологических положениях по измерению занятости в неформальном секторе экономики Госкомстата РФ рекомендуется использовать термин "скрытая (неформальная)" экономическая деятельность для совокупного обозначения всех досчетов и поправок к ВВП, которые производятся исходя из требования СНС 1993 г. об учете разного рода скрытой экономической деятельности <27>.
--------------------------------
<27> Там же.

Между разными формами теневой экономической деятельности нет непроходимой грани. Например, организованные преступные группы могут "собирать дань" с предприятий неформального сектора и использовать контакты с легальными предпринимателями для "отмывания" своих доходов. "Теневики" охотно сотрудничают друг с другом, что в известной степени объединяет их в противостоянии официальному миру.
В качестве ключевого критерия выделения теневых экономических явлений можно также выделить отношение к нормативной системе регулирования. Конкретными критериями являются: уклонение от официальной или государственной регистрации, от государственного контроля; противоправный характер.
Д. Макаров <28>, В.М. Есипов <29> главной отличительной особенностью теневой экономической деятельности считают ее неконтролируемый характер. Последний заключается в недоступности экономической информации для ее получения открытыми контрольными методами.
--------------------------------
<28> См.: Макаров Д. Экономические и правовые аспекты теневой экономики в России // Вопросы экономики. 1998. N 3.
<29> См.: Есипов В.М. Теневая экономика: Учеб. пособие. М.: ОНиРИО Московского института МВД России, 1997.

В.О. Исправников для отнесения экономических явлений к теневым использует критерий противоправности и уклонения от официальной регистрации <30>.
--------------------------------
<30> См.: Исправников В.О., Куликов В.В. Теневая экономика: иной путь и третья сила. М.: Российский экономический журнал; Фонд "За экономическую грамотность", 1977.

П. Ореховский использует для отнесения к теневой экономике более жесткий критерий - отсутствие государственной регистрации сделок.
Дэйллаго Б. (Dallago B.) для обозначения теневых экономических процессов использует понятие "иррегулируемая экономика", под которым понимается деятельность экономических агентов, которая не подчиняется регулярным правилам и законам или каким-либо образом скрыта от государственных органов управления и контроля <31>.
--------------------------------
<31> См.: Dallago B. (1994) The irregular economy in transition: features, measurment and scope // Output Decline in Eastern Europe: Unavoidable, Extertal influence or Homemade? / Ed. by R.Z. Holzman [et al.]. IIASA, Luxemburg.

Криминологический подход. В рамках подходов, которые могут быть обозначены как криминологические, используется критерий общественной вредности (опасности) экономической деятельности. Рассмотрим некоторые примеры.
К. Улыбин <32> для выделения теневых экономических отношений использует критерий деструктивности, нанесения вреда обществу и его членам, присвоения нетрудовых доходов. Если критерий получения нетрудовых доходов можно не учитывать как явно неадекватный современному типу экономики и основанный на ортодоксальной политико-экономической теории, то второй критерий однозначно оценить вряд ли возможно. Идея общественной вредности обладает значительным конструктивным потенциалом, поскольку позволяет рассматривать объект относительно независимо от действующей системы правового регулирования.
--------------------------------
<32> См.: Улыбин К. Теневая экономика. М.: Экономика, 1991.

Вместе с тем этому подходу присущ такой недостаток, как чрезмерное расширение сферы теневой экономики за счет включения в ее состав легальных, однако экономически неэффективных, неоптимальных форм экономических отношений, к которым можно отнести различные несовершенства рынка и государства.
В работе А.В. Вакурина и А.В. Нестерова <33> воспринят предыдущий подход, однако сфера теневой экономики ограничена деформациями экономических отношений, которые не нашли отражения в законодательстве, не признаются правонарушениями, а их совершение не влечет наступления юридической ответственности.
--------------------------------
<33> См.: Нестеров А., Вакурин А. Криминализация экономики и проблемы безопасности // Вопросы экономики. 1995. N 1.

В рамках комплексного подхода в качестве основы выделения теневой экономики используются различные сочетания рассмотренных ранее критериев.
Например, А.Н. Шохин использует для выделения явлений теневой экономики такие критерии, как отсутствие учета, нерегламентированность и противоправность <34>.
--------------------------------
<34> См.: Шохин А.Н. Социальные проблемы перестройки. М., 1989.

Т.И. Корягина <35> в состав теневой экономики включает экономическую деятельность, не фиксируемую статистикой, запрещенную законом, а также приписки, спекулятивные сделки, мошенничество, связанное с получением и передачей денег (некоторые экономические преступления).
--------------------------------
<35> См.: Корягина Т.И. Теневая экономика в СССР // Вопросы экономики. 1990. N 3.

В зависимости от стадий воспроизводственного цикла выделяют:
- теневое производство;
- теневое распределение (скрытое от учета распределение доходов, экономические преступления);
- теневой обмен (реализация нелегально произведенной продукции, правонарушения в сфере потребительского рынка, реализация незаконно полученных ценностей);
- теневое потребление (потребление продукции собственного производства, удовлетворение деструктивных, асоциальных потребностей).
В зависимости от цели теневые операции в легальной экономике могут быть направлены на достижение различных целей, среди которых наиболее важны:
а) снижение налоговой нагрузки;
б) ограничение конкуренции;
в) получение льгот, привилегий, исключительных прав у государства, в том числе путем коррупции и лоббирования законопроектов;
г) ограничение риска;
д) легализация незаконно полученных доходов;
е) незаконное присвоение прав на экономические блага.
Среди теневых операций в легальном секторе экономики, направленных на уклонение от налогов, выделяют: неучтенные, сокрытие части оборота, псевдооперации, незаконные операции <36>.
--------------------------------
<36> См.: Макаров Д. Экономические и правовые аспекты теневой экономики в России // Вопросы экономики. 1998. N 3.

Объектами теневых экономических операций являются имущественные и неимущественные права, материальные, финансовые, человеческие, информационные и иные виды экономических ресурсов.
По отношению к действующим базовым социально-экономическим институтам теневые действия и операции могут носить двойственный характер:
а) укрепление базовых институтов, обеспечение выполнения ими функций более эффективным способом;
б) деформация, разрушение, усиление дисфункций базовых институтов, их использование в асоциальных и преступных целях.
При этом часто обе целевые функции тесно взаимосвязаны.
Наиболее общим признаком теневых экономических отношений является их неконтролируемость. При этом следует выделить различные сферы неконтролируемых экономических отношений.
Во-первых, это экономическая деятельность, операции в легальном секторе, скрываемые от учета и контроля.
Во-вторых, к данной сфере может быть отнесена экономическая деятельность, за осуществление которой предусмотрена юридическая ответственность. Это экономическая деятельность в нелегальном секторе.
В-третьих, в состав указанной сферы следует включать экономическую деятельность, осуществляемую без специальных операций по сокрытию от контроля. Это деятельность, формально не скрываемая от контроля, но осуществляемая в расчете на бездействие либо неадекватную реакцию контролирующих и правоохранительных органов.
К числу причин подобного положения можно отнести:
- коррумпированность контролирующих и правоохранительных органов;
- неэффективность деятельности контролирующих и правоохранительных органов в связи с ресурсными и иными ограничениями (деятельность в расчете на бездействие государства и безнаказанность);
- несовершенство законодательства, препятствующее выявлению, расследованию, пресечению деятельности, привлечению к ответственности виновных.
Последняя особенность нормативной системы регулирования исследовалась в специальной литературе, а формы ее проявления были обозначены как lex imperfecta и lex simulata <37>.
--------------------------------
<37> См.: Рейсмен В.М. Скрытая ложь. Взятки: "крестовые походы" и реформы. М., 1988. С. 70.

Lex imperfecta - несовершенный закон, беззубое право.
Lex simulata - имитационное, мнимое право - законодательство, создающее успешный на первый взгляд механизм, применять который не предполагают ни связанные с его реализацией исполнители, ни потенциальные объекты воздействия. Данное явление имеет место, если законодательство становится средством утверждения интересов социальных групп, оказывающих воздействие на законодательный процесс.
Такое понимание неконтролируемого характера теневой экономики не изменяет объем данного понятия, однако обогащает знание о его структуре, что имеет значение для выработки мер по контролю над анализируемой сферой.
Перераспределительный сектор теневой экономики включает различные преступления экономической направленности. В литературе для обозначения отдельных элементов этого сектора теневой экономики используются различные понятия.
Т.И. Корягина использовала термин "фиктивная экономика" - экономика приписок, спекулятивных сделок, взяточничества и всякого рода мошенничеств, связанных с получением и передачей денег <38>.
--------------------------------
<38> См.: Корягина Т.И. Теневая экономика в СССР // Вопросы экономики. 1990. N 3. С. 33.

В.О. Исправников включает в этот сектор также деятельность, направленную на получение необоснованных выгод и льгот субъектами хозяйствования на основе организованных коррупционных связей <39>.
--------------------------------
<39> См.: Исправников В.О., Куликов В.В. Теневая экономика: иной путь и третья сила. М.: Российский экономический журнал; Фонд "За экономическую грамотность", 1997. С. 16.

Понятие и структура криминальной экономики.
Важнейшими тенденциями развития теневой экономики являются ее криминализация, возрастание влияния организованной преступности, усиление ее общественной опасности. В связи с этим в системе экономических отношений целесообразно выделить самостоятельный сектор криминальной экономики.
Концепция криминальной экономики ориентирована прежде всего на исследование причин, механизмов экономических общественно опасных явлений, а также предупреждение и пресечение общественно опасной активности.
Первое исследование криминальной экономики было выполнено А.А. Крыловым. Он ввел в научный оборот само понятие "криминальная экономика" и дал следующее ее определение: "Криминальная экономика - это сложная система незаконных социально-экономических отношений и материально-вещественных процессов по поводу производства, распределения, обмена и потребления материальных благ и услуг" <40>. Криминальную экономику он определяет также как организованную корыстную ненасильственную преступность <41>.
--------------------------------
<40> См.: Крылов А.А. Социально-экономические основы деятельности милиции в обществе рыночного типа: Автореф. дис. ... д.э.н. М.: Академия МВД России, 1993. С. 36.
<41> См.: Там же.

В работах статистической направленности используется термин "криминальная квазиэкономика", которая определяется как непродуктивный сектор экономической деятельности, связанный с незаконным перераспределением доходов и имущества граждан путем грабежа, разбоя, кражи, вымогательства <42>.
--------------------------------
<42> См.: Бокун Н., Кулибаба И. Теневая экономика: понятие, классификации, информационное обеспечение // Вопросы статистики. 1997. N 7. С. 5.

А. Нестеров и А. Вакурин дают следующее определение криминальной экономики: "...криминальная экономика - это специфический экономический уклад, способ хозяйствования, который призван обеспечивать определенную, относительно небольшую по численности группу лиц сверхдоходами, доходами от преступной деятельности, доходами от использования "прорех" в законодательстве" <43>.
--------------------------------
<43> См.: Нестеров А., Вакурин А. Криминализация экономики и проблемы безопасности // Вопросы экономики. 1995. N 1.

Это понятие, по их мнению, охватывает деяния в экономической сфере, подпадающие под определенные статьи законодательства, т.е. экономические правонарушения и преступления. Сюда же они относят организованную преступность, коррупцию и лоббирование выгодных преступному миру законопроектов.
Таким образом, имеет место понимание криминальной экономики исключительно с формально-правовых позиций. В соответствии с логикой такого понимания в состав криминальной экономики включается вся теневая экономика.
Формально-правовой подход, по мнению автора, является недостаточным для адекватного понимания природы и криминальной и теневой экономики и нуждается в дополнении и расширении. Криминальную экономику, особенно в России и других странах с неразвитой рыночной системой, следует рассматривать с более широких криминологических позиций.
С этой точки зрения криминальная экономика включает экономические отношения, экономическую деятельность, главным отличительным признаком которой является общественная вредность (опасность).
Криминальная экономика охватывает экономические общественно опасные деяния трех видов:
- криминализованные, влекущие уголовную ответственность в соответствии с действующим законодательством;
- некриминализованные, но влекущие юридическую ответственность в соответствии с нормами других отраслей права;
- некриминализованные и не влекущие юридической ответственности (пробелы правового регулирования).
В соответствии с логикой формально-правового подхода теневая экономика является подсистемой экономики криминальной. К такому выводу вполне последовательно приходят его сторонники <44>. Этот подход единственно верен с позиции правоприменения, когда необходимо исходить из действующих правовых норм. Последовательно следуя этой логике, в качестве средства решения проблемы теневой экономики следует избрать применение административных и уголовно-правовых средств борьбы. Однако в российских условиях согласиться с такой позицией вряд ли возможно.
--------------------------------
<44> См.: Там же.

В общем и целом для оценки уровня криминальности теневой экономики целесообразно учитывать максимально полно как ее экономическую эффективность и полезность, так и деструктивное влияние. Полезно ответить на вопрос: "Если правовые предписания будут полностью реализованы, а налоги и платежи - полностью уплачены, то при существующей экономической конъюнктуре какая часть экономической деятельности окажется минимально конкурентоспособной и рентабельной?" Именно в этой части следует искать криминальный теневой сектор. Вопрос может быть сформулирован и в более общей форме: "В какой степени и какая часть, сфера теневой экономики, связанные с нарушением правового запрета, обеспечивают выживание общественного организма?"
При криминологическом подходе объектом анализа становится не только сама деятельность, но и оценочная шкала этой деятельности, воплощенная в правовой системе. При этом используется критерий социально-экономической эффективности.
В условиях слабого государства, отсутствия нормальной институциональной среды в сфере экономики применение незаконных методов становится одним из решающих факторов конкуренции и выживания. Вне правового поля оказывается большинство экономических субъектов. В такой ситуации формально-правовой подход не является конструктивным и должен быть дополнен более широким экономико-криминологическим.
В работе иркутских исследователей следующим образом обобщаются взгляды различных исследователей на сущность теневой экономики (табл. 4).

Таблица 4

Критерии отнесения экономических явлений к сфере
теневой экономики <45>

--------------------------------
<45> Буров В.Ю., Помулев А.А. Влияние теневого сектора экономики на прогнозирование риска банкротства субъектов малого предпринимательства: Монография. Иркутск: Изд-во Иркут. гос. ун-та, 2010. С. 29.

Исследователь	Критерии	
Улыбин К. Теневая экономика. М.: Экономика, 1991	Деструктивность - нанесение вреда обществу и его членам, присвоение нетрудовых доходов	
Макаров Д. Экономические и правовые аспекты теневой экономики в России // Вопросы экономики. 1998. N 3. С. 38 - 54	Неконтролируемый характер	
Есипов В.М. Теневая экономика: Учеб. пособие. М.: ОНиРИО Московского института МВД России, 1997	Неконтролируемый характер	
Исправников В.О. Теневая экономика в России: иной путь и третья сила. М.: Российский экономический журнал, 1997	Противоправность и уклонение от официальной регистрации	
Файг Э. Defining and Estimating Underground and Informal Economies : The New Institutional Economics Approach. Feige // World Development. 1990. Vol. 18. N 7. P. 989 - 1002	Нелегальная, несообщенная, незарегистрированная и неформальная экономическая деятельность	
Дэйллаго Б. The irregular economy in transition : features, measurement and scope // Output Decline in Eastern Europe : Unavoidable, Extertal influence or Homemade? / Ed by R.Z. Holzman [et al.]. NASA. Luxemburg, 1994. P. 509 - 530	Деятельность экономических агентов, которая не подчиняется регулярным правилам и законам или каким-либо образом скрыта от государственных органов управления и контроля	
Шохин А.Н. О структуре и масштабах теневой экономики // Финансы СССР. 1990. N 7. С. 23 - 28	Отсутствие учета, нерегламентированность и противоправность	
Корягина Т.И. Теневая экономика в СССР // Вопросы экономики. 1990. N 3. С. 110 - 120	Экономическая деятельность не фиксируется статистикой; запрещенная законом; приписки, спекулятивные сделки; мошенничество, связанное с получением и передачей денег; некоторые экономические преступления	

Таким образом, криминальную экономику следует рассматривать как систему социально-экономических институтов, т.е. формальных и неформальных правил экономического поведения, а также санкционных механизмов.
Сферу криминальной экономики целесообразно ограничить видами деятельности, которым присущи такие признаки, как осуществление на профессиональной основе и институционализированный характер.
Отделение криминальной экономики от теневой позволило В.Ю. Бурову, А.А. Помулеву провести типологизацию теневой и криминальной экономики по критериям в аспекте их отделения друг от друга <46> (табл. 5).
--------------------------------
<46> Там же.

Таблица 5

Критерии типологизации теневой и криминальной экономики

Основные признаки	Теневая	Криминальная	
	скрытая	неформальная	нелегальная	преступная и часть нелегальной	
Цель предпринимательской деятельности	Сглаживание неадекватных условий деятельности и частичное обогащение	Сглаживание неадекватных социальных условий проживания населения	Обогащение и частичное сглаживание неадекватных условий предпринимательской деятельности	Обогащение	
Функции	Перераспределение	Производство и реализация	Перераспределение, производство и реализация	Перераспределение, производство и реализация	
Субъекты	Предприниматели, руководители и менеджеры официального сектора экономики	Физические лица или группа лиц (граждан), неофициально занятых в "домашнем предпринимательстве"	Неофициально работающие предприниматели	Профессиональные мошенники и преступники. Часть представителей нелегального сектора. Чиновники, управленцы, берущие взятки	
Объекты	Доходы официальной экономики	Производство разрешенных товаров и услуг в неофициальном секторе	Доходы официальной экономики. Неофициальное производство разрешенных товаров и услуг, не учтенных в отчетности, с целью наживы	Доходы официальной экономики. Производство преступных, запрещенных и дефицитных товаров и услуг	
Связи с официальной экономикой	Неотрывно связана с официальной экономикой	Относительно самостоятельна	Переплетена с официальной экономикой	Переплетена со всеми видами экономики	
Организационные структуры	Зарегистрированные предприятия	Физические лица, их сообщества и объединения	Незарегистрированные предприятия	Преступные сообщества	

Криминальный экономический цикл

В процессе анализа криминальной экономической деятельности ключевое значение имеет выявление ее структуры, систематически повторяющихся шаблонов экономического поведения, инвариантных к конкретному содержанию и корректно описывающих макроструктуру криминальной экономической деятельности. Выявление подобной структуры позволяет моделировать конкретные разновидности криминальной экономической активности, модифицируя и детализируя отдельные элементы, что крайне полезно для изучения причин и факторов экономической преступности (криминологический аспект), а также в процессе расследования (криминалистический аспект).
Структурный анализ криминальной экономической деятельности позволяет выделить в ней устойчиво повторяющиеся стадии (фазы), инвариантные конкретному содержанию любой систематически и планомерно реализуемой преступной деятельности в сфере экономики.
Основными стадиями подобной модели являются: генерирование преступного дохода, легализация или отмывание криминальных фондов, потребление, криминальное инвестирование преступных доходов и инфильтрация их в легальный бизнес.
Процесс последовательной смены отдельных стадий, необходимых для осуществления и постоянного возобновления криминальной экономической деятельности, обозначается понятием криминальный экономический цикл (рис. 5).

   ┌────────────────┐  ┌───────────────┐  ┌─────────────────┐
   │ Генерирование  │  │  Легализация  │  │  Использование  │
   │ криминального  │  │ криминальных  │  │ легализованных  │
┌──┤     дохода     ├──┤    фондов     ├──┤  криминальных   │
│  └────────────────┘  └───────────────┘ ┌┤     фондов      │
│                ┌───────────────────────┘└─┬───────┬───────┘
│                │                    ┌─────┘       │
│                │                    │             │
│ ┌──────────────┴─┐ ┌────────────────┴──┐ ┌────────┴────────┐
│ │  Криминальные  │ │  Инфильтрация в   │ │      Личное     │
└─┤   инвестиции   │ │ легальный бизнес  │ │   потребление   │
  └────────────────┘ └───────────────────┘ └─────────────────┘

Рис. 5. Структура криминального экономического цикла

Генерирование криминального дохода - это фаза криминального экономического цикла, содержанием которой является извлечение дохода в результате преступной (общественно опасной) экономической деятельности, совершение преступлений в сфере экономики.
Легализация криминальных фондов - это фаза криминального экономического цикла, содержанием которой являются финансовые операции, направленные на придание преступно полученным средствам видимости полученных законным путем.
Криминальные инвестиции - использование легализованных преступно полученных средств для возобновления, расширения криминального предприятия.
Инфильтрация в легальный бизнес - фаза криминального экономического цикла, содержанием которой являются прямые и портфельные инвестиции в организации легального бизнеса <47>.
--------------------------------
<47> Бекряшев А.К., Белозеров И.П., Бекряшева А.И., Леонов И.В. Указ. соч.

§ 2. Причины правонарушений в финансовой сфере

Причины правонарушений являются фундаментальной проблемой юридической науки.
В условиях кризиса в экономике, роста преступности, упадка нравственности и морали изучение причин правонарушений и преступности как самого опасного правонарушения становится особенно актуальным.
Глубокое изучение причин преступности стало возможным после накопления большого фактического материала по уголовной статистике в различных государствах и после складывания в науке уголовного права антропологической и социологической школ.
В начале XX в. общепринятым делением причин становится так называемое трехчленное, предложенное Энрико Ферри. Все причины преступности делятся на следующие три группы: 1) индивидуальные или антропологические, лежащие в самой личности преступника; 2) физические - влияние природы; 3) социальные - влияние общественной обстановки. К первым относятся пол, возраст, раса, наследственность, соматические (телесные) и психические, т.е. душевные, особенности преступника. К группе вторых причисляются: климат, температура, строение почвы и пр. В число социальных причин входят: богатство и бедность, жилища, занятия, образование, политическое устройство и др. <48>.
--------------------------------
<48> См.: Курс правоведения по Народной энциклопедии изд. 1911 г. Т. 1. Общественно-юридические науки. URL: http://www.allpravo.ru/library/doc542p/instrum1706/item1759.html.

Современные криминологи разделяют причины преступности и ее условия. Причины и условия преступности действуют совместно: причина порождает следствие лишь при наличии определенных условий <49>.
--------------------------------
<49> См.: Криминология: Учебник / Под ред. Н.Ф. Кузнецовой, В.В. Лунеева. М., 2004. С. 166.

Причины преступности - это те социально-психологические факторы, от которых непосредственно зависит совершение преступлений, которые воспроизводят преступность и преступления как свое закономерное следствие. В числе наиболее распространенных называют такие причины преступности, как корыстолюбие, стяжательство, агрессивность, национализм, неуважительное отношение к общественным правилам и нормам, гедонизм, правовой нигилизм <50>.
--------------------------------
<50> См.: Там же. С. 168 - 169.

Большинство специалистов считают, что нельзя назвать какую-либо одну, "главную" причину, которая бы целиком и полностью была ответственна за все наблюдаемое разнообразие форм и видов преступности. Нельзя свести задачу анализа детерминант преступности и к составлению "каталога причин": в разных сочетаниях, в неодинаковых исходных условиях (к которым относятся конкретные условия жизнедеятельности людей, изменения этих условий и предшествующее состояние преступности) даже наиболее распространенные факторы, оказывающие прямое влияние на преступность, по-разному влияют на количественные и качественные показатели преступности <51>.
--------------------------------
<51> См.: Криминология: Учебник для вузов / Под общ. ред. А.И. Долговой. М., 2001. С. 230.

Причины преступности оказывают определяющее воздействие на принятие решения о совершении деяния, формирование мотива и цели, выбор именно преступных средств ее достижения <52>.
--------------------------------
<52> См.: Там же. С. 247.

Условия - это такие общественные явления, которые непосредственно не вызывают совершение преступления, но являются своеобразной "смазкой" для механизмов формирования и действия причины, облегчая и усиливая их функционирование <53>. Условие - это то, что само по себе не порождает преступность или преступление, но влияет на процессы порождения, участвует в детерминации преступности <54>.
--------------------------------
<53> См.: Криминология: Учебник / Под ред. Н.Ф. Кузнецовой, В.В. Лунеева. С. 169.
<54> См.: Криминология: Учебник для вузов / Под общ. ред. А.И. Долговой. С. 232.

От условий, сопутствующих совершению конкретного деяния, зависит выбор способа реализации преступного намерения, объекта преступного посягательства. Условиями определяются размеры и характер причиненного вреда, место и время совершения преступления <55>.
--------------------------------
<55> См.: Там же. С. 247.

Условиями преступности могут быть как обстоятельства, относящиеся к состоянию внешней среды (активность правоохранительных органов, латентность конкретных видов деяний, различное отношение общества к разным видам преступных деяний, материальные условия среды), так и характеризующие самого преступника (криминальный профессионализм, алкогольная или наркотическая зависимость и т.д.) <56>.
--------------------------------
<56> См.: Там же.

В зависимости от конкретной ситуации одно и то же обстоятельство может выступать как в качестве причины преступности, так и в качестве ее условия. Например, плохая организация охраны на объекте, где хранятся материальные ценности, может являться как условием, определяющим выбор данного хранилища как объекта посягательства для устойчивой преступной группы, занимающейся хищениями, так и причиной, обусловившей формирование соответствующей мотивации у работников данного объекта <57>.
--------------------------------
<57> См.: Там же. С. 265.

Большинство криминологов указывает на решающее влияние социального содержания причин и условий преступности <58>. В то же время ряд исследователей отмечают, что возникновение преступлений может быть связано с взаимодействием как отрицательных, так и положительных общественных явлений (например, либерализация экономики в совокупности с просчетами в планировании мероприятий по борьбе с экономической преступностью) <59>.
--------------------------------
<58> См.: Там же. С. 167.
<59> См.: Криминология: Учебник для вузов / Под общ. ред. А.И. Долговой. С. 246.

Разнообразие проявлений преступности, ее связь со многими сторонами общественной жизни требуют классификации ее причин и условий. Главное здесь состоит в том, что из всего многообразия причинных зависимостей преступности следует избрать те, которые содержат общие основания для разделения ее природы по основополагающим признакам.
В криминологической литературе принято выделять следующие основания классификации детерминантов преступности: механизм действия, уровень функционирования, содержание, сущность и природа их возникновения.
По механизму действия негативные социальные процессы, детерминирующие преступность, подразделяются на причины, условия и криминогенные факторы.
По уровню функционирования криминогенные детерминанты классифицируются на причины и условия преступности в целом (общие причины), отдельных видов преступлений и конкретных их проявлений.
Основные уровни причин преступности взаимообусловлены. Процесс их взаимосвязи идет как от первого (более общего) уровня к последнему (конкретному), так и наоборот, т.е. от причин и условий конкретного преступления к своеобразию особенностей видов и групп преступлений, к обобщающим характеристикам причинного комплекса преступности в целом. Система общих причин преступности содержит наиболее крупные обобщенные блоки детерминант преступности. В криминологической литературе они именуются источниками преступности или причинами первого класса. Главное здесь не в названии, а в их сущностной характеристике. Она выражается прежде всего в том, что весь причинный комплекс преступности имеет разнопорядковую систему, которая образуется из различных по своей значимости и криминогенному влиянию на преступность блоков и сфер общественной жизни.
Содержательная сторона причин и условий преступности состоит в том, что многообразие их проявлений заключено в экономической, политической, социально-бытовой, духовно-нравственной, социально-психологической, культурно-воспитательной и организационно-управленческой сферах жизнедеятельности общества <60>.
--------------------------------
<60> См.: Криминология (общая часть): Курс лекций / Под ред. В.Н. Николаева. Чебоксары, 1999.

В настоящее время большинством специалистов рассматриваются несколько групп причин преступности:
1) общие - система всех обстоятельств, при совокупности которых наступает следствие. Речь идет о совокупности всех явлений и факторов, порождающих преступность, и всех условий, обусловливающих ее;
2) специфические - часть общей причины, наличие которой при определенной ситуации (определенных условиях) приводит к преступлению. Нельзя говорить, что указанные причины преступности появились именно сегодня. Они существовали всегда, ведь общественные противоречия вечны - они будут там, где есть общество.
Проблему причин преступности, ее сущность и место в деле борьбы с преступностью необходимо рассматривать на разных уровнях:
1) индивидуальном - рассматривая личность преступника, исследуя механизм преступного поведения, можно установить и соответствующие обстоятельства, факторы, толкающие лицо на совершение преступления;
2) социологическом - здесь необходимо обратиться непосредственно к самому обществу, таким его сферам, как социальная, экономическая, политическая, духовная. Эти сферы влияют на формирование личности будущего преступника, мотивацию его поступков и реализацию задуманного;
3) философском - самой общей причиной преступности в любом обществе можно считать объективно существующие социальные противоречия (всегда существуют, но не всегда формально) <61>.
--------------------------------
<61> URL: http://kref.ru/infozakonodatelstvoipravo/138433/3.html.

Рассматривая финансовую преступность, В. Пивоваров считает, что возможно распределение факторов, порождающих преступность, в зависимости от их природы и значения на:
1) те, которые привлекают;
2) те, которые провоцируют;
3) те, которые способствуют <62>.
--------------------------------
<62> См.: Пивоваров В. Факторы существования и воспроизведения финансовой преступности. URL: http://pravoznavec.info/pravo-i-ekonomika.-obshie-voprosi/faktory-suwestvovanija-i-vosproizvedenija-finansovoj-prestupnosti3.html.

Согласно этой классификации к первой группе следует отнести состояние финансового законодательства в стране, серьезные просчеты в правовом воспитании многих слоев населения, особенно молодежи, трудное положение предпринимательства, продолжающийся процесс формирования рыночной экономики, кризисы в стране и в мире.
К факторам, провоцирующим совершение преступлений в финансовой сфере, В. Пивоваров относит факторы преимущественно субъективного характера, главным образом - психологию корыстолюбия, что порождает уверенность в возможности "отступления" от действующего закона, а также примеры массовых случаев финансовых правонарушений со стороны других лиц, является своеобразным "обучением" преступному поведению. Кроме того, провоцировать преступление может и реальное положение конкретного предпринимательского дела (необходимость ее "реанимации", расширение масштабов деятельности, освоение новых видов продукции, услуг и др.).
Третья группа факторов предложенной классификации состоит из способствующих существованию финансовой преступности. К этой группе относим такие факторы, как сложность документального учета и ведения предпринимательской деятельности, неудовлетворительное состояние борьбы с этим видом преступности и др. <63>. Разумеется, указанное распределение факторов финансовой преступности в определенной степени условно, поскольку они могут играть различную роль в причинно-следственном комплексе совершения конкретного преступления.
--------------------------------
<63> См.: Там же.

Однако важнейшие причины финансовой преступности заключаются в особенностях существующих экономических отношений. По своему содержанию эти отношения разнообразны: они обусловливают существование сферы производства, сферы обмена, распределения материальных благ между различными субъектами хозяйственной деятельности.
Известно, что экономика - важнейшая сфера общественной жизни, экономическая деятельность лежит в основе существования всего общества и каждого человека. Связанные с экономическими отношениями объективные противоречия между экономическими потребностями и возможностями общества (социальных групп, отдельных личностей) находят свое отражение в социальных конфликтах, противоречиях, девиации, в том числе и в преступности.
Финансовая преступность органически связана с рыночными отношениями, в основе которых лежат частная собственность, идея свободного предпринимательства. И как свидетельствует мировой опыт, финансовая преступность неизбежно сопровождает рыночную организацию общества. Обратившись к историческому аспекту возникновения финансовой преступности, увидим ряд относительно новых причинно-следственных связей. Так, в условиях командно-регулируемой экономики во времена СССР, когда централизованный государственный аппарат четко определял, что делать, как и для кого, практически отсутствовали экономические стимулы на микроуровне (предприятие, фирма).
Государственные финансовые фонды пополнялись за счет государственных предприятий, а понятий "налоговые преступления", "уклонение от уплаты налогов" в уголовном законодательстве не существовало. Кредитование хозяйственного механизма осуществлялось планово, "свободные" средства отсутствовали. В результате же перехода к рыночной организации экономики, начавшегося в конце 80-х гг., произошли важные изменения в экономических отношениях общества, возникли новые мощные социально-экономические стимулы, связанные с частной собственностью, свободным предпринимательством, конкуренцией и т.д. Экономический кризис, сопровождавший такой переход, привел к нарушению производственных связей, инфляции, спаду производства во всех сферах и резкому снижению жизненного уровня населения. А главное, изменилось место государства в экономических отношениях. Потеряв роль безраздельного владельца и распорядителя средств производства и денежных фондов в результате разгосударствления, государство стало выступать в роли своего рода "иждивенца" - получателя средств, необходимых для выполнения его функций. Это требовало, по примеру других стран, установления новых "правил игры" - развития налоговой системы по современным образцам, законодательного его закрепления и обеспечения, создания специального аппарата контроля за взысканием и распределением налоговых поступлений. Появление многочисленных финансовых институтов (банков, других финансово-кредитных учреждений) как свободных участников рыночных отношений привело к формированию рынка условно свободных средств, предлагаемых для взаимовыгодного кредитования.
Очевидно, что на первых этапах своего становления наше государство не могло в полной мере урегулировать и эффективно контролировать указанные отношения. Это способствовало совершению тех или иных правонарушений.
В то же время, как показывают исследования, не все преступления в финансовой сфере совершаются по мотивам корыстной заинтересованности в традиционном понимании. Так, выявлены многочисленные случаи, когда скрытые от налогообложения средства в дальнейшем использовались руководителями субъектов хозяйственной деятельности не на личное потребление, а на нужды производства (для запуска дополнительных мощностей, реконструкции предприятия, внедрения новых технологий, обеспечения конкурентоспособности продукции и т.д.), погашение задолженности по кредитам, выплаты заработной платы работникам. Аналогичная картина в некоторых случаях наблюдалась и при нецелевом использовании кредитных средств, разумеется, при отсутствии признаков хищения. Такое положение возникает в условиях просчетов государственной политики поддержки предприятий, в результате чего работникам грозит безработица, невыплата зарплаты и т.д.
Однако надо признать и прямую экономическую и социально-правовую обусловленность негативного отношения к законодательным распоряжениям и их соблюдение и исполнение.
В числе основных детерминант преступности в современной России большинство криминологов называют следующие:
- духовный кризис общества, проявлениями которого являются рост алкоголизации и наркотизации населения, падение традиционных нравственных ценностей;
- резкое обострение социальных противоречий в период политической, идеологической, экономической и правовой реформ;
- всеобъемлющий системный кризис общества, включающий в себя кризис власти, экономики, социальной сферы, идеологии, права, наиболее криминологически значимым проявлением которого является значительно возросшее неравенство между богатыми и бедными;
- кризис системы борьбы с преступностью, вызванный как недостатками ее правовой базы, так и прекращением или резким ухудшением функционирования отдельных ее элементов (в частности, таких важных элементов системы профилактики преступлений, как добровольные народные дружины, товарищеские суды, наблюдательные и административные комиссии), недостаточным материальным обеспечением деятельности правоохранительных органов;
- экономические противоречия, связанные с прекращением работы многих промышленных предприятий и сельскохозяйственных объединений, безработицей и бедностью;
- правовой нигилизм, распространившийся на все слои российского общества и выражающийся в пренебрежении как правилами поведения в обществе и безопасности на производстве и на транспорте, так и уголовно-правовыми нормами, утрате доверия к коррумпированным правоохранительным органам и властным структурам <64>.
--------------------------------
<64> См.: Криминология: Учебник / Под ред. Н.Ф. Кузнецовой, В.В. Лунеева. С. 174 - 184.

Итак, каждое преступление в финансовой сфере детерминировано не одной какой-либо причиной и условием, а цепью разнообразных причин и условий, среди которых иногда довольно трудно выделить главную, непосредственную детерминанту <65>.
--------------------------------
<65> См.: URL: http://pravoznavec.info/pravo-i-ekonomika.-obshie-voprosi/faktory-suwestvovanija-i-vosproizvedenija-finansovoj-prestupnosti.html.

Интересный взгляд на причины преступности в современной России высказывает В.Д. Малков <66>. По его мнению, наиболее важными причинами и условиями современной преступности выступают экономические и тесно связанные с ними распределительные отношения.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Криминология" (под ред. В.Д. Малкова) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2006 (2-е издание, переработанное и дополненное).

<66> См.: Криминология: Учебник / Под ред. В.Д. Малкова. М., 2004. С. 66 - 74.

К экономическим детерминантам преступности относятся такие явления, как общий экономический кризис; объективное противоречие между экономическими потребностями населения и возможностями общества в их удовлетворении; существующие в стране безработица, инфляция; поляризация населения по уровню доходов; несоответствие уровня жизни значительной части населения уровню обеспечения физиологической выживаемости; наличие и распространение "теневой экономики"; более высокий уровень доходности преступной экономической деятельности по сравнению с уровнем доходности легальной экономической деятельности; недостаточная интегрированность национальной экономики в мировую и т.п. Результатом таких противоречий в экономическом развитии страны являются попытки отдельных лиц удовлетворять свои материальные потребности антиобщественным, а зачастую и преступным путем. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что экономические факторы воздействуют на поведение людей опосредованно. Они непосредственно не детерминируют преступные проявления, а воздействуют на них, преломляясь через сознание личности преступника, его нравственно-психологические особенности.
Весьма криминогенны противоречия и в сфере распределения и обмена. Распределительные отношения занимают ведущее место в системе общественных отношений. Они оказывают воздействие на все сферы жизнедеятельности общества и в первую очередь непосредственно влияют на формирование в нем социально-психологического климата, систему ценностных ориентаций людей, мотивацию их поведения и поступков.
Широкое распространение нетрудовых доходов, извлекаемых противоправным способом, в том числе и преступным путем, привело к выделению определенного слоя лиц, имеющих многотысячный, а нередко и миллионный противоправный доход. Криминогенность этого явления становится особенно очевидной, если учесть, что на другом "полюсе" социальной лестницы оказывается маргинальный слой деклассированных и полудеклассированных элементов (наркоманы, бродяги, алкоголики, проститутки, неадаптированные лица с уголовным прошлым и др.). Именно они, как подтверждают статистические данные, обладают повышенной криминальной активностью.
Недостатки в хозяйственном механизме в последние годы оказались особенно ощутимыми и стали основой сохранения и воспроизводства преступности.
Важное криминогенное значение имеют и политические факторы современного общества. К их числу можно отнести: нестабильность политического режима и уголовной политики; коррумпированность представителей государственной власти; неправомерное лоббирование интересов отдельных социальных групп в структуре государственной власти; отчуждение большей части населения от управления государственными делами и от контроля за системой борьбы с преступностью; геополитическую неустойчивость государства и т.п.
Криминогенные последствия имеют и противоречия в социальной сфере. К криминогенным факторам этой сферы относятся недостатки в условиях жизни, организации быта, культуры, социального обслуживания, отдыха, труда, медицинского обеспечения, образования населения.
К числу правовых факторов, имеющих криминогенное значение, можно отнести известную аномию (бездействие) закона; нестабильность и неопределенность законодательства; проблемы уголовно-правовой оценки общественно опасных деяний, а также уголовно-процессуального законодательства; дефицитность официального толкования этого законодательства; распространенность сферы действия "теневой юстиции".
Особое криминогенное значение имеет и недостаточная эффективность профилактической работы правоохранительных органов <67>.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Криминология" (под ред. В.Д. Малкова) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2006 (2-е издание, переработанное и дополненное).

<67> См.: Там же.

§ 3. Социально-экономические последствия
криминальной экономической деятельности в финансовой сфере

Как известно, рыночное (товарное) хозяйство характеризуется государственным регулированием экономических процессов. Важная роль в системе их регулирования принадлежит финансам. Они выполняют роль инструментария, с помощью которого реализуется экономическая политика государства.
Г.Н. Карандин пишет, что история становления и развития финансов свидетельствует, что им свойственны следующие признаки:
- финансовые отношения носят денежный (стоимостный) характер;
- денежные отношения, выражающие категорию "финансы", имеют фондовый характер;
- финансовые отношения всегда связаны с образованием денежных доходов и поступлений средств, принимающих форму финансовых ресурсов;
- финансовые отношения, будучи объективными, тем не менее регулируются государством <68>.
--------------------------------
<68> Карандаев Г.Н. Сущность, функции и роль финансов в экономике. М., 2010.

По своей роли в общественном производстве финансы включают в себя два звена:
- общественные финансы;
- финансы хозяйствующего субъекта.
Каждое звено выполняет свои задачи, и ему соответствует особый финансовый аппарат, но вместе они образуют единую финансовую систему.
Роль финансов в экономике многообразна, но тем не менее, считают А.М. Литовских, И.К. Шевченко, ее можно свести к трем основным направлениям.
1. Финансовое обеспечение потребностей расширенного производства.
2. Финансовое регулирование экономических и социальных процессов.
3. Финансовое стимулирование эффективного использования всех видов экономических ресурсов <69>.
--------------------------------
<69> Литовских А.М., Шевченко И.К. Финансы, денежное обращение и кредит: Учеб. пособие. Таганрог, 2003.

Сфера возникновения и функционирования финансов - стадия общественного воспроизводства, где происходит распределение стоимости ВВП по целевому назначению (на фонды возмещения, потребления, накопления и резервный) и субъектам хозяйствования. Благодаря финансам осуществляются многообразные процессы перераспределения стоимости общественного продукта во всех звеньях национального хозяйства и в социальной сфере.
Распределение (перераспределение) стоимости ВВП с помощью финансов сопровождается движением денежных средств, принимающих форму финансовых ресурсов. Они составляют материальную основу финансов. Финансовые ресурсы образуются у хозяйствующих субъектов за счет доходов от реализации продукции (товаров, работ и услуг) и прочих поступлений. Часть их передают государству в форме налогов и сборов и концентрируют в составе бюджетного и государственных внебюджетных фондов. Поэтому финансовые ресурсы выступают материальным носителем финансовых отношений в национальном хозяйстве <70>.
--------------------------------
<70> Карандаев Г.Н. Указ. соч.

В качестве механизма перераспределения финансовых ресурсов выступает финансовый рынок.
Финансовые рынки являются одним из ключевых элементов современных финансов. Во-первых, именно на этих рынках крупные фирмы находят дополнительные источники финансирования. Во-вторых, с помощью финансовых рынков (точнее, индикаторов, формируемых на рынках) осуществляется информирование общественности и бизнеса о состоянии дел в крупных бизнес-структурах. В-третьих, активы, обращающиеся на этих рынках, служат объектами и инструментами инвестирования, спекулирования, страхования и хеджирования для многих компаний. Именно здесь имеет место аккумулирование предложений по инвестированию и финансированию, поиск и сведение вместе конкретных финансовых реципиентов и доноров, причем открытость рынка в большей или меньшей степени способствует оптимизации денежных потоков. Принято выделять несколько основных видов финансовых рынков (рис. 6).

                     ┌──────────────────┐
         ┌───────────┤ Финансовые рынки ├─────────┐
         V           └─┬───┬────────┬───┘         V
┌───────────┐          │   │        │        ┌──────────┐
│ Валютный  │          V   │        V        │ Денежный │
│   рынок   │ ┌──────────┐ │ ┌─────────────┐ │  рынок   │
└────────┬──┘ │ Срочный  │ │ │  Страховой  │ └──────────┘
         V    │  рынок   │ │ │    рынок    │
┌───────────┐ └──────────┘ │ └─────────────┘
│   FOREX   │              V
└───────────┘        ┌────────────────────┐
                     │   Рынок капитала   │
                  ┌──┤  (фондовый рынок)  │────┐
                  │  └────────────────────┘    │
                  V                            V
           ┌──────────────────┐  ┌───────────────────┐
           │  Рынок долевых   │  │  Рынок налоговых  │
           │   инструментов   │  │   инструментов    │
           └──────────────────┘  └───┬──────────────┬┘
                                     V              V
                           ┌────────────────┐  ┌──────────────────┐
                           │ Корпоративный  │  │ Государственный  │
                           │     сектор     │  │      сектор      │
                           └────────────────┘  └──────────────────┘

Рис. 6. Структура финансовых рынков <71>

--------------------------------
<71> См.: URL: http://images.yandex.ru/yandsearch?ed=1&text.

Как показывает практика, правонарушения и злоупотребления широко распространены на всех финансовых рынках. В результате этого возникает нелегальный финансовый рынок.
Нелегальный рынок - совокупность отношений, осуществляющихся в нарушение действующих правовых норм и сводящих вместе покупателей и продавцов товаров и услуг. Нелегальный рынок является базовым институтом теневой и криминальной экономики.
По экономическому содержанию экономических благ выделяют рынки товаров, рынки услуг, рынки работ.
Различают также рынки готовых продуктов (услуг, работ) и рынки экономических ресурсов (рынки капиталов, рабочей силы, земли).
По характеру реализуемых товаров различают:
- рынки легальных, нормальных товаров и услуг, предназначенных для удовлетворения нормальных потребностей;
- рынки запрещенных товаров и услуг (рынки товаров и услуг, направленных на удовлетворение деструктивных потребностей, - рынки наркотических средств; "человеческих влечений" - услуги по торговле телом (проституция); торговля людьми, запрещенная торговля животными, рынки краденого имущества, радиоактивных материалов). Особое место в этой категории принадлежит рынку криминальных услуг;
- рынки криминальных услуг, связанных с применением насилия, угрозой его применения и другие, имеющие целью активное воздействие на поведение участников рыночных отношений (заказные убийства).
По уровню развития конкуренции среди нелегальных рынков представлены различные типы: от высокомонополизированных (наркобизнес) до высококонкурентного (рынок услуг по отмыванию преступных доходов) <72>.
--------------------------------
<72> См.: Бекряшев А.К., Белозеров И.П., Бекряшева А.И., Леонов И.В. Указ. соч.

По масштабу выделяют нелегальные рынки: местные (локальные), региональные, национальные и международные (транснациональные).
Причинами возникновения и развития нелегальных рынков являются следующие:
- наличие правового запрета на обращение товаров, реализацию услуг, выполнение работ (наркотические средства, трансплантанты, краденое имущество, отмывание преступно полученных доходов);
- наличие установленных законодательством барьеров для доступа на рынок (государственная монополия, лицензирование, возрастные ограничения для малолетних на рынке труда, авторские права, защита интеллектуальной собственности (патент, товарный знак));
- государственное регулирование цен (установление максимальных цен, ограничение рентабельности, установление фиксированного валютного курса на уровне ниже равновесного);
- высокий уровень налогообложения и других издержек, связанных с исполнением установленных законом обязательств;
- недостаточная жесткость государственного контроля, неспособность государства реализовать правовой запрет либо исполнение регулирующих предписаний;
- недееспособность государственных институтов регулирования рынка, обеспечения прав собственности, контрактной дисциплины (например, неэффективность судебной системы разрешения споров, исполнения судебных решений, связанных с истребованием долгов, порождает рынок криминальных услуг по их "выбиванию") <73>.
--------------------------------
<73> См.: Там же.

Нелегальный финансовый рынок

Нелегальный финансовый рынок имеет не менее сложную структуру, чем рынок официальный. Рассмотрим два его сегмента.
Нелегальный валютный рынок - это сфера, где совершаются незаконные сделки по купле-продаже валюты на основе спроса и предложения.
Особенностями функционирования этих рынков являются ограничение их сферы исключительно внебиржевым сектором, нарушение установленного законодательством порядка совершения операций с иностранной валютой, отклонение теневого валютного курса от официального. Отклонение от официального курса, как правило, может быть обусловлено наличием ограничений на обмен валюты, введением обязательного обмена по заниженному по сравнению с равновесным официальному валютному курсу, налогами на покупку или продажу валюты. Цена валюты на теневом рынке может зависеть также от наличия и жесткости санкций за нарушение валютного законодательства. В случае если в финансовых операциях используются незаконно полученные доходы, то развитию теневого рынка будет способствовать принятие законодательства об отмывании денег (введение требования прозрачности, идентификации участников сделок, фиксации операций и т.п.).
Так, в России активное развитие нелегального рынка валюты во многом является результатом действующего порядка осуществления купли-продажи иностранной валюты только через уполномоченные банки, введения налога на покупку валюты, а также отмены уголовной ответственности за незаконные операции с валютой при крайне незначительном риске привлечения к административной ответственности.
Подпольные банковские системы. В настоящее время в мире сформировались мощные и разветвленные подпольные банковские системы, которые позволяют перемещать огромные финансовые фонды вне системы государственного контроля и без привлечения традиционных банковских процедур. Банкиры этой системы являются часто членами старинных семей или кланов менял и одновременно представителями уважаемых профессий, связанных с большим количеством деловых контактов и крупными суммами денег. Цели скрытого обмена и перевода денег за границу могут быть самыми различными - от пересылки эмигрантом небольшой суммы денег на родину до пересылки крупных сумм легальными бизнесменами для уклонения от налогов. Могут пересылаться и средства, полученные от преступной деятельности либо предназначенные для ее финансирования.
Теневая банковская система оказывает влияние на рост преступности в стране, стабильность политической ситуации и развитие экономики.
Для достижения поставленных целей подпольный банкир может также использовать сделку с родственной или контролируемой структурой за рубежом.
В современных условиях, когда преступная деятельность приобретает транснациональный характер, нелегальные валютные рынки во многих странах используются для обслуживания криминального внешнеторгового оборота. При этом интересы легального бизнеса порой неразрывно переплетаются с интересами организованных преступных сообществ. При финансировании преступной деятельности теневыми банкирами используются и более сложные способы.
Преступник может использовать теневую банковскую систему для осуществления предварительной оплаты незаконной партии товара, например наркотиков или оружия. При этом он может воспользоваться ранее описанной схемой.
Однако преступник может быть заинтересован в получении ссуды для осуществления преступной сделки. Банкир, имея возможность совершать финансовые операции в филиалах национальных банков и не называя имен своих клиентов, может обеспечить необходимую для преступника анонимность. Для получения требуемой ссуды для совершения сделки преступник может обратиться к подпольному банкиру. Последний, занимаясь не только подпольными, но и легальными экспортно-импортными операциями, может учесть бестоварный вексель в банке и вырученные деньги предоставить в ссуду. Преступник возвращает ссуду с процентами, существенно превышающими учетную ставку банка. Подпольный банкир для обеспечения гарантий платежа может также принять участие в криминальной сделке, получая часть прибыли <74>.
--------------------------------
<74> См.: Там же.

Нелегальный оборот на финансовом рынке России по итогам 2011 г. составил около 5 трлн. руб. В январе - ноябре 2011 г. в России зафиксировано свыше 56,7 тыс. преступлений, совершенных в финансово-кредитной сфере <75>.
--------------------------------
<75> См.: РГ. 2012. 4 янв.

Теневая и криминальная экономика является сегодня составным элементом хозяйственной системы. Негативные последствия присущи всем видам и проявлениям криминальной и теневой экономики. Однако в ряде случаев некоторые теневые процессы оказывают также и некоторое позитивное воздействие. Эти немногочисленные ситуации рассматриваются в последней части параграфа.
При определенных условиях криминальная экономика превращается в доминирующий, системообразующий сектор экономических отношений, определяющий направленность развития всей социально-экономической системы и создающий условия для своего функционирования. В наиболее сложных случаях криминализации подвергаются и государственные институты, органы власти и управления, демократические учреждения, контролирующая, правоохранительная системы. Известны случаи, когда криминальная экономическая деятельность становится основой международной специализации, определяющей место страны в международном разделении труда. Конкретные социально-экономические последствия криминальной экономики крайне многообразны, как многообразна и разнопланова сама эта деятельность. Рассмотрим наиболее значимые ее последствия.
Негативные последствия теневой и криминальной экономической деятельности проявляются в различных социально-экономических деформациях. Рассмотрим некоторые из них.
Деформация налоговой сферы.
Как известно, социальные последствия преступной деятельности (нарушение упорядоченности системы общественных отношений, их деформация, дезорганизация и т.п.) оцениваются в рамках уголовного закона.
Уголовный закон изначально направлен на охрану и защиту тех социальных ценностей, которые обеспечивают стабильное поступательное развитие общества. Последствия преступления - один из основных показателей его общественной опасности, позволяющих в сочетании с признаками объекта установить параметры общественной опасности преступления как родового понятия, а также конкретного преступного акта.
Вместе с тем вопрос о терминологическом однообразии описания общественно опасных последствий как в нормативной правовой базе, так и в научной литературе остается открытым <76>.
--------------------------------
<76> См.: Староверова О.В. Социально-правовые последствия налоговой преступности // Налоговые споры: теория и практика. 2008. N 4.

Так, Конституция РФ содержит термины "ущерб" (ст. 52) и "вред" (ст. 53), ГК РФ - "убытки" (ст. ст. 15, 306, 393, 394, 400, 405, 406), "вред" (ст. 151). В УПК РФ, более последовательном в терминологическом смысле, в большинстве случаев используется термин "вред" (ст. ст. 11, 23, 42, 44, 54, 116, 134 - 136, 139), но его содержание при этом не раскрывается. Что же касается УК РФ, то спектр аналогичных терминов весьма широк - "общественно опасные последствия" (ст. ст. 25, 26, 28), "имущественный ущерб" и "моральный вред" (п. "к" ч. 1 ст. 61), "тяжкие последствия" (п. "б" ч. 1 ст. 63), "причиненный или возможный вред" (ч. 1 ст. 67), "причиненный ущерб" или "причиненный вред" (ч. 1 ст. 75, ст. ст. 76, 90, 91).
В науке уголовного права предприняты попытки систематизировать общественно опасные последствия преступлений. Так, М.М. Бабаев предлагает выделять понятия "последствия", "вред", "урон", "ущерб", "убытки" <77>. Для преступлений экономического характера, совершаемых в сфере налогообложения, такой подход весьма продуктивен:
--------------------------------
<77> См.: Бабаев М.М. Социальные последствия преступности. М., 1982. С. 11.

- во-первых, базовый перечень преступлений, включенных в гл. 22 УК РФ, соответствует нормативным актам гражданско-правового профиля;
- во-вторых, активное использование терминов гражданского законодательства обеспечит единообразие при разграничении уголовных и прочих дефиниций (определений) в сфере налогообложения.
В уголовном праве общественно опасные последствия дифференцируются в зависимости от их содержания. При всем многообразии представленных позиций все авторы особо выделяют материальный вред (именуемый в отдельных случаях имущественным) <78>. Особенностям материальных (финансовых) правоотношений соответствует выделение в рамках материального вреда прямого ущерба и неполучения должного. Для преступлений, совершаемых в сфере налогообложения, характерен материальный вред в форме упущенной выгоды (неполучения государством должного). С учетом существующих налоговых правоотношений данное утверждение безальтернативно, т.е. упомянутый вред является единственным причиняемым государству видом ущерба.
--------------------------------
<78> См., напр.: Коржанский Н.И. Объект и предмет уголовно-правовой охраны. М., 1980. С. 163; Гаухман Л.Д. Квалификация преступлений: закон, теория, практика. М., 2001. С. 109 - 111; Михлин А.С. Указ. соч. М., 1969. С. 17.

Деформация налоговой сферы находит проявление во влиянии на распределение налоговой нагрузки и, как следствие, сокращении бюджетных расходов и деформации ее структуры.
Сокрытие экономической деятельности от контроля и уклонение от уплаты налогов приводят в возрастанию налогообложения доходов, получаемых законопослушными налогоплательщиками. Возрастание налоговой нагрузки стимулирует дальнейшее сокрытие доходов от налогообложения, усиливает неоправданную дифференциацию доходов и собственности.
Последствием нелегальной занятости является вытеснение из сферы общественно полезного труда легальных работников. Общий объем производства не увеличивается, а официальная его часть становится меньше, что приводит к снижению налоговых поступлений. Таким образом, сокрытие даже разрешенной законом экономической деятельности вызывает перераспределение доходов и собственности путем деформации налоговой политики и налоговых отношений <79>.
--------------------------------
<79> См.: Бекряшев А.К., Белозеров И.П., Бекряшева А.И., Леонов И.В. Указ. соч.

О.В. Староверова выделяет следующие особенности правовых норм, устанавливающих ответственность за налоговые правонарушения:
- во-первых, степень общественной опасности, определяемая количественными показателями, образует весьма важные факторы криминализации деяний в сфере налогообложения. Именно количественный показатель общественно опасных последствий определен законодателем как критерий совершения уголовно наказуемых действий;
- во-вторых, общественно опасные последствия в виде неуплаченной суммы налогов и (или) сборов описаны с помощью как абсолютных, так и относительных количественных показателей. Так, последние установлены в виде процентной ставки от подлежащих уплате сумм, что нехарактерно для преступлений с материальной вредоносностью;
- в-третьих, законодатель закрепил исчисление суммы неуплаченных налогов и (или) сборов за период в пределах трех финансовых лет подряд, что отражает системный характер налоговых злоупотреблений. Последний фактор представляется важным не только для квалификации, но и для принятия судебного решения о дифференциации наказания за налоговое преступление <80>.
--------------------------------
<80> См.: Староверова О.В. Указ. соч.

В практической сфере ФНС для повышения эффективности своей борьбы с правонарушениями в налоговой сфере заключила 69 соглашений о взаимодействии с различными государственными органами <81>.
--------------------------------
<81> См.: URL: http://www.nalog.ru/html/docs/doklad_goskont11.pdf.

Деформация бюджетной сферы.
Серьезные деформации бюджетных правоотношений в связи с преступлениями, посягающими на установленный порядок формирования, распределения и использования централизованных фондов денежных средств, предназначенных для осуществления государством и местным самоуправлением своих задач и функций, А.В. Макаров предлагает выделить в особую группу <82>.
--------------------------------
<82> См.: Макаров А.В. Бюджетные правоотношения как объект преступных посягательств // Банковское право. 2005. N 5.

В процессе этой деятельности возникают две основные группы правоотношений: 1) правоотношения по формированию государственных фондов денежных средств; 2) правоотношения по распределению и расходованию средств из этих фондов. Соответственно, преступные деяния, совершаемые в сфере государственных финансов, также могут быть классифицированы в зависимости от их места в финансовом процессе.
При этом, по мнению А.В. Макарова, настоящее уголовное законодательство в более полном объеме защищает государственные имущественные интересы в процессе формирования доходов бюджетов по сравнению со сферой, в которой распределяются и расходуются бюджетные средства. Аналогичной точки зрения придерживаются и другие специалисты <83>.
--------------------------------
<83> См.: Савченко М.М. Некоторые вопросы противодействия финансовой преступности. Российская академия юридических наук. Научные труды. Т. 3. М., 2003. С. 555.

Для уголовно-правовой охраны государственных имущественных интересов в сфере распределения и расходования бюджетных средств существует всего три специальные нормы, причем все три новые: одна из них была введена с 1 января 1997 г., две другие - с 16 декабря 2003 г. Речь идет о преступлениях, предусмотренных ч. 2 ст. 176 УК РФ - незаконное получение государственного целевого кредита, а равно его использование не по прямому назначению - ст. 285.1 "Нецелевое расходование бюджетных средств" и ст. 285.2 "Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов".
В то же время преступления, объектом которых являются отношения в сфере расходования бюджетных и государственных внебюджетных средств, обладают не меньшим уровнем общественной опасности. Размер ущерба, причиненного этими посягательствами, зачастую значительно выше ущерба от налоговых преступлений <84>.
--------------------------------
<84> См.: Макаров А.В. Указ. соч.

Е.Б. Борзова подчеркивает, что, если детально провести анализ структуры преступности в отраслях социально-бюджетной сферы, то обнаружим, что она имеет свои специфические особенности. Среди перечня видов совершенных преступлений преобладают различные формы хищений, присвоения или растраты, а также мошенничества, которые совершаются в тщательно завуалированной форме, цинично, невзирая ни на какие моральные устои. А предметом преступного посягательства чаще всего являются финансовые средства.
В результате бюджетных правонарушений происходит сокращение доходов бюджета, что является причиной недофинансирования государственных институтов регулирования экономики (контролирующих, правоохранительных органов), их ослабления и деградации в тот период, когда наиболее сильна потребность в обеспечении прав и законных интересов участников экономических отношений.
Значительные масштабы имеет неэффективное распределение бюджетных ресурсов в результате коррупции и незаконной лоббистской деятельности, перераспределение экономических возможностей за счет незаконного предоставления льгот, лицензий, квот, иных привилегий.
Сущность общественной опасности преступлений, посягающих на бюджетные отношения, состоит в их объективной способности производить негативные изменения в социальной действительности, нарушать упорядоченность системы общественных отношений, деформировать и вносить элементы дезорганизации в сложившийся правопорядок в бюджетной сфере.
Содержание как определяющая сторона общественной опасности деяния есть совокупность и единство отрицательных свойств тех реально существующих объективных и субъективных факторов, которые образуют посягательства на бюджетную сферу как определенную социальную систему. Формой существования и выражения содержания общественной опасности является сама структура правонарушений, посягающих на естественный ход развития бюджетных правоотношений.
Исходя из этого можно сформулировать определение общественной опасности преступлений, посягающих на сферу бюджетных правоотношений, под которой следует понимать определенное антисоциальное состояние указанных общественно опасных деяний, обусловленное всей совокупностью их отрицательных свойств и признаков и заключающее в себе реальную возможность причинения вреда поставленным под охрану закона бюджетным отношениям, возникающим между участниками бюджетного процесса и направленным на формирование доходов и осуществление расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга.
Высокая степень общественной опасности бюджетных преступлений подтверждается конкретными фактами и существующими в этой сфере тенденциями. Так, к основной характерной для бюджетных преступлений черте следует отнести стабильность и "живучесть" преступлений, совершаемых в процессе исполнения бюджетов всех уровней <85>.
--------------------------------
<85> См.: Бойков Д.А. Общественные отношения, складывающиеся на стадии расходования бюджетов, как видовой объект нецелевого расходования бюджетных средств // Российский следователь. 2005. N 9.

Факты говорят о том, что по уголовным делам о нецелевом расходовании бюджетных средств в качестве обвиняемых проходят должностные лица практически всех категорий и уровней, что еще раз подчеркивает высокую для преступлений в сфере экономики степень общественной опасности преступлений, предусмотренных ст. 285.1 УК РФ.
В то же время в научной литературе высказывается мысль о том, что действие теневой экономики в общественной жизни не только негативно.
Развитие общества, отмечают в связи с этим Ю.В. Латов, С.Н. Ковалев, связано с постоянными инновациями. Часто под ними подразумевают лишь чисто технические открытия; на самом деле не меньшую (а возможно, и большую) роль играют изобретения новых институтов (новых "правил игры"). Например, "изобретение" акционерных обществ имело для развития капиталистической экономики куда более важное значение, чем, например, изобретение паровой машины. Однако институциональное новаторство всегда наталкивается на сопротивление сторонников традиционных норм, составляющих большинство в любом обществе. Поскольку законодательные нормы призваны отражать волеизъявление большинства, рождение новых "правил игры", как правило, происходит с нарушением закона. Следовательно, институциональное новаторство обязательно включает конкуренцию старых формальных (законных) и новых неформальных (незаконных) практик <86>.
--------------------------------
<86> См.: Латов Ю.В., Ковалев С.Н. Теневая экономика: Учеб. пособие для вузов / Под ред. В.Я. Кикотя и Г.М. Казиахмедова. М., 2006. С. 46.

Фридрих фон Хайек указывал, что "конкуренция важна как исследовательский процесс, в ходе которого первооткрыватели ведут поиск неиспользованных возможностей, доступных в случае успеха и всем остальным людям...". Эта "конкуренция как процедура открытия" обязательно включает, таким образом, и конкуренцию легальной экономики с теневой <87>.
--------------------------------
<87> См.: Хайек Ф. фон. Конкуренция как процедура открытия // Мировая экономика и международные отношения. 1989. N 12. С. 13.

Сам неформальный характер новых правил создает дополнительные издержки для их реализации, поэтому в конкуренции старых формальных и новых неформальных правил игры "выживают" лишь такие новые правила, использование которых обеспечивает сильные (а не чуть заметные) преимущества в сравнении с традиционным укладом.
Сильнее всего эта инновационная роль теневой экономики проявляется при межсистемных сдвигах - при переходе от одной экономической системы к другой. Лучшей тому иллюстрацией является бурное развитие теневой экономики в последние десятилетия существования СССР <88>.
--------------------------------
<88> См.: Латов Ю.В., Ковалев С.Н. Указ. соч. С. 47.

Однако большинство экспертов отмечают именно негативный характер влияния современной теневой экономики на общественную жизнь.
В результате появления теневого производителя в макроэкономическом контексте, пишет Т.В. Сотская:
- снижаются налоговые поступления;
- вытесняются легальные производители;
- снижается качество реализуемой продукции;
- увеличивается общий потребительский излишек на конкурентном рынке и снижается на монополизированном;
- из-за снижающегося качества у потребителей, располагающих относительно высокими доходами, снижается предельная склонность к потреблению и увеличивается предельная склонность к накоплению и к импорту;
- у легальных производителей уменьшается рента, что приводит к снижению объема свободных собственных средств, которые они могут направить на текущее увеличение объема производства, а также на долгосрочное инвестирование <89>.
--------------------------------
<89> См.: Сотская Т.В. Концепция институционального рассмотрения теневой экономики в рамках постиндустриального общества // Общество и право. 2010. N 2. С. 301 - 304.

Б. Свенссон рассматривает два типичных случая воздействия нелегального сектора экономики на легальный:
1. Легальные и нелегальные предприятия конкурируют в отношении одних и тех же товаров и услуг.
Более высокая рентабельность подпольных предприятий, не выплачивающих налоги, приводит к перераспределению капиталов и рабочей силы в пользу подпольной экономики. В результате нарушения правил конкуренции некоторые легальные предприятия теряют рынки сбыта, несут убытки и разоряются. Такое перераспределение ресурсов может продолжаться до тех пор, пока чистая доходность легальных предприятий (за вычетом налоговых и других отчислений) не сравняется с показателями нелегального сектора <90>.
--------------------------------
<90> См.: Свенссон Б. Экономическая преступность. М., 1987. С. 72 - 73.

На восьмом Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями отмечено, что организованная преступность иногда глубоко проникает в государственную администрацию и политические структуры, включая вооруженные силы. Она подрывает демократический процесс, размывает этические нормы и является причиной покорности, а ее последствия пронизывают все аспекты жизни общества.
В руководстве для дискуссии на девятом Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями отмечено следующее: "Организованная преступность создает прямую угрозу национальной и международной безопасности и стабильности и представляет собой фронтальную атаку на политические и законодательные власти, а также создает угрозу самой государственности. Она нарушает нормальное функционирование социальных и экономических институтов, компрометирует их, что приводит к утрате доверия к демократическим процессам. Она подрывает процесс развития и сводит на нет достигнутые успехи. Она ставит в положение жертвы население целых стран и эксплуатирует человеческую уязвимость, извлекая при этом доходы. Она охватывает, опутывает и даже закабаляет целые слои общества, особенно женщин и детей, и вовлекает их в различные и взаимосвязанные преступные предприятия, в частности в проституцию" <91>.
--------------------------------
<91> См.: Там же.

Законодательство, регулирующее противодействие организованной преступности в России, в настоящее время не в состоянии реализовать принцип неотвратимости наказания в отношении многих лидеров преступных группировок, их активных членов, а также обеспечить государственную защиту потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства.
В юридической науке и практике правоприменения уголовные дела о преступлениях, совершаемых организованными группами и преступными сообществами (преступными организациями), вполне оправданно требуют к себе особого отношения. Это связано со сложностями, возникающими в установлении всех эпизодов организованной преступной деятельности, соучастников преступлений, а также в доказывании их виновности. Анализ действующего российского законодательства позволяет констатировать, что правовые средства воздействия на организованные формы проявления преступности ориентированы на тяжкие и особо тяжкие преступления, совершенные указанными преступными формированиями.
Так, согласно п. 4 ст. 35 УК преступление признается совершенным преступным сообществом (преступной организацией), если оно совершено сплоченной организованной группой (организацией), созданной для совершения тяжких или особо тяжких преступлений, либо объединением организованных групп.
Вместе с тем в литературе достаточно обоснованно высказывается мнение о том, что закрепленная в законе цель преступного сообщества (преступной организации) ограничивает большой круг преступлений, с которыми часто сопряжена организованная преступная деятельность этих формирований <92>. В. Мешкова отмечает, что процессы организации таких формирований зачастую прикрыты легендой законопослушной деятельности <93>.
--------------------------------
<92> См.: Покаместов А.В. Организатор преступной деятельности: уголовно-правовое исследование: Монография. Воронеж, 2001. С. 79 - 80.
<93> См.: Мешкова В.С. Криминалистическая характеристика организованной преступности и ее субъектов: Учеб.-практич. пособие. Калининград, 1997. С. 48.

Глава 5. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ
ПРАВОНАРУШЕНИЯМ

§ 1. Понятие предупреждения правонарушений

Предупреждение правонарушений - это система мер, предпринимаемых государственными органами, общественными организациями, представителями власти и другими лицами, направленных на противодействие процесса правонарушений и предотвращение совершения новых правонарушений. Рассмотрим подробнее эту проблему в рамках предупреждения наиболее опасных правонарушений - преступлений.
Некоторые авторы предлагают для обозначения такой деятельности термин "предупреждение преступлений" (указывая, что не может быть предупреждено уже существующее явление) <1>, однако устоявшимся в теории и употребляющимся в большинстве работ является термин "предупреждение преступности" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Курганов С.И. Криминология. М., 2007. С. 80.
<2> См.: Криминология: Учебник для вузов / Под общ. ред. А.И. Долговой. 3-е изд. М., 2007. С. 435.

В литературе и нормативных актах также часто употребляются термины "профилактика преступности", "предотвращение преступлений" и "пресечение преступлений". Некоторые авторы не считают нужным выделять какие-то смысловые оттенки данных понятий и рассматривают их как синонимы общего понятия "предупреждение преступности" <3>, однако определенные семантические отличия между ними все же имеются <4>.
--------------------------------
<3> См.: Криминология: Учебник / Под ред. Н.Ф. Кузнецовой, В.В. Лунеева. 2-е изд. М., 2004. С. 185.
<4> См.: Криминология: Учебник для вузов / Под общ. ред. А.И. Долговой. С. 435 - 436.

Понятие "профилактика преступности" может пониматься как в широком, так и в узком смысле. В широком понимании профилактика является синонимом предупреждения. В узком же смысле слова профилактикой считаются меры, направленные на выявление и ликвидацию причин и условий конкретных преступных деяний, а также на установление лиц, потенциально способных совершить преступление, с целью осуществления направленного предупредительного воздействия <5>. Такая деятельность является одним из этапов комплексного предупреждения преступности.
--------------------------------
<5> Там же.

Предотвращение преступлений сводится к пресечению преступной деятельности на начальном этапе, когда преступник только замышляет, планирует совершение определенного деяния (т.е. на стадии, когда его деятельность еще не является уголовно наказуемой).
Пресечение преступлений имеет место, когда процесс совершения преступления останавливается внешним воздействием на стадии приготовления или покушения, когда преступник только подготавливает средства или орудия совершения преступления, ищет соучастников, осуществляет сговор на совершение преступления либо когда процесс преступного посягательства пресекается до того, как была достигнута его цель, причинен преступный вред.
Значение предупреждения преступлений было понятно еще мыслителям античности и Нового времени. Чезаре Беккариа писал:
"Лучше предупреждать преступления, чем карать за них. Это составляет цель любого хорошего законодательства, которое, в сущности, является искусством вести людей к наивысшему счастью или к возможно меньшему несчастью, если рассуждать с точки зрения соотношения добра и зла в нашей жизни" <6>.
--------------------------------
<6> См.: Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях. М., 1995. С. 123.

По мнению большинства криминологов, предупреждение преступности более эффективно, чем другие методы борьбы с преступностью <7>. Ущерб, наносимый преступностью обществу, огромен. На "черном счету" преступности не только материальные потери, но и жизни, отобранные убийцами, искалеченные судьбы. Чем выше уровень преступности, тем выше и связанные с ней косвенные затраты, связанные с обеспечением деятельности правоохранительных органов, выключением значительной части населения из процесса общественного воспроизводства.
--------------------------------
<7> См.: Криминология: Учебник для вузов / Под общ. ред. А.И. Долговой. С. 437; Криминология: Учебник / Под ред. В.Н. Кудрявцева, В.Е. Эминова. 3-е изд. М., 2005. С. 265; Криминология: Учебник / Под ред. Б.В. Коробейникова, Н.Ф. Кузнецовой, Г.М. Миньковского. М., 1988. С. 161; Криминология. М., 1979. С. 123; Курганов С.И. Криминология. М., 2007. С. 80.

Предупреждение преступности имеет своей целью не допустить наступления этого ущерба. Предупредительные меры, осуществляемые на ранних стадиях формирования преступной личности, позволяют "малой кровью" осуществить ресоциализацию потенциального преступника, вернуть его к нормальной жизни в обществе.
Деятельность по предупреждению преступности осуществляется <8> путем воздействия на:
--------------------------------
<8> См.: Криминология: Учебник для вузов / Под общ. ред. А.И. Долговой. С. 438; Курганов С.И. Криминология. С. 81.

- причины и условия преступлений, связанные с обществом в целом и конкретными гражданами, не являющимися преступниками (потенциальные жертвы преступлений). Необходимо воздействие на такие общие для всех видов преступлений криминогенные факторы, как безработица, нелегальная миграция и т.д. Как отдельный вид предупредительной деятельности может рассматриваться виктимологическая профилактика преступлений, направленная на коррекцию поведения потенциальных жертв;
- процессы самодетерминации и самовоспроизводства преступности и отдельных преступников. Необходимо специальное предупредительное воздействие, ориентированное на наиболее опасные виды преступности, такие как организованная преступность;
- отдельные "горячие точки", где сталкиваются общество и преступность в процессе контролирующей и правоохранительной деятельности.
Предупреждение преступности может быть как отдельным направлением деятельности государственного или общественного органа или конкретного лица, так и выступать побочным результатом его действий. В соответствии с этим можно выделить специализированные и неспециализированные субъекты предупреждения преступности <9>.
--------------------------------
<9> См.: Криминология: Учебник для вузов / Под общ. ред. А.И. Долговой. С. 438; Курганов С.И. Криминология. С. 81; Криминология: Учебник / Под ред. Н.Ф. Кузнецовой, В.В. Лунеева. С. 203.

В деятельности специализированных субъектов предупреждение преступности является основным или одним из основных направлений. К числу таких субъектов традиционно относятся правоохранительные органы: суд, прокуратура, полиция, службы госбезопасности, таможни и т.д. В России функции предупреждения преступности также выполняют Совет Безопасности РФ и Межведомственная комиссия по социальной профилактике правонарушений.
К числу специализированных субъектов также относятся контролирующие органы: налоговые, антимонопольные, осуществляющие санитарно-эпидемиологический, природоохранный, финансовый и иные виды надзора и контроля.
К числу негосударственных субъектов, осуществляющих предупреждение преступности в рамках своей основной деятельности, в литературе относятся общественные организации и лица, содействующие правоохранительным органам в осуществлении охраны правопорядка (добровольные народные дружины, общественные пункты охраны порядка, внештатные сотрудники и общественные помощники правоохранительных органов), частные охранные предприятия и службы безопасности, специализированные средства массовой информации.
Круг неспециализированных субъектов четко не определен. Практически все организации и граждане участвуют в процессе предупреждения преступности, создавая рабочие места, благоустраивая подведомственные им территории, организуя досуговую деятельность несовершеннолетних и т.д.
В зависимости от сферы охвата мер предупреждения криминологами выделяется общее, специальное и индивидуальное предупреждение преступности <10>.
--------------------------------
<10> См.: Криминология: Учебник для вузов / Под общ. ред. А.И. Долговой. С. 442; Криминология: Учебник / Под ред. Н.Ф. Кузнецовой, В.В. Лунеева. С. 194 - 195; Криминология: Учебник / Под ред. В.Н. Кудрявцева, В.Е. Эминова. С. 271, 280.

Как уже говорилось, корни преступности всегда кроются в негативных общественных явлениях, социальных, политических, экономических и духовных проблемах, присущих конкретному обществу. Поэтому наиболее эффективными в плане уменьшения числа совершаемых преступлений в долгосрочной перспективе являются меры, направленные на укрепление экономики, обеспечение населения рабочими местами, социальные программы повышения жизненного уровня, формирование в обществе позитивного нравственного климата, подавление таких связанных с преступностью явлений, как пьянство и наркомания, бродяжничество, бедность, нелегальная миграция, межнациональные и прочие конфликты.
К мерам общей профилактики относится и создание прозрачной для общественного контроля системы государственного управления, препятствующей возникновению и действию коррупционных схем.
В целом общая профилактика преступности направлена на обеспечение достойного существования человека в обществе, создание условий для достижения нормальных потребностей (в жилье, материальном достатке, работе, досуге и отдыхе) законными средствами.
Разработку и реализацию мер общего предупреждения ведут все органы государства с привлечением специалистов разных областей: экономистов, социологов, политиков, управленцев, психологов и т.д. Криминологи также участвуют в этом процессе, предоставляя аналитические обзоры статистических данных, прогнозируя результативность предлагаемых мер с точки зрения их воздействия на преступность и осуществляя криминологическую экспертизу нормативных актов и социально-экономических программ.
Специальное предупреждение осуществляется путем воздействия на социальные группы, отдельных лиц и организации или сферы деятельности, в отношении которых есть основания полагать, что они обладают повышенной криминогенностью или виктимностью.
Так, например, повышенная криминогенность отдельной личности может определяться предшествующими фактами совершения преступлений (в этом случае криминологическое предупреждение направлено на недопущение рецидива), административных и должностных правонарушений, аморальных поступков, поведением, которое явно не соответствует выполняемой социальной роли, целевыми установками, достижение которых невозможно для данного человека с использованием законных средств. Схожими являются и криминогенные характеристики социальных групп: сюда может быть отнесена антиобщественная, протестная направленность группы, политический или социальный радикализм, входящие в противоречие с присущими обществу в целом нравственные установки и системы ценностей.
Отдельные сферы деятельности и объекты также могут быть более подвержены совершению преступлений, например, ввиду их привлекательности для преступников (хранилища материальных ценностей), слабой правовой и технической защищенности, непрозрачности для государственного и общественного контроля, создающей условия для организации "теневой" деятельности. Необходимо учитывать и виктимологический аспект: в силу своих личных особенностей (например, склонности к злоупотреблению алкоголем), принадлежности к социальной (бомжи) или профессиональной группе (таксисты, охранники, инкассаторы) некоторые люди чаще становятся жертвами преступлений. В отношении таких сфер деятельности, объектов и лиц также должна вестись специальная профилактика, направленная на повышение их защищенности от совершения преступлений.
А.И. Долгова выделяет следующие разновидности мер специального предупреждения преступности <11>.
--------------------------------
<11> См.: Криминология: Учебник для вузов / Под общ. ред. А.И. Долговой. С. 453.

Раннее предупреждение преступности. Предупредительные меры могут носить упреждающий характер, разрабатываться и вводиться в действие на основании прогнозов, предсказывающих возможное повышение криминогенности отдельных социальных факторов. Так, например, если в государстве планируется ослабление миграционного режима или ожидается вступление в действие других обстоятельств, повышающих приток мигрантов, необходимы меры по созданию достаточного количества рабочих мест для мигрантов, обеспечению их социальной, экономической и бытовой интеграции в общество, предотвращению возможных конфликтов на национальной и расовой почве.
Непосредственное предупреждение преступности направлено на нейтрализацию криминогенных факторов, уже действующих в обществе. Например, недостатки законодательства, регулирующего экономическую и финансовую деятельность, могут приводить к формированию "серых" экономических схем, когда еще не имеется прямых нарушений закона, но товарооборот и финансовые потоки исключаются из сферы контроля государства. Такие схемы легко перерастают в систему экономической преступной деятельности, порождают коррупцию и ведут к возникновению организованных преступных формирований. Поэтому важными являются меры, направленные на возвращение подобных категорий субъектов в правовое поле: совершенствование законодательства, упрощение правовых процедур, связанных с экономической деятельностью, налоговые и финансовые амнистии.
Предупреждение самодетерминации преступности связано с пресечением деятельности организованных преступных формирований и отдельных преступников, направленной на вовлечение в преступность все новых лиц и общественных групп. Самодетерминация преступности происходит на всех общественных уровнях, начиная с государства и общества в целом (путем лоббирования организованной преступностью законов, облегчающих преступную деятельность, коррумпирования высших должностных лиц государства, пропаганды ценностей, связанных с преступным образом жизни - "блатной романтики") и кончая межличностными связями. Соответственно, меры, направленные на противодействие самодетерминации преступности, должны носить комплексный характер: от создания в обществе положительного морального и правового климата, атмосферы нетерпимости к преступности и ее проявлениям и до предоставления возможности конкретным лицам, ранее совершавшим преступления, реализовать свой личностный потенциал законными средствами.
В числе главных принципов как общего, так и специального предупреждения преступности всеми криминологами называется законность. Недопустимо применение предупредительных мер, носящих дискриминационный характер, необоснованно ограничивающих права и законные интересы граждан.
Адресатом индивидуального предупреждения, которое может рассматриваться как один из видов специального предупреждения, является конкретный человек, личные характеристики которого объективно говорят о возможности совершения им в будущем преступного деяния.
Объектом индивидуального предупреждения может становиться как непосредственно человек, его негативные социальные качества, так и социальная микросреда, его окружающая (семья, быт, трудовой коллектив).
Необходимость применения к лицу индивидуального предупредительного воздействия определяется путем установления комплекса связанных с ним криминогенных факторов:
- совершение в прошлом правонарушений и аморальных поступков;
- деформированные ценностные ориентации, неполная социализация личности, низкий уровень правосознания;
- наличие патологических психических нарушений, носящих криминогенный характер (некоторые психические аномалии, сексуальные девиации и т.д.);
- формирование личности в социальном окружении, имеющем неблагополучный характер: в неполной семье, в условиях аморального и противоправного поведения родителей и близких родственников и т.д.;
- неблагоприятные условия жизни: плохие материальные и жилищные условия, негативный социально-бытовой климат и т.д.
Поскольку индивидуальное предупредительное воздействие осуществляется в отношении лиц, еще не совершивших преступление, и сопряжено с определенным вторжением в сферу частной жизни, при его осуществлении правоохранительные и иные органы не должны выходить за рамки допустимого воздействия. Применение правоограничивающих и принудительных мер возможно только в отношении определенных категорий лиц, указанных в законе (например, условно осужденных или совершивших правонарушения).
Ввиду этого основным методом, применяемым при индивидуальном предупреждении преступлений, является метод убеждения. Этот метод направлен на формирование у лица позитивных представлений об обществе, коррекцию негативных социальных ориентаций путем использования педагогических и психологических приемов воздействия.
Основным способом убеждения является беседа, представляющая собой свободный диалог с лицом. Беседа может проводиться с различными целями. Она может носить ознакомительный характер, когда необходимо установить контакт с лицом, получить из первых рук информацию о характеристиках его личности, социально-бытовых условиях. Последующие беседы могут носить предупредительный (информирование лица о возможных последствиях его поступков) или воспитательный характер. Помимо бесед, к числу способов убеждения относится вовлечение лица в социальные организации и группы, способные оказать на него позитивное воспитательное воздействие: спортивные секции, трудовые и творческие коллективы, общественные организации.
Более сложен для применения, хотя и более эффективен, метод оказания помощи. Он связан с реализацией конкретных мер, направленных на личностное развитие и улучшение социально-бытового положения лица: направление его на работу или учебу, улучшение бытовых условий, формирование благоприятной микросоциальной среды.
Наконец, если убеждение и оказание помощи оказались неэффективными, может применяться метод принуждения. Если убеждение и оказание помощи должно осуществляться в основном государственными социальными службами и общественными организациями, то применение мер принуждения - прерогатива правоохранительных органов. В числе основных мер принуждения, применяемых в рамках индивидуального предупреждения преступлений, называются:
- меры административной ответственности, носящие как карательный (например, штраф), так и социально-оздоровительный характер (изоляция от общества путем административного ареста или административного задержания);
- принудительное лечение алкоголизма и наркомании, направленное не только на улучшение состояния здоровья лица, но и на предотвращение совершения противоправных поступков в результате алкогольной или наркотической деградации личности;
- пресечение нарушений ограничений, наложенных на лицо вследствие ведения им противоправной деятельности (например, в результате условного осуждения или условно-досрочного освобождения).
Специальными видами индивидуального предупреждения является профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних [12], а также выявление лиц, совершивших нераскрытые преступления, которые могут продолжать преступную деятельность (следственная и оперативно-розыскная деятельность).
Меры предупреждения преступности могут классифицироваться и по другим основаниям. Так, Г.М. Миньковский в зависимости от территориального и социального охвата выделяет:
- общегосударственные меры;
- региональные меры, осуществляемые в отдельном административно-территориальном образовании (область, район);
- местные меры, ограничивающиеся пределами одного муниципального образования или населенного пункта;
- объектные меры, осуществляемые в конкретной организации;
- контингентные меры, направленные на определенные социальные группы.
Этот же автор классифицирует меры предупреждения по содержанию и основному направлению воздействия, выделяя:
- социально-экономические меры, связанные с повышением жизненного уровня населения, предоставлением социальных гарантий;
- меры, связанные с социально-правовым контролем, основанным на прозрачности и доступности для проверок процесса принятия решения государственными органами и должностными лицами, ведения хозяйственной деятельности, управления финансовыми потоками;
- организационно-управленческие меры, основанные на повышении эффективности работы правоохранительных и иных государственных органов за счет лучшей организации труда их служащих;
- идейно-нравственные меры, предполагающие формирование в обществе убеждений и ценностных ориентаций, связанных с правопослушным поведением;
- социально-психологические меры, направленные на подавление негативных криминогенных тенденций и умонастроений в обществе, например, связанных с национализмом, повышенной тревожностью, боязнью социальных катаклизмов;
- медицинские и психолого-педагогические меры, связанные с предупреждением распространения социально опасных заболеваний, лечением лиц, имеющих психические отклонения, психологической и социальной коррекцией поведения десоциализированных субъектов;
- технические меры, включающие установку технических средств, усложняющих совершение преступлений (охранная сигнализация) либо позволяющих осуществлять контроль за деятельностью, связанной с возможностью совершения преступлений (контрольно-кассовые аппараты, камеры видеонаблюдения), а также меры информационной безопасности;
- правовые меры, связанные с совершенствованием уголовного законодательства и прочих нормативно-правовых актов, являющихся основой для борьбы с преступностью <12>.
--------------------------------
<12> URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/%CF%F0%E5%E4%F3%EF%F0%E5%E6%E4%E5%ED%E8%.

§ 2. Международные стандарты предупреждения
и противодействия правонарушениям

Успех систем уголовного правосудия и стратегий по предупреждению преступности, особенно в условиях распространения новых и необычных форм преступлений и трудностей, которые возникают при отправлении уголовного правосудия, зависит, в первую очередь, от прогресса в области улучшения социальных условий и повышения качества жизни во всем мире. В связи с этим в Каракасской декларации, принятой 15 декабря 1980 г. Резолюцией 35/171 на 96-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН, подчеркивается, что необходим пересмотр традиционных стратегий борьбы с преступностью, основанных исключительно на юридических критериях. Предупреждение преступности и уголовное правосудие следует рассматривать в контексте экономического развития, политических систем, социальных и культурных ценностей и социальных преобразований, а также в контексте нового международного экономического порядка <13>.
--------------------------------
<13> URL: http://www.tourmix.ru/abro.php?id=11360.

В документах ООН даны ключевые определения, связанные с характеристикой организованной преступности.
В ст. 2 Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, принятой в 2000 г., используются следующие определения:
- "организованная преступная группа" означает структурно оформленную группу в составе трех или более лиц, существующую в течение определенного периода времени и действующую согласованно с целью совершения одного или нескольких серьезных преступлений или преступлений, признанных таковыми в соответствии с указанной Конвенцией, с тем чтобы получить, прямо или косвенно, финансовую или иную материальную выгоду;
- "серьезное преступление" означает преступление, наказуемое лишением свободы на максимальный срок не менее четырех лет или более строгой мерой наказания;
- "структурно оформленная группа" означает группу, которая не была случайно образована для немедленного совершения преступления и в которой не обязательно формально определены роли ее членов, оговорен непрерывный характер членства или создана развитая структура;
- "имущество" означает любые активы, будь то материальные или нематериальные, движимые или недвижимые, выраженные в вещах или в правах, а также юридические документы или акты, подтверждающие право на такие активы или интерес в них;
- "доходы от преступления" означают любое имущество, приобретенное или полученное, прямо или косвенно, в результате совершения какого-либо преступления;
- "арест" или "выемка" означают временное запрещение передачи, преобразования, отчуждения или передвижения имущества, или временное вступление во владение таким имуществом, или временное осуществление контроля над ним по постановлению суда или другого компетентного органа;
- "конфискация" означает окончательное лишение имущества по постановлению суда или другого компетентного органа;
- "основное правонарушение" означает любое правонарушение, в результате которого получены доходы, в отношении которых могут быть совершены указанные в ст. 6 указанной Конвенции деяния, образующие состав преступления;
- "контролируемая поставка" означает метод, при котором допускается вывоз, провоз или ввоз на территорию одного или нескольких государств незаконных или вызывающих подозрение партий груза с ведома и под надзором их компетентных органов в целях расследования какого-либо преступления и выявления лиц, участвующих в совершении этого преступления;
- "региональная организация экономической интеграции" означает организацию, созданную суверенными государствами какого-либо региона, которой ее государства-члены передали полномочия по вопросам, регулируемым настоящей Конвенцией и которая должным образом уполномочена в соответствии с ее внутренними процедурами подписывать, ратифицировать, принимать, утверждать настоящую Конвенцию или присоединяться к ней.
В Конвенции подчеркивается роль государства в противодействии преступности. В ст. 5 в связи с этим говорится, что каждое государство-участник принимает такие законодательные и другие меры, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемых следующие деяния, когда они совершаются умышленно:
- сговор с одним или несколькими лицами относительно совершения серьезного преступления, преследующего цель, прямо или косвенно связанную с получением финансовой или иной материальной выгоды, причем, если это предусмотрено внутренним законодательством, также предполагается фактическое совершение одним из участников сговора какого-либо действия для реализации этого сговора или причастность организованной преступной группы;
- деяния какого-либо лица, которое с осознанием либо цели и общей преступной деятельности организованной преступной группы, либо ее намерения совершить соответствующие преступления принимает активное участие в:
a) преступной деятельности организованной преступной группы;
b) других видах деятельности организованной преступной группы с осознанием того, что его участие будет содействовать достижению вышеуказанной преступной цели;
- организацию, руководство, пособничество, подстрекательство, содействие или дачу советов в отношении серьезного преступления, совершенного при участии организованной преступной группы.
Осознание, намерение, умысел, цель или сговор, о которых говорится в п. 1 ст. 5, могут быть установлены из объективных фактических обстоятельств дела.
Государства-участники, внутреннее законодательство которых в качестве элемента составов преступлений, признанных таковыми в соответствии с п. 1 указанной статьи, предусматривает причастность организованной преступной группы, обеспечивают, чтобы их внутреннее законодательство относило к числу серьезных преступлений все преступления, совершаемые при участии организованных преступных групп.
Специальное требование Конвенции касается криминализации отмывания доходов от преступлений.
В соответствии со ст. 6 Конвенции каждое государство-участник принимает в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства такие законодательные и другие меры, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемых следующие деяния, когда они совершаются умышленно:
- конверсию или перевод имущества, если известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений, в целях сокрытия или утаивания преступного источника этого имущества или в целях оказания помощи любому лицу, участвующему в совершении основного правонарушения, с тем чтобы оно могло уклониться от ответственности за свои деяния;
- сокрытие или утаивание подлинного характера, источника, местонахождения, способа распоряжения, перемещения, прав на имущество или его принадлежность, если известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений.
Конвенция требует криминализации в национальном законодательстве таких деяний, как:
- приобретение, владение или использование имущества, если в момент его получения известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений;
- участие, причастность или вступление в сговор с целью совершения любого из преступлений, признанных таковыми в соответствии со ст. 6 Конвенции, покушение на его совершение, а также пособничество, подстрекательство, содействие или дача советов при его совершении.
При этом каждое государство-участник должно включать в число основных правонарушений все серьезные преступления, как они определены в ст. 2 указанной Конвенции, и преступления, признанные таковыми в ст. ст. 5, 8 и 23 данной Конвенции. В случае, когда законодательство государств-участников содержит перечень конкретных основных правонарушений, в него включается, как минимум, всеобъемлющий круг преступлений, связанных с деятельностью организованных преступных групп.
Конвенция также предусматривает, что каждое государство-участник устанавливает всеобъемлющий внутренний режим регулирования и надзора в отношении банков и небанковских финансовых учреждений, а также, в надлежащих случаях, других органов, являющихся особо уязвимыми с точки зрения отмывания денежных средств, в пределах своей компетенции, в целях недопущения и выявления всех форм отмывания денежных средств, причем такой режим основывается на требованиях в отношении идентификации личности клиента, ведения отчетности и предоставления информации о подозрительных сделках.
При этом все административные, регулирующие, правоохранительные и другие органы, ведущие борьбу с отмыванием денежных средств, должны осуществлять сотрудничество и обмен информацией на национальном и международном уровнях на условиях, устанавливаемых его внутренним законодательством, и в этих целях учреждают подразделение по финансовой оперативной информации, которое будет действовать в качестве национального центра для сбора, анализа и распространения информации, касающейся возможных случаев отмывания денежных средств.
Кроме того, государства-участники рассматривают вопрос о применении практически возможных мер по выявлению перемещения наличных денежных средств и соответствующих оборотных инструментов через их границы и по контролю за таким перемещением при условии соблюдения гарантий, направленных на обеспечение надлежащего использования информации, и не создавая каких-либо препятствий перемещению законного капитала. Такие меры могут включать требование о том, чтобы физические лица и коммерческие организации сообщали о трансграничных переводах значительных объемов наличных денежных средств и передачах соответствующих оборотных инструментов.
При установлении внутреннего режима регулирования и надзора Конвенция предлагает государствам-участникам руководствоваться соответствующими инициативами региональных, межрегиональных и многосторонних организаций, направленными против отмывания денежных средств.
В соответствии со ст. 8 Конвенции каждое государство-участник принимает такие законодательные и другие меры, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемых следующие деяния, когда они совершаются умышленно:
- обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей;
- вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей.
Каждое государство принимает законодательные и другие меры, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемых деяния, указанные выше, когда в них участвует какое-либо иностранное публичное должностное лицо или международный гражданский служащий.
Конвенция при этом определяет, кого надо считать "публичным должностным лицом". Таковым является публичное должностное лицо или лицо, предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника, в котором данное лицо выполняет такие функции, и как это применяется в уголовном законодательстве этого государства.
Таким образом, согласно международному праву каждое государство должно принимать меры для обеспечения эффективных действий его органов в области предупреждения и выявления коррупции среди публичных должностных лиц и наказания за нее, в том числе путем предоставления таким органам достаточной независимости для воспрепятствования неправомерному влиянию на их действия.
Конвенция устанавливает также порядок установления ответственности за преступления юридических лиц.
В ст. 10 Конвенции подчеркнуто, что ответственность юридических лиц за участие в серьезных преступлениях, к которым причастна организованная преступная группа, может быть уголовной, гражданско-правовой или административной.
Каждое государство обеспечивает применение в отношении юридических лиц, привлекаемых к ответственности, эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие уголовных или неуголовных санкций, включая денежные санкции.
Каждое государство должно стремиться обеспечить использование любых предусмотренных в его внутреннем законодательстве дискреционных юридических полномочий, относящихся к уголовному преследованию лиц за преступления, охватываемые указанной Конвенцией, для достижения максимальной эффективности правоохранительных мер в отношении этих преступлений и с должным учетом необходимости воспрепятствовать совершению таких преступлений.
Конвенция требует, чтобы все государства в надлежащих случаях устанавливали согласно своему внутреннему законодательству длительный срок давности для возбуждения уголовного преследования за любое преступление, охватываемое Конвенцией, и более длительный срок давности в тех случаях, когда лицо, подозреваемое в совершении преступления, уклоняется от правосудия.
В Конвенции однозначно сформулировано отношение международного права к проблеме конфискации.
Государства, записано в Конвенции, принимают в максимальной степени, возможной в рамках их внутренних правовых систем, такие меры, какие могут потребоваться для обеспечения возможности конфискации:
a) доходов от преступлений, охватываемых настоящей Конвенцией, или имущества, стоимость которого соответствует стоимости таких доходов;
b) имущества, оборудования или других средств, использовавшихся или предназначавшихся для использования при совершении преступлений, охватываемых указанной Конвенцией.
При этом, если доходы от преступлений были превращены или преобразованы, частично или полностью, в другое имущество, то меры, указанные в Конвенции, применяются в отношении такого имущества.
В соответствии со ст. 13 Конвенции каждое государство уполномочивает свои суды или другие компетентные органы издавать постановления о представлении или аресте банковских, финансовых или коммерческих документов.
Несмотря на постоянные усилия международного сообщества, в Докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам ООН отмечалось, что транснациональная организованная преступность представляет собой угрозу для государств и обществ, подрывая безопасность человека и коренное обязательство государств обеспечивать правопорядок. Борьба с организованной преступностью служит двойной цели уменьшения этой прямой угрозы для безопасности государства и человека, а также является необходимым шагом в усилиях по предотвращению и урегулированию внутренних конфликтов, борьбе с распространением оружия и предотвращению терроризма <14>.
--------------------------------
<14> Там же.

Один из основных видов деятельности организованных преступных групп - незаконный оборот наркотиков - влечет за собой значительные последствия для безопасности. По оценкам экспертов ООН, преступные организации получают в год от 300 до 500 млрд. долл. США за счет наркоторговли, которая является их самым крупным источником доходов <15>. В некоторых регионах огромные прибыли, получаемые от этого вида деятельности, соперничают даже с ВВП некоторых стран, тем самым создавая угрозу для государственной власти, экономического развития и верховенства права. Наркоторговля благоприятствует все более широкому внутривенному использованию героина, что в некоторых частях мира привело к тревожному распространению вируса ВИЧ/СПИДа. Существует все больше доказательств связи между финансированием террористических группировок и доходами от опия, что особенно заметно в Афганистане.
--------------------------------
<15> Там же.

Государства и международные организации реагируют слишком медленно на угрозу организованной преступности и коррупции. Заявления относительно серьезности этой угрозы редко сопровождаются практическими делами. На пути более эффективного международного реагирования стоят три основных препятствия: недостаточное сотрудничество между государствами, слабая координация между международными учреждениями и неадекватное соблюдение существующих положений многими государствами.
Эффективность борьбы с конкретными проявлениями организованной преступности является различной. Усилия по борьбе с коррупцией страдают от отсутствия приверженности и понимания в отношении видов, уровней, мест проявления и стоимости коррупции. В деятельности по пресечению поставок наркотиков успехи в некоторых странах нередко сводятся на нет вследствие неудач в других. Национальные инициативы по уменьшению спроса в промышленно развитом мире также являются неэффективными, и общее количество потребителей опиума и героина оставалось относительно стабильным на протяжении прошлого десятилетия.
Меры реагирования на организованную преступность в ходе и после конфликтов носят децентрализованный и фрагментарный характер. В послевоенный период бывшие комбатанты стремятся использовать криминальные связи и специальные знания, полученные в ходе войны, тем самым подрывая международные усилия по миростроительству. Укрепившаяся коррупция, использование насилия для защиты преступной деятельности и тесные связи между преступными предприятиями и политической элитой препятствуют установлению верховенства права и созданию эффективных государственных институтов. Международные усилия по пресечению торговли оружием являются недостаточными, а режимы санкций обеспечиваются в неполной мере.
Организованная преступность все в большей мере действует через гибкие сети, а не через более формальные иерархические структуры. Эта форма организации дает преступникам такие плюсы, как многообразие, гибкость, низкая видимость и долговечность. Связи между различными сетями превратились в одну из главных особенностей организованной преступности в 1990-е гг. Гибкость таких сетей резко контрастирует с громоздкими системами обмена информацией и слабым сотрудничеством в ходе уголовных расследований и судебного преследования со стороны государств <16>.
--------------------------------
<16> Там же.

В связи с этим ООН наметила ряд направлений решения задачи предотвращения преступности.
Первое. Борьба с организованной преступностью требует более эффективных международных регулирующих рамок и более широких усилий по укреплению потенциала государств в области верховенства права. Также требуются согласованные усилия по борьбе с торговлей людьми.
Несколько принятых международных конвенций открывают возможности для того, чтобы уравнять правила игры, содействуя более быстрому и более тесному сотрудничеству между государствами. Такие конвенции, однако, не добились универсального присоединения и страдают от неадекватного осуществления и соблюдения участвующими государствами. Необходимы механизмы для контроля за выполнением государствами-членами их обязательств и для выявления и исправления законодательных и институциональных недостатков. Коллективная реакция на организованную преступность зависит от упрочения и укрепления международных договорных рамок. Более половины государств - членов Организации Объединенных Наций еще не подписали или не ратифицировали Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности 2000 г. и три Протокола к ней и Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции 2003 г. либо не выделили достаточно ресурсов для выполнения положений этих Конвенций и Протоколов, касающихся контроля. Государства-члены, которые еще не подписали или не ратифицировали эти Конвенции и Протоколы либо не выделили ресурсов для их осуществления, должны сделать это, и все государства-члены должны оказывать поддержку Управлению Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности в его работе в этой области.
Второе. Организованные преступные группы свободно передвигаются через границы; они препятствуют правовому сотрудничеству. Государства-члены должны создать центральный орган для содействия обмену доказательствами между национальными судебными властями, взаимной правовой помощи между прокурорскими органами и осуществлению просьб об экстрадиции.
Третье. В отличие от террористов преступники руководствуются интересами финансовой наживы. Единственная наилучшая стратегия ослабления организованной преступности заключается в том, чтобы ликвидировать ее способность к отмыванию денег. Транснациональная организованная преступность генерирует доходы в объеме примерно 500 млрд. долл. США в год, а по оценкам некоторых источников, эта сумма в три раза больше. В 2000 г. было отмыто от 500 млрд. долл. США до 1,5 трлн. долл. США <17>. Несмотря на колоссальность этих сумм и их роль в содействии организованной преступности, многие государства не регулируют отмывание денег. Неразборчивое обеспечение банковской тайны и быстрое возникновение финансовых убежищ по-прежнему являются серьезным препятствием в борьбе с этой проблемой. Необходимо провести переговоры по всеобъемлющей международной конвенции о борьбе с отмыванием денег, которая решала бы эти вопросы и которая должна быть одобрена Генеральной Ассамблеей.
--------------------------------
<17> Там же.

Четвертое. Самая отвратительная форма, которую принимает организованная преступность, - это торговля людьми, и все государства-члены должны принять решительные меры для ее пресечения. Государства-члены должны подписать и ратифицировать Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, а участники Протокола должны предпринять все необходимые шаги для его эффективного осуществления.
Пятое. Организация Объединенных Наций должна продолжать содействовать техническому сотрудничеству между странами и международными правоохранительными учреждениями с целью обеспечения защиты и поддержки жертв торговли в странах происхождения, транзита и назначения. В частности, Управление Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности и Международная организация труда (МОТ) должны активно отстаивать права человека в том, что касается женщин и детей, и должны интегрировать конкретные стратегии по оказанию им помощи в свои программы и помогать обеспечивать их защиту, дабы они не становились жертвами торговли людьми.
Медленное осуществление предупреждения преступности также является результатом - в ряде случаев - ограниченного потенциала государств. Для решения этой проблемы международные организации, прежде всего Управление Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности, разработали программы технической помощи и профессиональной подготовки, направленные на создание эффективных национальных правоохранительных и судебных учреждений. Однако эта деятельность в недостаточной степени обеспечена ресурсами. Организация Объединенных Наций должна создать мощный механизм укрепления потенциала для оказания помощи в области верховенства права. Региональные организации и многонациональные финансовые учреждения должны активно подключиться к этим усилиям.
Что касается превентивных действий в связи с угрозами для международного мира и безопасности, то санкции являются жизненно важным, хотя и не совершенным инструментом. Они представляют собой необходимую середину между войной и словами, когда страны, отдельные лица и повстанческие группы нарушают международные нормы и когда отсутствие реакции ослабляло бы эти нормы, ободряло бы других нарушителей или истолковывалось бы как согласие.
Целевые санкции (связанные с финансовыми вопросами, поездками, авиацией или эмбарго на поставки оружия) играют полезную роль в плане оказания давления на руководителей и элиту с минимальными гуманитарными последствиями, представляют собой менее дорогостоящую альтернативу другим вариантам и могут быть приспособлены к конкретным обстоятельствам. Изолируя нарушителей международных норм и законов, даже скромные, связанные с санкциями меры (включая спортивные эмбарго) могут служить важной символической цели. Угроза санкций может быть мощным средством сдерживания и предупреждения.
Совет Безопасности должен обеспечивать эффективное осуществление и соблюдение санкций:
a) когда Совет Безопасности вводит режим санкций, включая эмбарго на поставки оружия, он должен, как правило, создавать механизмы контроля и наделять их необходимыми полномочиями и возможностями для проведения высококачественных и углубленных расследований. Необходимо предусматривать надлежащие бюджетные положения для создания таких механизмов;
b) комитеты Совета Безопасности по санкциям должны быть уполномочены разрабатывать усовершенствованные руководящие принципы и процедуры отчетности для оказания государствам содействия в осуществлении санкций и улучшать процедуры ведения точных списков лиц и организаций, являющихся объектом целевых санкций;
c) Генеральный секретарь должен назначить старшего сотрудника, обеспеченного достаточными вспомогательными ресурсами, с тем чтобы позволить Генеральному секретарю готовить для Совета Безопасности анализ наилучших методов придания санкциям целенаправленного характера и оказания содействия в координации их осуществления. Этот сотрудник будет также содействовать усилиям по обеспечению соблюдения; выявлять потребности в технической помощи и координировать такую помощь; выносить рекомендации относительно любых коррективов, необходимых для повышения эффективности санкций;
d) доноры должны выделять больший объем средств на цели укрепления правовых, административных, полицейских и пограничных возможностей государств-членов в плане осуществления санкций. Эти меры по укреплению потенциала должны включать в себя усилия по совершенствованию воспрещения воздушных полетов в зонах конфликтов;
e) Совет Безопасности должен - в случае проверенных, хронических нарушений - вводить вспомогательные санкции против тех, кто причастен к нарушению санкций;
f) Генеральный секретарь в консультации с Советом Безопасности должен обеспечить наличие надлежащего механизма ревизии для контроля за управлением санкциями <18>.
--------------------------------
<18> Там же.

Комитеты по санкциям должны улучшить процедуры установления гуманитарных исключений и регулярно проводить оценки гуманитарного воздействия санкций. Совет Безопасности должен и далее стремиться смягчать гуманитарные последствия санкций.
Когда санкции связаны со списками физических или юридических лиц, комитеты по санкциям должны установить процедуры для пересмотра дел тех, кто утверждает, что их неоправданно включили в такие списки или сохраняют в таких списках.

§ 3. Концептуальные основы профилактики финансовых
правонарушений в России

Организационные, политические и правовые пробелы в сфере новых экономических отношений, возникших в России в 90-е гг., приводили и приводят к крайне неблагоприятным последствиям, нарушающим интересы людей, общества и государства, усиливают социальную напряженность, вызывают рост экономической преступности. Кардинальное, но не всегда обоснованное реформирование экономики привело к негативному изменению состояния и динамики экономической преступности <19>.
--------------------------------
<19> См.: Федоров А.Ю. Правовая охрана корпоративных отношений: актуальные проблемы, противодействие современным криминальным угрозам, зарубежный опыт: Науч.-практ. пособие. М., 2012.

В 1990-е гг. в России процессы обновления, прошедшие в институтах государственной власти, политика разгосударствления субъектов экономической деятельности повлекли существенные изменения в структуре и характере экономической преступности. В условиях свободного рынка появились принципиально новые виды экономических преступлений, не известные законодательству советского и постсоветского периодов. Реформа уголовного законодательства 1996 г. разрушила традиции, сложившиеся в правоприменительной практике <20>. Не секрет, что в настоящее время работники правоохранительных органов испытывают ощутимую нехватку методических рекомендаций по применению таких статей Уголовного кодекса РФ, как фиктивное и преднамеренное банкротство, незаконное использование чужого товарного знака, злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности, незаконное получение кредита, нарушение порядка учета прав на ценные бумаги, манипулирование ценами на рынке ценных бумаг, воспрепятствование осуществлению или незаконное ограничение прав владельцев ценных бумаг <21>.
--------------------------------
<20> См.: Тужилин А. Создание в группе компаний системы защиты от враждебных действий конкурентов // Рынок ценных бумаг. 2003. N 11. С. 18 - 21.
<21> См.: Федоров А.Ю. Указ. соч.

Ослабление правового контроля над ситуацией в стране сделало реальной угрозу всеобъемлющей криминализации общества.
По мнению В.В. Лунеева, отставание социально-правового контроля над преступностью от ее качественно-количественных изменений было бы правильнее именовать тенденцией в области преступности, так как она выходит за пределы этого явления к другим криминологическим аспектам и интегрирует в себе ряд составляющих, разных по своим социальным характеристикам, как негативных (ослабление борьбы в связи с неравенством сил преступности и правоохранительных органов), так и позитивных (гуманизация, демократизация и легитимизация этой борьбы). В системе "преступность - борьба с ней" преступность первична <22>.
--------------------------------
<22> См.: Астахов П.А. Противодействие рейдерским захватам. М., 2007. С. 35 - 36.

Предупреждение финансовых правонарушений должно занять особое место в стратегии экономического развития России по следующим причинам:
- во-первых, эта проблема является одним из основных тормозов в реализации рыночных реформ;
- во-вторых, она связана с коренными преобразованиями всей экономической системы;
- в-третьих, в общем контексте глобализации мировой экономики Россия не может занять какое-либо лидирующее место в мировом сообществе, находясь в числе наиболее коррумпированных стран;
- в-четвертых, криминальная экономика является финансовой базой терроризма, а значит, несет в себе угрозу национальной безопасности страны.
Сказанное актуализирует проблему создания четкой, комплексной, научно обоснованной стратегии противодействия тенденции криминализации сферы финансовых отношений. Необходимо сформулировать концептуальные основы борьбы с противоправными проявлениями в данной сфере экономической деятельности.
"Концептуальные основы борьбы с экономической преступностью предполагают выделение приоритетных направлений ее предупреждения, исходя из ее структуры и тенденций, причинного комплекса, а также опасности последствий" <23>.
--------------------------------
<23> См.: Добровольский В.И. Защита корпоративной собственности в арбитражном суде. М., 2006.

Основные задачи в этой области можно свести к следующему.
1. В условиях роста преступлений в сфере финансовых отношений, которые сопровождаются негативными социальными и иными последствиями, деятельность по их предупреждению должна строиться на основе коренных изменений стратегии и тактики противодействия криминализации сферы финансовых отношений. В первую очередь следует уделить внимание приоритетным направлениям социальной действительности, где в самые короткие сроки должны быть приняты исчерпывающие меры по ликвидации негативных явлений и процессов в экономике.
2. При разработке стратегии комплексного противодействия преступности в сфере финансовых отношений необходимо использовать комплексный подход к предупреждению преступности, определить основные исходные, фундаментальные положения (принципы) такой деятельности. Указанные принципы в достаточной степени исследованы в специальной литературе <24>. Однако требуется их современное переосмысление, корректировка и адаптация к последним изменениям в сфере экономики, с учетом появления новых видов экономической преступности - криминальных угроз в сфере финансовых отношений, а также угрозы продолжения мирового финансового кризиса, который детерминирует рост экономической преступности, в том числе и криминализацию финансовых отношений.
--------------------------------
<24> Пинкевич Т.В. Криминологические и уголовно-правовые основы борьбы с экономической преступностью: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 18.

Деятельность по противодействию преступлениям в сфере финансовых отношений имеет свою специфику, значительная часть которой заключается в принуждении, связанном с вмешательством в сферу личной жизни, которая должна быть четко регламентирована законом и, безусловно, отвечать таким принципам, как: демократизм, законность, гуманизм и справедливость. Вместе с тем необходимо учитывать, что предупреждение такого рода преступлений - это область социального управления, и, следовательно, ей, помимо названных, присущи свои, специфические принципы. К ним следует отнести: принцип системности, объективности и научной обоснованности, принцип соответствия задач, или принцип основного звена, комплексности, оптимальности и эффективности, а также принцип целеполагания.
Принцип системности, объективности и научной обоснованности требует максимального соотнесения управляемых воздействий с динамикой и закономерностями развития социальных процессов. Применительно к противодействию преступлениям в сфере финансовых отношений это означает, что предупредительная деятельность невозможна без познания и учета закономерностей функционирования общества в целом, а также функционирования процессов в экономике и их влияния на рост преступности. Исследование этих процессов позволит подготовить научно обоснованную концепцию предупредительной деятельности.
Принцип соответствия задач, или принцип основного звена, позволяет определить главную стратегическую задачу деятельности по противодействию преступлениям в сфере финансовых отношений, выделить ключевую проблему или круг проблем, концентрируя основные ресурсы на той из них, решением которой можно существенно снизить уровень преступности.
Принцип комплексности предполагает объединение усилий основных субъектов предупредительной деятельности, а также определенный комплекс и иерархию целей (задач), конкретизированных во времени.
Одним из наиболее распространенных способов обеспечения комплексности в предупреждении преступлений является разработка и реализация федеральных и региональных программ борьбы с преступностью.
Принцип оптимальности и эффективности предполагает достижение благоприятных, наилучших условий для снижения уровня преступности в сфере финансовых отношений при минимальных затратах сил и средств, возможностей получить финансовые и материальные ресурсы, наилучший результат в короткий срок.
Принцип целеполагания выделяет процесс противодействия преступлениям в сфере финансовых отношений в особую разновидность управления. Цель находится в центре внимания субъекта, и достижение ее служит мерилом качества и эффективности работы по противодействию преступности, в том числе и в указанной сфере экономики.
Целью деятельности по противодействию преступности в сфере финансовых отношений является сдерживание и возможное последующее ее сокращение, снижение уровня ее общественной опасности и обеспечение его стабильности, воспрепятствование ухудшению структуры и другим негативным тенденциям ее развития, в том числе появлению новых, изощренных видов преступности.
Указанные принципы должны стать основой стратегии комплексного противодействия преступности в сфере финансовых отношений и должны использоваться при подготовке мероприятий по устранению детерминант преступности; выступать в качестве основополагающих при организации предупреждения преступлений; явиться фундаментом построения правовых основ организации противодействия современным видам преступлений - криминальным угрозам в сфере финансовых отношений <25>.
--------------------------------
<25> Федоров А.Ю. Указ. соч.

Кроме того, важно установить вид профилактики преступности в сфере финансовых отношений, субъектов профилактики, что позволит упорядочить эту систему, а также определить роль и компетенцию различных субъектов профилактики рассматриваемого вида преступности. В этих целях необходимо принять Закон "О профилактике преступлений", в котором предусмотреть нормы, возлагающие на руководителей различного уровня обязанность осуществлять профилактику правонарушений и преступлений.
Попытка механического увеличения численности сотрудников правоохранительных органов, частая смена их руководящих кадров, лоббирующих интересы своих служб, не способствуют наступлению ожидаемого результата. Преступность продолжает изменяться качественно и количественно. Политические доводы также часто берут верх над здравым смыслом и логикой событий. Это признаки системного кризиса в России конца 1990-х гг. и, в частности, системы борьбы с преступностью, многие из которых имеют место и в начале XXI в.
Правопорядок, противодействие преступности, безопасность личности в зависимости от их состояния во всех случаях касаются всего общества и государства и требуют принятия специальных мер государственного и общественного характера, которые традиционно можно назвать уголовной политикой. Причем на нынешнем этапе состояния и развития российского общества и государства это элемент внутригосударственной политики в целом, что объясняется общенациональными и общегосударственными обстоятельствами, а также активным включением России в антитеррористические усилия ООН и других организованных форм сообщества, в сферу международного сотрудничества по борьбе с транснациональными преступлениями.
Россия находится в процессе становления как подлинно сложное - федеративное - государство. И федеральный центр, разрабатывая стратегию противодействия преступности, в том числе в сфере корпоративных отношений, должен тщательно учитывать особенности положения дел в субъектах РФ - республиках, краях, областях, автономных округах и автономной области в сфере обеспечения правопорядка, противодействия преступности и безопасности личности.
Конец XX и начало XXI в. характеризуются увеличением числа и повышением степени общественной опасности "новых" и "старых" преступлений, различных форм организованной преступности. В юридической литературе различными авторами с тревогой отмечается, что с увеличением объема, глубины, интенсивности и сложности социально-экономических преобразований, осуществляемых в настоящее время в России, возрастает и вероятность принятия поспешных, нерациональных, а порой недальновидных правовых решений, реализация которых может нанести значительный ущерб личности, обществу и государству <26>.
--------------------------------
<26> См.: Новичков В.Е. Комплексное прогнозирование борьбы с преступностью (проблемы теории и практики): Монография. М., 2003. С. 7.

Несомненно, принятию законодателем решения об установлении или исключении уголовно-правового запрета должен предшествовать этап прогнозирования последствий криминализации и декриминализации, т.е. последствий целенаправленного дифференцированного воздействия на преступность в рамках существующей стратегии противодействия ей и связанных с организацией деятельности органов уголовной юстиции <27>.
--------------------------------
<27> См.: Бородин С.В. Основные направления уголовной политики и формы их реализации (организационный аспект) // Проблемы уголовной политики и уголовного права: Межвуз. сб. науч. тр. М., 1994. С. 26.

В связи с этим интересным представляется подход к этой проблеме проф. А.Э. Жалинского. Он считает, что неизбежная в современных условиях оптимизация уголовного права должна учитывать его ресурс и необходимость модернизации.
По его мнению, признавая социальную ценность уголовного права, общество, государство обязаны формировать условия его создания и применения, которые должны состоять в том, что уголовное право создается и применяется:
- надлежащими субъектами, выражающими легитимную волю общества;
- в соответствии с действительными потребностями и наличными возможностями общества;
- строго в соответствии и на основе закона;
- исключая приватизацию уголовного права кем бы то ни было для трансформированных в свою пользу целей;
- укрепляя, а не разрушая общество, не блокируя его развитие и воздействуя негативным образом на состояние населения и социальные процессы <28>.
--------------------------------
<28> Жалинский А.Э. Уголовное право в ожидании перемен: теоретико-инструментальный анализ. 2-е изд. М., 2009.

Именно уголовно-правовое прогнозирование дает возможность правильно определить цели, сформулировать как текущие, так и перспективные задачи, выделить из них главные, способствовать разработке механизма последовательного осуществления выработанных решений <29>.
--------------------------------
<29> См.: Клейменов М.П. Уголовно-правовое прогнозирование. Дис. ... д-ра юрид. наук. Омск, 1992. С. 174 - 176.

Вывод: принятие решений о криминализации-декриминализации деяний требует продуманного, взвешенного, научно обоснованного подхода. В специальных исследованиях сформулированы рекомендации, выражающие закономерности законотворческого процесса <30>. К сожалению, в последние годы законодатель демонстрирует пренебрежение научными рекомендациями.
--------------------------------
<30> См.: Основания уголовно-правового запрета (криминализация и декриминализация). М., 1982; Клейменов М.П. Уголовно-правовое прогнозирование. С. 174 - 176.

Это относится к упразднению повышенной уголовной ответственности за неоднократное совершение преступлений и специальный рецидив, отказу от такого вида наказания, как конфискация имущества.
Правильно пишет В.П. Кашепов:
"Проблемы реконструкции уголовного законодательства требуют своего разрешения с учетом некоторых положений, учитывающих содержательные особенности уголовно-правового регулирования. В частности, к ним относятся: введение более жестких критериев необходимости изменения норм УК РФ; концепции уголовно-правовой модели новой нормы или системы норм, строящихся с учетом тех противоречий и недостатков, которые существовали при применении прежних конструкций; необходимость формирования новой уголовно-правовой структуры с учетом возможности последующих изменений и дополнений; новый уголовный закон должен учитывать регулятивные и охранительные возможности иных отраслей права, его санкцию необходимо оптимально сбалансировать с иными мерами ответственности; судебная практика исчерпала карательные возможности действующих санкций отдельных уголовно-правовых норм; существенное развитие новой группы общественных отношений либо неблагоприятная динамика правонарушений требуют уголовно-правовой защиты ввиду высокой негативной социально-психологической реакции граждан и должностных лиц правоохранительных органов" <31>.
--------------------------------
<31> См.: Кашепов В.П. Об особенностях современного уголовно-правового законотворчества // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 81.

М.П. Клейменов также отмечает следующее:
"Целесообразность декриминализации аргументируется возможностью осуществлять правовое регулирование явления иными - не уголовно-правовыми - средствами (административно-правовыми, гражданско-правовыми). Наконец, следует уточнить: не является ли общественная опасность деяния виртуальной, выражающей ложные представления участников законотворческого процесса... Процесс криминализации деяния имеет свои закономерности. Важно, во-первых, оценить реальную общественную опасность явления с точки зрения причинения ущерба общественным отношениям и социальных последствий (их широты, глубины, интенсивности и инерционности). Во-вторых, необходимо установить, в какой степени данное явление эксплуатируется криминалитетом, встроено в систему криминальных связей и организованной преступности. В-третьих, следует предвидеть восприятие нового уголовно-правового запрета массовым правосознанием. В-четвертых, целесообразно выявить различия профилей личности преступника и законопослушного гражданина. В-пятых, нужно учесть прогностические сценарии его применения на практике" <32>.
--------------------------------
<32> См.: Клейменов М.П. Криминология: Учебник. М., 2008. С. 246, 248.

Объективно, пишет А.Э. Жалинский, ресурс уголовного права включает возможность и вектор возможности. Он позволяет весьма специфическими и крайне острыми средствами:
- формировать практику реализации властных функций, положения власти в структуре общества, давая юридическую характеристику поведения физических, а тем самым и юридических лиц, определяя по существу их правоспособность и дееспособность, институализируя пределы свободы и возможности самореализации;
- определять правила игры на социальном и экономическом рынках, а тем самым правовое и фактическое содержание социальных процессов, в целом состояние социального мира;
- формировать социальную атмосферу, определяя инициативность людей, их креативность, чувство свободы или, напротив, чувство страха перед властью, судьбой, уход от свободы, т.е. эскапизм <33>.
--------------------------------
<33> См.: Жалинский А.Э. Уголовное право в ожидании перемен: теоретико-инструментальный анализ. 2-е изд. М., 2009.

В России на протяжении последних лет поиск мер эффективного воздействия на преступность продолжает, к сожалению, находиться в плоскости расширения мер правового регулирования и структурного реформирования отдельных элементов правоохранительной системы. Это во многом объясняется трудностями формирования институтов гражданского общества, корпоративные правила которых, выработанные в соответствии с законом, должны быть основой регулирования общественных отношений, а также сравнительно низким уровнем жизни в стране. По мере изменения ситуации в лучшую сторону степень криминализации в обществе должна снижаться, а степень декриминализации - расти <34>.
--------------------------------
<34> См.: Лесников Г.Ю. Уголовная политика современной России. Дис. ... д-ра юрид. наук. С. 305.

Направлениями модернизации собственно уголовного законодательства в современных условиях можно считать:
- развитие социально ориентированных начал уголовного права, т.е. развитие ресурса, позволяющего обеспечить на основе баланса интересы личности и необходимые рамочные условия развития экономики, культуры, охраны окружающей среды и пр.;
- реальное проведение в жизнь всегда признаваемого в российской уголовно-правовой доктрине начала экономии уголовной репрессии, что должно уменьшить число лиц, находящихся в местах лишения свободы, и в то же время повысить результативность использования уголовно-правового ресурса;
- переход в ряде сфер от преимущественно символического к рациональному использованию уголовного закона, что должно привести к усилению регулятивного воздействия уголовного закона при жестком определении его специфических задач и предупреждению его использования в сферах частноправового регулирования <35>.
--------------------------------
<35> См.: Жалинский А.Э. Уголовное право в ожидании перемен: теоретико-инструментальный анализ.

Преступность, будучи социальным явлением и составной частью общества, мимикрирует параллельно с его развитием. Эту очевидную на сегодня мысль высказывал еще в 1835 г. известный ученый Кетле Ламбер Адольф Жак (1796 - 1874) в своей работе "Социальная физика, или Опыт исследования о развитии человеческих способностей"; в частности, он писал: "...перемены в социальных условиях меняют показатели преступности". О тесной взаимосвязи изменений в социальной сфере и качественных и количественных изменений преступности также говорил и другой не менее известный ученый Филиппо Турати (1857 - 1932). Даже Ч. Ломброзо (основоположник антропологической школы) в 1897 г. в опубликованном им третьем томе пятого издания "Преступного человека" признал социологические закономерности преступности и значительную часть этого тома посвятил учению о социальных факторах преступности. Со своей стороны заметим, что тесная взаимосвязь изменений, происходящих в социальной сфере, и изменений в структуре и динамике преступности в сфере финансовых отношений накладывает особый отпечаток на стратегию противодействия преступности в целом. В связи с этим актуально сформулировать стратегию противодействия преступности в сфере финансовых отношений, в том числе отдельным наиболее общественно опасным современным криминальным угрозам в данной сфере экономики, с учетом такой взаимосвязи <36>.
--------------------------------
<36> Указ. соч.

Стратегия - это термин, воспринятый из военного лексикона <37>. В энциклопедии военная стратегия определена в качестве составной части военного искусства, представляющей его высшую область. Она охватывает вопросы теории и практики подготовки вооруженных сил к войне, ее планирование и ведение. Стратегия тесно связана с политикой государства, находится в непосредственной зависимости от нее и соответствует требованиям военной доктрины <38>. Следовательно, во-первых, стратегия основана на определенной идеологии. Такая идеология четко сформулирована в ст. ст. 1, 7 Конституции, устанавливающих, что Россия есть демократическое правовое государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
--------------------------------
<37> См.: Кудрявцев В.Н. Стратегии борьбы с преступностью. М., 2003. С. 37.
<38> См.: Большая советская энциклопедия. М., 1976. Т. 24. Кн. 1. С. 547.

Во-вторых, наука управления под стратегией понимает способы достижения целей <39>. Толковый словарь С.И. Ожегова трактует стратегию как искусство планирования руководства, основанного на правильных и далеко идущих прогнозах <40>. Стратегия - это определение перспективных целей и приоритетов политики государства, важнейших направлений и средств реализации указанных целей.
--------------------------------
<39> См.: Бородин С.В. Борьба с преступностью: теоретическая модель комплексной программы. М., 1990. С. 15.
<40> См.: Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М., 2006. С. 761.

Таким образом, применительно к рассматриваемой проблеме, стратегия - это определение перспективных целей и приоритетов социально-экономической государственной политики, ключевых направлений и средств реализации указанных целей на основе идеологии создания в России правового социального государства.
Во многом эти цели и средства должны учитывать последствия финансово-экономического кризиса, который несет в себе значительный криминальный потенциал для российской экономики и выступает в качестве угрозы национальной безопасности страны. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. прямо указано на то, что "источниками угроз национальной безопасности могут стать такие факторы, как кризисы мировой и региональных финансово-банковских систем", "последствия мировых финансово-экономических кризисов могут стать сопоставимыми по совокупному ущербу с масштабным применением военной силы". Во время подобных кризисов, в условиях ослабления экономики, замедления экономического роста или даже экономического спада, повышения социальной напряженности и социальной нестабильности в результате снижения уровня доходов и роста безработицы, проблема обеспечения экономической безопасности приобретает особую остроту <41>.
--------------------------------
<41> Федоров А.Ю. Указ. соч.

2 февраля 2009 г. на заседании коллегии ФСБ РФ Д.А. Медведев главными проблемами в стране назвал рейдерство и коррупцию, при этом проблема рейдерства, по его мнению, становится наиболее актуальной во время кризиса <42>. Аналогичную точку зрения высказали председатель Комитета Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству В. Плигин <43>, глава СК при МВД А. Аничин и Председатель Счетной палаты С. Степашин. По их мнению, в условиях мирового финансового кризиса число незаконных захватов собственности будет расти, и, как следствие, следует ожидать значительного увеличения количества уголовных дел по таким преступлениям, как рейдерский захват и отмывание денег.
--------------------------------
<42> По мнению Д.А. Медведева, в стране две проблемы - рейдерство и коррупция // Акционерный вестник. 2009. N 1 - 2 (61).
<43> См.: МВД ожидает роста рейдерства. В Следственном комитете при МВД России прогнозируют рост экономических преступлений в связи с мировым финансовым кризисом. URL: http://www.mk.ru/blogs/MK/2008/12/23/srochno/387773; Неретина М. Захваты чаще организуют не структуры извне, а партнеры по бизнесу // Экономические преступления. 2009. N 9. С. 15.

Наступление экономического кризиса, расширение "серого" сектора экономики, неэффективное противодействие коррупции стали основными внешними предпосылками новой волны противоправного перераспределения прав собственности. Ухудшение финансово-хозяйственных показателей деятельности предприятий, рост просроченной кредиторской задолженности, предрасположенность менеджмента к корпоративному мошенничеству предполагают увеличение интенсивности правонарушений в финансовой сфере. В условиях мирового финансового кризиса стали появляться новые виды рейдерства, касающиеся банков. В одном случае рейдерство направлено против банков (в качестве механизма воздействия используется информационная атака), в другом - сами банки, используя кредитный механизм, оказываются захватчиками чужой собственности.
В качестве основных мер противодействия "банковскому" рейдерству можно назвать следующие.
1. Активная позиция регулятора. Центральный банк РФ своим положением должен дать официальную правовую оценку злоупотреблениям банков. Публичность результатов рассмотрения жалоб, публикация ответов Центробанка на официальном интернет-сайте. Отзыв лицензии у банков за доказанные случаи осуществления незаконного захвата собственности.
2. Дополнительный контроль за действиями лизинговых компаний, так как в отличие от банков они не подпадают под надзор Центрального банка и их деятельность не лицензируется, а возможности злоупотреблений в отношении лизингополучателей с целью отъема ликвидных активов у лизинговых компаний больше, а рисков меньше. При этом обычно лизинговая компания подконтрольна какому-либо банку и является для банка просто дополнительным инструментом на финансовом рынке.
3. Дополнительный контроль за всеми вышеприведенными потенциальными коррупционными элементами со стороны прокуратуры, ОВД и других уполномоченных органов власти.
4. Проведение проверок с целью установления фактов участия в реализации подобных схем представителей правоохранительных органов. Возбуждение уголовных дел по основным составам: ст. ст. 159, 163, 165, 179, 201, 210, 285, 286, 290, 291 УК РФ.
5. Активная защита прав и законных интересов участников экономических отношений, в том числе представителей бизнес-сообщества. Безотлагательное рассмотрение их жалоб и заявлений, особенно по фактам преступных посягательств, совершенных в отношении принадлежавшего им имущества. Организация по таким заявлениям комплексных проверок с участием специалистов различных госструктур.
6. Тщательный контроль со стороны ФАС РФ за деятельностью банков в условиях мирового финансового кризиса.
7. Усиление внутреннего банковского контроля за законностью и обоснованностью принимаемых решений (особенно в банках, имеющих региональные представительства) <44>.
--------------------------------
<44> См.: Федоров А.Ю. Указ. соч.

В условиях экономического кризиса при угрозе рейдерского захвата, сопряженной с неустойчивым финансовым состоянием предприятия, целесообразно самому предприятию инициировать один из этапов процедуры банкротства - финансовое оздоровление, целью которого является восстановление платежеспособности предприятия; погашение просроченной кредиторской задолженности; создание новых рабочих мест; организация эффективной деятельности предприятия.
Процедура финансового оздоровления представляет и административному управляющему, и менеджменту предприятия возможность защиты при выявлении конфликта интересов должностных лиц. Такая практика позволит снизить административный произвол и будет способствовать минимизации коррупционных ресурсов рейдерских организаций.
На современном этапе Россия имеет возможность снизить высокий уровень монополизации и сырьевой направленности своей экономики и начать ее диверсификацию, осуществляя следующие шаги:
- сформировать свою независимую финансовую систему, используя эффективный инструментарий методов экономико-математического моделирования;
- по результатам постоянного мониторинга деятельности предприятий реального сектора экономики ориентировать "длинные" кредиты в производственную (инновационную) сферу;
- способствовать созданию реальной рыночной конкурентной бизнес-среды для развития инновационных направлений деятельности, и прежде всего посредством содействия развитию малого и среднего бизнеса, в случае необходимости их целевой поддержке путем выдачи льготных кредитов на развитие производства, дотации на выплату минимальной зарплаты. Особое внимание нужно уделять организациям, являющимся основой жизнедеятельности населения малых и средних городов.
Ключевым направлением противодействия правонарушениям в сфере финансовых отношений является реализация курса на устойчивое развитие финансового сектора.
В настоящее время устойчивому развитию сектора препятствует целый ряд ограничений макроэкономического, институционального и структурного характера, которые формируют три круга проблем.
1. Неустойчивость банковского и финансового сектора в целом. Кризисы, сопровождающиеся колебаниями уровня ликвидных активов и резким оттоком депозитов, происходят каждые 4 - 6 лет. Уровень доверия вкладчиков остается низким, депозиты населения выступают дорогим и краткосрочным пассивом. Крупнейшие банки в значительной степени зависят от притока заемного капитала, в первую очередь иностранного. В результате любое ухудшение состояния мирового рынка капитала приводило к кризису. Сектор остается малотранспарентным для надзора, и тем более - для инвесторов и вкладчиков, несмотря на объемные и трудоемкие требования к отчетности. В количественном отношении большую часть сектора по-прежнему составляют кэптивные банки и полукриминальные структуры, занимающиеся обналичиванием и отмыванием денег.
2. Низкая конкурентоспособность фондового и финансового рынка, неразвитость отдельных форм финансовых рынков. Сегодня в российской экономике работают крупнейшие мировые компании, она генерирует крупные денежные потоки: так, в 2007 - 2009 гг. Россия занимала 5-е место в мире по размеру средств, привлекаемых на IPO. Российский фондовый рынок имеет все возможности для того, чтобы стать крупным международным финансовым центром, привлекательным для международных инвесторов и предоставляющим финансовые услуги компаниям и правительствам своего региона. Однако пока российским рынком пренебрегают даже российские компании, предпочитающие проводить IPO в Лондоне, Нью-Йорке, Париже и даже Гонконге и Польше. Можно выделить несколько основных причин такого положения дел:
a) правовой и налоговый режим в России делает осуществление многих сделок менее выгодным по сравнению с зарубежными площадками; это тормозит развитие фондового рынка и рынка облигаций, а некоторые рынки (хеджевых инструментов и производных инструментов, синдицированных кредитов, простейшие способы секьюритизации активов) и финансовые услуги (долевое управление) практически отсутствуют;
b) российская судебная система не обеспечивает удовлетворительного качества решения финансовых споров;
c) несовершенство корпоративного управления снижает уровень доверия к российским активам со стороны миноритарных инвесторов;
d) инфраструктура рынка (депозитарий, клиринговые и платежные системы и т.д.) не обеспечивает того уровня надежности, качества и стоимости финансовых операций, который предоставляют конкурирующие площадки, что связано как с недостатками нормативной базы, так и с уровнем технологий. Следствием этого является ограниченный доступ российских экономических агентов к услугам по получению финансирования и инвестиций, а также хеджирования рисков.
3. Отсутствие внутреннего долгосрочного инвестора. Международный опыт показывает, что без наличия внутренних инвесторов невозможно построить финансовый центр не только регионального или мирового, но даже локального масштаба. Между тем в России сектор институциональных инвесторов все еще находится в зачаточном состоянии. Общая стоимость активов в накопительной составляющей пенсионной системы составляла в 2010 г. 914,2 млрд. руб., или около 2% ВВП. Объем пенсионных накоплений и пенсионных резервов в НПФ в 2010 г. составлял 798,6 млрд. руб., из них пенсионных накоплений - только 155,3 млрд. руб., или чуть больше 0,3% ВВП.
Сектор страхования жизни в России на порядок менее развит. Стоимость чистых активов ПИФов на конец 2010 г. составляла 1,12 трлн. руб. (2,5% ВВП), но эта сумма включает в себя вложения в ПИФы недвижимости. Без учета закрытых фондов совокупные чистые активы (СЧА) ПИФов составляют всего 0,3% ВВП, что ниже значений всех стран, по которым ведет учет Институт инвестиционных компаний (ICI). Для сравнения: аналогичный показатель (соотношение СЧА открытых ПИФов и ВВП) в Польше составляет 5,3%, в Китае - 7,6, в Индии - 10,3, в Бразилии - 49,0, а в США - 78,8%.
Такое положение дел вызвано несколькими факторами:
1) высокая инфляция, отрицательные процентные ставки в рублях по активам с фиксированной доходностью, значительные колебания доходностей прочих активов снижают привлекательность долгосрочных инвестиций;
2) не развиты институты рынка: многие НПФ являются кэптивными, отсутствуют индивидуальные и корпоративные счета, предоставляемые другими финансовыми компаниями, и т.д.;
3) сохраняется низкий уровень грамотности населения при отсутствии системы финансового консультирования и фрагментарности системы защиты прав потребителя;
4) альтернативные (по отношению к инвестированию в пенсионные институты и в институты коллективного инвестирования) варианты инвестирования сбережений (недвижимость, банковские депозиты, иностранная валюта) имеют существенные конкурентные преимущества <45>.
--------------------------------
<45> Стратегия-2020: Новая модель роста - новая социальная политика. Промежуточный доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 г. М., 2011. С. 132 - 134.

Такое положение изначально содержит потенциальную возможность криминализации финансового сектора, которая резко возрастает при минимизации роли государства-арбитра <46>. Правильно пишет А.П. Горелов: "При анализе состояния дел в сфере экономики все меньше остается надежд на ее самоорганизующие и, так сказать, самозащитные возможности и все больше уверенности в том, что соответствующую функцию должно взять на себя государство, в том числе в лице его судебной и правоохранительной системы" <47>.
--------------------------------
<46> См.: Бутенко А.П. Государство: его вчерашние и сегодняшние трактовки // Государство и право. 1993. N 7. С. 18.
<47> Горелов А.П. Уголовно-правовая охрана сферы предпринимательской деятельности как направление обеспечения экономической безопасности России: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 3.

Лишь спустя два десятилетия с момента начала реформ по либеральному вектору руководство страны пришло к мысли о том, что роль государства в регулировании экономических отношений в России находится на неприемлемо низком уровне, что создает угрозу национальной безопасности государства. По этому поводу в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. сказано: "...недостаточная эффективность государственного регулирования национальной экономики может привести к замедлению перехода к инновационному развитию, последующему накоплению социальных проблем в стране".
Отсюда с непреложностью следует, что роль государства в регулировании экономических отношений должна быть настолько высокой, чтобы не допустить критических значений криминализации экономики.
Второе обстоятельство имеет отношение к национальным приоритетам. Необходимо, чтобы задачи совершенствования законодательства решались в соответствии с национальными интересами, а развитие финансового сектора шло по сценарию сбалансированного роста.
Такой сценарий подразумевает:
1) приоритет обеспеченности роста внутренними ресурсами в противовес внешним - за счет стабилизации инфляции, изменения модели денежно-кредитной политики и институциональных реформ произойдет качественный скачок в формировании внутреннего рынка долгосрочных инвестиций;
2) очищение банковской системы от криминальных элементов, занимающихся использованием банковских лицензий для отмывания незаконно полученных доходов; за счет этого можно существенно повысить уровень доверия населения к банкам и другим финансовым институтам, оптимизировать и повысить эффективность системы контроля;
3) правовые и налоговые реформы, а также совершенствование судебной системы и инфраструктуры позволят создать в России международный финансовый центр, предоставляющий конкурентоспособные финансовые услуги внутренним и региональным экономическим агентам, нуждающимся в капитале или хеджировании рисков, а также обеспечивающий комфортные условия работы для отечественных и иностранных инвесторов.
В этом сценарии ожидается, что совокупные активы банковской системы возрастут до 95% ВВП к 2020 г., при этом кредиты нефинансовому сектору увеличатся до 70% ВВП, капитализация фондового рынка составит 105 - 110% ВВП, объем пенсионных накоплений и других долгосрочных инвестиций может достигнуть 18 - 20% ВВП <48>.
--------------------------------
<48> Стратегия-2020: Новая модель роста - новая социальная политика. Промежуточный доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 г. С. 132 - 134.

Роль государства и права в этом сценарии должна быть весьма значительной. Ю.А. Тихомиров предлагает рассматривать шесть групп методов государственного регулирования сферы предпринимательства, в том числе и в финансовой сфере: 1) методы общенормативного регулирования; 2) программно-установочные способы (целевые программы, схемы управления и пр.); 3) легализующие средства (лицензирование, аккредитация, сертификация); 4) способы нормативно-количественного измерения (стандарты, цены, квоты и пр.); 5) способы поддержания уровня деятельности и ее стимулирования (кредиты, льготы, дотации и пр.); 6) контрольно-учетные и "запретные" способы (учет, отчетность, проверки, санкции и пр.) <49>.
--------------------------------
<49> См.: Тихомиров Ю.А. Юридические режимы государственного регулирования экономики // Право и экономика. 2000. N 5. С. 3 - 6.

Важную роль в противодействии правонарушениям в финансовой сфере должна играть прокуратура.
Генпрокурор РФ Ю.Я. Чайка в 2008 г. сформулировал приоритетные направления деятельности прокуратуры России на ближайшие годы (указание Генеральной прокуратуры РФ от 14 ноября 2008 г. N 229/7р "Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством РФ мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики"). Наиболее важными для нашего исследования являются следующие положения данного указания:
"Прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов:
1. В целях координации деятельности правоохранительных органов, своевременного выявления и пресечения правонарушений в период оздоровления ситуации в экономике и финансах создать рабочие группы из представителей органов МВД, ФСБ, ФНС России, Росфинмониторинга и иных государственных органов. Наладить систему оперативного мониторинга состояния законности в указанных сферах с использованием всего комплекса предоставленных полномочий в рамках межведомственного взаимодействия.
2. Установить надлежащее взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в части выполнения принятых Правительством РФ, а также региональными и местными органами власти планов действий, направленных на улучшение экономической ситуации...
4. Акцентировать усилия на:
- выявлении правонарушений при расходовании средств государственной поддержки, предотвращении фактов их нецелевого использования, в том числе путем переводов за рубеж, и хищений;
- пресечении неправомерных действий, связанных с банкротством кредитных учреждений, выдачей банковских кредитов, рейдерством, а также на рынке ценных бумаг, в сфере налогового и валютного регулирования;
- исполнении антимонопольного законодательства, обращая внимание на борьбу с ценовыми сговорами, незаконные действия естественных монополий и регулирующих органов, направленные на повышение тарифов;
- противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации, пресечении "информационных атак", дестабилизирующих работу банков и иных финансовых учреждений;
- выявлении и пресечении фактов злоупотребления банковскими и государственными служащими служебным положением при выделении средств государственной поддержки на преодоление финансового кризиса; противодействие коррупции".
Прокурорский надзор за исполнением законодательства как один из ключевых элементов государственной политики противодействия правонарушениям в сфере финансовых отношений является одновременно важной составляющей стратегии противодействия экономической преступности в целом. Он позволяет решать следующие задачи:
- своевременное выявление ведомственных, региональных и местных нормативных правовых актов, противоречащих федеральному финансовому законодательству;
- осуществление надзора за соблюдением законности в деятельности органов государственного управления в финансовой сфере;
- оспаривание сделок, совершенных с целью, заведомо противной основам правопорядка или нравственности (ст. 169 ГК РФ), мнимых, притворных сделок (ст. 170 ГК РФ), сделок, совершенных под влиянием обмана, насилия, злонамеренного соглашения представителя одной стороны с другой;
- защиту прав миноритарных акционеров.
Стратегическое значение в плане обеспечения экономической безопасности в сфере финансовых отношений на долгосрочную перспективу имеет создание единой государственной системы профилактики преступности и иных правонарушений, включая мониторинг и оценку эффективности правоприменительной практики, повышение эффективности деятельности правоохранительных органов и спецслужб, разработку и использование специальных мер, направленных на снижение уровня коррумпированности и криминализации общественных отношений.
Важнейшим направлением государственной политики противодействия преступлениям в сфере корпоративных отношений в современных условиях должно стать постоянное повышение уровня финансирования правоохранительных органов, а также расширение их полномочий при осуществлении предупреждения, раскрытия и расследования экономических преступлений, для чего необходимо внести соответствующие изменения в законодательство.
Особую значимость в решении задач противодействия преступности в указанной сфере имеет качественное обновление правовой базы правоохранительной деятельности, устранение пробелов, коллизий и противоречий в законодательстве, доведение до соответствия с федеральным законодательством правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Такая работа в последнее время по инициативе руководства страны проводится, однако она далека от завершения.
Необходимо продолжить совершенствование российского законодательства в сфере противодействия современным видам экономической преступности. В настоящее время органам законодательной власти следует обратить особое внимание на появившиеся в последние годы новые виды организованной экономической преступности, прогрессирующие в сфере финансовых отношений, усилив уголовную ответственность за данные деяния <50>.
--------------------------------
<50> Федоров А.Ю. Указ. соч.

Результат качественного обновления правовой базы правоохранительной деятельности должен состоять в том, чтобы правовая база обеспечила:
- весь комплекс общественных отношений, возникающих и функционирующих в связи с деятельностью правоохранительной системы; приоритет закона, с одновременным сведением до минимума ведомственных нормативных правовых актов, затрагивающих экономические интересы хозяйствующих субъектов;
- законодательное закрепление предписаний, регламентирующих организацию деятельности по противодействию преступности в сфере финансовых отношений, в соответствии с международно-правовыми стандартами;
- юридические механизмы реализации эффективного контроля за исполнением правовых решений в области противодействия преступности в сфере финансовых отношений;
- построение конструктивного взаимодействия и сотрудничества с правоохранительными органами государств - участников СНГ и других стран в области противодействия экономической преступности, в том числе транснациональной и организованной <51>.
--------------------------------
<51> Там же.

В связи с этим стратегическое значение противодействия преступности в финансовой сфере имеет укрепление арбитражных судов.
Вся судебная система, особенно арбитражные суды, подверглась криминальной атаке со стороны бизнеса и власти, которые, образно говоря, срослись между собой. Это признал бывший Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ В.Ф. Яковлев на VI Всероссийском съезде судей: "В экономике мы прошли на первых порах через приватизацию доходов госпредприятий посредством присосавшихся к ним мелких предприятий и кооперативов, через массовое использование фальшивых авизо с целью ограбления бюджета, масштабные нарушения законов о приватизации, в том числе через некоторые залоговые аукционы. Позже появилось хитроумное приспособление Закона 1998 г. о банкротстве для противоправного передела собственности, всякого рода схемы для уклонения от уплаты налогов с использованием уступки права требования, вексельной оплаты, фиктивных документов по НДС... К числу таковых относится и особенно неприятное для судов приспособление обеспечительных мер, используемых для достижения противоправных целей... Требуется постоянная работа по выстраиванию системы надежной работы изнутри и защиты судов извне, начиная с подбора кадров и кончая вынесением решения и его исполнением... Нужна система выявления и пресечения всякого рода хитроумных схем, представляющих собой маскировку противоправных действий по переделу собственности" <52>.
--------------------------------
<52> См.: Яковлев В.Ф. О ходе судебной реформы и арбитражных судах России (итоги и перспективы) // Вестник Арбитражного Суда Российской Федерации. 2005. N 1. С. 14 - 15.

Необходимы обоснованные меры по ограничению пределов судейского усмотрения. Субъективизм судебной деятельности становится предметом для беспокойства руководителей системы арбитражных судов. Председатель Высшего Арбитражного Суда России А.А. Иванов признал, что в толковании противоречивых законов недобросовестные судьи могут выходить за рамки действительного содержания той или иной нормы и использовать это в своих личных, порой "нечистоплотных" целях <53>.
--------------------------------
<53> См.: Иванов А.А. Качество законов и деятельность арбитражных судов // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 4.

Необходимо также дальнейшее совершенствование законодательства в финансовой сфере.
В январе 2009 г. парламент РФ одобрил изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за нарушение законодательства РФ об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах и в Закон "О рынке ценных бумаг" в части уточнения определения и конкретизации признаков манипулирования ценами на рынке ценных бумаг. Закон направлен на защиту прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг. Вводимые им изменения усиливают административную ответственность за правонарушения, совершаемые в области законодательства об АО и ООО, о рынке ценных бумаг, об инвестиционных фондах, уточняют признаки манипулирования ценами на рынке ценных бумаг.
27 июля 2010 г. Президент РФ подписал Закон "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ". Закон позволит России вступить в Международную организацию регуляторов рынков ценных бумаг и присоединиться финансовому регулятору России к международному меморандуму о взаимопонимании. Закон также призван способствовать развитию конкуренции, привлечению зарубежных инвесторов и созданию в России международного финансового центра. Кроме того, Законом вводится в УК РФ ст. 185.6 "Неправомерное использование инсайдерской информации" (данная норма вступит в силу через три года).
Аналогичные законы существуют в большинстве развитых стран мира и способствуют пресечению злоупотреблений на рынке ценных бумаг.
Однако этих мер крайне недостаточно. Для эффективной борьбы с преступлениями в финансовой сфере необходимо системное совершенствование российского законодательства.
Развитие финансового законодательства должно осуществляться, исходя из следующих приоритетов:
- интересов мажоритарных собственников над интересами миноритарных собственников через наделение последних преимущественно компенсационными средствами защиты их интересов. При этом законодательно ограничивать права акционеров можно только параллельно с ужесточением требований к ответственности органов управления АО и лиц, в них входящих, а также с устранением возможностей для последних злоупотреблять принадлежащими им правами. В противном случае мы рискуем получить конструкцию АО с бесправными акционерами и безнаказанным менеджментом, заменить который, даже обладая значительным пакетом голосующих акций, будет крайне сложно;
- интересов инвесторов (акционеров) над интересами единоличного исполнительного органа и членов советов директоров (наблюдательных советов);
- интересов корпоративных собственников над интересами кредиторов юридического лица, при этом кредиторы по общему правилу должны получать эффективные и адекватно прописанные на уровне позитивного закона средства защиты своих интересов, носящие компенсационный характер, но не блокирующие волю корпоративных собственников: отход от подобного приоритета и введение, напротив, приоритета интересов кредиторов над интересами инвесторов юридического лица следует обеспечивать там, где организация утрачивает или может утратить способность нести ответственность по своим обязательствам перед кредиторами <54>.
--------------------------------
<54> См.: Федоров А.Ю. Указ. соч.

При разработке концептуальных основ финансового законодательства следует учесть:
- модель взаимоотношения всех заинтересованных субъектов (включая государство), которая в большей степени соответствует интересам общества в целом, в том числе учитывающая интересы каждого из субъектов (группы субъектов);
- субъектов финансовых отношений, которым должна предоставляться дополнительная защита как более слабой стороне;
- модель регулирования, наименее затратную для всех заинтересованных субъектов.
Наконец, при развитии законодательства о юридических лицах необходимо более четко провести разграничение интересов по линии инвесторов - кредиторов, наделенных правами требования к юридическому лицу, которые возникают из иных оснований, не связанных с участием в основном капитале.
Среди других направлений регулирования и развития правовой базы финансового рынка можно назвать следующие:
1) разработка комплекса мер по противодействию вовлечению реестродержателей в корпоративные конфликты;
2) создание единой госсистемы учета прав на бездокументарные ценные бумаги;
3) развитие (доведение до возможности "автоматической" или заявительной трансформации) механизмов преобразования ОАО, не являющихся открытыми по сути, в ООО;
4) законодательное закрепление обязанности определять цену выкупаемых на основании добровольного предложения ценных бумаг по рыночной стоимости;
5) меры по дальнейшему развитию института оценки, направленные на снижение рисков получить неадекватную компенсацию при продаже акций компаний, которые не торгуются на бирже;
6) развитие системы эффективных механизмов привлечения к ответственности высшего менеджмента ОАО за действия и решения, принятые в нарушение интересов компании и ее акционеров;
7) правовое урегулирование проблем, связанных с неэффективной реализацией арестованного или конфискованного имущества;
8) разработка комплекса мер по обеспечению ограниченного доступа к данным о деятельности компании и конфиденциальности такой информации, формирование эффективной системы мер надзора и ответственности за разглашение данных, полученных государственными служащими в процессе осуществления ими служебной деятельности;
9) разработка комплекса мер по обеспечению сохранности инсайдерской информации и неотвратимости наказания за ее разглашение;
10) дальнейшее развитие института реорганизации компаний, в том числе законодательное закрепление возможности заключать соглашения реорганизуемых лиц с кредиторами, регулировать вопросы предъявления требований о досрочном прекращении обязательств, закрепление механизмов обеспечения исполнения реорганизуемой организацией обязательств перед кредиторами <55>.
--------------------------------
<55> Там же.

В целях развития предпринимательства и сокращения доли теневой экономики необходимо не только провозгласить, но и реально создать эффективное правовое и социальное государство. Поэтому требуется продолжение административной реформы, реформа государственной службы, решительная борьба с коррупцией.
В связи с этой проблемой интересен зарубежный опыт, который демонстрирует растущие возможности правоохранительных органов различных стран для сотрудничества в борьбе с преступностью. Таковы, в частности, последние изменения в законодательстве Швейцарии.
1 февраля 2011 г. в Швейцарии вступил в силу Федеральный закон от 1 октября 2010 г. "О реституции неправомерно приобретенных имущественных ценностей политически значимых лиц" (Bundesgesetz uber die Ruckerstattung unrechtmassig erworbener Vermogenswerte politisch exponierter Personen - RuVG). Этот Закон заслуживает особого внимания в связи с тем, что регулирует вопросы не только реституции, но и блокирования и конфискации имущества нерезидентов Швейцарии, т.е. может быть применен в отношении находящихся в Швейцарии активов, к которым имеют отношение российские физические или юридические лица <56>.
--------------------------------
<56> См.: Федотов А.Г. Краткий комментарий к швейцарскому закону "О реституции неправомерно приобретенных имущественных ценностей политически значимых лиц". URL: http://www.lecs-center.org/ru/publications/107-to-swiss-law.

Данный Закон имеет весьма длительную историю принятия. Как известно, проблема возврата активов нерезидентов, хранившихся в швейцарских банках, возникла и стала регулярной после Второй мировой войны. Однако в публичной и имевшей широкий международный резонанс форме такого рода требования впервые были заявлены в 1986 г. в связи с падением режима Маркоса на Филиппинах, а также гаитянского авторитарного режима, возглавлявшегося первоначально Франсуа Дювалье, а затем его сыном Жан-Клодом Дювалье, который бежал из страны и активы которого, хранившиеся в банках Швейцарии, по неподтвержденным данным, оценивались в несколько сотен миллионов долларов. После этого Швейцария стала испытывать системный прессинг со стороны иностранных государств, международных институтов, прессы, швейцарской общественности, которые требовали от Швейцарии реституции денежных средств диктаторов, а также принятия закона, который урегулировал бы отношения, возникающие в связи с хранением в этой стране активов лиц, использующих свое политическое и иное официальное положение для извлечения коррупционных и иных незаконных доходов. Швейцария совершила определенные шаги по реституции средств преступного происхождения (за последние 15 лет были осуществлены реституции на общую сумму 1,7 млрд. швейцарских франков), однако Закон о реституции (получивший неофициальные наименования "Лекс Дювалье" (Lex Duvalier) или "закон против клептократии") был принят только в октябре 2010 г. В качестве формальных причин, побудивших принять Закон, швейцарские законодатели назвали длительные процессуальные сроки рассмотрения уголовных дел в отношении лиц, обвиняемых в получении и отмывании преступных доходов, случаи безрезультатных обращений в рамках правовой помощи по уголовным делам, случаи нецелевого использования реституированных средств (например, Перу использовало эти средства на финансирование полиции). При разработке Закона особо подчеркивалось, что он является субсидиарным по отношению к швейцарскому Закону о правовой помощи по уголовным делам (Bundesgesetz uber internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Rechtshilfegesetz, IRSG) vom 20. Marz 1981) <57>.
--------------------------------
<57> Там же.

В Законе заложены следующие юридические механизмы. Прежде всего, следует обратить внимание на то, что швейцарский законодатель избрал модель регулирования, которая основана не на прямом возврате "пострадавшим странам" имущественных ценностей, принадлежащих или принадлежавших их политическому руководству (как это предполагали и предлагали многие заинтересованные в этом страны), а на процедуре конфискации такого (а также иного) имущества в пользу Швейцарии с последующей реституцией заинтересованным странам на основании международного соглашения, а при недостижении такого соглашения - на основании правил, односторонне установленных бундесратом Швейцарии (ст. 9(5) Закона). Следует иметь в виду, что бундесрат Швейцарии согласно Федеральной конституции Швейцарской Конфедерации (ст. 174) представляет собой "высшее руководящее и исполнительное учреждение федерации", т.е. по сути - орган исполнительной власти, федеральное правительство (а не парламент земли или палату парламента, как, например, сходные по названию государственные структуры ФРГ или Австрии), поэтому те процедуры, которые Законом отнесены к компетенции бундесрата, могут осуществляться весьма оперативно и в обозримые сроки.
Круг государств, которые могут рассматриваться в качестве "государств происхождения" неправомерно приобретенных имущественных ценностей, определяется законом как государства, которые находятся в состоянии полного или значительного распада либо система юстиции которых лишена работоспособности (ст. 2 "c" Закона). Формальным критерием такого состояния государства происхождения и одновременно формальным поводом для начала процедуры блокирования и конфискации неправомерно приобретенных имущественных ценностей служит неспособность государственных структур в иностранном государстве исполнить запрос, направленный Швейцарией в рамках международной правовой помощи по уголовным делам (ст. 1 Закона). Аутентичное толкование этого положения Закона, данное в ходе законопроектных работ, отсылает к ст. 17, абзац 3 Римского статута Международного уголовного суда, который устанавливает: "Чтобы выявить в каком-либо конкретном деле неспособность, Суд учитывает, в состоянии ли данное государство, в связи с полным либо существенным развалом или отсутствием своей национальной судебной системы, получить в свое распоряжение обвиняемого либо необходимые доказательства и свидетельские показания, или же оно не в состоянии осуществлять судебное разбирательство еще по каким-либо причинам". Тем самым, швейцарский Закон при формальном расширении своей юрисдикции на лиц - нерезидентов Швейцарии ориентирован на тот же принцип расширения юрисдикции, который изложен в ст. 17, абзац 1"a" Римского статута и согласно которому Международный уголовный суд не принимает к своему производству дела, в отношении которых юрисдикцией обладает какое-либо государство, "за исключением случаев, когда это государство не желает или не способно вести расследование или возбудить уголовное преследование должным образом". Таким образом, смысл ст. 2 "c" Закона ориентирован не на общую оценку политического или хозяйственного состояния запрашиваемого государства, а на юридическое значение, придаваемое конкретному результату процедуры правовой помощи, испрашиваемой Швейцарией по расследуемому делу. Поэтому до того, как сложится практика применения Закона, следует предполагать, что он будет применяться к любому иностранному государству, не исполнившему запрос Швейцарии, сделанный на основании международного договора о правовой помощи по уголовным делам (либо даже на основании международно признанной практики), поскольку сам факт такого бездействия в соответствии с Законом будет свидетельствовать о неработоспособности системы юстиции запрашиваемого государства.
Установление Законом безрезультатности процедуры правовой помощи по уголовным делам в качестве формального повода для возбуждения процедуры блокирования и изъятия имущества, объясняется, среди прочего, антикоррупционной направленностью Закона, который может быть применен в отношении политически значимых лиц не только "павших", но и существующих государств. При этом Закон никак не регулирует вопросы иммунитета политически значимых лиц, по умолчанию отсылая к иным актам, регулирующим институт иммунитета.
Для определения содержания ст. 2 "c" Закона следует иметь в виду, что, например, Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам (Страсбург, 20 апреля 1959 г.), участниками которой наряду со Швейцарией являются большинство европейских стран (включая Россию), предусматривает не только обмен документами и информацией, но и такие процессуальные действия, как допрос свидетелей, вручение судебных повесток и судебных постановлений, просьба о явке или доставке лица в следственный или судебный орган запрашивающей стороны, арест имущества. При этом упоминаемые в Конвенции действия по правовой помощи не могут рассматриваться как исчерпывающий перечень, поскольку Конвенция предусматривает "самую широкую правовую помощь" между ее участниками (ст. 1 Конвенции) <58>.
--------------------------------
<58> Там же.

Круг лиц, к которым применяется Закон, выходит далеко за обыденное понимание того, кто может быть отнесен к политическим деятелям. Статья 2 "b" Закона устанавливает, что блокированию и конфискации подлежат неправомерно приобретенные имущественные ценности, которыми обладают следующие лица:
- политически значимые лица, под которыми понимаются лица, исполняющие или исполнявшие за границей важные официальные функции, в частности главы государств или правительств, имеющие высокое положение политики, чиновники (функционеры) органов управления, юстиции, армии и партий национального уровня;
- члены высших органов государственных предприятий национального значения (которые Законом, по сути, приравнены к "политически значимым лицам");
- физические или юридические лица, которые по семейным, личным или общественным основаниям являются приближенными указанных выше лиц ("окружение") <59>.
--------------------------------
<59> Там же.

Виды имущественных ценностей, которые могут быть блокированы и конфискованы, Законом никак не определены и не ограничены. Аутентичное толкование этого аспекта Закона ориентирует на владение различным движимым и недвижимым имуществом, материальными или нематериальными объектами, например банковскими счетами, иными использующимися в Швейцарии финансовыми продуктами, включая проценты и другие виды доходов. Поэтому следует исходить из самого широкого понимания упоминаемых Законом имущественных ценностей, к которым могут быть отнесены не только денежные и иные средства на банковских счетах, вкладах, депозитах, в депозитарных и иных хранилищах, но и вообще любое имущество, находящееся на территории Швейцарии, включая недвижимость, акции или доли в уставном капитале швейцарских компаний. При этом блокированию и конфискации может быть подвергнуто не только имущество, формально-юридически находящееся в собственности политически значимых лиц, но и имущество, находящееся в фактическом или юридическом владении или распоряжении этих лиц или их окружения. Закон формулирует этот признак принадлежности имущества как "распорядительную власть". Данный термин традиционно используется швейцарской доктриной для характеристики правомочий владельца, собственника, обладателя иного вещного права, кроме того, этот термин применяется в статье Уголовного кодекса Швейцарии (Art. 72 StGB), регламентирующей конфискацию имущества, которым владеет преступная организация. Имущественные ценности могут находиться в распорядительной власти как непосредственной, так и опосредованной (например, через контролируемые юридические лица, посредством доверенности и иными способами).
Хотя при обсуждении проекта Закона звучали предложения о конфискации имущества, принадлежащего только политически значимым лицам, Закон в окончательном виде был сформулирован с ориентацией на распорядительную власть не только таких лиц, но и их окружения, поскольку, по мнению авторов Закона, неправомерно приобретенные имущественные ценности в значительном числе случаев находятся в распорядительной власти не политически значимых лиц, а их окружения (иностранных физических лиц, зарубежных или швейцарских компаний) <60>.
--------------------------------
<60> Там же.

Закон устанавливает возможность блокирования и последующей конфискации имущественных ценностей, которые "приобретены неправомерно". Закон определяет, что имущественные ценности приобретены неправомерно (ст. 6(1) Закона), если присутствуют одновременно два признака: (1) имущество, находящееся в распорядительной власти политически значимого лица или его окружения, чрезвычайно сильно выросло в связи с исполнением официальной должности таким лицом и (2) уровень коррумпированности государства происхождения или такого лица во время исполнения им официальной должности был высок. Аутентичное толкование Закона подчеркивает, что под чрезвычайно сильным ростом имущества понимается положение, когда между вознаграждением, установленным за исполнение официальной должности, и соответствующим имуществом существует несоответствие в том смысле, как это трактуется ст. 20 Конвенции ООН против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.), которая устанавливает, что коррупцией является "значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать". При этом данная правовая позиция распространена Законом не только на политически значимых лиц, но и на их окружение.
Статья 6 (1) Закона устанавливает презумпцию неправомерности приобретения имущества, которое имеет описанные Законом признаки. Установление данной презумпции объясняется тем, что предусмотренная Законом процедура блокирования и конфискации применяется только после того, как запросы Швейцарии в рамках международной правовой помощи по уголовным делам не дали результата и, таким образом, возможности швейцарских правоохранительных органов по доказыванию неправомерности приобретения имущественных ценностей существенно ограничены или отсутствуют. В связи с этим швейцарские законодатели сочли возможным установить в данном случае презумпцию по той же модели, которая используется в отношении организованной преступности, правомерность чего уже была подтверждена судебной практикой федерального суда (BGE 131II 169) <61>.
--------------------------------
<61> Там же.

Таким образом, если на территории Швейцарии в распорядительной власти политически значимых лиц или их окружения находятся неправомерно приобретенные имущественные ценности, такие ценности подлежат блокированию и конфискации в соответствии со следующей процедурой. В случае отказа иностранного государства, отвечающего признакам "государства происхождения", удовлетворить запрос, сделанный Швейцарией в процессе международной правовой помощи по уголовным делам и касающийся указанных лиц или указанного имущества, бундесрат принимает распоряжение о блокировании таких имущественных ценностей и поручает конфедеративному департаменту финансов подать в федеральный административный суд иск о конфискации таких имущественных ценностей, указанный суд рассматривает иск и выносит решение по существу. Тем самым Закон установил специальную норму о праве бундесрата выносить распоряжение о блокировании имущественных ценностей политически значимых лиц или их окружения, поскольку ранее такое правомочие бундесрата основывалось лишь на расширительном толковании ст. 184, абзац 3 Федеральной конституции, согласно которой бундесрат может издавать постановления и распоряжения, если того "требует обеспечение интересов страны". При этом предполагается, что данное конституционное правомочие бундесрата будет продолжать свое юридическое существование и после вступления в силу Закона и будет применяться для случаев, которые выходят за рамки Закона.
Закон (ст. 5(3)) устанавливает, что при конфискации неправомерно приобретенных имущественных ценностей не применяются сроки давности уголовного преследования или наказания. Это объясняется тем, что, хотя предусмотренная Законом конфискация не является уголовной санкцией в формальном смысле, владение неправомерно приобретенным имуществом рассматривается как публичный деликт, который имеет длящийся характер: он возникает с момента неправомерного приобретения имущества и продолжает существовать на момент возбуждения процесса блокирования и конфискации, что позволяет не применять сроки давности <62>.
--------------------------------
<62> Там же.

В качестве исключения Закон (ст. 7 "b") устанавливает, что неправомерно приобретенные имущественные ценности не могут быть предметом конфискации, если на них по тем или иным основаниям заявлены требования швейцарских официальных учреждений либо если вещные права на это имущество третьими лицами, не входящими в окружение политически значимого лица, были добросовестно приобретены в Швейцарии или за ее пределами, но на основании судебного решения, пригодного для признания в Швейцарии. Согласно аутентичному толкованию, используемая нормой формулировка "в Швейцарии" означает не территориальную привязку в смысле физического нахождения имущества или места совершения сделки, а два вида "связи со Швейцарией": местом жительства (нахождения) субъекта права является Швейцария либо заявляемое право было приобретено в Швейцарии. Кроме того, такое правовое притязание должно признаваться швейцарским судом. При этом установленное Законом исключение распространяется только на имущество, в отношении которого у третьего лица имеются вещные права, обязательственные права в отношении такого имущества не могут быть основанием для возражений против конфискации. Поэтому, например, банк может требовать неприменения конфискации в отношении имущества, которое является предметом залога по кредиту, но не может возражать против конфискации на основании какого-либо обязательства (в том числе в связи с наличием у банка денежного требования о возврате кредита, которое носит обязательственный характер).
Этот пример свидетельствует о пробеле в праве, созданном Законом: в случае блокирования и конфискации имущества политически значимых лиц или их окружения (каковое имущество формально-юридически может принадлежать, например, компании, имеющей обязательства) судьба таких обязательств и, соответственно, вытекающих из них требований третьих лиц Законом не регулируется и остается юридически неясной. Следует заметить, что ст. 74 "a" Федерального закона "О международной правовой помощи по уголовным делам", на которую аутентичное толкование ссылается как на источник, из которого была заимствована норма ст. 7 "b" Закона, не ограничивает право третьих лиц на истребование арестованного имущества принадлежностью исключительно вещных прав, в связи с чем Закон о правовой помощи пробел в праве не создавал, но на основании комментируемого Закона такой пробел возник <63>.
--------------------------------
<63> Там же.

Ссылка аутентичного толкования на то, что швейцарская и международная судебная практика признает право истребовать арестованное имущество (заявлять иск об освобождении имущества от ареста) только за лицами, имеющими на вещь титул собственника или обладателя ограниченных вещных прав, в данном случае не является корректной. Такое толкование совершенно не учитывает, что ст. 7 "b" Закона является абсолютной новеллой, поскольку регулирует случаи, когда в связи с блокированием всего имущества субъекта права, по сути, прекращаются все имеющие обязательственный характер требования, принадлежащие всем кредиторам этого субъекта. Такие недопустимо жесткие правовые последствия не порождает даже конкурсный процесс (банкротство), в рамках которого кредиторы имеют пусть не всегда реальную возможность, но формально признаваемое право заявить свои требования. Установленная Законом модель удовлетворения требований третьих лиц, по сути, превращает имущество политически значимых лиц и их окружения в юридическую ловушку для добросовестных кредиторов. Не случайно, что при обсуждении законопроекта ст. 7 Закона вызвала резкую критику (в частности, один из депутатов охарактеризовал ее как "основанную на произволе и чуждую сути вещей"), однако эта позиция не была поддержана большинством при принятии Закона.
Термины (политически значимые лица, государственные предприятия), которые содержит Закон, свидетельствуют о том, что при разработке Закона были приняты во внимание опыт швейцарского агентства по надзору за финансовыми рынками (FINMA), акты общеевропейского права, а также материалы целого ряда авторитетных международных институтов, которые, несмотря на разнообразие терминологии, часто используют точно такие же, как и Закон, или сходные термины. В частности, термин "политически значимые лица" (Politisch exponierte Personen) используется в Директиве Европейского парламента и совета 2005/60/EC от 26 октября 2005 г. "О предотвращении использования финансовой системы в целях отмывания денег и финансирования терроризма". Также этот термин (Politically Exposed Persons) применяется в докладах и иных материалах Global Financial Integrity (GFI). Термин "государственные предприятия" (или компании, находящиеся в государственном владении) применяется в материалах Transparency International, в частности в одном из докладов в качестве таковых (State-owned Companies) фигурируют две крупнейшие российские компании, формально являющиеся акционерными обществами. Поэтому вполне вероятным представляется, что для установления содержания оценочных понятий, которые содержит Закон (уровень коррупции, принадлежность компании государству и т.д.), судом в конкретных делах могут быть использованы данные указанных или иных авторитетных институтов, чтобы определить, являлось ли конкретное лицо или государство высококоррумпированным или является ли конкретная (в том числе частная по своей организационно-правовой форме) компания "государственным предприятием". Подтверждением этого может служить аутентичное толкование Закона, которое в части определения уровня коррупции в качестве примера отсылает к данным Всемирного банка и Transparency International.
В связи с этим нужно отметить, что различные рейтинги и оценки авторитетных международных институтов, часто воспринимаемые в России как некая "статистика" или "просто мнения экспертов", могут получить вполне конкретное юридическое значение, которое будет иметь следствием конфискацию имущества. С учетом позиций России в рейтингах коррупции или рейтингах незаконных финансовых потоков (по данным Global Financial Integrity за 2000 - 2009 гг. - второе место в мире: 427 млрд. долл.) возбуждение процедур, предусмотренных Законом, с очень большой степенью вероятности будет приводить к конфискации принадлежащего российским резидентам имущества, находящегося на территории Швейцарии. Поэтому российским физическим и юридическим лицам, имеющим активы на территории Швейцарии, необходимо определить степень и размеры юридических рисков, которые возникли в связи со вступлением в силу комментируемого Закона.
Степень таких рисков будет зависеть, в первую очередь, от того, насколько активно швейцарские учреждения будут применять Закон. При этом следует учитывать, что к факторам, которые могут влиять на уровень такой активности, помимо нахождения баланса между репутацией банковской и корпоративной системы Швейцарии как надежной финансовой гавани и репутации Швейцарии как правового государства, видимо, следует также отнести активность иных стран на складывающемся на наших глазах "международном рынке конфискаций". Дело в том, что 2010 год стал годом, когда перестала существовать монополия США на конфискацию (в виде денежных штрафов) имущества иностранных компаний. Эти конфискационные процедуры осуществляются США начиная с 1977 г. на основании акта о практике зарубежной коррупции (Foreign Corrupt Practices Act - FCPA). Формальной привязкой иностранных компаний к юрисдикции США является торговля на биржевом рынке США ценными бумагами (включая ADR) иностранной компании, привлекаемой к ответственности. Одним из наиболее известных случаев таких конфискаций является закончившееся судебной сделкой дело против компаний, входящих в концерн Siemens (United States v. Siemens Aktiengesellschaft - CR-08-367.B/L), по которому ответчики обязались уплатить общую сумму в размере 450 млн. долл. <64>.
--------------------------------
<64> Там же.

Юридическое преследование на основании FCPA осуществлялось также в отношении юридических лиц по российскому праву и иностранных компаний в связи с их деловой активностью в России или с участием российских компаний. В частности, ЗАО "ДаймлерКрайслер Автомобили РУС" (нынешнее наименование - "Мерседес-Бенц РУС") по делу United States of America v. DaimlerChysler Automotive Russia SAO (10-CR-064) в связи с обвинением во взятках на общую сумму 1,4 млрд. евро лицам, имеющим отношение к различным российским структурам (в числе которых спецгараж правительства, МВД и правительство Москвы), в 2010 г. заключило судебную сделку, согласно которой обязалось уплатить штраф в размере 27360000 долл. США казначейству США. Компании холдинга Panalpina (офисы - США и Швейцария), оказывающие услуги по логистике и транспортировке нефти, в связи со взятками, которые давались в Анголе, Азербайджане, Бразилии, Казахстане, Нигерии, России и Туркменистане, обязались в порядке судебной сделки заплатить штрафы на общую сумму 156 млн. долл.
Следует отметить, что активность Министерства юстиции США по ведению дел на основании FCPA постоянно растет: если в 2007 и 2008 гг. количество таких дел было 30 и 50 соответственно, то за семь месяцев 2009 г. количество дел превышало 100, при этом за период с 2002 по 2009 г. в рамках процедур FCPA были взысканы штрафы на общую сумму более 1 млрд. долл. США <65>.
--------------------------------
<65> См.: The Criminal Division. FY 2011 President's Budget. P. 21 - 22.

В 2010 г. был принят не только комментируемый Закон, но и английский "Акт о взяточничестве" от 8 апреля 2010 г. (Bribery Act), который рядом экспертов оценивается как более жесткий и имеющий более широкую сферу действия, чем FCPA. Акт предусматривает наложение штрафов как на компании Великобритании, так и на иностранные компании, если они ведут бизнес в любой части Соединенного Королевства. Акт содержит положения, предусматривающие ответственность за подкуп иностранных публичных официальных лиц (включая лиц, занимающих должности в различных органах законодательной, исполнительной и судебной власти зарубежных государств) в целях получения преимуществ для ведения бизнеса.
Все эти процессы позволяют говорить о том, что в настоящее время происходит складывание международного рынка конфискаций, который, по всей вероятности, будет влиять на практику применения комментируемого Закона. При этом нельзя исключать, что на рынок конфискаций выйдут и другие страны, что может повлечь "войну юрисдикций", поскольку в условиях явного или неявного влияния крупных корпораций на принятие государственных решений в различных странах это представляется весьма возможным <66>.
--------------------------------
<66> См.: Федотов А.Г. Указ. соч.

Из внутренних мер в профилактике правонарушений государство должно стимулировать объединение предпринимателей, особенно малого и среднего бизнеса, в структуры и союзы, которые могли бы их защитить.
Крайне необходимо обеспечить формирование благоприятной внешней среды предпринимательской деятельности через развитие конкурентного экономического рынка, финансовых рыночных институтов, формирование морально-нравственных ценностей общества, ориентированных на предпринимательство, созидательный труд, нетерпимость к нарушителям закона. Только система целенаправленных мер, обеспеченная политической волей местных и федеральных властей, усилиями бизнес-сообщества, может нейтрализовать криминальные угрозы в сфере корпоративных отношений, в том числе существенно сократить количество рейдерских поглощений и обеспечить функционирование цивилизованного рынка слияний и поглощений в России, аналогичного тому, что функционирует на Западе.
Из Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г., утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537, вытекает ряд новых требований к законотворчеству, направленных на совершенствование содержания и формы всех актов финансового законодательства, повышение его результативности.
Все эти обстоятельства в своей совокупности показывают, что сейчас проблемы совершенствования финансового законодательства вряд ли могут быть решены "мелкими шагами" - растянутыми во времени и разрозненными внесениями отдельных изменений и дополнений в те или иные акты. Ситуация такова, что актуальным становится вопрос о системном упорядочении всего массива этого законодательства, о его масштабном обновлении.
Все то многообразие задач, которые необходимо решать на нынешнем этапе, в полной мере охватывается понятием модернизации финансового законодательства. Поэтому есть основания считать, что модернизация финансового законодательства - это адекватный ответ на те вызовы, которые встали перед ним в современных условиях.
Основной задачей модернизации финансового законодательства является повышение эффективности правового регулирования отношений в сфере промышленного производства, что, в частности, предполагает:
- обеспечение роста деловой активности национальных товаропроизводителей, развитие предпринимательства, укрепление экономического публичного правопорядка. Усиление действенности защиты прав и законных интересов национальных товаропроизводителей;
- достижение непротиворечивости и стабильности действия актов финансового законодательства;
- устранение множественности актов финансового законодательства, придание ему достаточно компактного и обозримого вида;
- осуществление адаптации национального финансового законодательства к международному экономическому законодательству, в том числе к соответствующему законодательству ЕС. Процесс такой адаптации должен предполагать учет специфики современного состояния отечественной экономики и направленности ее развития.
Решить эти задачи можно в рамках создания концепции совершенствования финансового законодательства.
При этом содержащиеся в концепции положения в процессе модернизации могут претерпевать те или иные изменения и уточнения. Тем не менее желательно учитывать, что концепция строится на нескольких основных положениях, без которых вряд ли возможна успешная реализация названных выше целей и задач.
Во-первых, модернизация финансового законодательства должна осуществляться с учетом выявленных тенденций правового, экономического, политического и социального развития в нашем обществе. Во-вторых, модернизация финансового законодательства невозможна без использования системного подхода в процессе согласования нормативных актов между собой на различных уровнях и в различных плоскостях.
В-третьих, при формировании и уточнении концепции модернизации финансового законодательства необходимо учитывать особенности его отдельных подотраслей и их влияние на развитие корпоративного законодательства в целом. Каждая из них имеет свою специфику, но все они на современном этапе не могут развиваться гармонично без необходимого учета инновационной составляющей и ее влияния на функционирование экономики страны в условиях рыночных отношений.
В-четвертых, создание концепции модернизации финансового законодательства невозможно без осмысления и восприятия уже существующих научных результатов как отечественных, так и зарубежных ученых, поскольку они могут быть чрезвычайно актуальными и полезными в условиях системной трансформации экономики и законодательства.
Следует также отметить, что практическая деятельность по модернизации финансового законодательства, осуществляемая, по возможности, на основе концепции, должна включать следующие основные этапы:
- оценку современного состояния этой отрасли законодательства, выявление его основных проблем и противоречий;
- определение исходных позиций совершенствования законодательства;
- прогноз дальнейшего развития финансового законодательства и его важнейших институтов;
- определение основополагающих, первоочередных, текущих и перспективных направлений совершенствования финансового законодательства и его реализации.
Научно обоснованная концепция, таким образом, может стать надежным инструментом для практической правотворческой работы в этой сфере.
Стратегическое значение имеет обеспечение надлежащей правовой охраны рынка ценных бумаг. По справедливому замечанию А.В. Габова, развитый рынок ценных бумаг как часть финансового рынка есть неотъемлемая часть любой современной экономики, при этом автор отмечает крайне низкую эффективность действующего правового регулирования на рынке ценных бумаг, характеризующегося множеством противоречий, неполнотой и наличием обширных "серых" зон <67>.
--------------------------------
<67> См.: Габов А.В. Проблемы гражданско-правового регулирования отношений на рынке ценных бумаг: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 3.

Решение проблемы обеспечения правовой охраны финансового сектора стратегически важно еще и потому, что государство самым серьезным образом ставит задачу превращения России в один из международных финансовых центров <68>. Кроме того, государство ставит задачи модернизации экономики, что также невозможно без развитого финансового сектора. Но при этом необходимо обеспечить безопасность соответствующих отношений, т.е. не допустить их криминализации. Финансовый кризис показал все недостатки действующих моделей регулирования, прежде всего в части существования "серых" зон - на границах регулируемой и нерегулируемой деятельности. А значит, требуется расширение возможности контроля за рынком.
--------------------------------
<68> См.: Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 2043-р, которая указывает, что "целью совершенствования регулирования и развития финансового рынка на среднесрочную и долгосрочную перспективу является его превращение в важнейший фактор повышения конкурентоспособности российской экономики".

Одним из условий решения этих задач является совершенствование правовых, юридических институтов, в том числе норм уголовного закона. Нельзя сказать, что работа в этом направлении не ведется. Напротив, настоящий момент можно смело признать переломным для российского рынка, поскольку сегодня закладываются основы его деятельности на достаточно продолжительный период времени. Можно сказать и о том, что мы находимся на переходе к новому этапу развития правового регулирования рынка. Ведь за последние несколько лет приняты минимум четыре концептуальных документа, которые указывают пути совершенствования правового регулирования в анализируемой сфере <69>. Если большая часть положений, которые эти документы содержат, будет реализована, можно смело утверждать, что нас ждет своего рода революция в сфере правового регулирования рынка ценных бумаг и финансовых отношений в целом.
--------------------------------
<69> Концепция развития корпоративного законодательства на период до 2008 года, подготовленная Министерством экономического развития и торговли РФ в 2006 г. // Закон. 2006. N 9; Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 2043-р // Российская бизнес-газета. 2009. N 687. 27 янв.; Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.) // Вестник ВАС РФ. 2009. N 11; Проект Концепции развития законодательства о юридических лицах, рекомендованный Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства к опубликованию в целях обсуждения (протокол N 68 от 16 марта 2009 г.).

Очень важную, на наш взгляд, роль в устранении пробелов и противоречий в законодательстве играют постановления высших судебных инстанций.
28 января 2010 г. Конституционный Суд РФ вынес Постановление, согласно которому в случае хищения акций со счетов акционеров (учет которых осуществляется в реестре, который ведет регистратор) путем их незаконного списания в пользу третьих лиц компания-эмитент должна компенсировать убытки законным владельцам данных акций. Такое решение Конституционный Суд вынес по делу, в котором "Газпром", "Газпромнефть", "Оренбургнефть" и Сбербанк оспаривали положения Закона об АО и практику ВАС по поводу ответственности эмитентов. Прецедент, возложивший на эмитента ответственность за хищение акций, которые учитываются записью на счете акционера у регистратора, президиум ВАС создал 2 августа 2006 г. в деле об акциях ОАО "Сибнефть" (сейчас "Газпромнефть"). В пользу потерпевшей З. с "Сибнефти" было взыскано около 11 млн. руб.
После этого в течение 2007 - 2010 гг. арбитражные суды вынесли решения о взыскании с эмитентов в пользу акционеров (пострадавших от мошенников): 4 млн. руб. с "Оренбургнефти", 55,3 млн. руб. со Сбербанка, с "Газпрома" дважды были взысканы весьма значительные суммы - 9,25 млрд. руб. (потерпевший "Росгазификация") и 1 млн. долл. (потерпевший Р.).
Конституционный Суд не поддержал один из главных аргументов эмитентов о том, что их привлекают к ответственности при отсутствии вины. В Постановлении сказано, что регистратора выбирают не акционеры, а сам эмитент, который должен проявлять осмотрительность и заботливость для предотвращения причинения убытков своим акционерам.
Полагаем, что данное Постановление будет стимулировать эмитентов к более ответственному подходу при выборе реестродержателя и к участию в совершенствовании нормативной базы регистраторов для предотвращения мошеннических операций на рынке ценных бумаг. Кроме того, АО (эмитент) может взыскать ущерб с регистратора, а тот - предъявить требования к лицу, похитившему акции.
Таким образом, в деле противодействия преступлениям в сфере финансовых отношений следует использовать все возможности общего и специального предупреждения преступности.
Некоторые видные специалисты в области уголовного права и криминологии высказывают опасения по поводу вторжения уголовного права в сферу регулирования экономики <70>. Полагаем, что эти опасения не имеют под собой серьезных оснований. Как показывает новейшая история России, во-первых, уголовное законодательство, к сожалению, часто несвоевременно реагировало на криминализацию экономических отношений, что привело к разрушительным последствиям и стимулированию развития экономической организованной преступности. Во-вторых, уголовно-правовое регулирование экономических отношений осуществляется недостаточно эффективно.
--------------------------------
<70> См.: Жалинский А.Э. О современном состоянии уголовно-правовой науки // Уголовное право. 2006. N 1. С. 22.

§ 4. Методы выявления и оценки параметров правонарушений
в финансовой сфере

Понятие "методика расследования преступлений" относится к основным понятиям криминалистики. В литературе есть ряд определений этого понятия, из которых, как отмечается, одни отличаются друг от друга чисто редакционно, другие - элементами своего содержания <71>. Для последних характерны определения, сформулированные Н.А. Селивановым и Р.С. Белкиным <72>. Р.С. Белкин под методикой расследования как раздела криминалистики понимает "систему научных положений и разрабатываемых на их основе рекомендаций по организации и осуществлению расследования и предотвращения отдельных видов преступлений" <73>. Близким к содержанию этого понятия является определение И.А. Возгрина, раскрывающее сущность научных положений с указанием на закономерности организации и осуществления раскрытия, расследования и предотвращения преступлений, на базе которых разрабатываются практические рекомендации <74>.
--------------------------------
<71> См.: Аминов Д.А., Ревин В.П. Преступность в кредитно-банковской сфере. М.: Бранде, 1997; Аслаханов А.А. Преступность в сфере экономики (криминологические и уголовно-правовые проблемы). М., 1997; Бокун Н.Ч. Теневая экономика: понятия, классификация, методы оценки. М., 2002; Горбачева Т.Л., Рыжикова З.А. Теоретические и практические аспекты измерения занятости в неформальной экономике // Вопросы статистики. 2004. N 7; Есипов В.М. Теневая экономика: Учеб. пособие. М., 1997; Есипов В.М., Крылов А.А. Криминализация экономических отношений в кредитно-финансовой сфере: Учеб. пособие. М., 1998; Илюхин С.П. Теневая экономика как составной элемент хозяйственной системы в современной России. М., 2005; Клямкин И., Тимофеев Л. Теневая Россия: экономико-социологическое исследование. М., 2000; Кузнецова Т. Некоторые аспекты исследования неформальной экономики в России // Вопросы экономики. 1997. N 9; Латов Ю.В., Ковалев С.Н. Теневая экономика. М., 2006; Попов Ю.Н., Тарасов М.Е. Теневая экономика в системе рыночного хозяйства. М., 2005; Фиглин Л. Теневая занятость. М., 2002; Шестаков А.В. Теневая экономика: Учеб. пособие. М., 2000.
<72> См.: Чурилов С.Н. Методика расследования преступлений. Общие положения. М., 2009.
<73> Белкин Р.С. Курс криминалистики: В 3 т. М., 1997. Т. 3. С. 299.
<74> См.: Возгрин И.А. Научные основы криминалистической методики расследования преступлений: Курс лекций. СПб., 1992. Ч. 1. С. 61.

На основе определения понятия криминалистической методики Р.С. Белкин частную методику расследования определяет как "типизированную систему методических (научно-практических) рекомендаций по организации и осуществлению расследования и предотвращения отдельного вида преступлений" <75>.
--------------------------------
<75> См.: Белкин Р.С. Указ. соч. С. 301.

При разработке частных методик используются такие положения, как принципы диалектики (изучение предмета в его развитии, объективность рассмотрения, всесторонность исследования, конкретный анализ конкретной ситуации, единство теории и практики, системный подход и др.), а также всеобщий метод познания действительности.
Такого рода принципы применяются и в преступности в финансовой сфере. Финансовая преступность - важный составной элемент криминальной экономики.
Структура криминальной экономики достаточно сложна и включает элементы различной природы - как связанные с реальным производством нормальных товаров и услуг, так и перераспределительного характера; как относительно легко выявляемых, так и с трудом поддающихся измерению и оценке.
Возможности оценки масштабов теневой и криминальной экономики достаточно ограниченны в силу самого характера этого явления, предполагающего сокрытие от учета, контроля и регистрации. Вследствие этого для оценки используются различные косвенные методы, точность результатов которых зависит от соблюдения многих условий.
В литературе для оценки деятельности субъектов в экономической и финансовой сфере предлагаются различные методы <76>.
--------------------------------
<76> См.: Мельник М.В., Пантелеев А.С., Звездин А.Л. Ревизия и контроль: Учебник. М., 2006; Малолетко А.Н. Контроль и ревизия: Учеб. пособие. М., 2006; Бровкина Н.Д. Контроль и ревизия: Учеб. пособие. М., 2007; Контроль и ревизия: Учебник для среднего профессионального образования. М., 2007; Голубятников С.П. Судебная бухгалтерия: Учебник. М., 1998; Дубоносов Е.С., Петрухин А.А. Судебная бухгалтерия: Курс лекций. М., 2005; Дубоносов Е.С. Судебная бухгалтерия: Учеб.-практ. пособ. М., 2004; Толкаченко А.А. Судебная бухгалтерия. М., 2005; и др.

И.Ю. Фалинский все методы оценки масштабов теневой и криминальной экономики объединяет в три группы: статистические методы, используемые на макроуровне; методы открытой проверки и специальные экономико-правовые методы, используемые на микроуровне - при выявлении и оценке экономических параметров конкретных правонарушений, преступлений, экономической деятельности отдельных лиц <77>.
--------------------------------
<77> См.: Фалинский И.Ю. Методы выявления и оценки параметров теневой экономики // Безопасность бизнеса. 2008. N 3.

В зависимости от характера решаемых задач и поставленных целей И.Ю. Фалинский выделяет:
- учетно-статистические методы: метод специфических индикаторов; структурный метод; метод мягкого моделирования; экспертный метод; смешанные методы;
- методы открытой проверки;
- специальные экономико-правовые методы: метод документального анализа; метод бухгалтерского анализа; метод экономического анализа.
Этот подход разделяется рядом других исследователей.
Учетно-статистические методы направлены на обеспечение наиболее полной регистрации теневых экономических явлений для обобщающей характеристики всей их совокупности и отдельных групп, выявления и изучения массовых статистических закономерностей <78>.
--------------------------------
<78> Там же.

Наиболее разработаны сегодня методы оценки скрытого производства нормальных товаров и услуг. Эти методы являются и наиболее точными в связи с относительной легкостью получения информации. Наибольшую сложность представляет оценка параметров запрещенной экономической деятельности, экономической, профессиональной, организованной, политической преступной деятельности. Оценка этих видов криминальной экономической деятельности во многом опирается на результаты деятельности правоохранительных органов по их выявлению и расследованию. Рассмотрим особенности используемых статистических методов оценки различных структурных элементов теневой экономики.
Из всех элементов криминальной экономики наиболее точная оценка может быть дана производительной скрытой экономической деятельности. Это обусловлено использованием для расчетов методологии системы национальных счетов (1993 г.) ООН. Общий подход к оценке следующий. Параметры теневой экономики включают скрытое производство, скрытые доходы и скрытые от статистики расходы на конечное потребление и накопление. Теневое производство является исходным для оценки параметров теневой экономики, поскольку именно производство определяет и доходы, и расходы. Основной задачей является дать наиболее надежную оценку этим параметрам. Для этого могут быть избраны различные подходы.
Наиболее надежным и точным является использование традиционных статистических методов, направленных на сбор дополнительной информации, проведение дополнительных обследований, т.е. совершенствование базовой статистики. Однако такой подход не в состоянии дать полную оценку нормальной, но скрытой экономической деятельности. Неэффективен он и для оценки запрещенных видов деятельности. При недостатке прямой информации ее заменяют расчетной, определяют на основе косвенных данных либо исходя из априорных умозрительных гипотез. При оценке производительных видов теневой экономической деятельности эффективен классический балансовый метод, который заключается в сопоставлении данных из разных источников и досчете недостающей информации.
Многие виды экономической деятельности, имеющей перераспределительный характер, в рамках методологии СНС адекватно оценить не удается. Определенная их часть может быть учтена при балансировании производства и потребления для уменьшения статистических ошибок.
Активно используются при измерении параметров криминальной экономики также экспертные оценки, которые в ряде случаев могут давать более точные результаты, чем традиционные методы при низком качестве первичной информации <79>.
--------------------------------
<79> Там же.

Метод специфических индикаторов.
Он связан с использованием какого-либо одного показателя, отражающего уровень экономической деятельности и полученного прямым или косвенным способом. В рамках данного общего метода выделяют категории частных, к числу которых можно отнести прямые и косвенные методы.
Прямые методы (микрометоды). Предполагают применение информации специальных обследований, опросов, проверок и их анализа для выявления расхождений между доходами и расходами отдельных групп налогоплательщиков, а также для характеристики отдельных аспектов теневой деятельности или для ее оценки по определенной группе экономических единиц.
Важной категорией прямых методов является фиксация данных о деятельности государственных контролирующих и правоохранительных органов. В свою очередь, сами эти данные являются результатом применения специальных экономико-правовых методов, рассматриваемых ниже.
Важное место среди прямых методов занимают традиционно широко применяемые опросы и обследования.
Метод опросов для оценки отдельных параметров теневой экономики широко используется в мировой практике. Успешно используются данные методы и в России <80>.
--------------------------------
<80> См.: Попов В.В. Методы измерения теневой экономики и их использование в постсоветской России // Экономическая теория преступлений и наказаний. 2011. N 4.

Косвенные методы. Основаны преимущественно на информации официальной статистики, данных финансовых и налоговых органов. Косвенные методы широко применяются при невозможности непосредственной прямой фиксации исследуемых параметров. В этой группе методов выделяются метод расхождений, итальянский метод, монетарный метод. Рассмотрим их и их модификации более подробно.
Метод расхождений - метод оценки масштабов теневой экономики, основанный на сравнении двух или более источников данных или статистических документов. При этом предполагается, что источники данных и статистические документы содержат информацию об одних и тех же экономических показателях, или используются разные методы для получения данных из одних и тех же источников. Примерами использования данного метода является сравнение доходов, измеренных разными способами; сравнение доходов и расходов; метод товарных потоков, альтернативные оценки макроэкономических показателей <81>.
--------------------------------
<81> См.: Экономический словарь. URL: http://www.slovarus.ru/?di=176509.

Альтернативные оценки макроэкономических показателей - группа методов оценки теневой экономики, основанных на использовании косвенных данных для расчета реального объема ВВП с последующим определением величины теневого сектора путем сравнения скорректированного показателя с данными официальной статистики. Примером расчета темпов реального роста экономики на основании косвенных методов является использование в качестве индикатора роста экономики показателя потребления электроэнергии <82>.
--------------------------------
<82> Там же.

При применении косвенных показателей в качестве определяющих главную тенденцию факторных признаков в отношении всех других факторных признаков принимаются гипотезы об их неизменности или их оценивают экспертно.
Метод товарных потоков. Смысл этого метода заключается в том, что товарный поток, т.е. движение стоимости от производства до использования, строится для отдельных важнейших продуктов и товарных групп. Цель применения данного метода состоит в построении специфической балансовой модели и обнаружении слабых мест в имеющейся информационной базе. Например, если по какому-либо товару производство и импорт меньше суммарного использования, то необходимо решить, какая часть информации (данные по производству или по импорту) более надежна, и досчитать другую часть.
В России балансовые монопродуктовые модели используются с советских времен, однако они касаются в основном продукции производственного назначения (энергетический баланс, балансы зерна, металла и др.). Ведутся работы по построению балансов потребительских товаров, особенно важных с точки зрения измерения параметров теневой экономики. Данный метод отличается высокой эффективностью. Его применение в России позволило дать количественную характеристику внешнеэкономическому посредничеству, в том числе масштабам "челночного" бизнеса <83>.
--------------------------------
<83> См.: Попов В.В. Указ. соч.

Метод по показателю занятости (итальянский метод) - метод оценки масштабов теневой экономики, основанный на обследовании затрат рабочей силы. Первичные данные получаются в результате специально организованного обследования домашних хозяйств. Домашние хозяйства обследуются на основании случайной выборки. Задаваемые при обследовании вопросы касаются количества часов, отработанных опрашиваемыми в той или иной отрасли. Затем информация распространяется на генеральную совокупность и пересчитывается в средние отработанные человеко-дни. Обследованием охватываются также предприятия с целью определения нормальной выработки в отрасли.
Существуют следующие разновидности этого метода:
а) на основе расхождения между фактическим и официально зарегистрированным уровнем занятости;
б) на основе расхождения между величиной фактически отработанного за неделю рабочего времени и официально зарегистрированного.
Расхождение между расчетной и официальной величиной ВВП характеризует размер скрытой экономики исследуемого типа. Оба способа оценки дают близкие результаты <84>.
--------------------------------
<84> См.: Экономический словарь.

Этот метод может использоваться для оценки величины несообщенных доходов в различных отраслях экономики.
В настоящее время Роскомстат сотрудничает с ИСТАТ в рамках международного проекта с целью разработки и апробации в России методологии определения параметров теневой экономики на основе итальянского метода.
Монетарные методы - это группа методов оценки теневой экономики, основанных на использовании такой особенности нелегальной экономики, как предпочтение, отдаваемое наличным деньгам при совершении сделок. В основе метода лежат следующие предположения: в нелегальной экономике в качестве средства платежа используются в основном наличные деньги; скорость обращения денег приблизительно одинакова в теневой и официальной экономике; в легальном секторе экономики в течение определенного времени соотношение между количеством банкнот у населения, с одной стороны, и общими вложениями населения в банки - с другой, остается постоянным; существовал период, когда теневой экономики не было либо ее доля была пренебрежимо мала. Существует множество вариантов конкретного использования данной идеи. Можно назвать такие методы этого типа, как анализ объема денежных операций, анализ спроса на наличные деньги, эконометрические методы, метод Гутмана, метод Фейга и ряд других <85>.
--------------------------------
<85> Там же.

Предложены и более сложные методы оценки теневой экономики на основе монетарного метода.
2. Метод мягкого моделирования (оценки детерминант) - метод оценки масштабов теневой экономики, основанный на выделении совокупности факторов, определяющих теневую экономику, и направленный на расчет ее относительных объемов <86>. В расчете участвуют денежное и неденежное имущество организации, в состав которого включаются по балансовой стоимости следующие статьи: основные средства и иные внеоборотные активы, отражаемые в первом разделе актива баланса, кроме задолженности участников по их вкладам в уставный капитал. По статье "Прочие внеоборотные активы" в расчет принимается задолженность организации за проданное ей имущество; запасы и затраты, отражаемые во втором разделе актива баланса; денежные средства, расчеты и прочие активы, показываемые в третьем разделе актива баланса. При наличии у организации на конец года оценочных резервов (по сомнительным долгам и под обесценение ценных бумаг) показатели статей, в связи с которыми они созданы, принимаются в расчете (показываются в расчете) с соответствующим уменьшением их балансовой стоимости на стоимость данных резервов <87>.
--------------------------------
<86> Там же.
<87> Там же.

3. Структурный метод. Основан на использовании информации о размерах теневой экономики в различных отраслях производства <88>.
--------------------------------
<88> Там же.

4. Экспертный метод - метод оценки масштабов теневой экономики, основанный на использовании экспертных оценок. Суть этого метода в следующем. Сначала эксперт определяет, насколько можно доверять данным по какой-либо отрасли, виду преступной деятельности и т.п. А затем после сбора данных из обычных источников их автоматически досчитывают на определенную величину. Методология экспертных оценок определяется самим экспертом. Многие связи и отношения, которые представляются эксперту очевидными и которые он использует для оценки, трудно поддаются количественному описанию. Подобным образом оценивается такая характеристика экономических преступлений, как их латентность <89>.
--------------------------------
<89> Там же.

5. Смешанные методы. Предполагают использование метода скрытых переменных и комплекса различных методов при оценке различных сфер теневой экономической деятельности. Основная идея метода заключается в построении модели, учитывающей большое число как детерминант, так и индикаторов теневой экономики, т.е. величин, зависящих от ее объема. Сама теневая экономика рассматривается в качестве скрытой переменной, которая непосредственно не измеряется (метод скрытых переменных). Основная идея данного метода иллюстрируется предыдущим примером определения доли теневой экономики на основе данных о денежном обращении с использованием корреляционно-регрессионной модели <90>.
--------------------------------
<90> См.: Попов В.В. Указ. соч.

Многообразие применяемых методов свидетельствует об отсутствии единой методики количественной оценки параметров теневой экономической деятельности, критериев достоверности результатов.
Наиболее объективная оценка теневой экономики возможна при комплексном использовании различных методов.
Методы открытой проверки - обеспечивают выявление криминальной экономической деятельности лишь в той мере, в какой это позволяет делать открытость проверяемых субъектов. Применение методов открытой проверки находится в компетенции специально созданных контролирующих органов. Ими выявляются и пресекаются нарушения валютного, таможенного, банковского, налогового, антимонопольного законодательства, правил торговли, пожарной безопасности, санитарных норм и т.п. Результаты, полученные при использовании методов открытой проверки, могут впоследствии использоваться в учетно-статистических целях <91>.
--------------------------------
<91> См.: Экономический словарь.

Специальные методы экономико-правового анализа - система методов, имеющих целью применение специальных экономических и бухгалтерских познаний в юридической практике (в оперативно-розыскной деятельности, уголовном и гражданском процессе). Выделяют три направления экономико-правового анализа. Оперативно-экономический анализ проводится негласно с целью выявления скрытых преступлений. Экономико-криминалистический направлен на выявление следов преступлений. Экономико-криминологический имеет целью выявление причин и условий, способствующих совершению преступлений <92>.
--------------------------------
<92> Там же.

Метод экономического анализа основан на учете взаимосвязи и взаимообусловленности различных экономических показателей, которые в условиях нормальной экономической деятельности находятся в сопряженном состоянии. Взаимосвязь показателей имеет, как правило, хорошо изученные характеристики и обусловлена взаимодействием экономических процессов. При совершении экономических преступлений взаимосвязь и взаимообусловленность показателей нарушается и эти несоответствия являются достаточно характерными. Экономический анализ позволяет вскрыть причины отклонений от нормальной экономической деятельности <93>.
--------------------------------
<93> Там же.

Конкретные методы экономико-правового анализа можно объединить в следующие категории.
Метод бухгалтерского анализа представляет собой системное исследование контрольных функций элементов метода бухгалтерского учета (баланс, счета и двойная запись; оценка и калькуляция, инвентаризация и документация) для выявления учетных несоответствий и отклонений в нормальном течении экономической деятельности <94>.
--------------------------------
<94> Там же.

Е.А. Карякин и Н.Ф. Щурева отмечают, что особенности бухгалтерской экспертизы заключаются в следующем.
Бухгалтерская экспертиза основывает свои выводы на документально подтвержденных данных, отображенных в бухгалтерском учете.
1) бухгалтерская экспертиза определяет материальную и иную имущественную ответственность за причиненный ущерб материально ответственного или должностного лица;
2) бухгалтерская экспертиза определяет сумму, за которую должно отвечать лицо.
Функции судебно-бухгалтерской экспертизы в процессе проверки хозяйствующего субъекта заключаются в:
1) проверке и установлении факта растраты, недостачи, времени и места образования недостачи;
2) проверке обоснованности списания товарно-материальных ценностей;
3) выявлении нарушений финансовой дисциплины (нецелевое использование денежных средств);
4) определении законности совершения хозяйственной операции (подтверждение доказательства соответствующим документом);
5) проверке и определении материального ущерба, который причинили должностные лица и иные лица;
6) определении правильности (ошибочности) ведения методики бухгалтерского учета. При решении этой функции бухгалтер должен подтвердить отсутствие или наличие ошибок в ведении бухгалтерского учета;
7) установлении условий, которые способствовали злоупотреблениям:
- несоответствие бухгалтерского учета требованиям законодательства о бухгалтерском учете и отчетности;
- значительный период между ревизиями и инвентаризациями, неудовлетворительное их проведение и другие условия.
Метод документального анализа может быть представлен как ретроспективное исследование проявляющихся в особенностях внешнего оформления или в содержании учетных документов фактических обстоятельств, характеризующих процесс формирования бухгалтерских документов <95>.
--------------------------------
<95> Там же.

Задачи документального анализа:
- определение соответствия (несоответствия) исследуемого явления по отношению к действующим правовым нормативным актам;
- предупреждение и своевременное выявление экономических преступлений и условий их возникновения;
- конкретные задачи (мероприятия) применительно к различным сферам юридической практики в зависимости от уровня экономических исследований.
Законодательство устанавливает ряд общих и специальных требований к любой первичной учетной документации. Общие требования предусматривают, что первичные учетные документы должны быть составлены по форме, содержащейся в альбомах унифицированных форм первичной учетной документации, а документы, форма которых не предусмотрена в этих альбомах, должна содержать определенный минимум реквизитов.
Реквизиты - это установленная нормативными актами совокупность элементов, обеспечивающих необходимую информацию. Первичные документы должны иметь следующие обязательные реквизиты: а) наименование документа (форма), код формы; б) дату составления; в) наименование организации, от имени которой составлен документ; г) содержание хозяйственной операции; д) измерители хозяйственной операции в натуральном и денежном выражении; е) наименование должностей лиц, ответственных за совершение хозяйственной операции и правильность ее оформления; ж) личные подписи и их расшифровки.
К некоторым документам, наряду с общими, предъявляются и специальные требования, так, документы, в которых оформляются хозяйственные операции с денежными средствами, подписываются руководителем организации и главным бухгалтером или уполномоченными ими на то лицами, и не допускается внесение исправлений в кассовые и банковские документы. Эти требования имеют важное значение для предупреждения противоправных деяний, поскольку денежные средства - один из наиболее распространенных предметов преступного посягательства. Среди доказательств по уголовным делам указанные документы составляют значительную долю.
Второе требование относится к своевременности составления первичных документов и заполнения первичных реквизитов. Первичный учетный документ должен быть составлен в момент совершения операций, а если это не представляется возможным - непосредственно после ее окончания. Разовый документ составляется в один рабочий прием, в том смысле, что в момент составления документа в нем в полном объеме указываются размеры предстоящей хозяйственной операции (пример - платежная ведомость на выдачу заработной платы). Накопительный документ составляется в несколько рабочих приемов (каждая операция записывается в нем отдельно), и общий объем всех операций определяется после их совершения, когда в накопительном документе подводятся соответствующие итоги (пример - заборный лист на выдачу готовой продукции из цеха на склад).
Третье требование - законность хозяйственной операции, отражающейся в первичном учетном документе. Запрещается принимать к исполнению и оформлению первичные документы по операциям, которые противоречат действующему законодательству. Контроль за соблюдением законности обеспечивает главный бухгалтер <96>.
--------------------------------
<96> Карякин Е.А., Щурева Н.Ф. Судебная бухгалтерия: Методические указания. Оренбург, 2005.

Повышению эффективности выявления экономических преступлений, связанных с использованием методов бухгалтерского учета, способствует учет факторов, влияющих на увеличение риска искажений бухгалтерской отчетности. Наиболее значимые факторы зафиксированы в стандарте аудиторской деятельности действий аудитора при выявлении искажений бухгалтерской отчетности, составленном на основе Международного аудиторского стандарта "Ошибки и мошенничество" (ISA "Fraud and Error").
К факторам внутрихозяйственной деятельности экономического субъекта, способствующим появлению искажений, относятся такие, как:
а) наличие значительных финансовых вложений в кризисные отрасли экономики;
б) несоответствие величины оборотных средств быстрому росту объемов продаж (производства) экономического субъекта или значительному снижению прибыли;
в) наличие зависимости экономического субъекта в определенный период от одного или небольшого числа заказчиков или поставщиков;
г) изменения в практике договорных отношений или в учетной политике, которые ведут к значительному изменению величины прибыли;
д) нетипичные сделки экономического субъекта, особенно в период окончания года, которые существенно влияют на величину финансовых показателей;
е) наличие платежей за услуги, которые явно не соответствуют предоставленным услугам;
ж) особенности организационно-управленческой структуры экономического субъекта, наличие недостатков в данной структуре;
з) особенности структуры капитала и распределения прибыли;
и) наличие отклонений от установленных правил в ведении бухгалтерского учета и организации подготовки бухгалтерской отчетности.
К факторам, отражающим особенности состояния конкретной отрасли финансово-хозяйственной деятельности экономического субъекта и экономики страны в целом, способствующим появлению искажений, относятся такие, как:
а) состояние отрасли экономики и экономики страны в целом - кризис, депрессия или подъем;
б) возрастные возможности возникновения несостоятельности (банкротства) экономического субъекта в связи с кризисным состоянием отрасли;
в) особенности производственной деятельности экономического субъекта, технологические особенности производства <97>.
--------------------------------
<97> Бекряшев А.К., Белозеров И.П., Бекряшева А.И., Леонов И.В. Теневая экономика и экономическая преступность: Электронный учебник. URL: http://newasp.omskreg.ru/bekryash.

Метод сопряженных сопоставлений - метод экономического анализа, основанный на выявлении нарушения взаимосвязей между сопряженными показателями при взаимодействии события преступления с происходящими в сложной экономической системе предприятия материальными процессами. Метод включает в себя отбор показателей, характеризующих те или иные стороны экономической деятельности, построение блоков сопряженных показателей за несколько отчетных периодов, построение графиков динамических рядов, выявление противоречий в ходе их анализа <98>.
--------------------------------
<98> Экономический словарь. URL: http://mirslovarei.com/content_eco/METOD-SOPRJAZHENNYX-SOPOSTAVLENIJ-59869.html.

Конкретные стратегии и методики применения данного метода могут существенно различаться в зависимости от типа выявляемых правонарушений.
На основе использования идеи сопряженных сопоставлений разработан ряд конкретных методов, доказавших свою эффективность при выявлении сокрытия доходов от налогообложения и отмывания денег.
Внутренний сопоставительный анализ деятельности предприятия - метод экономического анализа, основанный на сопоставлении сравнимых показателей деятельности предприятия за ряд периодов времени. Данный метод эффективен для выявления скрытых доходов, отмывания денег. Корректное применение метода предполагает относительное постоянство условий экономической деятельности предприятия в течение длительного периода времени <99>.
--------------------------------
<99> Там же.

Проверка оборота (контрольная калькуляция). Осуществляется на основании расчетных документов лица, облагаемого налогом, на предмет того, какие обороты достигнуты, и тем самым позволяет сделать выводы о полученных доходах. Проверяющий при этом может основываться на данных налогоплательщика или получать информацию из собственных источников. Контрольная калькуляция может дать доказательства того, что формально правильно установленный результат учета является неверным. Это может явиться основанием для продолжения проверки на предмет сокрытия доходов и отмывания денег.
Конкретные параметры оборота, подлежащие проверке методом контрольной калькуляции, существенно различаются в различных отраслях экономики.
При другом подходе выбираются показатели, в динамике изменения которых при нормальном ходе экономической деятельности зависимость не просматривается, а ее обнаружение свидетельствует о наличии злоупотреблений.
Метод специальных расчетных показателей. Специальными расчетными показателями называют аналитические показатели, найденные на основе отчетных данных или других источников информации с целью уменьшить или исключить влияние факторов, связанных с преступлением. Применение данного метода основано на следующих предпосылках. Во-первых, существует возможность выделения такого показателя, который обязательно изменяется под влиянием события преступления. Во-вторых, существует возможность рассчитать значение этого показателя для условий нормально работающего предприятия. Такой показатель получил название специального расчетного. Наличие разрыва между фактическим и эталонным значениями специального расчетного показателя может связываться с возможным событием преступления. Рассмотрим конкретное использование идеи данного метода в конкретных методах выявления скрытых доходов и отмывания незаконно полученных средств.
Внешний сравнительный анализ однотипных предприятий. При внешнем сопоставлении предприятий сравниваются решающие показатели проверяемого предприятия с аналогичными показателями по отрасли, показателями предприятий, аналогичных по величине и размеру. Это сравнение может происходить в форме сравнения отдельных предприятий или контрольных цифр. В качестве ключевых показателей, по которым производится сравнение, используются показатели хозяйственного оборота, балансовой и чистой прибыли.
Сопоставление отдельных предприятий ограничивается сравнением доходов и расходов, а также специальных экономических показателей проверяемого предприятия с аналогичными показателями отдельного сравнимого предприятия.
Сравнение контрольных цифр применяется для проверки оборотов и прибыли предприятий и при необходимости дать оценку в отсутствие других документов.
Нормативы для отдельных категорий предприятий устанавливаются на основании результатов деятельности многочисленных предприятий, которые по виду и величине соответствуют предприятиям, к которым они должны применяться. В странах, где применяется этот метод, контрольные цифры ежегодно публикуются в форме сборника. Нормативы исходят из условий на стандартном (эталонном) предприятии. Нормативы состоят из верхней и нижней типовой нормы, а также средней нормы. Типовые нормы учитывают различные условия. Средняя норма - взвешенный средний показатель по отдельным результатам проверенных предприятий одной категории.
Федеральное статистическое ведомство Германии проводит ежеквартально на добровольной и репрезентативной базе статистические расчеты структуры расходов различных групп населения, в том числе представителей свободных профессий. Эти данные используются при проверке деятельности субъектом экономической деятельности в качестве контрольных цифр <100>.
--------------------------------
<100> Теневая экономика и экономическая преступность / А.К. Бекряшев и др.: Электронный учебник. URL: http://newasp.omskreg.ru/bekryash.

Метод стереотипов. Данный метод основан на выявлении аналогичных связей, которые получили отражение в экономических показателях. Алогичная связь в экономических показателях, в известной степени отображающая особенности определенного способа совершения преступления, обозначается термином "стереотип". Метод стереотипов сводится к использованию этих связей как для первичного поиска признаков преступления, так и для собирания доказательств при расследовании уголовного дела.
Данный метод исходит из целостного подхода к событию преступления как реальной совокупности определенным образом организованных действий и процессов и рассчитан на поиск необычных зависимостей между экономическими показателями, которые отражают внутреннюю структуру и внешние связи события преступления и достаточно редко встречаются в обычных условиях экономической деятельности.
Популярным и широко распространенным применением этой идеи является метод "красных флажков" - признаков, сигнализирующих о возможных нарушениях и злоупотреблениях.
Разновидностью данного метода является метод расхождений, который основан на сравнении двух или более источников информации. Его модификации широко используются для выявления доходов, скрытых от налогообложения, и отмывания денег. Рассмотрим основные варианты применения этого метода.
Метод анализа чистой стоимости. Данный метод, называемый также в различных источниках методом оценки основного капитала, чистого капитала, является очень эффективным для выявления у налогоплательщика теневых денежных средств, скрытых доходов. Особенностью данного метода является то, что для выявления скрытых доходов не требуется проведение бухгалтерского учета и определение размеров прибыли.
В основе данного метода лежит идея о том, что увеличение состояния налогоплательщика за определенный период времени может произойти только за счет доходов, подлежащих обложению налогом, доходов, не облагаемых налогом, и разовых денежных поступлений, если не было актов распоряжения имуществом частного характера (подарки, удовлетворение жизненных потребностей и т.п.).
Если при подсчете будет установлено, что прирост имущества и личное потребление с учетом определенных начислений и отчислений превышают доходы, за которые уплачены налоги, то отсюда следует, что прирост имущества не относится к декларированным доходам и поэтому носит незаконный характер.
При невозможности документально точно определить потребительские расходы используют информацию о прожиточном минимуме и средних расходах на ведение домашнего хозяйства, которая в развитых странах регулярно публикуется государственной статистической службой и собирается на основе репрезентативных и добровольных выборочных обследований домашних хозяйств.
Среди методов, основанных на проверке денежного обращения, широко используется расчет кассового дефицита и расчет денежного оборота.
Метод расчета кассового дефицита. Данный метод проверки денежного оборота может применяться при ревизии малых и средних предприятий, в кассы которых поступают наличные денежные средства, учитываемые в кассовой книге. Основой исчисления кассового дефицита является то, что владелец предприятия не может выдать денег больше, чем имеется в кассе. Если расходы за определенный период времени превышают сумму начальной кассовой наличности и денежных поступлений за тот же период времени, то это свидетельствует о кассовом дефиците и может служить основанием для более обстоятельной проверки предприятия. При отсутствии правдоподобных объяснений причин кассового дефицита может быть выдвинута версия о сокрытии доходов.
Метод расчета денежного оборота. Данный метод проверки и оценки является разновидностью метода расчета прироста имущества. Расчет денежного оборота ограничивается только анализом доходов и расходов. Существует два вида расчета денежного оборота: подсчет общего денежного оборота, распространяющийся на производственную и частную сферы, и подсчет денежного оборота, при котором учитываются только производственные или только частные денежные поступления и платежи.
Основной идеей метода расчета денежного оборота является то, что налогоплательщик за рассматриваемый период времени не может израсходовать или накопить денег больше, чем он имеет из доходов и других источников.
В странах с развитой рыночной экономикой порядок проведения расчета денежного оборота подробно регламентируется нормативными документами либо судебными постановлениями.
Метод расчета покрытия расходов. При использовании данного метода сопоставляются фактически произведенные наличные платежи с теми суммами денег, которые имелись у проверяемого лица. Этот метод представляет собой упрощенную модификацию метода расчета денежного оборота. При исчислении покрытия расходов учитываются также те деньги, которые налогоплательщик имеет не от места официальной работы по найму.
Этот метод может использоваться в тех случаях, когда отсутствует достаточная информация об имущественном положении налогоплательщика.
Как можно заметить, рассмотренные методы основаны на принципе балансовой увязки анализируемых показателей.
Метод корректирующих показателей. Данный метод заключается в сопоставлении экономических показателей с факторами внешней среды, в которой функционирует данное предприятие.
В качестве примера можно привести сопоставление динамики объема продаж какого-либо товара конкретным предприятием и изменения конъюнктуры рынка данного товара. Требует выяснения, например, существенный рост реализации в условиях снижающегося спроса.
Данный метод может быть использован при сравнении цен, тарифов, по которым реализуются товары, со среднерыночными <101>.
--------------------------------
<101> Там же.

Рассмотренные специальные экономико-правовые методы являются необходимым, но недостаточным элементом системы методов выявления криминальной экономической деятельности. Нельзя недооценивать значение специальных традиционных методов выявления и расследования преступлений, изучение которых осуществляется в рамках специальных юридических дисциплин (криминологии, криминалистики, оперативно-розыскной деятельности, юридической психологии и т.д.) <102>.
--------------------------------
<102> См.: Пономаренко А. Неучтенные доходы и структура ВВП // Вопросы статистики. 1997. N 4. С. 18 - 19; Бокун Н., Кулибаба И. Проблемы статистической оценки теневой экономики // Вопросы статистики. 1997. N 7. С. 14 - 15; Борьба с экономической преступностью за рубежом: Реф. сб. Вып. 1. М., 1991. С. 93; Методические рекомендации по определению доминирующего положения хозяйствующего субъекта на товарном рынке, утв. Приказом ГКАП РФ от 3 июня 1994 г. N 67; Танасевич В.Г., Орлов Я.В., Шрага И.Л. Проблемы выявления хищений // Вопросы борьбы с преступностью. Вып. 23. М., 1975; Коттке К. "Грязные" деньги - что это такое?: Справочник по налоговому законодательству в области "грязных" денег. М., 1998. С. 466.

Раздел II. ОСНОВНЫЕ ГРУППЫ ПРАВОНАРУШЕНИЙ
В ФИНАНСОВОЙ СФЕРЕ

Глава 6. ПРАВОНАРУШЕНИЯ В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ

§ 1. Основные виды правонарушений в сфере расходования
государственных средств

Одним из наиболее опасных преступлений в сфере использования государственных средств является их хищение. Под хищением в соответствующих статьях Уголовного кодекса Российской Федерации понимаются совершенные с корыстной целью противоправные безвозмездное изъятие и (или) обращение чужого имущества в пользу виновного или других лиц, причинившее ущерб собственнику или иному владельцу этого имущества.
Хищение может состоять из одного или нескольких этапов. Первым этапом может быть обособление имущества; вторым - его изъятие и третьим - обращение имущества в пользу виновного или других лиц. В некоторых случаях, в частности при присвоении и растрате, обособления и изъятия имущества нет, поскольку имущество на законных основаниях уже находится во владении виновного. Здесь имеет место только обращение имущества в пользу виновного или других лиц.
Оконченным хищение считается только после того, как виновный получает возможность распоряжаться похищенным имуществом, т.е. обратить его в свою пользу или пользу других лиц. До этого момента имеет место покушение на хищение. Хищение государственных средств может осуществляться в различных формах (хищение путем присвоения или растраты, нецелевое расходование государственных средств), наиболее распространенной из которых является мошенничество <1>.
--------------------------------
<1> Согласно ст. 159 Уголовного кодекса Российской Федерации мошенничеством признается хищение чужого имущества или приобретение права на чужое имущество путем обмана или злоупотребления доверием.

Как показывает практика выявления преступлений, связанных с хищением государственных средств и имущества, практически все сферы государственного финансирования в большей или меньшей степени подвержены рискам совершения такого рода преступлений.
Чем больше денежных средств выделяется государством под те или иные цели и чем меньше контроля над ними, тем больше возникает возможностей для хищения. Таким образом, можно говорить о том, что потенциально наиболее уязвимыми сферами государственного финансирования являются те сферы, на которые государство выделяет наибольшие объемы средств, и те сферы, где государство не осуществляет должного контроля.
По данным Росфиннадзора, существует пять областей государственного финансирования, наиболее подверженных рискам хищения. К числу таковых следует отнести:
- образование;
- здравоохранение;
- строительство;
- жилищно-коммунальное хозяйство;
- национальную оборону.
Примечательно, что сфера образования является одной из наиболее уязвимых, хотя, казалось бы, именно эта сфера должна формировать общественную неприязнь и нетерпимость к коррупции и преступлениям коррупционной направленности.
Кроме того, значительному риску хищения подвержены средства, выделяемые государством в рамках финансирования государственных целевых программ, а также государственные средства, направляемые на борьбу с последствиями стихийных бедствий и катастроф, вооруженных конфликтов и т.п.
В России крупные государственные средства выделяются в рамках финансирования федеральных целевых программ, таких как: "Доступное жилье", "Образование", "Развитие АПК". Кроме того, государством осуществляется интенсивное финансирование таких масштабных целевых программ, как "Сочи-2014" и "АТЭС-2012". Следует отметить, что за последнее время российскими правоохранительными и надзорными органами был выявлен целый ряд преступлений, связанных с хищением средств, выделяемых государством в рамках реализации указанных выше программ.

Наиболее распространенные виды мошенничества
с государственными средствами

Как показал анализ, наиболее распространенными видами хищения государственных средств являются:
- хищение государственных средств при осуществлении государственных закупок на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. По оценкам ряда экспертов, в России закупочные цены госструктур составляют в среднем на 19% выше среднерыночных. Общий ущерб от общего объема госзакупок на федеральном, региональном и муниципальном уровнях составляет, по оценкам экспертов, более 300 млрд. руб. (10 млрд. долл. США) в год;
- хищение государственных средств при проведении ремонтно-строительных работ по государственным контрактам. По данным МВФ <2>, в среднем примерно 70% центральных государственных расходов в конечном итоге приобретают форму контрактов. Риски, связанные с коррупцией и хищением в сфере государственных контрактов, могут существовать даже до начала процесса проведения тендеров, т.е. во время распределения государственных средств, и сохраняться на протяжении всего последующего процесса, от определения победителя по тендеру до исполнения контракта.
--------------------------------
<2> UNPAN Statistical Databases Central Government Expenditures by Type and Function, as percentage of all central government expenditure as of 1997. Uses as source: IMF Government Finance Statistics. Calculations by TI-S. Result comes from excluding wages and interest payments.

Практикуются следующие приемы, направленные на разворовывание государственных средств:
- закупка товаров для нужд государственных учреждений осуществляется по заранее оговоренным (как правило, завышенным) ценам;
- закупка товаров для нужд государственных учреждений осуществляется посредством манипулирования качеством и объемом закупок;
- существенно завышается стоимость строительных материалов, предоставляемых услуг по проведению строительных работ;
- в акты приема-передачи работ включаются работы, которые на самом деле не осуществлялись;
- победителями по государственным тендерам выступают заранее определенные подставные компании.
Так, например, известны случаи, когда формально выигравшая конкурс на государственный контракт фирма является, по сути, номинальным победителем, а реальными исполнителями по контракту выступают другие организации, не участвовавшие в конкурсе из-за связей с организованными преступными группами.
Нередки случаи, когда хищение госсредств происходит в результате проведения фиктивных тендеров без фактического приобретения товаров и услуг.
При этом процесс хищения государственных средств, как правило, сопровождается коррупционными деяниями в виде получения взяток за предоставление необоснованного преимущества во время определения победителя по тендеру, подписания заведомо невыгодных контрактов, принятия решений в интересах заинтересованных лиц, фальсификацией документов.
Среди прочих способов хищения государственных средств следует также отметить такие распространенные способы, как:
- незаконный возврат из бюджета НДС;
- мошенничество с займами и кредитами, предоставленными иностранными государствами и международными финансовыми организациями, путем подделки финансовых документов и отчетности;
- покрытие за счет бюджетных средств расходов сторонних юридических и физических лиц.
Также среди распространенных способов хищения денежных средств у государства существует способ, при котором государственные средства (целевые или инвестиционные кредиты) размещаются на депозит в банке под процент существенно ниже рыночного. За размещение в данном банке денежных средств по заниженной процентной ставке руководитель государственной организации получает от банка "откат" в виде наличных денег.
Существуют и другие схемы хищения государственных средств, распространенных преимущественно в строительном секторе.
Схема хищения бюджетных средств путем увеличения цепи посредников. Данная схема основана на внешне легальном, но экономически нецелесообразном заключении генеральным подрядчиком цепи договоров подряда с фактическими исполнителями строительных работ, которые в свою очередь заключают договоры привлечения строительной техники, дополнительной рабочей силы и т.д. В каждом случае договора оплата производится по максимальным разрядам. Кроме того, в ряде случаев договоры подряда могут быть фиктивными - в этом случае работы выполняются силами собственных рабочих, а экономия достигается, во-первых, путем применения к такого рода работам повышенных ставок, во-вторых, за счет возможности манипулирования затратами производства, что дает возможность в необходимых случаях увеличивать затраты и снижать таким образом налогооблагаемую базу, занижая тем самым суммы налогов, основные из которых: НДС, налог на прибыль, единый социальный налог и др.
Схема проведения строительных работ силами неофициальных бригад рабочих. Отношения организаций-заказчиков с такими бригадами и/или их членами, как правило, не носят официальный характер, т.е. работы производятся без заключения договоров или трудовых соглашений, а деньги членам бригад выплачиваются без какого-либо отражения по официальному бухгалтерскому учету и, следовательно, без удержания подоходного налога с физических лиц и начисления страховых взносов в государственные внебюджетные социальные фонды. Использование этой схемы может предусматривать использование в качестве подрядчика фирмы, зарегистрированной по утерянному паспорту. Экономия в данном случае достигается выплатой чрезвычайно низкой заработной платы с отражением оплаты по высшим тарифным разрядам и полным отказом от выплаты налоговых отчислений.
Схема, использующая завышение объемов выполненных работ. Указанная схема основана на фактическом невыполнении ряда строительных операций, предусмотренных сметами, замене дорогостоящих материалов дешевыми, оформлении фактически исполненных строительных работ по повышенным расценкам (в зимний период, в темное время суток, с использованием ручного труда и т.д.). Полученная экономия похищается. Кроме того, в ходе использования данной схемы возможно начало строительства без проектно-сметной документации, что дает возможность последующего утверждения завышенных смет стоимости и переутверждения смет "задним числом" и т.п., в связи с чем часть денежных средств расхищается путем списания денежных средств на работы, которые вообще не выполнялись.
Схема уклонения от проведения обязательных котировок при оказании услуг для государственных и муниципальных нужд. Данная схема основана на том, что согласно Закону РФ от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" проведение запроса котировок при стоимости контракта менее 250 тыс. руб. (8 тыс. долл. США) необязательно. В данном случае сумма фактически необходимых работ дробится на ряд контрактов, исполнение которых без проведения котировок и конкурсов поручается заранее определенным фирмам, как правило, зарегистрированным на утерянные паспорта. Фирмы исполняют работы силами неофициальных бригад рабочих и без уплаты каких-либо налоговых платежей прекращают свою деятельность. Помимо уклонения от уплаты налогов использование данной схемы чревато завышением объемов выполненных работ, хищением средств, направляемых на закупку материалов, и т.д.
Схема, использующая непосредственное хищение. Данная схема основана на прямом расхищении строительных материалов, завезенных на объект строительства, а также использовании рабочей силы и строительной техники, выделенной для производства работ на объекте, вне объекта строительства (с оплатой труда из выделенных бюджетных средств).
Следует отметить, что постоянно появляются новые способы хищения государственных денежных средств, а уже имеющиеся совершенствуются. Сложность расследования способов хищения денежных средств обусловлена тем, что факт хищения выявляется, как правило, уже после его совершения, зачастую спустя достаточно длительное время. Кроме того, такая преступная деятельность нередко осуществляется организованными преступными группами и достаточно хорошо законспирирована.
В 2011 г. Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и его территориальными органами выявлены нарушения законодательства в финансово-бюджетной сфере при использовании 522228,96 млн. руб., в том числе средств федерального бюджета - 371999,62 млн. руб. (из них нарушений порядка учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества в объеме 50158,38 млн. руб.) <3>.
--------------------------------
<3> Доклад Федеральной службы финансово-бюджетного надзора об осуществлении контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере и об эффективности такого контроля и надзора (2011 г.). URL: http://www.rosfinnadzor.ru/work/pokazateli_deyatelnosti/.

Сведения о структуре выявленных нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере (по видам средств) представлены в табл. 6 <4>.
--------------------------------
<4> Там же.

Таблица 6

Вид средств, использованных с нарушениями законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере	Выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере при использовании средств в следующем объеме, млн. руб.	Доля объема средств, использованных с нарушениями, от общего объема средств, использованных с нарушениями, %	
Средства федерального бюджета	371999,62	71,23	
Средства, полученные бюджетными учреждениями от приносящей доход деятельности	5861,46	1,12	
Средства, полученные от использования федерального имущества	2816,41	0,54	
Средства, выделенные из федерального бюджета в виде межбюджетных трансфертов	77051,92	14,75	
Средства государственных внебюджетных фондов, в том числе территориальных государственных внебюджетных фондов	8706,4	1,67	
Средства бюджетов субъектов Российской Федерации	36811,17	7,05	
Другие средства	18981,98	3,64	
Всего	522228,96	100,00	

Сведения о структуре выявленных нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере (по видам нарушений) представлены в табл. 7 <5>.
--------------------------------
<5> Там же.

Таблица 7

Вид нарушения законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере	Выявлено нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере при использовании средств в следующем объеме, млн. руб.	Структура нарушений, %	
Неправомерное расходование денежных средств и материальных ресурсов	30107,89	5,76	
Нецелевое использование бюджетных средств	2829,34	0,54	
Неэффективное использование материальных ресурсов и денежных средств	46740,23	8,95	
Недопоступление налоговых и неналоговых платежей в бюджеты различных уровней и бюджеты государственных внебюджетных фондов	6216,12	1,19	
Расхождение фактического наличия денежных средств и материальных ресурсов с данными бухгалтерского учета, из них:	2039,48	0,39	
Недостача денежных средств и материальных ресурсов	578,90	0,11	
Излишки материальных ценностей и денежных средств	1460,58	0,28	
Нарушения порядка ведения бухгалтерского (бюджетного) учета и отчетности	221170,16	42,35	
Нарушения порядка учета государственного имущества и ведения реестра государственного имущества	50158,39	9,60	
Другие нарушения законодательства в финансово-бюджетной сфере	162967,35	31,21	
Всего:	522228,96	100,00	

В соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора в целях возмещения и устранения выявляемых нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере имеет право:
- направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы представления по устранению допущенных нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере (п. 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. N 278);
- направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для исполнения предписания по устранению допущенных нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере (п. 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. N 278);
- рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 15.14 - 15.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях);
- направлять на реализацию в органы прокуратуры и иные правоохранительные органы материалы контрольных и надзорных мероприятий (Указ Президента Российской Федерации от 3 марта 1998 г. N 224 "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики", совместный Приказ Минфина России, МВД России и ФСБ России от 7 декабря 1999 г. N 89н/1033/717 "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации при назначении и проведении ревизий (проверок)").
Так, в 2011 г. Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и ее территориальными органами в проверенные организации и их вышестоящие органы направлено 4906 представлений по устранению нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, допущенных при использовании 307178,65 млн. руб. средств федерального бюджета.
По фактам выявленных нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, подлежащих устранению в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами, в 2011 г. Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и его территориальными органами направлено 1569 предписаний по нарушениям в использовании средств федерального бюджета на 46573,1 млн. руб.
В соответствии со ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и ее территориальными органами в 2011 г. по фактам выявленного нецелевого использования средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в размере 480,26 млн. руб. составлено 3192 протокола об административных правонарушениях.
В 2011 г. возбуждено 3377 дел об административных правонарушениях на сумму нецелевого использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов в размере 586,89 млн. руб., в том числе по постановлениям о возбуждении производства по делам об административных правонарушениях, поступившим от уполномоченных органов власти.
В 2011 г. в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора и ее территориальные органы от органов прокуратуры и иных уполномоченных органов поступило 197 постановлений о возбуждении производства по делам об административных правонарушениях на сумму нарушений в использовании бюджетных средств в размере 107,74 млн. руб., из них 65 постановлений - по материалам ревизий и проверок, проведенных Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и ее территориальными органами, на сумму нецелевого использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов в размере 35,86 млн. руб.
По результатам рассмотрения 1398 дел об административных правонарушениях на сумму нецелевого использования средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в размере 24,92 млн. руб. вынесены постановления о прекращении производства.
По результатам рассмотрения 1983 дел об административных правонарушениях на сумму нецелевого использования средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в размере 535,48 млн. руб. вынесены постановления о наложении административного штрафа в сумме 17,56 млн. руб.
Общий объем взысканных штрафных санкций по административным правонарушениям, выразившимся в нецелевом использовании средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, составил 12,02 млн. руб., из них по постановлениям о возбуждении производства по делам об административных правонарушениях, поступившим от уполномоченных органов власти, взыскано 0,80 млн. руб. <6>.
--------------------------------
<6> Там же.

В ходе проведенных Росфиннадзором в 2011 г. проверок использования средств федерального бюджета получателями бюджетных средств, полученных на возвратной основе, нарушений, предусмотренных ст. ст. 15.15 - 15.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не выявлено.
Во исполнение требований Указа Президента Российской Федерации от 3 марта 1998 г. N 224 "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики", а также в соответствии с совместным Приказом Минфина России, МВД России и ФСБ России от 7 декабря 1999 г. N 89н/1033/717 "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации при назначении и проведении ревизий (проверок)" в органы прокуратуры и иные правоохранительные органы Росфиннадзором направлено на реализацию 7050 материалов контрольных и надзорных мероприятий, в ходе которых выявлены нарушения законодательства в финансово-бюджетной сфере в объеме 354206,60 млн. руб., из них по нарушениям в использовании средств федерального бюджета в объеме 254339,38 млн. руб. (табл. 8) <7>.
--------------------------------
<7> Там же.

Таблица 8

Взаимодействие с правоохранительными органами	2011 г.	
Передано материалов ревизий и проверок (всего), ед.	7050	
По фактам нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере в следующем объеме, млн. руб.	354206,60	
Из них по фактам нарушений в использовании средств федерального бюджета, млн. руб.	254339,38	
В том числе по инициативе Росфиннадзора, ед.	6688	
По фактам нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере в следующем объеме, млн. руб.	333826,66	
Из них по фактам нарушений в использовании средств федерального бюджета, млн. руб.	238491,83	

Правоохранительными органами по переданным материалам в 2011 г. возбуждено 174 уголовных дела по нарушениям законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере в объеме 3074,38 млн. руб., в том числе по нарушениям в использовании средств федерального бюджета - в объеме 652,70 млн. руб.
К дисциплинарной ответственности за совершенные правонарушения привлечено 2646 должностных лиц, из них 63 человека освобождено от занимаемой должности, на 2583 должностных лица наложены иные дисциплинарные взыскания. К материальной ответственности привлечено 482 человека.
За совершение нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере, по которым предусмотрены уголовные меры наказания, в 2011 г. осуждено 38 человек.
В 2011 г. возмещено средств, использованных с нарушениями законодательства в финансово-бюджетной сфере, дополнительно поступило платежей в бюджеты различных уровней и бюджеты государственных внебюджетных фондов, внесено изменений в бухгалтерскую (бюджетную) отчетность, отчетность по учету государственного имущества, а также взыскано штрафных санкций на сумму 171388,69 млн. руб., в том числе по нарушениям законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере в использовании средств федерального бюджета 156979,21 млн. руб. (табл. 9).

Таблица 9 <8>

--------------------------------
<8> Там же.

Вид средств	Возмещено средств бюджетов соответствующих уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов, использованных с нарушениями, дополнительно поступило платежей в бюджеты различных уровней, а также взыскано штрафных санкций в следующем объеме, млн. руб.	Доля объема возмещенных средств соответствующего вида от общего объема возмещенных средств, %	
Средства федерального бюджета	156979,21	91,59	
Средства, полученные бюджетными учреждениями от приносящей доход деятельности	1493,71	0,87	
Средства, выделенные из федерального бюджета в виде межбюджетных трансфертов	6448,16	3,76	
Средства государственных внебюджетных фондов, в том числе территориальных государственных внебюджетных фондов	188,02	0,11	
Средства бюджетов субъектов Российской Федерации	3859,59	2,25	
Другие средства	2420,00	1,41	
Всего	171388,69	100,00	

Процентное соотношение возмещенных в отчетном периоде средств, использованных с нарушениями законодательства в финансово-бюджетной сфере, к общей сумме средств, использованных с нарушениями законодательства в финансово-бюджетной сфере, выявленных Росфиннадзором в 2011 г., составило 33%, по нарушениям в использовании средств федерального бюджета - 42%. Данные соотношения рассчитаны без учета объема нарушений и устранения по нарушениям порядка учета государственного (федерального) имущества и ведения реестра федерального имущества.
Основные виды возмещения средств бюджетов соответствующих уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов, использованных с нарушениями законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере, а также устранения нарушений приведены в табл. 10.

Таблица 10 <9>

--------------------------------
<9> Там же.

Вид возмещения (устранения)	Возмещено средств бюджетов соответствующих уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов, использованных с нарушениями, дополнительно поступило платежей в бюджеты различных уровней, а также взыскано штрафных санкций в следующем объеме, млн. руб.	Доля объема возмещенных средств соответствующего вида от общего объема возмещенных средств, %	
Восстановлено средств по предписаниям и представлениям Росфиннадзора в досудебном порядке в доход федерального бюджета, а также на лицевые счета и в кассы проверенных организаций (в том числе внесено изменений в бухгалтерскую (бюджетную) отчетность, отчетность по учету государственного имущества)	171206,54	99,890	
Взыскано в принудительном порядке и уменьшено финансирования по постановлениям органов власти, а также вышестоящими организациями	73,00	0,042	
Взыскано с юридических и физических лиц по решениям судов	57,70	0,034	
Взыскано с виновных лиц руководством проверенных организаций	2,81	0,002	
Взыскано штрафов за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов	10,61	0,007	
Дополнительно поступило платежей в бюджет и государственные внебюджетные фонды	38,03	0,022	
Всего	171388,69	100,00	

Основной причиной нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, допускаемых проверяемыми организациями при расходовании бюджетных средств, а также средств государственных внебюджетных фондов, является несовершенство бюджетного законодательства как на федеральном, так и на региональном уровне.
При проверках, проводимых Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, выявляется несоответствие нормативных правовых актов, регламентирующих механизм выделения, доведения средств до получателей и их использования.
Нормативными правовыми актами, регламентирующими механизм предоставления средств из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий приоритетных национальных проектов на условиях софинансирования расходов из собственных бюджетов и внебюджетных источников, не предусмотрен механизм сокращения или приостановления финансирования из федерального бюджета при ненадлежащем исполнении высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации принятых обязательств по софинансированию расходов. Также не определен порядок зачета софинансирования из собственных средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников, осуществляемого не в денежной форме (материальные ресурсы), что в значительной степени способствует допущению нарушений при предоставлении средств федерального бюджета.
Нарушения бюджетного законодательства в использовании средств федерального бюджета, выделенных в виде межбюджетных трансфертов, в большинстве случаев связаны с принятием органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления нормативных правовых актов, противоречащих требованиям федерального законодательства, в том числе Бюджетного кодекса Российской Федерации в части:
- осуществления бюджетного процесса, прежде всего на стадиях составления проектов, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов;
- соблюдения размеров дефицитов бюджетов, государственного (муниципального) долга, средств на их обслуживание, условий предоставления бюджетных кредитов, гарантий и др.
Одной из основных причин нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере является также низкий уровень исполнения должностными лицами законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере (невыполнение требований нормативных правовых актов), а также несовершенство внутреннего контроля в системе федеральных органов исполнительной власти.
Большая часть недостатков по линии внутреннего контроля в системе федеральных органов исполнительной власти обусловлена:
- несоответствием ведомственных нормативных документов, регламентирующих порядок проведения контрольной деятельности, требованиям нормативно-правовых актов Минфина России;
- недостаточным уровнем профессиональной подготовки специалистов ведомственных контрольно-ревизионных инспекций и отсутствием системы стимулов и условий для профессионального развития и повышения квалификации работников финансового контроля;
- отсутствием периодической переподготовки специалистов-ревизоров в высших учебных заведениях;
- отсутствием ответственности за неисполнение федеральных законов, нормативно-правовых актов Минфина России и ведомственных нормативно-правовых актов и др.
Кроме того, немаловажной причиной использования бюджетных средств с нарушениями является отсутствие эффективного механизма принуждения за нарушения бюджетного законодательства, а также бессистемность положений о финансовом контроле в Бюджетном кодексе Российской Федерации.
Законодательством Российской Федерации предусмотрены меры воздействия на нарушителей бюджетного законодательства только в части нецелевого использования средств федерального бюджета (Бюджетный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации).
Вместе с тем Росфиннадзором помимо нецелевого использования бюджетных средств выявляются нарушения, связанные с незаконным (неправомерным), а также неэффективным использованием бюджетных средств и др.
В связи с отсутствием четкого законодательного определения вышеуказанных видов нарушений суды нередко не признают факты незаконного (неправомерного), а также неэффективного использования бюджетных средств, выявленные в ходе проверок Росфиннадзора, финансовыми нарушениями, что не позволяет применять санкции по ним.
Кроме того, понятие нецелевого использования бюджетных средств, закрепленное ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым нецелевым использованием бюджетных средств является направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, по мнению Росфиннадзора, также требует уточнения, так как содержит общие и неконкретные формулировки.
В бюджетном законодательстве не содержится разъяснений, что подразумевается под выражением "на цели, не соответствующие условиям получения бюджетных средств", а также какие другие документы или иные правовые основания являются основанием для получения бюджетных средств, не указываются виды нецелевого использования бюджетных средств.
Все это делает затруднительным применение соответствующих мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства в части нецелевого использования бюджетных средств.
В рамках работы по внесению изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации необходимо уточнить формулировку понятия "нецелевое использование бюджетных средств", приведенную в ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В целях усиления государственного финансового контроля необходимо законодательно закрепить основные виды нарушений бюджетного законодательства, а также расширить и детализировать круг полномочий Росфиннадзора, как органа финансового контроля, в области мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства и прописать эти полномочия в Бюджетном кодексе Российской Федерации отдельной статьей, исключив при этом отдельные положения, касающиеся полномочий Росфиннадзора в области применения мер принуждения, из ст. 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Помимо нарушений, связанных с неправомерным (в том числе нецелевым), неэффективным использованием бюджетных средств, Росфиннадзором выявляется большой объем нарушений порядка ведения бухгалтерского (бюджетного) учета и отчетности, а также порядка учета государственного имущества и ведения реестра государственного имущества. Данные нарушения выражаются в недостоверности учетных и отчетных данных, их искажении, что, в свою очередь, в ряде случаев приводит к нарушениям законодательства в использовании бюджетных средств, в том числе хищениям денежных средств и материальных ценностей.
В целях пресечения нарушений порядка ведения бухгалтерского (бюджетного) учета и отчетности, а также учета государственного имущества считаем целесообразным законодательно предусмотреть соответствующие санкции, а также меры ответственности за вышеуказанные нарушения.
Кроме того, при осуществлении контроля за правомерным и эффективным использованием бюджетных средств Росфиннадзором выявляются нарушения порядка осуществления закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд. Основной причиной подобных нарушений является несовершенство нормативной правовой базы, регламентирующей порядок осуществления государственных закупок, а также недостаточность санкций, применяемых за нарушения в этой сфере.
Так, в п. 11 ст. 9 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" отсутствует обязательство государственного заказчика (заказчика) по предъявлению поставщику (подрядчику, исполнителю) неустойки за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных государственным контрактом. При этом государственный заказчик (заказчик) не пользуется предоставленным правом, что приводит к потерям доходов федерального бюджета.
В соответствии со ст. 301 Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка влечет блокировку соответствующих расходов, привлечение к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.
При этом процедура блокировки расходов за осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка законодательно не установлена.
Вступление в силу новых и внесение изменений и дополнений в существующие законодательные, нормативные правовые акты, регламентирующие осуществление контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, позволит уточнить закрепленные за Росфиннадзором полномочия по осуществлению последующего государственного финансового контроля и применению мер к нарушителям законодательства в финансово-бюджетной сфере.
Анализ проведенных в 2011 г. проверочных мероприятий позволил выявить наиболее часто совершаемые нарушения валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования. В основном они связаны с:
- несоблюдением установленных порядка или сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям;
- нарушением установленных единых правил оформления паспортов сделок;
- нарушением установленных сроков хранения учетных и отчетных документов или паспортов сделок;
- нарушением сроков репатриации денежных средств, причитающихся по условиям внешнеторговых договоров, в Россию.
К основным причинам, приводящим к нарушениям, можно отнести следующие:
- ненадлежащий уровень внутреннего контроля у участников внешнеэкономической деятельности по соблюдению требований валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;
- сжатые сроки представления подтверждающих документов, установленные Положением Банка России от 01.06.2004 N 258-П "О порядке представления резидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций";
- обстоятельства, связанные с личностью правонарушителя (недостаточная квалификация, пренебрежение нормами валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования).
С целью снижения влияния причин, способствующих совершению правонарушений, и проявляя заинтересованность в максимально возможном сокращении правонарушений в валютной сфере, Росфиннадзором в 2011 г. активно осуществлялись мероприятия, имеющие предупредительный характер, которые будут продолжены и в 2012 г., в частности:
- направление в адрес участников внешнеэкономической деятельности писем, предупреждающих о наличии в их действиях признаков нарушений актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;
- направление писем в уполномоченные банки с просьбой обратить внимание на соблюдение клиентами сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям;
- проведение разъяснительной работы с участниками внешнеэкономической деятельности в целях предотвращения нарушений валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования (проведение совещаний, семинаров, круглых столов и брифингов);
- оперативное размещение на интернет-сайте организационно-методической информации о деятельности Росфиннадзора и его территориальных органов в сфере валютного контроля, об изменениях валютного законодательства.
Наряду с профилактическими мероприятиями в сфере валютного контроля осуществляется проведение мероприятий по повышению эффективности методов контроля, в том числе путем:
- выявления пробелов в действующем законодательстве и приведения отдельных положений КоАП РФ в соответствие с требованиями актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;
- проведения мониторинга практики применения Административного регламента по валютному контролю, показавшего необходимость внесения ряда изменений и дополнений в указанный документ в целях уточнения отдельных положений, что позволит оптимизировать деятельность Росфиннадзора как органа валютного контроля, повысить эффективность контрольно-надзорной работы в валютной сфере;
- проведения организационных мероприятий по повышению степени автоматизации процессов структурирования, систематизации, хранения и обработки информации, поступающей в Росфиннадзор от органов и агентов валютного контроля и являющейся важным звеном в процессе выявления нарушений валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования и основанием для проведения внеплановых проверочных мероприятий;
- направления специалистов центрального аппарата и территориальных органов на обучение по программам дополнительного профессионального образования в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. N 1471 "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации";
- участия в реализации мероприятий Плана противодействия коррупции Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных управлений на 2010 - 2011 гг., предусматривающих профилактический инструктаж осуществляющих проверочные мероприятия сотрудников с доведением до них основных положений антикоррупционного законодательства, ведомственных нормативных актов, общих рекомендаций по действиям при попадании в ситуации коррупционной направленности и конфликта интересов, а также участие в тренингах "эффективного поведения" для федеральных государственных гражданских служащих Росфиннадзора в целях обучения мерам по противодействию давлению, оказываемому на них при осуществлении контрольных мероприятий <10>.
--------------------------------
<10> Доклад Федеральной службы финансово-бюджетного надзора об осуществлении контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере и об эффективности такого контроля и надзора (2011 г.). URL: http://www.rosfinnadzor.ru/work/pokazateli_deyatelnosti/.

§ 2. Ответственность за нарушение
бюджетного законодательства РФ

В механизме правового регулирования финансовых отношений финансово-правовая ответственность выполняет юридическую и социальную функции. Социальная функция финансовой ответственности выражается в общем предупреждении финансовых правонарушений посредством побуждения субъектов финансового права к соблюдению норм финансового законодательства.
Выделение финансовой ответственности как самостоятельного вида ответственности обусловлено особенностью правовой природы правонарушения, отличной от природы административного, уголовного или гражданско-правового нарушения. Это означает, что финансовому правонарушению присущи признаки, которые позволяют утверждать, что совершение такого правонарушения влечет за собой не административную, уголовную и гражданско-правовую, а именно финансовую ответственность как разновидность юридической ответственности.
Ответственность за нарушения бюджетного законодательства - вид финансово-правовой ответственности.
Ответственности за нарушения бюджетного законодательства присущи все признаки юридической ответственности. Во-первых, она является разновидностью мер государственного принуждения, т.е. внешнего воздействия государства на поведение участников правоотношений, не зависящего от их воли. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства - это реакция государства на противоправное поведение субъектов бюджетного процесса.
Во-вторых, ответственность за нарушения бюджетного законодательства заключается в определенных лишениях личного, имущественного или организационного характера, которые претерпевает нарушитель. С точки зрения государства ответственность представляет собой применение к нарушителю установленных в законодательстве санкций, мер ответственности.
В-третьих, ответственность за нарушения бюджетного законодательства реализуется в строго определенном порядке, в процессуальной форме. Процессуальная форма позволяет не только упорядочить процесс применения мер ответственности к нарушителям, но и полностью и объективно установить обстоятельства совершения того или иного правонарушения. Кроме того, в процессе привлечения к ответственности выясняются обстоятельства, которые могут иметь значение для выбора мер юридической ответственности и их размера.
В-четвертых, ответственность за нарушение бюджетного законодательства применяется только при наличии оснований. В качестве фактического основания ответственности выступает совершение лицом правонарушения. Такими основаниями могут быть:
а) бюджетное правонарушение;
б) нарушение бюджетного законодательства, содержащее признаки административного правонарушения;
в) нарушение бюджетного законодательства, содержащее признаки преступления.
Юридическим основанием для привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства выступает наличие в деянии всех признаков состава правонарушения. Под составом правонарушения понимается совокупность внешних (объективных) и внутренних (субъективных) признаков правонарушения, необходимых и достаточных для признания деяния тем или иным правонарушением и применения мер юридической ответственности.
Еще одним основанием ответственности за нарушение бюджетного законодательства является правоприменительный акт уполномоченного государственного органа или должностного лица, который и возлагает на нарушителя определенные санкции (процессуальное основание). Без такого акта (решения, предписания, приговора и т.д.) ответственность наступить не может.
В-пятых, ответственность за нарушения бюджетного законодательства осуществляется специально уполномоченными государственными органами и должностными лицами.
Итак, ответственность за нарушение бюджетного законодательства можно определить как обязанность лица, нарушившего бюджетное законодательство, претерпевать лишения государственно-властного характера, выражающиеся в применении к нему санкций.
Под нарушением бюджетного законодательства в соответствии со ст. 281 БК РФ понимается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля над исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, которое влечет за собой применение к нарушителю мер принуждения.
За совершение нарушений бюджетного законодательства, в зависимости от их характера и степени общественной вредности, могут быть применены меры финансовой, административной или уголовной ответственности.
Финансовая ответственность наступает за совершение бюджетных правонарушений. В отличие от административной и уголовной ответственности, которая установлена соответственно Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовным кодексом Российской Федерации, меры финансовой ответственности предусмотрены Бюджетным кодексом РФ <11>.
--------------------------------
<11> См.: Бюджетное право: Учебник / Под ред. Н.А. Саттаровой. М., 2009.

Фактическим основанием для финансовой ответственности является бюджетное правонарушение - виновное нарушение бюджетного законодательства, бюджетного процесса, за которое Бюджетным кодексом РФ установлена ответственность.
Понятия "бюджетное правонарушение" и "нарушение бюджетного законодательства" соотносятся как общее и частное. Любое бюджетное правонарушение нарушает бюджетное законодательство, но не всякое нарушение бюджетного законодательства является бюджетным правонарушением. Между этими двумя правовыми понятиями нельзя ставить знак равенства.
Признаками бюджетного правонарушения являются:
а) деяние;
б) противоправность, проявляющаяся в двух аспектах.
Во-первых, бюджетная противоправность состоит в том, что деяние нарушает установленный Бюджетным кодексом РФ порядок составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля над исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Во-вторых, противоправность бюджетных правонарушений состоит в их запрещенности Бюджетным кодексом РФ. В Бюджетном кодексе РФ перечислены те деяния, которые являются нарушениями бюджетного законодательства. Особенность же административной и уголовной противоправности составляет то, что нарушения бюджетного законодательства должны быть запрещены соответственно Кодексом РФ об административных правонарушениях и Уголовным кодексом РФ. Указание в Бюджетном кодексе РФ на то, что конкретное деяние является нарушением бюджетного законодательства и влечет за собой меры административной или уголовной ответственности, не означает, что этим деяниям присуща административная или уголовная противоправность. Так, в ст. ст. 289, 293, 296 - 303 БК РФ предусмотрена возможность применения мер уголовной ответственности, если перечисленные в этих статьях нарушения содержат признаки состава преступления. Между тем в Уголовном кодексе РФ специальный запрет установлен только в отношении нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов;
в) виновность. Бюджетный кодекс РФ не называет вину в качестве обязательного признака нарушений бюджетного законодательства. Вместе с тем в публичном праве, в отличие от гражданско-правовых отношений, безвиновная ответственность недопустима. Конституционный Суд Российской Федерации сформировал правовую позицию, в соответствии с которой санкции штрафного характера, исходя из общих принципов права, должны отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям справедливости и соразмерности. Принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам;
г) совершение дееспособным лицом. Специфика бюджетных правонарушений такова, что субъектами правонарушения могут быть только участники бюджетного процесса, обладающие финансово-правовой правосубъектностью с момента своего создания;
д) наказуемость. Бюджетные правонарушения запрещены под угрозой применения санкций, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ.
Объектами нарушения бюджетного законодательства являются:
- бюджетная система Российской Федерации;
- перераспределение бюджетных средств между бюджетами разного уровня;
- бюджетный процесс в Российской Федерации.
Объективная сторона нарушения бюджетного законодательства заключается в совершении противоправных действий (бездействия).
Субъекты нарушений бюджетного законодательства - это непосредственные участники бюджетных правоотношений, к которым принято относить территориальные субъекты бюджетного права, органы государственной власти и органы местного самоуправления, ответственные за исполнение бюджетов, и лиц, их возглавляющих.
Субъективная сторона нарушений бюджетного законодательства характеризует психическое отношение субъекта к противоправным действиям или бездействию и их последствиям. Анализ норм бюджетного законодательства и исследований указанных вопросов позволяет отметить, что бюджетное право не считает субъективное состояние правонарушителя обязательным основанием ответственности, т.е. состав бюджетного правонарушения обладает своеобразной трехэлементной структурой: объект, объективная сторона, субъект. Несмотря на то что бюджетное законодательство не содержит указаний на виновность правонарушителя, его вина предполагается. Так, нецелевое использование бюджетных средств, как и, например, их несвоевременный возврат, может иметь место только в форме умысла или неосторожности <12>.
--------------------------------
<12> Там же.

Бюджетное законодательство не содержит норм, которые в систематизированном виде определяли бы именно меры финансовой ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Статья 282 БК РФ содержит открытый перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства.
При этом не все меры принуждения, которые перечислены в ст. 282 БК РФ, относятся к мерам финансовой ответственности. В этой статье собраны меры государственного принуждения, одни из которых являются мерами юридической ответственности (финансовой и даже административной), а другие не являются таковыми.
Государственное принуждение - это воздействие государства на поведение лица, нарушающего или нарушившего нормы права. По своему характеру меры государственного принуждения могут быть предупредительными, пресекательными, правовосстановительными и карательными (взыскательными). В публичном праве, как правило, только последняя из перечисленных мер государственного принуждения признается мерой юридической ответственности. Ее специфической чертой является то, что она наступает только как результат совершения лицом правонарушения. Другие виды принуждения (предупредительные, пресекательные и правовосстановительные) могут применяться независимо от того, совершило ли лицо правонарушение.
В юридической литературе под предупредительными мерами понимаются меры государственного воздействия, применяемые для предупреждения возможных правонарушений. В свою очередь, мерами пресечения признаются меры государственного воздействия, применяемые для прекращения противоправных действий или предотвращения их вредных последствий. Правовосстановительные меры направлены на восстановление нормального состояния правоотношений путем побуждения субъектов права к исполнению обязанностей, возложенных на них нормами права. Возможность применения правовосстановительных мер без учета вины лица, допустившего нарушение требований законодательства, подчеркивает и Конституционный Суд РФ.
Таким образом, нарушения бюджетного законодательства могут повлечь за собой применение и мер юридической ответственности, и других мер принуждения, не имеющих характера наказания.
Юридическая ответственность в бюджетном праве является одной из мер принуждения, применяемой к лицам, не исполняющим или исполняющим ненадлежащим образом правовые предписания, содержащиеся в нормах Бюджетного кодекса РФ. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства для нарушителя всегда связана с определенными лишениями имущественного, личного или организационного характера. Юридическая ответственность - это наиболее жесткая реакция государства на нарушение правовых норм. Единственным правовым основанием для ее применения является совершение лицом правонарушения, т.е. общественно вредного, противоправного виновного деяния.
В ст. 282 БК РФ перечислены меры принуждения, которые могут быть применены к нарушителям бюджетного законодательства:
- предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
- блокировка расходов;
- изъятие бюджетных средств;
- приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
- наложение штрафа;
- начисление пени;
- иные меры, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации и федеральными законами.
Предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса - мера превентивного характера, говорящая о недолжном поведении, незначительном нарушении бюджетного законодательства.
В целях определения правовой природы предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, предусмотренного в ст. ст. 292, 294 - 302, 306 БК РФ, необходимо отметить следующее. Институт предупреждения как мера принуждения в административном праве - мера ответственности. Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст. 3.2) выделяет предупреждение в качестве основного административного наказания (ст. 3.3). В Бюджетном кодексе РФ предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса также следует отнести к мерам ответственности, которая носит личный характер.
Предупреждение могут выносить руководители органов Федерального казначейства и их заместители, руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместители.
Блокировка расходов представляет собой сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств на определенных условиях, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными. Иными словами, данная мера ответственности представляет собой невозможность использовать выделенные средства бюджета, причем применяется на любом этапе исполнения бюджета.
Порядок блокировки расходов в случае выявления нецелевого использования установлен Порядком сокращения в 2005 г. лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета, установленным Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской Федерации, утвержденным Приказом Минфина России от 8 февраля 2005 г. N 16н.
Изъятие бюджетных средств носит правовосстановительный и предупредительный характер и применяется для того, чтобы средства бюджета, имеющиеся у органа или организации, которые допустили нарушение, не были растрачены в дальнейшем. Изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, предусмотрено в ст. 289 БК РФ как санкция за выявленный факт нецелевого использования бюджетных средств.
Изъятие бюджетных средств применяется за следующие нарушения: 1) нецелевое использование бюджетных средств; 2) несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов; 3) финансирование расходов сверх утвержденных лимитов; 4) нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление; 5) предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка; 6) предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка; 7) невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе; 8) несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи.
Следующая мера государственного принуждения - право приостанавливать операции по счетам кредитных организаций. Данная мера заключается в том, что уполномоченные органы имеют право приостанавливать текущие операции организаций и учреждений, использующих денежные средства федерального бюджета. Указанная мера принуждения реализуется в соответствии с Приказом Минфина России от 11 декабря 2006 г. N 171н "Об утверждении Порядка приостановления территориальными органами Федерального казначейства операций по счетам, открытым федеральным учреждениям в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности".
Самой распространенной санкцией за нарушение бюджетного законодательства является мера принуждения в виде штрафа. Взыскание штрафов проводится в соответствии с законодательством об административных правонарушениях. Так, согласно ст. 15.14 КоАП РФ использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет за собой наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 4000 руб. до 5000 руб., а на юридических лиц - от 40000 руб. до 50000 руб.
Во всех статьях Бюджетного кодекса РФ, где наказание определено в виде штрафа, содержится отсылка к Кодексу РФ об административных правонарушениях. При этом в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 г. N 20-П штраф является единственной мерой принуждения, применяемой к нарушителям бюджетного законодательства в судебном порядке.
Данная мера заключается в том, что с лиц, допустивших нарушение бюджетного законодательства, взимается денежная сумма в наказание за допущенные нарушения <13>.
--------------------------------
<13> Там же.

Начисление пени. Относительно данной меры следует уточнить позицию законодателя. Начисление пени заключается в исчислении определенной суммы пропорционально за каждый просроченный период времени, т.е. фактически является арифметическим действием. Разница между понятиями "начислить" и "взыскивать" очевидна и предполагает именно во втором понятии особое содержание принудительного механизма. Следовательно, к мерам принуждения нельзя отнести действия, процедуру по начислению пени. При этом взысканию подлежат только начисленные пени. К мерам принуждения, применяемым к нарушителям бюджетного законодательства, необходимо отнести правовую конструкцию "взыскание начисленных пени".
В отличие от пени как санкции в налоговом праве (ст. 75 НК РФ), пеня как санкция в бюджетном праве не определяется. Пеня защищает бюджетные правоотношения и применяется за нарушение бюджетного законодательства. Государственное принуждение прослеживается в механизме взыскания пени, заключающемся в принудительном изъятии за счет денежных средств правонарушителя.
Пеня как мера принуждения в бюджетном праве обычно применяется как дополнительная к основной мере наказания за невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе; неперечисление или несвоевременное перечисление процентов за пользование бюджетными средствами; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств; несвоевременное исполнение платежных средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов.
К иным мерам, указанным в ст. 282 БК РФ, следует отнести, например, предусмотренное в ст. 242 БК РФ взыскание неиспользованных межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета, а также меры принуждения, предусмотренные в законах о бюджете (например, ст. 73 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О Федеральном бюджете на 2007 год" (ред. от 2 ноября 2007 г.); п. 7 ст. 5 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О Федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов").
Составы бюджетных правонарушений перечислены в ст. ст. 283, 289 - 306 БК РФ, например:
- нецелевое использование бюджетных средств;
- невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе;
- неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе;
- непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля над их исполнением;
- неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
- несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств;
- несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом;
- несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи;
- финансирование расходов сверх утвержденных лимитов;
- предоставление бюджетных кредитов, инвестиций, государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка;
- осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка;
- нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передача их в доверительное управление;
- несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов;
- несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов;
- несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств;
- несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам <14>.
--------------------------------
<14> Там же.

Финансовая ответственность за бюджетные правонарушения применяется в порядке, который определен бюджетным законодательством. Бюджетный кодекс РФ детально не регламентирует процесс привлечения к финансовой ответственности, который регулируется в основном на подзаконном уровне. Так, блокировка расходов осуществляется в соответствии со ст. 231 БК РФ (в ней определены основания для блокировки расходов и отражены полномочия финансовых органов по принятию соответствующих решений) и Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 26 декабря 2005 г. N 162н <15>. Привлечение к финансовой ответственности органами Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляется в соответствии со ст. 284 БК РФ и Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 4 сентября 2007 г. N 75н <16>. Юрисдикционные полномочия Федерального казначейства реализуются в порядке, определенном в ст. 284 БК РФ и Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 26 апреля 2001 г. N 35н.
--------------------------------
<15> Порядок сокращения лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета, установленным Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской Федерации, утв. Приказом Минфина России от 26 декабря 2005 г. N 162н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 8.
<16> Указанным Приказом Минфина России был утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 7.

Правоприменительные акты, которые являются основаниями привлечения к финансовой ответственности, разнообразны и регламентируются Бюджетным кодексом РФ и подзаконными актами. Так, блокировка расходов проводится на основании разрешительной надписи министра финансов Российской Федерации. В случае выявления нарушений бюджетного законодательства подразделения Федеральной службы финансово-бюджетного надзора выносят предписания, которыми применяются меры финансовой ответственности за бюджетные правонарушения.
Административная ответственность наступает за нарушения бюджетного законодательства, содержащие признаки административных правонарушений. В соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом РФ об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
В Кодексе РФ об административных правонарушениях закреплены следующие составы нарушений бюджетного законодательства: нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14 КоАП РФ); нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 15.15 КоАП РФ), и нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами (ст. 15.16 КоАП РФ). При этом в гл. 28 БК РФ, содержащей описание основных видов нарушений бюджетного законодательства, возможность применения административной ответственности предусмотрена для 18 нарушений. Однако, как отмечалось выше, в действительности административная ответственность предусмотрена только в отношении трех из них.
В качестве меры административной ответственности за совершение нарушений бюджетного законодательства выступает административный штраф. Он установлен в твердых денежных суммах и является лишением имущественного характера, которое обязан претерпевать нарушитель.
Привлечение лиц, виновных в совершении нарушений бюджетного законодательства, содержащих признаки административных правонарушений, к административной ответственности осуществляется в порядке, установленном Кодексом РФ об административных правонарушениях. Производство по делам об административных правонарушениях подробно регламентируется нормами разд. IV КоАП РФ.
Привлечение к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства осуществляется должностными лицами Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (ст. 23.7 КоАП РФ).
Правоприменительным актом, на основании которого реализуется ответственность за нарушения бюджетного законодательства, выступает постановление о назначении административного наказания (ст. 29.9 КоАП РФ).
Специфику уголовной ответственности за нарушения бюджетного законодательства составляет то, что ее фактическим основанием является преступление, т.е. виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное Уголовным кодексом РФ под угрозой наказания. Уголовный кодекс РФ устанавливает ответственность за нецелевое использование бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ) и за нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2 УК РФ).
Мерами уголовной ответственности за нарушения бюджетного законодательства, содержащие признаки преступлений, являются штраф, арест, лишение свободы и лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Таким образом, уголовная ответственность за "бюджетные преступления" может быть связана с необходимостью претерпевать лишения имущественного или личного характера.
Уголовная ответственность за нарушения бюджетного законодательства применяется в уголовно-процессуальной форме. Назначению наказания предшествует предварительное расследование, которое может проводиться в форме предварительного следствия или дознания. Как правило, в делах о бюджетных преступлениях проведение предварительного следствия обязательно. Оно осуществляется следователями Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации. Привлечение к уголовной ответственности осуществляется судами общей юрисдикции. При этом правоприменительным актом, служащим основанием для применения уголовной ответственности, является обвинительный приговор (ст. 302 УПК РФ) <17>.
--------------------------------
<17> См.: Бюджетное право: Учебник / Под ред. Н.А. Саттаровой.

§ 3. Анализ соблюдения бюджетного законодательства РФ
на современном этапе

Постоянно действующим органом государственного финансового контроля расходования бюджетных средств, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему, является Счетная палата.
Задачами Счетной палаты являются:
- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
- регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
Всего за 2000 - 2011 гг. Счетная палата провела 6029 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, в том числе контрольных мероприятий - 5224 (в 2000 г. - 390, в 2011 г. - 370).
В ходе проведения мероприятий выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере на сумму 2568,7 млрд. руб. (в 2000 г. - 63,2 млрд. руб., в 2011 г. - 718,5 млрд. руб.).
По результатам контрольных мероприятий в 2000 - 2011 гг. Счетной палатой было направлено органам государственной власти, предприятиям и организациям более 483 представлений и предписаний. По выявленным фактам нарушения законодательства 1390 материалов были направлены в Генеральную прокуратуру Российской Федерации и иные правоохранительные органы, возбуждено более 1240 уголовных дел.
В 2000 - 2011 гг. было проведено 637 заседаний Коллегии Счетной палаты (в 2000 г. - 44, в 2011 г. - 66). Рассмотрено 8819 вопросов (в 2000 г. - 638, в 2011 г. - 893).
Отчеты о результатах всех контрольных мероприятий после утверждения Коллегией Счетной палаты направляются в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания. В обеих палатах Федерального Собрания созданы структуры по взаимодействию со Счетной палатой: комиссия в Совете Федерации, подкомитет в Государственной Думе <18>.
--------------------------------
<18> См.: URL: http://www.ach.gov.ru/ru/revision/result/.

В 2011 г., в частности, проведена проверка целевого и эффективного использования средств, направленных на развитие и содержание транспортного комплекса г. Москвы.
Результаты проверки показали, что деятельность органов исполнительной власти г. Москвы в части выполнения функций государственного заказчика по развитию и содержанию городского транспортного комплекса была недостаточно эффективной.
За последние три года правовыми актами правительства Москвы шесть раз менялись государственные заказчики в сфере метростроения.
Избыточное администрирование со стороны руководителей органов исполнительной власти Москвы, с одной стороны, и неупорядоченная структура государственных органов в отсутствие конкретизации их полномочий, с другой стороны, создали условия, при которых объем бюджетных ассигнований в сумме 75411,6 млн. руб. попадает в зону коррупционных рисков.
В отсутствие законных оснований из бюджета города предоставлены субсидии ГУП "Мосавтотранс", ОАО "Аэропорт Внуково", ОАО "АК "Атлант-Союз" на общую сумму 7127,1 млн. руб.
По линиям Московского метрополитена (по произведенным затратам) на отдельных изученных участках стоимость одного километра составила от 3,4 млрд. руб. до 6,9 млрд. руб.
В ходе контрольного мероприятия проанализирована стоимость строительства одного километра метрополитена мелкого залегания Митинско-Строгинской линии, при этом необоснованно завышенная и оплаченная стоимость выполненных работ составила 301,1 млн. руб., или 17,4% проверенных средств.
Анализ стоимости одного километра строительства автомобильной дороги в столице показал, что она колеблется от 1,5 млрд. руб. до 4,8 млрд. руб.
Материалы проверки целевого и эффективного использования средств, направленных на развитие и содержание транспортного комплекса г. Москвы, послужили основанием для возбуждения уголовного дела по ч. 1 ст. 201 Уголовного кодекса Российской Федерации по факту использования руководством ОАО "Авиакомпания "Атлант-Союз" бюджетных средств не по целевому назначению <19>.
--------------------------------
<19> См.: Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2011 г. URL: http://www.ach.gov.ru/ru/revision/reports-by-years/?id=732.

По результатам проверки Счетной палаты президент Кабардино-Балкарской Республики 4 апреля 2011 г. отправил Правительство Республики в отставку <20>.
--------------------------------
<20> Там же.

В 2011 г. Счетной палатой был проведен дополнительный анализ реализации федеральными органами исполнительной власти рекомендаций Счетной палаты по результатам комплекса контрольных мероприятий по проверке исполнения Федерального закона "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов". Анализ показал, что федеральными органами исполнительной власти принимались соответствующие меры по реализации предложений Счетной палаты по результатам комплекса контрольных мероприятий по проверке исполнения Федерального закона "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" и бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета за 2009 год <21>.
--------------------------------
<21> Там же.

Предложения Счетной палаты, направленные в Правительство Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации, в основном учтены. Из 56 предложений и замечаний Счетной палаты приняты или принимаются меры по 44 предложениям и замечаниям (78,6%), не приняты меры по 12 предложениям (21,4%). По предложениям Счетной палаты в Федеральном законе от 13 декабря 2010 г. N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" был определен порядок учета сумм процентов, начисленных при нарушении срока возврата налогов, сборов, таможенных пошлин и авансовых платежей, по кодам классификации доходов бюджетов Российской Федерации. Федеральной налоговой службой утвержден Порядок списания недоимки и задолженности по пеням, штрафам и процентам, признанным безнадежными к взысканию; внесены изменения в Правила предоставления государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте для оказания государственной поддержки экспорта промышленной продукции (товаров, работ, услуг), направленные на совершенствование порядка предоставления государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте для оказания государственной поддержки экспорта промышленной продукции (Постановление Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2010 г. N 919); по состоянию на 1 января 2011 г. подготовлено 110 нормативных правовых актов (НПА), как и было предусмотрено графиком подготовки НПА на указанную дату, и т.д.
В целях реализации предложения о разработке системы мер, направленных на развитие доходного потенциала бюджетной системы Российской Федерации, Правительство Российской Федерации при расчетах параметров проекта федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов учитывало необходимость увеличения доходов федерального бюджета, в том числе за счет индексации специфических ставок акцизов по подакцизным товарам (на спирт этиловый из всех видов сырья, табачную продукцию, автомобили легковые и мотоциклы), индексации ставок НДПИ на нефть и газ горючий природный, и другие.
Учтено предложение Счетной палаты о необходимости идентификации расходов на подготовку и проведение Олимпиады-2014. В Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" и в указаниях о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации (Приказ Минфина России от 28 декабря 2010 г. N 190н) предусмотрены целевая статья расходов 5500000 "Организация и проведение XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи, развитие города Сочи как горноклиматического курорта" и виды расходов 550, 553, 554, 557, 558 (в целях обособления бюджетных ассигнований, не включенных в указанную целевую статью). В части учета федерального имущества в соответствии с рекомендациями Счетной палаты были приняты определенные меры по совершенствованию ведения реестра федерального имущества. Однако объекты недвижимости внесены в реестр федерального имущества не в полном объеме.
Не были утверждены методические рекомендации по определению позиции акционера - Российской Федерации в акционерных обществах по вопросам выплаты дивидендов, предусмотренные п. 2 распоряжения Правительства Российской Федерации от 29 мая 2006 г. N 774-р. Не выполнено предложение о своевременном внесении изменений в действующие федеральные целевые программы (ФЦП). Как и в предыдущие годы, изменения в действующие ФЦП вносились в конце финансового года или после его окончания по факту выполнения ФЦП. Не по всем ФЦП объем бюджетных ассигнований соответствует паспортам ФЦП. Корректировка государственными заказчиками большинства ФЦП осуществляется с нарушением установленных сроков, по факту выполнения мероприятий и показателей эффективности.
Не приняты все необходимые меры по усилению контроля за выполнением государственной программы вооружения и государственного оборонного заказа. Задания государственного оборонного заказа в отчетном году выполнены не полностью.
Анализ свидетельствует о продолжающейся тенденции внесения значительного количества изменений в первоначально утвержденные объемы бюджетных ассигнований, что не позволяет бюджетополучателям планировать свои расходы на продолжительный период. Доведение бюджетных показателей до получателей бюджетных средств в конце финансового года создает риски неиспользования выделенных бюджетных средств <22>.
--------------------------------
<22> Там же.

Усиление взаимодействия Счетной палаты с профильными комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам исполнения представлений Счетной палаты позволит обеспечить более оперативную и полную их реализацию и будет способствовать повышению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. В целях реализации своих полномочий по выявлению, предупреждению и устранению фактов незаконного, нецелевого, неэффективного использования государственных финансовых ресурсов и государственной собственности Счетной палатой в 2011 г. было направлено 336 представлений главным распорядителям средств федерального бюджета, иным участникам бюджетного процесса.
Благодаря активному взаимодействию с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, иными правоохранительными органами и контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, вниманию палат Федерального Собрания Российской Федерации все представления Счетной палаты, срок исполнения которых наступил, исполнены, за исключением двух представлений, срок которых не истек.
Объем государственного долга Российской Федерации на 1 января 2011 г. по сравнению с 1 января 2010 г. увеличился на 28,6% и составил 9,3% ВВП. Увеличился и объем консолидированного внешнего долга Российской Федерации (за 2010 г., по данным Банка России, на 21,8 млрд. долл. США, или на 4,7%), составив на 1 января 2011 г. 489,0 млрд. долл. США.
Из 24 статей Федерального закона "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" (с изменениями) исполнены нормы 20 статей (более трех четвертей общего количества), не исполнены или частично исполнены отдельные нормы четырех статей (менее одной четверти общего количества) <23>.
--------------------------------
<23> Там же.

В 2012 г. Счетная палата осуществила комплекс контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий, результаты которых позволили оценить действенность мер, принимаемых органами исполнительной власти, эффективность использования бюджетных средств, направляемых на реализацию важнейших задач, поставленных Президентом Российской Федерации, в том числе по вопросам, связанным с реализацией Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.; Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.; Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., а также ряда иных важнейших концепций, стратегий, программ Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.
Значительное внимание уделялось осуществлению контроля за формированием и исполнением бюджета, подготовке заключений и оперативных отчетов, которые активно использовались палатами Федерального Собрания при рассмотрении соответствующих бюджетов, осуществлению контроля за реализацией таких важнейших проектов, как подготовка и проведение Олимпиады 2014 г. в Сочи, XXVII Всемирной летней универсиады 2013 г. в Казани, саммита АТЭС 2012 г. во Владивостоке, контролю за реализацией Комплексной программы модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010 - 2020 годы.
Особое внимание уделялось мониторингу и оценке эффективности управления финансами и государственным имуществом в субъектах Российской Федерации, прежде всего в Северо-Кавказском, Южном и Дальневосточном федеральных округах.
За 2012 г. Счетная палата провела 502 контрольных и экспертно-аналитических мероприятия, из них 370 контрольных мероприятий и 132 экспертно-аналитических мероприятия, которыми были охвачены 1086 объектов в 83 субъектах Российской Федерации. В том числе проведены контрольные мероприятия по поручениям: Президента Российской Федерации - 2, палат Федерального Собрания Российской Федерации, по обращениям членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы - 33 <24>.
--------------------------------
<24> URL: http://www.ach.gov.ru/userfiles/tree/report-2012-1-tree_files-fl-657.pdf.

Особо важные результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий докладывались главе государства на рабочих встречах Президента Российской Федерации с Председателем Счетной палаты. Всего Президент Российской Федерации В.В. Путин был проинформирован по 20 вопросам, из них:
- об эффективном использовании федеральной собственности в процессе создания открытого акционерного общества "Оборонсервис" и о влиянии проводимых мероприятий на ресурсное обеспечение национальной обороны в 2009 - 2011 гг. Общая сумма выявленных нарушений составила 10722,1 млн. руб.
По результатам контрольного мероприятия Главной военной прокуратурой проведена проверка и организованы надзорные мероприятия, в ходе которых подтвердились факты нарушения законодательства, выявленные Счетной палатой при проверке управления и распоряжения активами организаций, входящих в структуру ОАО "Оборонсервис".
10 октября 2012 г. Главным военным следственным управлением Следственного комитета Российской Федерации возбуждено и расследуется 10 уголовных дел, далее объединенных в одном производстве, в отношении должностных лиц Департамента имущественных отношений Минобороны России и лиц, выполнявших управленческие функции в ОАО "Оборонсервис" и иных коммерческих организациях;
- о проверке целевого и эффективного использования государственных средств, выделенных на проектирование и строительство объектов саммита АТЭС, предусмотренных подпрограммой "Развитие г. Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе" Федеральной целевой программы "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года". Общий объем выявленных в ходе контрольных мероприятий нарушений финансово-бюджетного законодательства за 2009 - 2012 гг. составил 15218,8 млн. руб. <25>.
--------------------------------
<25> Там же.

По результатам проверок в адрес проверяемых государственных органов и организаций направлялись представления и информационные письма, исполнение которых находилось на контроле. Это оказало положительное влияние на повышение финансовой дисциплины заказчиков и подрядчиков и позволило в установленные сроки в целом успешно реализовать один из крупнейших инвестиционных проектов. По итогам исполнения представлений Счетной палаты за 4 последних года приняты меры на сумму 6891,5 млн. руб. (45,2% суммы выявленных нарушений), возмещено в федеральный и краевой бюджеты 241,1 млн. руб.
Объем выявленных нарушений законодательства в бюджетной сфере, устранение которых потребовало возмещения бюджетных средств в 2012 г., составил 4,5 млрд. руб. Возмещены средства бюджетной системы в сумме 2,1 млрд. руб. Объем нецелевого использования бюджетных средств составил 1,2 млрд. руб. Вскрыты нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации на сумму 187,2 млрд. руб., законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд - на сумму 130,7 млрд. руб. <26>.
--------------------------------
<26> Там же.

Всего выявлено нарушений и недостатков при поступлении и использовании средств бюджетной системы, распоряжении и управлении государственной собственностью на общую сумму 781,4 млрд. руб., из которых 389,8 млрд. руб. - нарушения в части несвоевременной передачи средств пенсионных накоплений в доверительное управление управляющим компаниям и в негосударственные пенсионные фонды; выявлены также факты несвоевременного возврата налогоплательщикам сумм излишне уплаченных налогов и сборов.
По итогам проведенных контрольных мероприятий Правительству Российской Федерации, Минфину России, главным распорядителям средств федерального бюджета, иным участникам бюджетного процесса направлено 339 представлений и 408 информационных писем. Президенту Российской Федерации направлено 20 информационных писем, Правительству Российской Федерации - 80 информационных писем <27>.
--------------------------------
<27> Там же.

Важным фактором, влияющим на положительную динамику исполнения представлений Счетной палаты, послужило усиление взаимодействия Счетной палаты с органами прокуратуры и другими правоохранительными органами.
В отчетном периоде в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, другие правоохранительные органы было направлено 164 материала по результатам проведенных контрольных мероприятий.
По материалам Счетной палаты возбуждено 78 уголовных дел. Привлечены к уголовной ответственности и осуждены по приговору суда, вступившему в законную силу, 8 человек. В соответствии со ст. 26 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" по результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам государственной власти Российской Федерации, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и бесхозяйственности.
Информационно-аналитические материалы об исполнении представлений Счетной палаты ежеквартально направляются палатам Федерального Собрания Российской Федерации, которые на регулярной основе рассматривают их с участием представителей Счетной палаты и руководителей государственных органов исполнительной власти, являющихся ответственными за исполнение.
Анализ практики показывает существование следующих схем преступной деятельности в бюджетной сфере.
Нецелевое использование средств, выделенных из бюджета.
Бюджетным кодексом РФ (БК РФ) утверждены принципы формирования бюджетной системы РФ, одним из которых является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. ст. 28, 38 БК РФ).
Нецелевым использованием средств федерального бюджета является направление и использование средств федерального бюджета на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным федеральным бюджетом на соответствующий финансовый год, бюджетной росписью федерального бюджета, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения (ст. 289 БК РФ).
При проверке целевого использования средств в первую очередь надо руководствоваться БК РФ (Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ), Инструкцией по бюджетному учету (Приказ Минфина России от 30.12.2008 N 148н (в редакции Приказов Минфина России от 03.07.2009 N 69н и от 30.12.2009 N 152н)), указаниями о порядке применения бюджетной классификации РФ (Приказ Минфина России от 30.12.2009 N 150н), письмом Минфина России от 5 февраля 2010 г. N 02-05-10/383, разъясняющим порядок применения классификации операций сектора государственного управления (далее - КОСГУ), и рядом других документов.
Нецелевое использование средств федерального бюджета выражается в виде использования:
- средств на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;
- средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;
- на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;
- средств, полученных в виде субсидий или субвенций на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;
- иных видов нецелевого использования средств федерального бюджета, установленных бюджетным законодательством <28>.
--------------------------------
<28> См.: Маслова Т.С. Контроль за целевым использованием средств федерального бюджета // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2010. N 12. С. 4 - 12.

Нецелевое использование бюджетных средств, как результат нарушения бюджетного законодательства, имеет двоякую трактовку: судебную и органов исполнительной власти.
Согласно первой нецелевым использованием бюджетных средств является недостижение цели их выделения.
Согласно второй - нецелевое использование возникает и при нарушении процедуры использования выделенных из бюджета денежных средств <29>.
--------------------------------
<29> См.: Востриков Г.Г. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства // Право и экономика. 2009. N 2.

Законодательное определение нецелевого использования бюджетных средств установлено в ст. 281 БК РФ.
Арбитражная практика позволяет сформулировать точку зрения судов таким образом, что наказуемым является недостижение цели, для реализации которой выделялись бюджетные средства. Если же цель достигнута, но эта деятельность сопровождалась неправомерными действиями, то, с точки зрения судов, "подобные случаи не могут свидетельствовать о нецелевом характере использования денежных средств". В этих ситуациях должностные лица могут быть привлечены к ответственности только за нарушение Федерального закона "О бухгалтерском учете" <30>. При рассмотрении споров, связанных с использованием кредитов, выделяемых из федерального бюджета, суд указывает, что "факт зачисления бюджетных средств на расчетный счет заемщика, находящийся в другом банке" в нарушение постановления Правительства Российской Федерации о выделении соответствующего кредита, не может рассматриваться как нецелевое использование кредита. Значение согласно позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации имеет то, на что был использован кредит, полученный из бюджета (см.: Постановление ВАС РФ от 24 июля 2001 г. N 1046/01).
--------------------------------
<30> Там же.

Итак, с точки зрения судов, нецелевым использованием бюджетных средств является лишь недостижение цели, на которую они выделялись, хотя бы и сопровождавшееся неправомерными действиями. Что касается нарушений, связанных с неправомерным несоблюдением установленного порядка получения и расходования бюджетных средств, то сами по себе такие факты, по судебной трактовке, нецелевым использованием не являются.
Уголовная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств введена Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации".
Так, согласно ст. 285.1 УК РФ нецелевое расходование бюджетных средств - расходование их должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств.
Таким образом, в настоящее время имеются три (включая ст. 289 БК РФ) схожих законодательно установленных определения нецелевого использования бюджетных средств.
Данные определения дают понятие целевого использования средств бюджета как их направление на указанные при выделении этих средства цели (освоение), независимо от наличия результата, а также наличия (отсутствия) неправомерных действий, сопровождающих такое использование <31>.
--------------------------------
<31> Там же.

Следующая группа нарушений бюджетного законодательства может быть в целом поименована как нарушения порядка санкционирования расходов бюджета. Нарушения порядка санкционирования расходов бюджета не выходят за рамки бюджетных правоотношений, происходят только в отношении бюджетных средств между участниками бюджетного процесса, внешние участники отсутствуют.
Еще одной особенностью нарушений порядка санкционирования расходов бюджета является то, что отсутствуют какие-либо меры административной и уголовной ответственности за нарушения порядка санкционирования расходов бюджета. Это обстоятельство вызвано прежде всего информационной природой бюджетных средств, когда невозможно определить реальный ущерб и общественную опасность в результате искажения фрагментов передаваемой информации. Кроме того, сложно определить виновное лицо при совершении того или иного нарушения, так как обязанности по совершению тех или иных транзакций, результирующих этапы процедуры санкционирования, установлены внутриведомственными регламентами.
Также особенностью нарушений порядка санкционирования расходов бюджета является их меняющееся содержание. Сегодня многие из установленных БК РФ нарушений не несут в себе какого-либо негативного содержания. В то же время по мере изменения технологий исполнения бюджета с учетом длящейся реформы бюджетного процесса можно формулировать все новые нарушения порядка санкционирования расходов бюджета. Например, БК РФ не предусмотрено нарушения за несвоевременное распределение бюджетных ассигнований, несвоевременное доведение объемов финансирования и др.
Итак, к нарушениям порядка санкционирования расходов бюджета в настоящее время можно отнести следующие: неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств (ст. 293 БК РФ); несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств (ст. 294 БК РФ); несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом (ст. 295 БК РФ); несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи (ст. 296 БК РФ); финансирование расходов сверх утвержденных лимитов (ст. 297 БК РФ); несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств (ст. 305 БК РФ); несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам (ст. 306 БК РФ).
Охарактеризуем подробнее указанные нарушения.
Неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств являлось нарушением тогда, когда счета получателей бюджетных средств открывались в банках, т.е. при несоблюдении принципа единства кассы. Однако в настоящее время денежные средства на лицевом счете получателя бюджетных средств в любом случае не учитываются. До главных распорядителей бюджетных средств доводятся объемы бюджетных ассигнований, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования (см.: Порядок организации работы по доведению через территориальные органы Федерального казначейства объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета, утв. Приказом Минфина России от 10 июня 2003 г. N 50н). Транспортируются перечисленные агрегаты посредством направления казначейских уведомлений (от Федерального казначейства до главных распорядителей) и расходных расписаний (до распорядителей и получателей бюджетных средств). На лицевых счетах распорядителей и получателей бюджетных средств также учитываются объемы ассигнований, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования (Инструкция о порядке открытия и ведения органами Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, утв. Приказом Минфина России от 31 декабря 2002 г. N 142н). Таким образом, каких-либо банковских операций по перечислению бюджетных средств получателю бюджетных средств не происходит.
С точки зрения наблюдателя, не посвященного в тонкости бюджетного процесса, объективная сторона описываемого нарушения заключается в бездействии некоего государственного органа, вследствие чего получатель бюджетных средств не получает предусмотренных для него в бюджете средств.
Однако здесь содержится неточность. Дело в том, что доведение бюджетных ассигнований осуществляется Федеральным казначейством, но лишь в случае предоставления соответствующего расходного расписания, содержащего необходимую информацию, распорядителем бюджетных средств. В случае если распорядитель бюджетных средств предоставил расходное расписание на сумму меньшую, чем было им же ранее при составлении росписи предусмотрено, либо с опозданием, ответственности он не несет.
Статья 293 БК РФ содержит также меру воздействия в виде выплаты компенсации получателю бюджетных средств в размере недофинансирования.
Такая мера не отнесена к мерам принуждения. Выплата компенсаций в размере недофинансирования получателям бюджетных средств может быть произведена только из бюджета. Однако бюджет и сводная бюджетная роспись к началу бюджетного периода должны быть утверждены, и непредусмотренные выплаты влекут дисбаланс доходов и расходов утвержденного бюджета, т.е. являются еще одним нарушением бюджетного законодательства (нарушением закона о бюджете).
В случае если средств, полученных бюджетным учреждением в текущем бюджетном периоде, оказалось недостаточно для решения уставных задач, всегда есть возможность и обязанность у данного бюджетного учреждения и его вышестоящего распорядителя запланировать необходимую сумму на следующий год.
Неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств тождественно несвоевременному доведению уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств. Бюджетные средства на лицевом счете получателя бюджетных средств, как показано выше, представляют собой только информацию.
Несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом, в качестве нарушения может произойти в момент утверждения сводной бюджетной росписи либо изменений и дополнений в нее.
Бюджетная роспись по определению должна соответствовать расходам бюджета и представляет собой документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств в соответствии с бюджетной классификацией (ст. ст. 6, 217 БК РФ). Суммарные показатели бюджетной росписи соответствуют параметрам, утвержденным бюджетом. В то же время информация, отраженная в сводной бюджетной росписи, может отличаться от утвержденных соответствующим законом (решением) о бюджете показателей в результате реализации процедур изменения бюджетных ассигнований (ст. 228 БК РФ), которые затем сопровождаются изменениями в сводной бюджетной росписи. Внесение подобных изменений в большинстве случаев не сопровождается внесением изменений в закон (решение) о бюджете, утвержденный представительным органом власти. Таким образом, применение ответственности за несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом, может парализовать бюджетный процесс на стадии исполнения бюджета, сделав невозможным реализацию прав, предоставленных участникам бюджетного процесса (ст. ст. 228 - 230, 232, 234 БК РФ).
Финансирование расходов сверх утвержденных лимитов в условиях единства кассы, когда средства бюджета находятся на едином счете, является возможным в пределах общего остатка на едином счете бюджета. Такое нарушение всегда является умышленным действием, ибо программные продукты, применяемые при исполнении бюджетов, не позволяют осуществить запрещенные операции. Такое правонарушение влечет за собой искаженное исполнение утвержденной сводной бюджетной росписи и, как следствие, дисбаланс доходов и расходов при исполнении бюджета. Это может произойти лишь в том случае, если до завершения бюджетного года соответствующие лимиты бюджетных обязательств не будут скорректированы, что всегда и происходит.
Концепция реформирования бюджетного процесса предусматривает повышение ответственности распорядителей бюджетных средств посредством наделения их полномочиями свободного перераспределения лимитов внутри общего объема выделенных ассигнований. Это позволяет говорить о временном характере нарушения по финансированию расходов сверх лимитов.
Не следует также забывать, что в том случае, когда предварительный и текущий контроль в ходе исполнения бюджета осуществляется Федеральным казначейством, совершение операции по расходованию (финансированию) бюджетных средств сверх утвержденных лимитов невозможно без участия одновременно должностных лиц учреждений - получателей средств соответствующего бюджета и территориального органа Федерального казначейства. До получателя бюджетных средств в соответствии со ст. 223 БК РФ в обязательном порядке доводятся лимиты бюджетных обязательств.
Получателем средств на основании доведенных лимитов самостоятельно составляются платежные документы на перечисление бюджетных средств, которые предъявляются в Федеральное казначейство. Статьей 226 БК РФ обязанности по подтверждению денежных обязательств возложены на орган, исполняющий бюджет.
Подтверждение денежных обязательств заключается в проверке соответствия составленных получателем бюджетных средств платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов, доведенным лимитам бюджетных обязательств. В случае несоответствия принятых денежных обязательств доведенным лимитам орган, исполняющий бюджет, наделен правом и обязанностью отказа в подтверждении принятых получателем денежных обязательств.
Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств возможно только в том случае, если счет получателей бюджетных средств находится в банке. Такого при соблюдении принципа единства кассы быть не должно, в связи с чем упомянутого нарушения в условиях единого счета бюджета не существует.
Несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам может происходить между подтверждением денежных обязательств получателя бюджетных средств и перечислением с единого счета бюджета денежных средств. Как правило, это происходит одномоментно. Здесь охраняются интересы скорее не бюджета (публично-территориального образования), а контрагента по соответствующему обязательству. До тех пор пока средства находятся на едином счете бюджета, их нецелевое использование исключено. По действующей технологии временной разрыв между подтверждением денежных обязательств и их перечислением более суток возможен, только если отсутствует электронный канал связи между территориальным органом Федерального казначейства и учреждением Банка России или иной уполномоченной кредитной организацией.
Анализ составов нарушений порядка санкционирования расходов бюджета показывает, что они в силу постоянного обновления технологий носят временный характер, зачастую охраняя уже не существующие правоотношения <32>.
--------------------------------
<32> Там же.

Конкретные формы нецелевого использования бюджетных ресурсов и связанных с ними злоупотреблений могут быть объединены в несколько групп.
Нецелевое использование бюджетных средств, выделенных на поддержку и развитие отдельных отраслей экономики: сельское хозяйство, угледобыча, туризм.
Нецелевое использование средств, выделенных на финансирование инвестиционных проектов.
Нецелевое использование средств, выделенных для финансирования министерств, ведомств, государственных предприятий.
Нецелевое использование средств, выделенных для финансирования федеральных целевых программ.
Нецелевое использование и хищение средств, выделенных на развитие территорий.
Злоупотребления, связанные с привлечением, предоставлением и обслуживанием внешних займов. Основной способ - привлечение связанных кредитов с завышенной ценой на поставляемые в рамках кредитного соглашения товары (пример).
На мировом рынке государственных долговых обязательств Россия является одним из самых больших кредиторов третьих стран. Долги существенно различаются по степени ликвидности. В условиях такой сложной дифференцированности и отсутствия контроля органов власти возможны манипуляции в Министерстве финансов.
Злоупотребления при использовании средств целевых внебюджетных фондов.
Значительные объемы денежных средств, находящихся на балансе целевых внебюджетных фондов, широкое предоставление полномочий по их распределению и расходованию, недостаточный уровень внешнего контроля на фоне общей экономической и правовой нестабильности способствуют проявлению криминальной активности в поле их деятельности.
На основе материалов ревизий и проверок, осуществляемых различными ведомствами и государственными надзорными органами, в интересной и содержательной работе "Ревизии и проверки бюджетных учреждений - 2010. Что должен знать бухгалтер?" (под общей редакцией д.э.н. Ю.А. Васильева) дана следующая классификация финансовых нарушений, выявляемых в бюджетном учете <33>.
--------------------------------
<33> См.: Ревизии и проверки бюджетных учреждений - 2010. Что должен знать бухгалтер? / Под общ. ред. Ю.А. Васильева. М., 2010.

Первая группа правонарушений в этой сфере - это нецелевое использование бюджетных средств. Характеризуя нецелевое использование бюджетных средств как нарушение, ФАС ВСО в Постановлении от 24.01.2006 N А69-1557/04-8-2-Ф02-7036/05-С1 отметил, что оно относится к категории длящихся правонарушений, поскольку не связано с продолжительным непрекращающимся невыполнением или ненадлежащим выполнением нарушителем установленных законом обязанностей. Его объективная сторона характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной операции по расходованию средств и завершенностью в момент осуществления операции. Множественность таких операций свидетельствует о неоднократности совершения самостоятельных правонарушений.
Согласно ст. 38 БК РФ целевой характер бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. При этом в соответствии со ст. 184.1 БК РФ законом (решением) о бюджете устанавливается распределение бюджетных ассигнований по каждому главному распорядителю бюджетных средств в разрезе кодов разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов, отражающих направления (цели) финансирования расходов бюджета. Порядок отражения кассовых операций по кодам классификации операций сектора государственного управления (КОСГУ) устанавливается указаниями о порядке применения бюджетной классификации РФ, утверждаемыми Минфином на соответствующий финансовый год. В 2010 г. они утверждены Приказом Минфина РФ от 30 декабря 2009 г. N 150н, а Методические рекомендации по их применению доведены финансовым ведомством в письме от 5 февраля 2010 г. N 02-05-10/383. В 2011 г. государственные (муниципальные) учреждения руководствуются Приказом Минфина РФ от 28 декабря 2010 г. N 190н "Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ".
В связи с многочисленными запросами бюджетных учреждений по поводу квалификации нарушений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, Минфин не раз выпускал разъяснения. Одними из последних являются письма от 18 декабря 2009 г. N 02-07-10/5856, от 5 февраля 2010 г. N 02-05-10/383. В них, в частности, финансовое ведомство сообщило: в связи с тем, что договоры гражданско-правового характера в соответствии с ГК РФ заключаются получателями бюджетных средств в произвольной форме и существуют отраслевые особенности ведения хозяйственной деятельности бюджетных учреждений, в указаниях о порядке применения бюджетной классификации РФ устанавливается открытый перечень расходов по каждому коду КОСГУ. В целях эффективного планирования и исполнения бюджета вопросы отражения по кодам КОСГУ кассовых операций, обусловленных названными договорами и аналогичных по экономическому содержанию операциям, перечисленным в указаниях, могут быть урегулированы:
- бюджетной сметой;
- государственным заданием на оказание государственных услуг физическим и юридическим лицам (далее - госзадание);
- методическими рекомендациями (указаниями) главного распорядителя бюджетных средств по реализации государственной учетной политики;
- иными документами, являющимися правовым основанием получения бюджетных средств.
Таким образом, контролирующие органы не вправе квалифицировать осуществление кассовых расходов как нецелевое использование бюджетных средств в случае, если данные расходы отражены по кодам КОСГУ согласно вышеуказанным нормативным актам, являющимся правовым основанием получения бюджетных средств, хотя, по мнению проверяющих, они не соответствуют методологии применения КОСГУ или порядок их отражения по данным кодам в названных документах отсутствует.
В письме 02-07-10/5856 Минфин указал, что в ходе проверок факты несоблюдения методологии применения КОСГУ должны регистрироваться в отчетах органов Росфиннадзора. Далее с учетом положений п. 122 Административного регламента органы Росфиннадзора обязаны направить главным распорядителям средств федерального бюджета предписания о необходимости внесения соответствующих уточнений (дополнений) в методические рекомендации (указания) главного распорядителя бюджетных средств по реализации государственной учетной политики, бюджетные сметы и (или) госзадания, иные документы, являющиеся правовым основанием использования бюджетных средств. Предписание должно быть направлено в течение 10 рабочих дней со дня окончания ревизии (проверки). В свою очередь, главные распорядители средств федерального бюджета во исполнение норм ст. 158 БК РФ обязаны обеспечить своевременное внесение изменений (дополнений) в названные документы после согласования с Минфином, а также уточнить отражение в бюджетном учете и на лицевых счетах указанных кассовых операций, проведенных в текущем финансовом году <34>.
--------------------------------
<34> Там же.

Следующая группа финансовых правонарушений - неправомерное расходование бюджетных средств.
Действующее законодательство РФ не содержит понятия "неправомерное расходование бюджетных средств", однако квалификация различными контрольными органами выявленных нарушений в качестве "неправомерных" - довольно распространенный случай. Из этого можно сделать вывод, что под "неправомерным расходованием" подразумевается расходование бюджетных средств с нарушением действующего законодательства, т.е. термин "неправомерное расходование" является синонимом термина "незаконное использование". К указанным нарушениям можно отнести, в частности:
- осуществление авансовых платежей сверх установленного размера;
- использование бюджетных средств без подтверждения оправдательными документами;
- переплаты и неположенные выплаты заработной платы (денежного содержания, довольствия);
- сверхнормативные расходы (кроме переплат и неположенных выплат заработной платы (денежного содержания, довольствия) <35>.
--------------------------------
<35> Там же.

Осуществление авансовых платежей сверх установленного размера.
Ежегодно в федеральном законе о федеральном бюджете или нормативно-правовом акте по его реализации законодательно устанавливается ограничение размера осуществления авансовых платежей получателями средств федерального бюджета.
На 2011 г. в соответствии с нормами Постановления Правительства РФ от 28 декабря 2010 г. N 1171 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" установлены следующие размеры авансовых платежей, которые могут быть предусмотрены при заключении договоров (государственных контрактов) о поставке товаров, выполнении работ и об оказании услуг:
а) в размере до 100 процентов суммы договора (государственного контракта), но не более лимитов бюджетных обязательств, доведенных на соответствующий финансовый год, - по договорам (государственным контрактам) об оказании услуг связи, о подписке на печатные издания и об их приобретении, обучении на курсах повышения квалификации, участии в научных, методических, научно-практических и иных конференциях, о проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, проведении Всероссийской олимпиады школьников и приобретении авиа- и железнодорожных билетов, билетов для проезда городским и пригородным транспортом и путевок на санаторно-курортное лечение, по договорам обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, а также по договорам о проведении лечения граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, заключаемым Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации с иностранными организациями, по договорам (государственным контрактам) об оказании транспортных услуг по перевозке гуманитарных грузов железнодорожным транспортом в ходе проведения гуманитарных операций, заключаемым Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий или получателями средств федерального бюджета, находящимися в ведении этого Министерства, с российскими организациями-исполнителями, по договорам (государственным контрактам) в целях реализации соглашений об оказании финансовой помощи на восстановление (строительство, реконструкцию, капитальный ремонт) объектов и приобретение основных средств в Республике Южная Осетия и Республике Абхазия;
б) в размере до 60 процентов суммы договора (государственного контракта), но не более 60 процентов лимитов бюджетных обязательств, доведенных на соответствующий финансовый год, - по договорам (государственным контрактам) об оказании услуг по авиационным перевозкам высших должностных лиц органов государственной власти Российской Федерации, иных должностных лиц и представителей официальных делегаций, выполняемым по отдельным решениям Президента Российской Федерации, авиационным перевозкам, осуществляемым в целях обеспечения визитов и рабочих поездок указанных лиц, а также по договорам (государственным контрактам), заключенным с организаторами российских экспозиций на международных, национальных и иных выставочно-ярмарочных мероприятиях, в случае, если для организации таких экспозиций предусмотрено частичное финансовое обеспечение за счет средств федерального бюджета;
в) в размере до 30 процентов суммы договора (государственного контракта), но не более лимитов бюджетных обязательств, доведенных на соответствующий финансовый год, - по договорам (государственным контрактам) о выполнении работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов капитального строительства государственной собственности Российской Федерации на сумму, превышающую 600 млн. руб., а также последующее авансирование выполняемых работ в указанном размере после подтверждения выполнения предусмотренных договором (государственным контрактом) работ в объеме произведенного авансового платежа;
г) в размере до 50 процентов суммы договора (государственного контракта), но не более лимитов бюджетных обязательств, доведенных на соответствующий финансовый год, - по договорам (государственным контрактам) с производителями автомобильной и дорожно-строительной техники, произведенной на территории Российской Федерации, в случаях, предусмотренных п. 17.1 ч. 2 ст. 55 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд";
д) в размере до 30 процентов суммы договора (государственного контракта), но не более лимитов бюджетных обязательств, доведенных на соответствующий финансовый год, - по договорам (государственным контрактам) о поставке товаров, выполнении работ и оказании услуг, связанных с предоставлением безвозмездной технической и гуманитарной помощи иностранным государствам на двусторонней основе;
е) в размере до 30 процентов суммы договора (государственного контракта), но не более 30 процентов лимитов бюджетных обязательств, доведенных на соответствующий финансовый год, - по остальным договорам (государственным контрактам), если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
В Постановлении Правительства РФ от 28 декабря 2010 г. N 1171 установлено, что в 2011 г. не допускается:
- увеличение утвержденных в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств по заработной плате за счет экономии по использованию в текущем финансовом году лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных на иные цели, если иное не установлено федеральным законом;
- уменьшение утвержденных в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств на уплату начислений на выплаты по оплате труда в целях увеличения лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных на иные цели <36>.
--------------------------------
<36> Там же.

Еще одна группа финансовых правонарушений - расходование бюджетных средств без подтверждения оправдательными документами.
В соответствии со ст. 9 Закона о бухгалтерском учете и п. 3 Инструкции N 148н все хозяйственные операции, проводимые организацией, должны оформляться оправдательными документами. Эти документы служат первичными учетными документами, на основании которых ведется бухгалтерский учет.
Кроме того, согласно ч. 1 ст. 161 Гражданского кодекса сделки между юридическими лицами, а также между ними и гражданами должны совершаться в простой письменной форме путем составления документов, выражавших их содержание и подписанных лицом или лицами, совершающими сделку, или должным образом уполномоченными ими лицами (ч. 1 ст. 160 Гражданского кодекса).
Таким образом, использование бюджетных средств при отсутствии подтверждающих документов будет квалифицировано в качестве неправомерного расходования бюджетных средств.
К финансовым правонарушениям относятся переплаты и неположенные выплаты заработной платы (денежного содержания, довольствия).
Данная группа нарушений включает нарушения от допущенных в результате арифметических ошибок до сознательных переплат и неположенных выплат заработной платы (денежного содержания, довольствия), надбавок и доплат, премий, вознаграждений и компенсаций, не предусмотренных штатным расписанием и нормативно-правовыми актами.
Довольно распространенным случаем являются факты установления руководителем организации самому себе различных стимулирующих надбавок и премий.
В соответствии со ст. 22 ТК РФ на работодателя возложена обязанность выплачивать причитающуюся работникам заработную плату. Надбавки, дополнительные выплаты и премии входят в фонд оплаты труда и выплачиваются работнику на основании решений работодателя.
Заработная плата руководителей учреждений состоит из должностного оклада и выплат компенсационного и стимулирующего характера. Должностной оклад руководителя учреждения, определяемый трудовым договором, устанавливается в кратном отношении к средней заработной плате работников, которые относятся к основному персоналу возглавляемого им учреждения, и составляет до пяти размеров указанной средней заработной платы (п. 6 Положения об установлении систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 05.08.2008 N 583).
В соответствии с п. 8 Положения выплаты компенсационного характера устанавливаются для руководителей учреждений в процентах к должностным окладам или в абсолютных размерах. Федеральные государственные органы - главные распорядители средств федерального бюджета, в ведении которых находятся учреждения, могут устанавливать руководителям этих учреждений выплаты стимулирующего характера.
Руководителям учреждений - главных распорядителей средств федерального бюджета выплаты стимулирующего характера устанавливаются Правительством РФ (п. 9 Положения).
Таким образом, установление руководителем учреждения самому себе стимулирующих надбавок и премий, не установленных трудовым договором с ним, а также без согласия и без наличия распоряжений вышестоящей организации будет признано неправомерным расходованием бюджетных средств.
Кроме того, к переплатам и неположенным выплатам заработной платы (денежного содержания, довольствия), надбавок и доплат, премий, вознаграждений и компенсаций, не предусмотренных штатным расписанием и нормативно-правовыми актами, относятся такие нарушения, как:
- нарушения при оплате работы в выходные и праздничные дни;
- нарушения при определении среднего заработка для расчета сумм отпускных и других выплат;
- нарушения при применении и начислении районного коэффициента и северных надбавок в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;
- факты незаконных доплат к заработной плате штатным работникам за выполнение работ, входящих в круг их обязанностей, за совместительство, замещение временно отсутствующих работников;
- оплата фактически не отработанного времени <37>.
--------------------------------
<37> Там же.

К прочим сверхнормативным расходам относится большая группа нарушений, квалифицируемых в качестве неправомерного расходования бюджетных средств, поскольку данная сфера нарушений является наиболее обширной. Рассмотрим некоторые из них.
Нарушения, связанные с превышением предельных норм компенсации за использование личного транспорта для служебных целей.
Предельные нормы компенсации работникам учреждений и организаций, финансируемых из средств бюджетов всех уровней, за использование личного транспорта в служебных целях установлены в п. 1 Приказа Минфина РФ от 04.02.2000 N 16н "Об изменении предельных норм компенсации за использование личных легковых автомобилей и мотоциклов для служебных поездок". Порядок выплаты указанной компенсации установлен п. п. 1 - 6, 8 и 9 письма Минфина России от 21.07.1992 N 57 "Об условиях выплаты компенсации работникам за использование ими личных легковых автомобилей для служебных поездок". Выплата компенсации с несоблюдением указанных норм и правил квалифицируется как неправомерное расходование бюджетных средств.
Нарушения, связанные с направлением работников в служебные командировки.
Возмещение расходов по проезду. Характерное нарушение - возмещение расходов, которые согласно законодательству возмещению не подлежат либо подлежат, но не в том размере, в котором фактически были произведены. Например, при приобретении проездных документов, в частности, на железнодорожный транспорт работник нередко приобретает и полис добровольного страхования пассажиров на транспорте. Данные расходы не подлежат возмещению в соответствии с п. 12 Положения об особенностях направления работников в служебные командировки, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 13 октября 2008 г. N 749: командированному работнику возмещаются расходы по страховым платежам только по обязательному государственному страхованию пассажиров на транспорте, которые входят в стоимость проездного билета.
В соответствии с п. 12 Положения N 749 расходы по проезду к месту командировки и обратно к месту постоянной работы возмещаются при наличии документов (билетов), подтверждающих эти расходы. Аналогичный порядок предусмотрен для федеральных государственных гражданских служащих (п. 22 Указа Президента РФ от 18 июля 2005 г. N 813 "О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих".
Нарушения при возмещении расходов на проезд с превышением допустимых норм, как правило, возникают при оплате стоимости проезда железнодорожным транспортом в вагоне повышенной комфортности категории "СВ" федеральным государственным гражданским служащим, замещающим главные, ведущие, старшие и младшие должности гражданской службы, при отсутствии разрешения руководителя учреждения. Таким образом, при возмещении расходов на проезд сотрудников в командировки следует учитывать действующие нормы возмещения расходов на проезд. В частности, федеральным государственным гражданским служащим расходы на проезд возмещаются по нормам, приведенным в п. 21 Указа N 813. Работникам, не являющимся федеральными государственными служащими, но работающим в учреждениях, финансируемых за счет средств федерального бюджета, расходы на проезд возмещаются в размерах, утвержденных подп. "в" п. 1 Постановления Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N 729 "О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории РФ, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета".
По решению руководителя бюджетного учреждения (не относящегося к федеральным государственным гражданским служащим) в соответствии с п. 3 Постановления N 729 расходы, превышающие данные нормы, могут быть возмещены работнику бюджетного учреждения, но только при наличии экономии денежных средств, выделенных из федерального бюджета, или при осуществлении бюджетным учреждением приносящей доход деятельности и только за счет данных средств. В случае превышения вышеуказанных норм самим руководителем бюджетного учреждения решение о возмещении данных расходов должно приниматься вышестоящим руководителем. Необходимо отметить, что для федеральных государственных гражданских служащих согласно п. 24 Указа N 813 предусмотрен аналогичный порядок.
Расходы по найму жилого помещения. Характерным нарушением при возмещении расходов по найму жилого помещения также является превышение установленных норм.
Для федеральных государственных гражданских служащих отсутствует суммовое ограничение стоимости расходов по найму жилого помещения: данные расходы в соответствии с п. 18 Указа N 813 возмещаются им по фактической стоимости, подтвержденной соответствующими документами, но со следующими ограничениями:
- гражданским служащим, замещающим высшие должности гражданской службы категории "руководители", - не более стоимости двухкомнатного номера;
- остальным гражданским служащим - не более стоимости однокомнатного (одноместного) номера.
Необходимо отметить, что гражданским служащим, замещающим высшие должности гражданской службы категории "руководители", возмещается стоимость именно двухкомнатного, а не двухместного номера. Информацию о количестве мест, оплаченных работником, большинство гостиниц указывают в счете за проживание, либо данную информацию ревизоры могут получить в ходе встречной проверки.
Для работников бюджетных учреждений, не являющихся федеральными государственными служащими, расходы по найму жилого помещения в месте нахождения в командировке возмещаются по фактическим расходам, подтвержденным соответствующими документами, но не более 550 руб. в сутки (п. 1 Постановления N 729). В случае превышения данной суммы, как и в случае проезда к месту служебной командировки, расходы должны возмещаться за счет экономии денежных средств, выделенных из федерального бюджета, или за счет средств от приносящей доход деятельности.
Суточные. При выплате суточных также встречаются различные нарушения, например их выплата в неустановленном размере или неправильное определение дней, за которые работнику положена выплата суточных.
Обратите внимание: в случае временной нетрудоспособности командированного работника ему на общих основаниях (кроме случаев, когда командированный работник находится на стационарном лечении) выплачиваются суточные в течение всего времени, пока он не имеет возможности по состоянию здоровья приступить к выполнению возложенного на него служебного поручения или вернуться к месту постоянного жительства, но не свыше двух месяцев. За период временной нетрудоспособности командированному работнику на общих основаниях выплачивается пособие по временной нетрудоспособности. Дни временной нетрудоспособности не включаются в срок командировки (п. 25 Положения N 749) <38>.
--------------------------------
<38> Там же.

Большая группа нарушений - нарушения, связанные с завышением стоимости выполненных ремонтно-строительных работ.
К указанной группе можно отнести следующие нарушения.
Оплата фактически не выполненных ремонтно-строительных работ. В ходе проведения ревизий и проверок контролирующие органы проводят контрольные обмеры выполненных объемов ремонтно-строительных и строительно-монтажных работ, в результате которых выявляются различные нарушения: завышение физических объемов работ, повторная оплата одних и тех же работ, в том числе выполненных разными подрядными организациями, и т.д. Необходимо отметить, что при проведении указанных обмеров следует учитывать правила определения объемов работ, установленные в технической части соответствующих сборников ГЭСН или ФЕР (ТЕР).
Завышение норм накладных расходов и сметной прибыли. Порядок расчета величины накладных расходов в строительстве определяется Методическими указаниями по определению величины накладных расходов в строительстве МДС 81-33.2004, утвержденными Постановлением Госстроя РФ от 12 января 2004 г. N 6, либо - для районов Крайнего Севера - Методическими указаниями по определению величины накладных расходов в строительстве, осуществляемом в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним, МДС 81-34.2004, утвержденными Постановлением Госстроя РФ от 12 января 2004 г. N 5.
Для бюджетных учреждений существуют два способа определения величины накладных расходов:
- по укрупненному показателю величины накладных расходов в конце сметы за итогом прямых затрат (например, при выполнении ремонтных работ эта величина составляет 95% фонда оплаты труда);
- по каждому виду работ в соответствии с наименованием сборников ГЭСН, ФЕР или ТЕР. Привязка нормативов накладных расходов по видам работ к указанным сборникам (область применения) приведена в приложениях 4 и 5 к МДС 81-33.2004 либо МДС 81-34.2004.
Кроме того, согласно примечанию 1 к приложению 4 к МДС 81-33.2004 и МДС 81-34.2004 при определении ремонтных работ в жилых и общественных зданиях, а также ремонта оборудования, кроме работ по ремонту наружных инженерных сетей, улиц и дорог общегородского, районного и местного значения, мостов и путепроводов, с использованием сборников ТЕР (ФЕР) к нормативам накладных расходов по видам работ применяется понижающий коэффициент 0,9.
В случае если подрядчик находится на упрощенной системе налогообложения, к нормативам накладных расходов по видам строительно-монтажных и ремонтно-строительных работ, кроме вышеуказанного коэффициента, необходимо применять коэффициент 0,7 (п. 4.7 МДС 81-33.2004, письмо Госстроя РФ от 6 октября 2003 г. N НЗ-6292/10).
Порядок определения величины сметной прибыли прописан в Методических указаниях по определению величины сметной прибыли в строительстве МДС 81-25.2001, утвержденных Постановлением Госстроя РФ от 28 февраля 2001 г. N 15, а также в письме Росстроя от 18 ноября 2004 г. N АП-5536/06 "О порядке применения нормативов сметной прибыли в строительстве". Он аналогичен порядку определения величины накладных расходов, отличие лишь в том, что укрупненный норматив для ремонтно-строительных работ составляет 50% фонда оплаты труда. Привязка нормативов накладных расходов по видам работ к указанным сборникам (область применения) приведена в приложениях 1 и 2 к письму Росстроя N АП-5536/06.
При определении сметной стоимости ремонтных работ, аналогичных технологическим процессам в новом строительстве (в том числе возведение новых конструктивных элементов в ремонтируемом здании), с использованием сборников ТЕР (ФЕР) нормативы сметной прибыли следует применять с коэффициентом 0,85 (примечание 1 к приложению 1 к письму Росстроя N АП-5536/06). Для организаций, использующих упрощенную систему налогообложения, нормативы сметной прибыли применяются с коэффициентом 0,9 (примечание 2 к приложению 1 к письму Росстроя N АП-5536/06).
Завышенная оплата работ вследствие неправильного определения стоимости временных зданий и сооружений. Порядок расчетов за строительство временных зданий и сооружений определяется в соответствии со Сборником сметных норм затрат на строительство временных зданий и сооружений при производстве ремонтно-строительных работ ГСНр 81-05-01-2001, утвержденным Постановлением Госстроя РФ от 7 мая 2001 г. N 46. Данный документ также не прошел государственную регистрацию, но по аналогии с МДС 81-33.2004 он носит рекомендательный характер и продолжает применяться. При производстве строительно-монтажных работ необходимо руководствоваться Сборником сметных норм (затрат на строительство временных зданий и сооружений ГСН 81-05-01-2001, утвержденным Постановлением Госстроя РФ от 7 мая 2001 г. N 45.
К временным зданиям и сооружениям относятся специально возводимые или приспособляемые на период капитального ремонта производственные, складские, вспомогательные, жилые и общественные здания и сооружения, необходимые для производства ремонтно-строительных работ. Временные здания и сооружения подразделяются на титульные и нетитульные. Перечень работ и затрат, относящихся к титульным временным зданиям и сооружениям, приведен в приложении 1 к ГСНр 81-05-01-2001 и приложении 2 к ГСН 81-05-01-2001. К ним, в частности, относятся временные гаражи, лаборатории для испытаний строительных материалов и изделий на территории строительства, специальные и архитектурно оформленные заборы и ограждения в городах и др.
Затраты по возведению, сборке, разборке, амортизации, текущему ремонту и перемещению нетитульных временных зданий и сооружений (для обеспечения нужд отдельных объектов) предусмотрены в составе накладных расходов на ремонтно-строительные работы.
Перечень нетитульных временных зданий и сооружений приведен в приложении 2 к ГСНр 81-05-01-2001 и приложении 3 к ГСН 81-05-01-2001 и включает:
- приобъектные конторы и кладовые прорабов и мастеров;
- складские помещения и навесы при объекте строительства;
- душевые, кубовые, неканализованные уборные и помещения для обогрева рабочих;
- настилы, стремянки, лестницы, переходные мостики, ходовые доски, обноски при разбивке здания;
- сооружения, приспособления и устройства по технике безопасности;
- леса и подмостки, не предусмотренные в сметных нормах на строительные работы или в нормативах на монтаж оборудования, наружные подвесные люльки, заборы и ограждения (кроме специальных и архитектурно оформленных), необходимые для производства работ, предохранительные козырьки, укрытия при производстве буровзрывных работ;
- временные разводки от магистральных и разводящих сетей электроэнергии, воды, пара, газа и воздуха в пределах рабочей зоны (территории в пределах до 25 м от периметра зданий или осей линейных сооружений);
- приспособленные строящиеся и существующие на строительных площадках здания вместо построенных указанных выше временных зданий и сооружений.
В соответствии с п. 2.4 ГСНр 81-05-01-2001 затраты на строительство временных зданий и сооружений включаются в акты выполненных работ только при выполнении работ по капитальному ремонту, а при выполнении работ по текущему ремонту они учитываются в составе накладных расходов.
Обратите внимание: расчеты между подрядчиком и заказчиком за построенные временные здания и сооружения производятся только за фактически построенные временные здания и сооружения, которые принимаются в эксплуатацию, зачисляются в основные средства заказчика (кроме временных автомобильных дорог, подъездных путей и архитектурно оформленных заборов) и передаются в пользование подрядчику в порядке, установленном договором подряда (п. 3.2 - 3.4 ГСНр 81-05-01-2001 и ГСН 81-05-01-2001).
Завышенная оплата работ вследствие неправильного определения дополнительных затрат при производстве работ в зимнее время. Порядок расчета дополнительных затрат при производстве работ в зимнее время определяется в соответствии со Сборником сметных норм дополнительных затрат при производстве ремонтно-строительных работ в зимнее время ГСНр 81-05-02-2001, утвержденным Постановлением Госстроя РФ от 19 июня 2001 г. N 61, и Сборником сметных норм дополнительных затрат при производстве строительно-монтажных работ в зимнее время ГСН 81-05-02-2007, рекомендованных к применению письмом Росстроя от 28 марта 2007 г. N СК-1221/02.
К дополнительным затратам при производстве работ в зимнее время относятся: доплаты к заработной плате рабочих при работе на открытом воздухе и в неотапливаемых помещениях; затраты, связанные с изменением технологии производства отдельных работ; затраты, связанные с повышенным расходом строительных материалов, снижением производительности строительных машин и механизмов, и др.
В соответствии с п. 3 ГСНр 81-05-02-2001 и п. 3 разд. I ГСН 81-05-02-2007 нормы дополнительных затрат определены в процентах от сметной стоимости ремонтно-строительных (строительно-монтажных) работ в текущем уровне цен и являются среднегодовыми. Их следует применять для определения сметной стоимости капитального ремонта и при расчетах за выполненные ремонтно-строительные работы независимо от фактического времени года, в течение которого выполняются работы.
Для работ, которые по техническим условиям выполняются только при положительной температуре в отапливаемых помещениях, дополнительные затраты по настоящим нормам не начисляются. Таким образом, если работы выполняются в "летний период" или в отапливаемых помещениях, оплата дополнительных затрат при производстве работ в зимнее время не производится <39>.
--------------------------------
<39> Там же.

Иные нарушения. Проверками выявляются случаи необоснованного включения в акты выполненных работ различных налогов, относимых на финансовый результат организации. Так, например, организации, применяющие упрощенную систему налогообложения, необоснованно включают в указанные акты затраты, связанные с уплатой единого налога (15 или 6%). Данные налоги подлежат исключению из актов выполненных работ, так как, во-первых, это противоречит налоговому законодательству, а во-вторых, затраты, связанные с уплатой налогов, включены в состав накладных расходов и сметной прибыли.
Возможны также случаи включения в акты выполненных работ коэффициентов к нормам затрат труда, оплате труда рабочих, нормам времени и затратам на эксплуатацию машин для учета влияния условий производства работ, предусмотренных проектами. Однако и здесь подрядные организации не всегда соблюдают некоторые особенности, связанные с применением данных коэффициентов. Величина коэффициентов приведена в приложении 1 к МДС 81-35.2004. Так, например, при включении в сметы на ремонтно-строительные работы работ, выполняемых в соответствии со сборником ГЭСН (ФЕР, ТЕР) N 46 "Работы при реконструкции зданий и сооружений", и при применении к ним вышеуказанных коэффициентов они должны применяться в соответствии с письмом Росстроя от 23 июня 2004 г. N АП-3230/06.
При осуществлении ремонтных работ, которые выполняются на высоте, предусматривают применение лесов (инвентарных и неинвентарных), порядок применения инвентарных лесов определяется проектом организации строительства (ПОС), а также регламентируется в разделе "Техническая часть" сборников расценок на соответствующие виды работ, утвержденных региональными центрами ценообразования в строительстве. Так, если устройство лесов не предусмотрено технической частью сборника (например, для кровельных работ), то их оплата является необоснованной. При производстве работ внутри здания леса, устраиваемые для внутренних штукатурных работ, должны быть использованы для выполнения лепных и малярных работ. Отметим, что при использовании неинвентарных лесов материалы, оставшиеся после их разборки, должны передаваться в распоряжение заказчика или их стоимость должна учитываться в составе возвратных сумм.
Довольно распространены случаи включения в акты выполненных работ затрат, связанных с содержанием пожарной и сторожевой охраны (в том числе вневедомственной, представляемой органами внутренних дел), с уборкой и вывозом строительного мусора с площадки после окончания строительства объекта, с подготовкой объекта к сдаче в эксплуатацию (мытье полов и окон, стоимость моющих средств, уборка и вывоз мусора после окончания строительства), с рекламой и др. Указанные расходы не должны возмещаться, так как согласно приложению 6 к МДС 81-33.2004 они учтены в составе накладных расходов.
Кроме всего вышеперечисленного, можно отметить следующие нарушения: неправильное применение индексов пересчета цен из базисного в текущий уровень, неверное использование резерва средств на непредвиденные расходы, включение в акты затрат, учтенных в нормах накладных расходов и сметной прибыли, неправильное применение расценок и сметных цен, повторный учет НДС в составе стоимости строительных материалов и изделий, арифметические ошибки и т.д.
Использование бюджетных средств на оплату коммунальных услуг, оказанных сторонним потребителям (арендаторам), без возмещения данных расходов.
Примерным договором аренды, доведенным письмом Минимущества РФ от 17 сентября 2001 г. N НГ-30/16725, предусмотрена обязанность арендодателя федерального имущества после подписания договора аренды заключить отдельный договор на эксплуатационные, коммунальные и административно-хозяйственные услуги.
В соответствии с письмами Минфина РФ от 12 августа 2002 г. N 3-12-5/49, от 5 июля 2002 г. N 3-12-3/31 арендаторы должны осуществлять перечисление средств в возмещение затрат бюджетного учреждения-арендодателя на коммунальные, эксплуатационные и административно-хозяйственные услуги на его лицевой счет по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Бюджетное учреждение-арендодатель на основании договоров, заключенных с поставщиками услуг, и выставленных ими счетов оплачивает указанные услуги путем перечисления средств на расчетные счета поставщиков услуг со своего лицевого счета получателя средств федерального бюджета и со счета по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, пропорционально произведенным фактическим расходам.
Таким образом, использование бюджетных средств на оплату коммунальных услуг, оказанных сторонним потребителям (арендаторам), без возмещения данных расходов (при наличии договора возмездного оказания услуг) будет признано неправомерным расходованием бюджетных средств <40>.
--------------------------------
<40> Там же.

Важная группа правонарушений связана с неэффективным использованием бюджетных средств.
Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который заключается в составлении и исполнении бюджетов участниками бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий исходя из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Таким образом, исходя из изложенных выше норм неэффективным использованием бюджетных средств является:
- недостижение заданного результата (по объему и (или) качеству) при использовании запланированного объема средств;
- достижение результата с большими, чем это было возможно, затратами;
- завуалированный расход средств, который изначально предполагает их неэффективное использование.
Поскольку законодательно установленного определения неэффективного использования бюджетных средств в настоящее время не существует, квалификация нарушения по данному основанию при проведении контрольных мероприятий имеет субъективную оценку, хотя нерациональная трата бюджетных средств порой может иметь худшие последствия, чем их нецелевое использование <41>.
--------------------------------
<41> Там же.

Каковы критерии оценки эффективности финансово-хозяйственной деятельности?
На практике ст. 34 БК РФ применить довольно сложно, поскольку существующая система управления бюджетными средствами не предполагала и не предполагает административного доведения распорядителями бюджетных средств бюджетополучателям конкретных результатов их деятельности. В связи с этим оценить, достигнут результат деятельности конкретного учреждения или нет, возможно только в увязке с уставными целями и задачами, которые, в свою очередь, доведены в количественных и качественных показателях.
В настоящий момент оценить эффективность использования бюджетных средств можно в отношении:
- капитальных вложений - на основании Методики оценки эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, утвержденной Приказом Минэкономразвития РФ от 24 февраля 2009 г. N 58, в рамках реализации Постановления Правительства РФ от 12 августа 2008 г. N 590 "О порядке проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения";
- деятельности органов исполнительной власти - на основании Методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. N 322 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации";
- деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов - на основании Методики мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. N 1313-р "О реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов".
В каждом из перечисленных выше документов приведены перечень показателей критериев оценки эффективности деятельности и порядок ее расчета. Так, Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ позволяет определить результаты деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ в сферах:
- экономического развития;
- здравоохранения и здоровья населения;
- общего, начального и среднего профессионального образования;
- жилищного строительства и обеспечения граждан жильем;
- жилищно-коммунального и дорожного хозяйства;
- обеспечения безопасности граждан;
- организации государственного и муниципального управления.
В качестве примера приведем ряд показателей деятельности исполнительной власти субъекта РФ в сфере образования. О результативности данного вида деятельности можно судить на основании, в частности:
- удельного веса выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, сдавших единый государственный экзамен;
- удельного веса среднемесячной номинальной начисленной заработной платы учителей государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений в среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона;
- средней наполняемости классов в государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждениях в субъекте РФ;
- средней стоимости содержания одного класса в государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждениях в субъекте РФ;
- расходов консолидированного бюджета субъекта РФ на общее образование (тыс. руб.).
Рациональность использования выделенных конкретному бюджетному учреждению (в частности, школе или лицею) бюджетных средств по данной Методике определить невозможно в силу укрупненности анализируемых показателей. Тем не менее во исполнение требований Инструкции N 191н (ранее - Инструкции N 128н) учреждение обязано представить по окончании текущего финансового года сведения о мерах по повышению эффективности расходования бюджетных средств, входящие в состав обязательных приложений к Пояснительной записке (ф. 0503160). Однако подробной информации, что и как следует указать в приведенном приложении, Инструкция N 191н не дает, а следовательно, каждый бюджетополучатель формирует его по своему усмотрению или в соответствии с рекомендациями главного распорядителя.
Ввиду отсутствия определения эффективности и критериев ее оценки нельзя представить убедительные доказательства того, что бюджетные средства, выделенные той или иной бюджетной организации, потрачены эффективно или, наоборот, неэффективно. В настоящее время проверяющими органами применяется субъективная оценка эффективности использования бюджетных средств, которая базируется на опыте практической работы конкретного ревизора.
В 2011 г. ситуация в отношении эффективного использования бюджетных средств должна была бы измениться. В рамках Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ принято Постановление Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. N 671 "О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания" (далее - Постановление N 671). Данным Постановлением утверждено Положение о формировании государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания. Для бюджетных и казенных учреждений субъектов РФ и муниципалитетов порядок формирования государственного (муниципального) задания устанавливается соответствующим органом власти.
Целью формирования и утверждения государственных заданий будет являться создание условий для реализации задач государственной политики в соответствующей сфере деятельности, осуществления мероприятий, достижения целей и показателей государственных программ в рамках деятельности федеральных государственных учреждений. Можно предположить, что, наряду с доведением до конкретного бюджетного учреждения количественных показателей государственного задания, нормативов затрат на его выполнение, соответствующим органом власти до него будут дополнительно доводиться качественные показатели эффективности работы, без которых невозможно будет судить о результатах его деятельности <42>.
--------------------------------
<42> Там же.

Глава 7. ЛЕГАЛИЗАЦИЯ ДЕНЕЖНЫХ СРЕДСТВ,
ПОЛУЧЕННЫХ ПРЕСТУПНЫМ ПУТЕМ

§ 1. Понятие отмывания денег, полученных преступным путем

Термин "отмывание денег" (money laundering) впервые был использован в 80-х гг. XX в. в США применительно к доходам от наркобизнеса и обозначает процесс преобразования нелегально полученных денег в легальные деньги <1>. Предложено много определений этого понятия. Президентская комиссия США по организованной преступности в 1984 г. использовала следующую формулировку: "Отмывание денег - процесс, посредством которого скрывается существование, незаконное происхождение или незаконное использование доходов и затем эти доходы маскируются таким образом, чтобы казаться имеющими законное происхождение" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Oswald K. Die Implementation gesetzlieher Masnahmen zur Bekampfung der Geldwasche in der Bundesrepublick Deutschland. Freiburg; Br., 1997. P. 7.
<2> См.: President's, Commission on Organized crime. The each connection, 1984. P. 7.

Впервые в международных документах термин "отмывание денег" встречается в Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ, принятой 20 декабря 1988 г. в Вене (ратифицирована СССР 18 декабря 1990 г., вступила в силу для СССР 17 апреля 1991 г.) <3>.
--------------------------------
<3> См.: Герасименко Н.В. Развитие законодательства по противодействию легализации криминальных доходов: российский и зарубежный опыт // Адвокат. 2006. N 2.

Согласно ст. 3 Венской конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ от 20 декабря 1988 г. под легализацией (отмыванием) доходов от преступной деятельности понимаются:
- конверсия или передача имущества, если известно, что такое имущество получено в результате правонарушения или правонарушений, или в результате участия в таком правонарушении или правонарушениях, в целях сокрытия или утаивания незаконного источника имущества или в целях оказания помощи любому лицу, участвующему в совершении такого правонарушения или правонарушений, с тем, чтобы оно могло уклониться от ответственности за свои действия;
- сокрытие или утаивание подлинного характера, источника, местонахождения, способа распоряжения, перемещения, подлинных прав в отношении имущества или его принадлежности, если известно, что такое имущество получено в результате правонарушений или правонарушения, в результате участия в таком правонарушении или правонарушениях;
- приобретение, владение или использование имущества, если в момент его получения было известно, что такое имущество получено в результате правонарушения или правонарушений или в результате участия в таком правонарушении или правонарушениях;
- участие, соучастие или вступление в преступный сговор с целью совершения любого правонарушения или правонарушений, приведенных выше, покушение на совершение такого правонарушения или правонарушений, а также пособничество, подстрекательство, содействие или консультирование при их совершении.
Венская конвенция ООН 1988 г. признала в качестве преступления "отмывание" денег, полученных от незаконного оборота наркотиков. В то же время развитие организованной преступности привело к росту доходов преступных организаций, получаемых из других сфер преступной деятельности. Часть этих доходов также стала подвергаться "отмыванию" и инвестироваться в легальную экономику.
Развернутое определение данного термина было дано также в Директиве Европейского экономического союза "О предотвращении использования финансовой системы для отмывания денег" (91/308/ЕЭС) от 19 июня 1991 г. Согласно ст. 1 указанного документа отмывание (легализация) денежных средств означает следующее поведение, совершенное умышленно:
- присвоение или передачу имущества при знании того, что оно получено от преступной деятельности или из акта участия в такой деятельности с целью сокрытия или маскировки его незаконного происхождения. Оказание помощи любому лицу, которое вовлечено в совершение такой деятельности, с целью избежать предусмотренных законом последствий его действий;
- сокрытие или маскировку реальной природы, источника, местонахождения, расположения, движения имущества, относящихся к нему прав или собственности на имущество при условии знания того, что оно получено в результате криминальной деятельности или из акта участия в такой деятельности;
- приобретение, владение или использование имущества при условии знания в момент получения, что оно получено от криминальной деятельности или из акта участия в такой деятельности;
- участие или соучастие в совершении указанных действий, попытке их совершить, а также оказание помощи, подстрекательство, пособничество и оказание консультаций в совершении любых вышеупомянутых действий.
Директива содержит запрет на отмывание денег и программу действий в финансовой сфере, обеспечивающую взаимодействие финансовых и кредитных учреждений с властями путем информирования этих властей по своей собственной инициативе о любом факте, который может служить показателем отмывания денег; снабжения этих властей по их требованию всей необходимой информацией в соответствии с процедурами, определенными применимым законодательством.
Положения Директивы касаются всех кредитных и финансовых институтов, включая страховые компании и филиалы финансовых и кредитных учреждений, расположенные за пределами ЕС. Государствам рекомендуется применять положения в отношении предприятий, которые могут быть использованы для отмывания денег: казино, иных игорных заведений, лотерей и обменных пунктов. Одновременно положения Директивы могут распространяться и на отдельные профессии (нотариусы, адвокаты, налоговые консультанты).
Опыт применения положений Конвенции ООН 1988 г. был использован при разработке Конвенции Совета Европы "Об отмывании, поиске, аресте и конфискации доходов, полученных преступным путем" (N 141) от 8 ноября 1990 г. (Страсбургская конвенция) <4>. Прежде всего это относится к определению места совершения основного правонарушения. В подп. "а" п. 2 ст. 6 Страсбургской конвенции определено, что для целей ее применения не имеет значения, подпадает ли основное правонарушение под уголовную юрисдикцию страны совершения действий по легализации незаконных доходов. Отмывание признается преступлением по законодательству государства, где совершались эти действия, вне зависимости от того, в какой стране было совершено основное правонарушение.
--------------------------------
<4> См.: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В.С. Овчинский. М., 2004. С. 324 - 343.

Кроме того, авторы данного документа решили вопрос о том, может ли лицо, совершившее основное правонарушение, быть признано субъектом легализации, опираясь на положения различных правовых доктрин. Поэтому в подп. "b" п. 2 ст. 6 Конвенции содержится положение, согласно которому внутренним законодательством государств может быть предусмотрено, что правонарушения, указанные в этом пункте, не применяются к лицам, совершившим основное правонарушение.
Определенный интерес представляют положения Страсбургской конвенции, закрепляющие меры по противодействию легализации криминальных доходов, обязательные для принятия государствами на национальном уровне. В числе таковых в ст. 2 Конвенции называется возможность конфискации средств и доходов или собственности, стоимость которой соответствует таким доходам. Таким образом, одним из оптимальных методов борьбы против опасных форм преступности является лишение доходов.
Конвенция 1990 г. закрепляет на международном уровне целый ряд принципиальных понятий. Причем хотя формально конвенции Совета Европы должны распространяться только на государства - члены СЕ, для Конвенции 1990 г. было сделано исключение. Согласно ст. 37 она открыта для присоединения государств, не являющихся членами Совета Европы. Нормы-принципы, закрепленные указанной Конвенцией, носят конкретный, обязывающий характер. К общим принципам международного сотрудничества она относит:
- необходимость закрепления в национальном законодательстве норм, регламентирующих вопросы оказания международной правовой помощи и реализацию условий Конвенции посредством применения национального уголовно-процессуального законодательства (п. 2 ст. 7, ст. 9, ч. 1 ст. 12, ч. 1 ст. 14, ст. 18);
- взаимность, всесторонность и полноту ее оказания (п. 1 ст. 7);
- возможность принятия любых мер, направленных на достижение целей Конвенции, не противоречащих национальному законодательству государства (ст. ст. 8, 9);
- недопустимость ссылки на банковскую тайну в качестве основания для отказа в оказании правовой помощи (ст. ст. 14, 18);
- обязательность определенной процессуальной формы письменных запросов, ее соответствие Конвенции и законодательству государства - исполнителя запроса (ст. ст. 23 - 29);
- недопустимость немотивированного отказа в правовой помощи (ст. ст. 18, 30 и 31);
- обязательность принятия мер по обеспечению конфискации (ст. ст. 11 - 17).
Конвенция Совета Европы 1990 г. содержит целый ряд терминов, законодательное определение которых на международном уровне имеет принципиальное значение с точки зрения выработки единого универсального инструментария, необходимого для правильного применения норм о противодействии отмыванию преступных доходов независимо от особенностей, имеющихся в национальных законодательствах <5>.
--------------------------------
<5> См.: Карпович О.Г. Вопросы международно-правового подхода борьбы с отмыванием преступных доходов // Внешнеторговое право. 2009. N 2.

Прежде всего, это единое понятие доходов, полученных преступным путем. Под ними понимается любая материальная выгода, полученная в результате совершения преступлений (п. "a" ст. 1). Это может быть имущество любого вида, вещественное или невещественное, движимое или недвижимое, а также юридические документы или бумаги, свидетельствующие о праве на такое имущество или долю в нем (п. "b" ст. 1).
Вопрос о возможности рассматривать в качестве предмета отмывания нематериальные блага, а именно те или иные вещные права, давно является дискуссионным. Сторонники возможности такой трактовки предмета преступления в качестве одного из основных аргументов обычно приводят именно вышеупомянутые положения Конвенции СЕ. Необходимо обратить внимание на тот факт, что Конвенция Совета Европы 1990 г. указывает в качестве предмета отмывания не сами имущественные права, а документы, подтверждающие эти права. В Конвенции речь идет о всевозможных акциях на предъявителя, непогашенных векселях, ценных бумагах и иных документах, которые сами по себе относятся скорее к понятию имущества, так же как и денежные средства, выражением которых являются купюры национальных банков.
Страсбургская конвенция Совета Европы 1990 г. основным механизмом противодействия отмыванию преступных доходов считает возможность их повсеместной конфискации. Под конфискацией преступных доходов Конвенция предусматривает наказание или меру, назначенную судом в результате производства в связи с преступлениями, приводящую к лишению имущества (ст. ст. 3 - 4). Конвенция содержит целый ряд мер, которые следует предпринять для успешной конфискации преступно полученных средств: замораживание или наложение ареста для предотвращения любой операции, передачи или распоряжения относительно имущества, которое позднее могло бы стать предметом запроса о конфискации или могло бы обеспечить удовлетворение такого запроса (ст. ст. 11 - 12), т.е. возможность наложения ареста на имущество еще до того, как кто-либо направил запрос о его конфискации с доказательствами того, что это имущество является доходом от преступления, вина в совершении которого доказана вступившим в силу приговором суда. Иными словами, Конвенция позволяет производить некий превентивный арест имущества по подозрению в его преступном происхождении <6>.
--------------------------------
<6> Там же.

Столь широкий объем полномочий, предоставляемый Конвенцией, указывает на то, что Конвенция Совета Европы 1990 г. является логическим продолжением, усовершенствованным и расширенным набором международно-правовых мер противодействия отмыванию криминально полученных средств <7>.
--------------------------------
<7> См.: Волженкин Б.В. Отмывание денег. СПб., 1998. С. 9 - 10; Ларичев В.Д. Правовые и организационные меры борьбы с легализацией доходов, полученных преступным путем // Адвокат. 2001. N 12. С. 3 - 22; Волеводз А.Г. Международный розыск, арест и конфискация полученных преступным путем средств и имущества. М., 2000; Камынин И.Н. Новое законодательство о борьбе с легализацией (отмыванием) преступных доходов // Законность. 2001. N 11. С. 30 - 32; Кадовик Е.И. Организованные группы, преступные сообщества и легализация (отмывание) денежных средств // Юридический мир. 2002. N 4. С. 12 - 16; Рыхлов О.А. Указ. соч. С. 41 - 46; Иногамова-Хегай Л.В. Международное уголовное право. СПб., 2003. С. 253 - 259.

Кроме вышеуказанных международных правовых документов некоторые положения, касающиеся легализации (отмывания) доходов от преступной деятельности, содержатся, в частности, в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 г.), Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности (Палермо, 15 ноября 2000 г., ратифицирована Российской Федерацией в июне 2004 г.); Коммюнике Форума ООН по офшорам (Каймановы острова, 30 - 31 марта 2000 г.); Сорока рекомендациях FATF (в ред. от 20 июня 2003 г.); Всеобщих директивах по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе (Вольфсбергские принципы, 30 ноября 2000 г.) <8>.
--------------------------------
<8> См.: Карпович О.Г. Указ. соч.

К числу базовых документов в этой сфере также относится Заявление руководителей центральных банков стран - G-7 ("большой семерки") "О принципах регулирования работы банков, осуществления практического контроля за их деятельностью и предупреждения криминального использования банковских систем для отмывания денег (Базельское соглашение, 12 декабря 1988 г.).
В связи со сложившейся в мире криминальной ситуацией, увеличением количества операций по легализации преступных доходов международное сообщество было вынуждено разработать новую методику деятельности налоговых, правоохранительных органов и финансовых учреждений и определить принципы, которыми следует руководствоваться в борьбе с отмыванием денег через банковскую систему:
а) неукоснительное соблюдение всех законов и нормативных актов в области финансовых операций и отказ участвовать в сделках, вызывающих подозрения и преследующих цель отмывания денег;
б) сотрудничество с правоохранительными органами в пределах, допускаемых постановлениями о конфиденциальности в отношении клиентов.
Банки должны принять разумные меры для определения настоящей личности всех клиентов, обращающихся в такие учреждения за услугами. Деловые отношения не могут поддерживаться с клиентами, которые не смогли обеспечить доказательства своей личности.
Поскольку юридически Базельское соглашение не является обязательным к исполнению, были применены различные процедуры, позволяющие придать ему силу закона. В частности, некоторые банки заключили официальные соглашения, согласно которым приняли на себя обязательства выполнять требования Соглашения (Австрия, Италия). Органы по надзору за банковской деятельностью ряда государств заявили, что нарушение статей Базельского соглашения повлечет за собой административные санкции (Франция, Великобритания). Другие государства на основании данного Соглашения приняли законы, препятствующие проникновению "грязных" денег в финансовую систему (Люксембург).
Со временем положения Базельского соглашения стали обязательными для многих центральных банков, разработавших подробные и четкие инструкции для иных банков и принявших меры к их соблюдению. Среди них - Центральный банк РФ. Также назначаются лица, ответственные за осуществление внутрибанковских программ по борьбе с отмыванием денег <9>.
--------------------------------
<9> См.: Герасименко Н.В. Указ. соч.

В законодательстве отдельных стран существуют различия в определении перечня деяний, являющихся источником происхождения легализуемых средств. Таковыми источниками могут признаваться:
a) преступления (любые, предусмотренные уголовным законодательством);
b) преступления, являющиеся типичными для организованной преступности;
c) правонарушения;
d) преступления и правонарушения, связанные с незаконным оборотом наркотиков.
Как следует из положений Страсбургской конвенции и рекомендаций Специальной финансовой комиссии по проблемам отмывания денег, подготовленных в 1990 г., отмывание денежных средств и иного имущества - это процесс, в ходе которого средства, полученные в результате незаконной деятельности, т.е. различных правонарушений, помещаются, переводятся или иным образом пропускаются через финансово-кредитную систему (банки, иные финансовые институты), либо на них (вместо них) приобретается иное имущество, либо они иным образом используются в экономической деятельности и в результате возвращаются владельцу в ином "воспроизведенном" виде для создания видимости законности полученных доходов, сокрытия лица, инициировавшего данные действия и (или) получившего доходы, а также противозаконности источников этих средств.
Некоторые специалисты считают, что это понятие шире, чем преступные доходы. Они доходы, полученные незаконным путем, определяют как "вещи, деньги, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, приобретенные в результате совершения преступления или иного правонарушения".

Криминалистическая характеристика отмывания
преступных доходов

Российское законодательство определяет отмывание доходов, полученных преступным путем, как придание правомерного вида владению, пользованию и распоряжению денежными средствами или иным имуществом, полученными в результате совершения преступления (п. 2 ст. 3 Федерального закона N 115-ФЗ).
По сути, отмывание преступных доходов заключается в умышленном искажении сведений об источнике полученных преступным путем материальных благ посредством их вовлечения в легальный экономический оборот в целях сокрытия факта противоправного приобретения и обеспечения возможности свободно ими владеть, пользоваться и распоряжаться.
В стремлении преступников свободно распоряжаться преступным доходом, скрывая сам факт его противоправного приобретения, проявляется двойственность криминальной природы отмывания преступных доходов. Этим отмывание денег отличается от иных сходных по используемым методам противоправных деяний. Операции с преступными доходами, как правило, сходны по форме с правомерными действиями, применяемыми в легальном хозяйственном обороте. При этом принципиально осознавать факт, что любые преобразования противоправных доходов не в силах изменить их юридической сущности - оставаясь под контролем лиц, которые приобрели их в результате совершения преступлений, они по своей природе противоправны.
Роль криминалистического инструментария в борьбе органов правопорядка с отмыванием денег состоит главным образом в оптимизации тактики их деятельности по разработке, разложению и нейтрализации особо опасных преступных объединений. Для криминалистической характеристики преступления важна грамотная уголовно-правовая оценка оперативной информации, которая является важным условием борьбы с отмыванием преступных доходов, так как только выявление признаков состава преступления дает возможность определить относимость, важность оперативных данных, способствует выдвижению обоснованных оперативных версий, осуществлению профилактики, целеустремленному использованию сил и средств.
Уголовно-правовая оценка оперативной информации преследует цель выявления конкретных перспектив использования оперативных материалов, своевременного обнаружения в них юридически значимых фактов и признаков и эффективного реагирования на них. Механизм оценки отражает развитие познавательного процесса от незнания к знанию, постигаемого оперативным работником и следователем. Он охватывает все стадии оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности, имеет в каждой из них свою специфику, обусловленную полнотой и достоверностью оперативной информации.
Наряду с элементами состава преступления отмывание преступных доходов включает иные обстоятельства, выявление которых способствует раскрытию и расследованию преступления. С точки зрения криминалистики отмывание преступных доходов есть объективно и субъективно обусловленная, связанная со средой подвижная система устойчиво повторяющихся действий субъекта, совершаемых с целью сокрытия непосредственной связи преступных доходов с предыдущим преступлением и создания ложного представления об их происхождении для последующего использования в легальном обороте.
Криминалистическое описание элементов данной системы, включающее предмет и субъект посягательства, физическую и психическую деятельность субъекта посягательства, место и время посягательства, внутренние и внешние связи, обстановку посягательства, а также их связей и закономерностей образует криминалистическую характеристику отмывания преступных доходов, которую, как и правовую оценку оперативной информации о фактах и признаках отмывания доходов, полученных преступным путем, а также уголовно-правовую квалификацию деяний, предусмотренных ст. ст. 174 и 174.1 УК, следует проводить на основе совокупности объективных и субъективных признаков указанных составов преступлений.
Прежде всего следует отметить, что непосредственный объект отмывания денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем, качественно неоднороден и для его корректного определения требуется "горизонтальная" классификация, т.е. выделение в его составе основного, дополнительного и факультативного объектов. Центральное значение приобретает вопрос определения основного объекта преступного посягательства, т.е. общественного отношения, нанесение ущерба которому составляет сущность данного преступления и в целях охраны которого издана уголовно-правовая норма.
Следуя логике законодателя, поместившего нормы об отмывании противоправных доходов в раздел VIII УК России, родовым объектом рассматриваемого преступления принято считать группу общественных отношений, складывающихся в сфере экономики, а непосредственным объектом - общественные отношения, складывающиеся по поводу осуществления основанной на законе предпринимательской деятельности.
Выделение интересов сферы экономической деятельности в качестве основного объекта преступного посягательства уголовно наказуемого отмывания вызывает сомнения. Опасное воздействие отмывания денег на экономику осуществляется не прямо, оно преломляется через призму социального вреда первичных преступлений, т.е. лежит в иной плоскости общественных отношений.
Во-первых, отмывание денег искажает систему нравственных ценностей, порождает в общественном сознании терпимость к обогащению "любой ценой". Возможность легализовать результаты преступной деятельности способствует формированию извращенного представления о таких социально-экономических ценностях, как труд, талант, физические, интеллектуальные и предпринимательские способности, как условия достижения успеха в обществе, нивелирует их и фактически приравнивает к ним навыки преступной наживы. Логично возникает вопрос о роли правосудия в таком обществе.
Во-вторых, отмывание денег затрудняет выявление и расследование первичных преступлений, по этой причине при совершении отмывания преступных доходов опасному воздействию подвергаются в первую очередь интересы правосудия. Вред выражается в посягательстве на принцип неотвратимости наказания за совершение преступления, закрепленный в уголовно-процессуальном законе в качестве требования уголовного преследования и назначения виновным справедливого наказания (п. 2 ст. 6 УПК России). В данном случае проявляется тесная видовая связь объектов отмывания доходов от преступлений и уголовно наказуемого укрывательства преступлений (ст. 316 УК), которое в структуре Особенной части УК располагается среди преступлений против правосудия.
В-третьих, отмывание преступных доходов препятствует обнаружению, изъятию из незаконного владения и возвращению законным собственникам преступно приобретенного имущества, которое является вещественным доказательством по уголовному делу (ст. 81 УПК России), подлежит имущественному взысканию или конфискации либо является средством возмещения вреда, причиненного преступлением (ст. ст. 115 - 116 УПК России), а также препятствует принятию законных мер по обеспечению гражданского иска (ст. 230 УПК России). В этом общественно опасном посягательстве прослеживается родовая связь объекта отмывания преступных доходов с объектом другого состава преступления против правосудия - незаконных действий в отношении имущества, подвергнутого описи или аресту либо подлежащего конфискации (ст. 312 УК России).
Таким образом, сфера экономики, хотя и подвергается вредному воздействию, не является основным объектом преступного посягательства. Отмывание преследует цель укрыть криминальное происхождение доходов и, как следствие, препятствует выявлению, предупреждению и пресечению преступной деятельности, способствует утаиванию преступлений, являющихся источником материальных благ. В результате преступники уклоняются от уголовного наказания, продолжая владеть ценностями, добытыми преступным путем <10>.
--------------------------------
<10> Киселев И.А., Леханова Е.С. Расследование отмывания преступных доходов. Рекомендации для следователей. М., 2011.

Опасное воздействие каждого деяния, предусмотренного ст. ст. 174 и 174.1 УК, проявляется прежде всего в посягательстве на принцип неотвратимости наказания за совершение основного преступления, а общественными отношениями, более других страдающими при отмывании, выступают интересы правосудия в области уголовного преследования за совершение преступлений, ставших источником незаконных приобретений. Они и должны быть определены в качестве основного непосредственного объекта отмывания преступных доходов, что, очевидно, требует изменить место указанных норм в структуре Особенной части Уголовного кодекса.
Характерной чертой отмывания добытых преступным путем денежных средств и иного имущества служит то, что общественная опасность этого деяния определяется главным образом не действиями, выражающими объективную сторону состава преступления, а юридически значимыми свойствами предмета преступления (завладение им преступным путем), которые и обусловливают уголовную противоправность этих действий.
Предмет преступлений, предусмотренных ст. ст. 174 и 174.1 УК, включает в себя денежные средства или иное имущество, заведомо приобретенные другими лицами преступным путем (ст. 174) либо приобретенные лицом в результате совершения им преступления (ст. 174.1), за исключением преступлений, предусмотренных ст. ст. 193, 194, 198, 199, 199.1 и 199.2 УК.
Согласно ст. 128 Гражданского кодекса России (далее - ГК) понятие "имущество" заключает в себе в качестве частных вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права.
Таким образом, к предмету уголовно наказуемого отмывания следует относить: денежные средства, т.е. деньги (ст. 140 ГК) - российскую валюту (рубль) в наличной (банкноты и монеты) и безналичной форме, а также валютные ценности (ст. 141 ГК), в состав которых входят иностранная валюта, выраженные в иностранной валюте ценные бумаги, фондовые ценности; ценные бумаги (ст. ст. 142 - 149 ГК) - документы, удостоверяющие имущественные права, осуществление или передача которых возможны только при предъявлении этих документов, а также бездокументарные ценные бумаги; иное имущество - отличные от денег и ценных бумаг недвижимые и движимые вещи (ст. 130 ГК), в том числе предприятие (ст. 132 ГК), и имущественные права - вещные (разд. III части I ГК) и обязательственные (содержатся в различных нормах разделов обязательственного права ГК).
При этом по смыслу ст. 128 ГК понятие "имущество" не включает в себя иные перечисленные в данной статье объекты гражданских прав. Является ошибочным отнесение к предмету отмывания таких объектов гражданских прав, как работы и услуги; информация; результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность).
К предмету отмывания не относятся вещи и иные объекты, изъятые из гражданского оборота (наркотические средства, оружие и т.п.). Связано это с тем, что отчуждение таких объектов само по себе является противоправным и уголовно наказуемым в соответствии со специальными нормами Особенной части УК и не требует квалификации по ст. ст. 174 и 174.1.
Уголовный закон признает в качестве предмета уголовно наказуемого отмывания имущественные ценности, приобретенные исключительно в результате совершения преступления. Фактически следователем в рамках уголовного дела устанавливается как минимум два преступных события: преступление, в результате которого образовались преступные доходы, и собственно отмывание этих преступных ценностей.
Исключение законодателем из числа предикатных преступлений составов, предусмотренных ст. ст. 193, 194, 198, 199, 199.1 и 199.2 УК, позволяет сделать вывод, что квалификация по ст. ст. 174 и 174.1 УК действий, направленных на отмывание доходов от указанных выше преступлений, невозможна.
Установление в ст. 174.1 УК минимального порога отмывания на уровне крупного размера преступного дохода (6 млн. руб.) предотвращает чрезмерную криминализацию и служит принципу экономии уголовной репрессии, позволяет сократить число обвинений по наименее опасным фактам отмывания, которые до настоящего времени требовали полного задействования механизма уголовного преследования. Это дает правоохранительной системе возможность сосредоточить значительные силы на борьбе с наиболее опасными, масштабными и организованными проявлениями преступного отмывания.
Отличием предмета отмывания преступных доходов является его изменяемость в ходе совершения преступления. Изменение предмета посягательства связано главным образом со стремлением преступника приобрести ценности, легко скрываемые и транспортируемые, с одной стороны, а с другой стороны, обладающие устойчивой во времени ценностью.
В ряде случаев в ходе отмывания происходит увеличение стоимостной массы предмета преступления. Субъект отмывания преследует цели, направленные на получение дополнительной прибыли от включения его в гражданско-правовой оборот.
Установление предмета посягательства имеет значение для выявления других элементов криминалистической характеристики отмывания преступных доходов. Предмет свидетельствует о качествах субъекта посягательства, предопределяет выбор субъектом действий, частоту и периодичность их проведения, подбор соучастников, использование результатов. Знания о предмете позволяют выдвинуть версии о способе преступления, а значит, и о следах. При отсутствии данных о предмете посягательства невозможно решить вопрос о возбуждении уголовного дела.
Объективная сторона деяний, предусмотренных ст. ст. 174 и 174.1 УК, заключается в совершении финансовых операций и других сделок с денежными средствами или иным имуществом, приобретенными другими лицами преступным путем.
Понятие "сделка" традиционно носит юридический характер. Его общее гражданско-правовое понятие закреплено в ст. 153 ГК как действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей <11>.
--------------------------------
<11> Там же.

Под финансовой операцией следует понимать действие, связанное с накоплением, распределением, движением и расходованием денежных средств и денежных фондов. В соответствии с таким определением к финансовым операциям относятся: денежные операции, связанные с накоплением, распределением и расходованием средств государственных бюджетов и внебюджетных фондов; денежные операции банков, страховых и инвестиционных компаний, иных учреждений и организаций кредитно-финансовой сферы; операции с денежными средствами в коммерческих и некоммерческих организациях и предприятиях; иные действия физических и юридических лиц с денежными средствами, в том числе вложение в уставный фонд организации, обменные валютные операции, оплата товаров, работ и услуг, почтовые и банковские переводы и т.д.
Физическую деятельность субъекта по совершению преступления характеризует прежде всего способ преступного посягательства, в данном случае - обусловленная субъективными качествами личности, предметом отмывания и объективно сложившейся обстановкой совокупность действий, направленных на создание правовых оснований приобретения прав собственности на денежные средства или иное имущество.
Способы отмывания доходов, полученных преступным путем, весьма разнообразны и могут охватывать весь спектр возможных хозяйственных операций с денежными средствами или иным имуществом. Наиболее типичными являются: манипулирование ценами, указываемыми в отчетных документах, при осуществлении финансовых операций и торговых сделок (занижение цен при покупке и завышение цен при продаже имущества, имущественных прав); смешивание криминальных и легальных доходов в обороте предприятий, использующих значительные объемы наличных денежных средств; контрабанда валютных ценностей с нарушением правил декларирования ввозимых и вывозимых из страны средств; осуществление фиктивной экономической деятельности - банковских и биржевых операций, сделок по страхованию и кредитованию, офшорной деятельности, долевого участия в предприятиях легальной сферы и т.д. Объединяет эти способы то, что средства преступного происхождения сначала проникают в легальный гражданский оборот, а затем объявляются в качестве объектов правомерного пользования, владения и распоряжения.
Выбор тактики и конкретных способов отмывания денег преступниками зависит от многих условий. Для отмывания относительно небольших и нерегулярных противоправных доходов существуют простейшие формы, объединяющие все этапы процесса отмывания денег (объявление незаконного дохода игорным выигрышем, искажение реальной цены по сделкам купли-продажи). Если же речь заходит об отмывании значительных и регулярных криминальных поступлений, а действия правоохранительной системы носят активный характер, процесс отмывания преступных доходов усложняется, может приобретать многоэтапный, межрегиональный или международный характер, в зависимости от решаемых преступником задач.
В распространенных описаниях процесс отмывания денег представлен в виде трехэтапной модели, в которой на первом этапе происходит перемещение полученных противоправным путем средств в сферу легального гражданского оборота; на втором - дальнейший отрыв противоправных доходов от источника их происхождения; на третьем - инвестирование в легальную экономику уже якобы законно полученных средств.
В представленной модели не учтены некоторые существенные закономерности. Во-первых, отмывание денег является производным от другого преступления деянием, т.е. процесс отмывания логически неотделим от криминального накопления. Во-вторых, преступник начинает подготовку к преобразованию возможного дохода уже на этапе приготовления к основному правонарушению. В-третьих, разделение первого и второго этапов представляется достаточно условным: тот и другой, по сути, служат одной цели - отделить противоправный доход от правонарушения, прервать криминальную связь. Что касается третьего этапа, его выделение логически оправданно, однако служит он отнюдь не интеграции незаконных средств в легальную экономику (это происходит на первом этапе), а декларированию преступником отмытых средств как правомерного приобретения <12>.
--------------------------------
<12> Там же.

Следовательно, структура процесса отмывания денег включает в себя: на первом этапе - криминальное накопление и создание условий для последующего отмывания; на втором - помещение противоправного дохода в легальный экономический оборот; на третьем - декларирование отмытых средств в качестве законных.
В зависимости от экономической ситуации криминальные операции по отмыванию преступных доходов могут более или менее масштабно проявляться в различных секторах экономики: кредитно-финансовой сфере, торговле, строительстве и т.д., смещаясь то в одни, то в другие из них.
Формальный состав деяний, предусмотренных ст. ст. 174 и 174.1 УК, связывает момент окончания данных преступлений с выполнением действий, образующих их объективную сторону.
Отмывание преступных доходов в форме совершения финансовых операций следует считать оконченным в момент, когда хотя бы одна соответствующая операция считается состоявшейся (например, средства зачислены на расчетный счет, переведены в почтовое отделение адресата, получены (выплачены) из кассы или внесены в кассу, совершена передаточная надпись на векселе и т.д.). В случае завершения виновным всех действий, необходимых для совершения такой операции (поручение банку о зачислении денежных средств на банковский счет или о снятии денежных средств со счета, отправление денежного перевода, внесение средств в кассу для осуществления обменной валютной операции и т.д.), и если операция не состоялась по причинам, не зависящим от воли виновного лица, его действия квалифицируются как оконченное покушение на отмывание преступных доходов.
Отмывание преступных доходов в форме совершения сделок следует считать оконченным после совершения виновным действий, влекущих возникновение, изменение или прекращение гражданских прав или обязательств, предусмотренных сделкой (подписание всеми участвующими сторонами составленного в надлежащем виде договора, исполнение виновным обязательства по сделке, в том числе не требующей письменного оформления, и т.д.). Момент признания сделки совершенной определяется в соответствии со ст. ст. 154, 158, 160, 432, 433 и 434 ГК и зависит от того, относится сделка к разряду консенсуальных или реальных. В первом случае сделка считается совершенной с момента достижения сторонами соглашения по всем существенным условиям, свидетельством чего может быть подписание всеми участвующими сторонами составленного в надлежащем виде договора. Во втором случае окончание сделки связывают с фактической передачей имущества или имущественных прав, являющихся предметом сделки, в таком случае оконченным преступление считается после исполнения виновным обязательства по сделке, в том числе не требующей письменного оформления.
В случаях, когда отмывание преступных доходов носит характер продолжаемого преступления, момент окончания преступного деяния необходимо связывать с совершением последнего из охваченных умыслом виновного действия объективной стороны рассматриваемых составов.
Следует также отличать отмывание преступно приобретенных материальных ценностей от действий, являющихся, по сути, завершающим этапом реализации преступного умысла, направленного на совершение предикатного преступления, в результате которого приобретаются такие ценности, и охватываемых единым с этим преступлением содержанием субъективной стороны.
В случаях, когда лицо приобрело доход преступным путем и использовало этот доход для совершения финансовых операций и других сделок, содеянное этим лицом подлежит квалификации по совокупности преступлений.
На поведение виновного, оценку и использование им обстановки, в которой совершается посягательство, влияет место преступления - условно локализованное пространство, на котором протекает и отображается реальная деятельность виновного по выполнению отдельных действий и операций по отмыванию денег и маскировке следов преступления. При расследовании отмывания необходимо иметь в виду, что локализация этого преступления достаточно условна. Преступный доход может быть получен на одной территории, а отмываться на другой, в том числе за рубежом.
В криминалистических целях следователь должен установить время посягательства. Следователь должен определить весь период, в течение которого протекало отмывание, начиная с момента получения виновным преступно приобретенного имущества и заканчивая моментом окончания преступления, установить время совершения всех сделок или финансовых операций, связанных с отмыванием, их периодичность и частоту, а также время совершения каждого из этапов (циклов) отмывания. Если в целях отмывания создавались организации, необходимо установить время их государственной регистрации и фактического функционирования. Все это позволяет следователю выдвинуть обоснованные версии, установить оптимальный круг лиц, причастных к преступлению, и локализовать поиск участников и следов преступления.
Отмывание преступных доходов - динамичный процесс. Его динамику отображают существующие между элементами криминалистической системы преступления внутренние и внешние связи. Предмет посягательства связан с физической и психической деятельностью виновного, деятельность - с местом и временем посягательства и т.д., а каждый из них связан с виновным и отображает его личность. Субъективная взаимосвязь всех элементов обусловлена единым умыслом, направленным на отмывание преступных доходов <13>.
--------------------------------
<13> Там же.

Все действия при совершении преступления находятся между собой в причинно-следственной связи, т.е. совершение следующего действия, как правило, невозможно без совершения предыдущего. Например, без предварительного открытия счета в банке лицо не может перевести средства за границу; без организации подставной фирмы не может быть заключен фиктивный договор и т.д.
Отмывание есть реальное явление действительности, совершается в конкретных условиях, что обусловливает возникновение между элементами, составляющими данное преступление, и окружающей средой временных и пространственных связей, которые, в свою очередь, делятся на однозначные, позволяющие при наличии одного элемента преступления с достаточной достоверностью говорить о наличии других, и вероятностные, которые с большей или меньшей долей вероятности позволяют при установлении одного элемента преступления предполагать наличие других.
Действия субъекта любого преступления, в том числе и отмывания денег, обусловлены обстановкой, в которой субъект живет, работает и действует. Обстановка преступления имеет сложную структуру, включающую не только непосредственно физические условия, в которых действует субъект, но и его опыт, общую историческую и социальную обстановку, конкретные условия жизни и деятельности, а также состояние правового регулирования.
Знание обстановки позволяет исключить совершение преступления определенным способом, в определенном месте и в определенное время, дает возможность сделать логический вывод об избранном преступником способе преступления, создает предпосылки для прогнозирования возможности появления новых способов совершения преступления. Так, отмывание может совершаться путем проведения финансовой операции (сделки) в том случае, если существуют объективные условия, позволяющие использовать данную финансовую операцию (сделку) для совершения преступления. Например, виновный объективно не может начислить на счет или списать со счета средства, если счет не был открыт. Возможность совершения отмывания также определяется размером, частотой, периодичностью операций, достаточных для совершения преступления; выполнением их лицами, избранными виновным; неудовлетворительным контролем за их совершением. Отсутствие в действительности даже одного из названных условий означает объективную невозможность использования конкретной финансовой операции (сделки) для совершения преступления.
Характерной чертой отмывания является то, что операции по отмыванию могут осуществляться законными коммерческими структурами с реальными оборотными фондами и значительным объемом продаж. Например, отмытые деньги виновный использует для приобретения на законном основании товаров, которые затем перепродает, обеспечивая законный источник дохода.
Для отмывания характерно наличие предшествующего преступного деяния, а чаще ряда преступлений или иных незаконных действий, результатом которых явилось приобретение дохода. Между этими деяниями и отмыванием объективно существуют причинно-следственные связи. Следовательно, при исследовании обстановки важно определение каналов поступления преступных доходов и установление причинно-следственных связей между источником поступления незаконных доходов и участниками отмывания. Для этого необходимо изучить круг контактов виновных и их деятельность.
Следует обратить внимание на так называемые негативные обстоятельства, под которыми понимают отсутствие отдельных фактов, которые обычно имеются, если верна версия о событии в целом. Например, негативным обстоятельством при расследовании отмывания может быть отсутствие легальных источников доходов у физических или юридических лиц либо явное несоответствие этих доходов проводимым ими операциям с большими суммами или приобретение недвижимости и совершение иных сделок на суммы, значительно превышающие предполагаемые доходы этих лиц.
Обстановка влияет на выбор способа совершения преступления. Элементы отмывания зачастую развертываются во времени и пространстве в своеобразный технологический процесс. Выдвижение следственно-оперативных версий следует максимально привязать к конкретным сферам экономической деятельности и организациям. Это возможно при наличии информации об обстановке.
Для установления способа отмывания необходимо уяснить объем полномочий должностных лиц, структуру организации и иные факторы, характеризующие обстановку совершения преступления. Существенное значение имеет изучение правового статуса физического или юридического лица, задействованных в процессе отмывания.
При расследовании отмывания необходимо выявить следующие условия обстановки, влияющие на поведение виновного:
- наличие (отсутствие) недостатков в деятельности организации, о которой известно, что она использовалась для отмывания денежных средств. Достаточно часто для целей отмывания специально создаются предприятия или структурные подразделения;
- финансовые операции, которые могли быть использованы для отмывания;
- деловые и моральные качества непосредственных исполнителей (сведения об их образе жизни, связях). Надо учесть, что они могут быть не осведомлены о том, что участвуют в отмывании;
- состояние контроля. На выбор виновным финансовой операции (сделки) для совершения отмывания оказывает влияние состояние обязательного и внутреннего контроля над выполнением операций. Обязательному контролю подлежат операции, установленные законом.
Обстановка изменчива. Виновный, приспосабливаясь к существующей на момент совершения преступления обстановке, используя ее в своих целях, изменяет ее. Одновременно, несмотря на воздействия субъекта, обстановка остается устойчивым фактором, детерминирующим поведение виновного.
Субъект преступлений, предусмотренных ст. ст. 174 и 174.1 УК, общий. Им является достигшее 16-летия вменяемое лицо. Под лицами, использующими свое служебное положение (п. "б" ч. 3 ст. 174 и п. "б" ч. 3 ст. 174.1 УК), следует понимать должностных лиц, лиц, осуществляющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях, а также иных лиц, совершающих преступление, используя свои служебные и профессиональные полномочия. Например, использование нотариусом своих служебных полномочий для удостоверения сделки, заведомо для него направленной на легализацию преступных доходов, квалифицируется как пособничество по ч. 5 ст. 33 УК и соответственно по ст. 174 или ст. 174.1 УК и при наличии к тому оснований - по ст. 202 УК.
Субъектом преступления по ст. 174 УК признаются лица, не участвовавшие в совершении первичного для отмывания преступления, которые самостоятельно совершают финансовые операции и иные сделки с преступно приобретенным другими лицами имуществом в целях придания правомерного вида владению, пользованию и распоряжению таким имуществом либо осуществляют организацию, руководство или оказывают не обещанное заранее содействие в отмывании преступного дохода.
Сбыт имущества, полученного преступным путем иными лицами, не образует состава отмывания (ст. 174 УК), если такому имуществу не придается видимость правомерно приобретенного. В зависимости от обстоятельств указанные действия могут содержать признаки хищения (в форме пособничества) либо состава преступления, предусмотренного ст. 175 УК.
Действия лица, являющегося организатором, исполнителем, пособником или подстрекателем в совершении преступления, ставшего источником приобретения денежных средств и иного имущества, направленные на вовлечение этих материальных ценностей в легальный экономический оборот, квалифицируются по ст. 174.1 УК. В число субъектов данного преступления входят и лица, оказывающие другим лицам заранее обещанную помощь в отмывании имущества, приобретенного в результате совершения ими преступления.
Если лицом был заключен договор купли-продажи в целях легализации имущества, полученного им в результате преступления, и покупатель, осознавая это обстоятельство, приобрел такое имущество для придания правомерного вида владению, пользованию или распоряжению им, то действия покупателя надлежит квалифицировать по ст. 174 УК, а действия продавца - по ст. 174.1 УК.
В ходе расследования также важно установление прикосновенных лиц, не являющихся субъектами отмывания в уголовно-правовом смысле, выявление которых позволяет воссоздать ход развития преступления, определить способ его совершения, соучастников, тактически правильно спланировать следственные действия.
Роль лица в процессе реализации преступного замысла в зависимости от наличия у него тех или иных навыков может варьироваться. Одни являются исполнителями или соучастниками преступления, другие могут быть не осведомлены о преступном характере доходов, а также о том, что происходит отмывание, участвуя при этом в совершении финансовых операций и сделок. Одни обладают правом заключения сделок от имени юридического лица, управлять людьми и распоряжаться имуществом организации (руководители организаций, лидеры), другие ведут учетные операции и исполняют распорядительные функции в пределах своих полномочий (среднее управленческое звено). Одни в силу обстоятельств обязаны совершать определенные действия по приданию сделке установленной законом формы (нотариусы, работники регистрирующих органов, вспомогательное звено), другие могут быть привлечены для совершения финансовых операций с использованием особых знаний, компьютерной техники (преступники-интеллектуалы). Одни оказывают покровительство субъектам отмывания в силу своего высокого служебного положения (чиновники, депутаты), другие профессионально занимаются отмыванием (брокеры, агенты, выявляющие лиц, намеревающихся отмывать средства в какой-либо офшорной зоне).
Субъективная сторона составов, предусмотренных ст. ст. 174 и 174.1 УК, составляющая психическую деятельность преступника в ходе совершаемого преступления, характеризуется исключительно прямым умыслом. Необходимо доказать, что виновный осознавал общественно опасный характер своих действий и желал их совершить.
Подлежит доказыванию, что виновный сознательно и целенаправленно совершил финансовые операции, иные сделки с денежными средствами или иным имуществом, приобретенными другими лицами преступным путем. При этом основными признаками субъективной стороны являются, во-первых, осведомленность лица о преступном характере приобретения подлежащих отмыванию материальных ценностей, что означает, что лицо достоверно знало о противоправности способа приобретения доходов. Во-вторых, определенная цель - придание правомерного вида владению, пользованию и распоряжению указанными доходами. О наличии этих признаков могут свидетельствовать объективные обстоятельства совершения преступления (например, проведение экономически необоснованных финансовых операций, фиктивных сделок, несоответствие документального оформления операций и сделок их фактическому содержанию, существенное отклонение используемых в сделке цен от рыночного уровня на момент проведения сделки и т.д.), а также сведения, полученные в результате проведения оперативно-технических мероприятий, допросов свидетелей, потерпевших и обвиняемых по делу, иных уголовно-процессуальных действий.
Совершая отмывание денег, лицо осознает факт преступного происхождения средств, подлежащих отмыванию, а также определяет условия, на которых оно готово совершить преступное отмывание. Решение о согласии на участие в отмывании денег принимается в зависимости от привлекательности условий, характеристик предмета, а также оценки мер противодействия.
В ходе практической реализации преступного намерения субъект посягательства вырабатывает определенное отношение к своим действиям и их последствиям. Он мысленно планирует преступление, определяет промежуточные цели и результат своих действий, выбирает доступные способы и средства, а также благоприятные время и место, находит соучастников, строит отношения с ними.
Мотивы отмывания преступных доходов могут быть различными, чаще всего это корысть. Для профессионально занимающихся отмыванием участие в этом преступлении является основным источником доходов <14>.
--------------------------------
<14> Там же.

В российском законодательстве в ст. 3 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (ред. от 27.06.2011) записано, что "легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем, - придание правомерного вида владению, пользованию или распоряжению денежными средствами или иным имуществом, полученными в результате совершения преступления, за исключением преступлений, предусмотренных ст. ст. 193, 194, 198, 199, 199.1 и 199.2 Уголовного кодекса Российской Федерации".
В Концепции национальной стратегии противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма отмечается, что легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем, и финансирование терроризма представляют серьезную угрозу национальной и глобальной безопасности, нарушают нормальное функционирование государства и его основных экономических институтов, препятствуют рыночным преобразованиям и контролю над финансовой системой страны со стороны государственных органов, вызывают недоверие в обществе к государственным институтам, создают негативный имидж России на международной арене.
В Российской Федерации материальную основу легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, составляют доходы, полученные в результате деятельности преступных сообществ, коррупции, мошенничества, незаконного оборота наркотиков, оружия и боеприпасов, похищения и торговли людьми, производства и реализации фальсифицированной продукции, изготовления и сбыта фальшивых денежных знаков, а также противоправного использования природных ресурсов, иной незаконной деятельности в различных секторах экономики.
Доходы, полученные преступным путем и прошедшие легализацию, в свою очередь, служат источником финансирования терроризма и способствуют созданию материальной базы для воспроизводства организованной преступности, в том числе транснациональной.
Организаторами и заказчиками террористических акций и иной деятельности, направленной против Российской Федерации, являются международные террористические и экстремистские центры и организации. В финансирование террористической деятельности нередко вовлекаются зарубежные некоммерческие организации, созданные на законных основаниях.
Легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма способствуют следующие условия, характерные для Российской Федерации на современном этапе:
а) коррупция в органах государственной власти, в том числе в правоохранительной и судебной системе;
б) отсутствие надлежащего контроля за использованием российскими субъектами хозяйственной деятельности офшорных юрисдикции и других механизмов проведения платежей и расчетов, обеспечивающих анонимность или затрудняющих идентификацию участников операций с денежными средствами или иным имуществом;
в) использование широко развитых небанковских (альтернативных) систем международных переводов финансовых средств;
г) несовершенство контрольно-надзорных и разрешительных механизмов финансово-хозяйственной и внешнеэкономической деятельности, что создает большие возможности для незаконного вывода денежных средств за рубеж;
д) отсутствие действенной национальной системы контроля за въездом иностранных граждан на территорию Российской Федерации и их передвижением по территории Российской Федерации;
е) нахождение в обороте значительных сумм наличных денежных средств.
Основные цели легализации доходов, полученных преступным путем.
К важнейшим целям деятельности по легализации преступных доходов можно отнести:
1. Сокрытие следов происхождения доходов, полученных из нелегальных источников.
2. Создание видимости законности получения доходов.
3. Сокрытие лиц, извлекающих незаконные доходы и инициирующих сам процесс отмывания.
4. Уклонение от уплаты налогов.
5. Обеспечение удобного и оперативного доступа к денежным средствам, полученным из нелегальных источников. Создание условий для безопасного и комфортного потребления.
6. Создание условий для безопасного инвестирования в легальный бизнес <15>.
--------------------------------
<15> См.: Бекряшев А.К., Белозеров И.П., Бекряшева А.И., Леонов И.В. Указ. соч.

Для противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма необходима совокупность федеральных органов государственной власти, других государственных органов и организаций, осуществляющих противодействие легализации с надлежащими полномочиями (национальная система противодействия).
Национальная система является важным компонентом стратегии борьбы с терроризмом и преступностью и направлена на защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение национальной безопасности и охрану экономических интересов Российской Федерации.
В России ключевым элементом национальной системы является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти, - Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг), находящаяся в ведении Министерства финансов Российской Федерации.
Росфинмониторинг осуществляет сбор, обработку и анализ информации об операциях с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством Российской Федерации, и принимает меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. При наличии оснований, свидетельствующих о связи таких операций с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма, информация об этом и необходимые сопроводительные материалы направляются в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией.
Министерство финансов Российской Федерации, осуществляющее функции по нормативно-правовому регулированию в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, другие федеральные органы исполнительной власти, правоохранительные органы, Центральный банк Российской Федерации, а также организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, участвуют в противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в пределах полномочий, определенных законодательством Российской Федерации.
Деятельность Росфинмониторинга и других государственных органов и организаций, участвующих в противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, регулируется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", другими федеральными законами, актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, нормативными актами Министерства финансов Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации.
Важнейшими этапами формирования национальной системы являются:
а) принятие Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма";
б) создание в Российской Федерации федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и координирующего деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти;
в) исключение Российской Федерации из списка стран и территорий, не участвующих в борьбе с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем (октябрь 2002 г.);
г) признание того, что правовая и институциональная системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в Российской Федерации в целом соответствуют Рекомендациям Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ);
д) принятие России в постоянные члены ФАТФ (июнь 2003 г.).
В Концепции национальной стратегии противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма отмечается, что стратегическими целями национальной системы являются:
а) сокращение масштабов организованной преступности и незаконной предпринимательской деятельности;
б) устранение условий, способствующих созданию и воспроизводству материальной базы терроризма, организованной преступности, наркобизнеса и коррупции;
в) предотвращение незаконного вывода денежных средств и доходов за рубеж;
г) создание условий для обеспечения репатриации денежных средств и доходов, полученных преступным путем и незаконно выведенных за рубеж;
д) обеспечение эффективности реализации полномочий государственных органов и организаций, участвующих в противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, оптимизация механизмов координации их деятельности и взаимодействия между ними.
Достижение стратегических целей должно осуществляться по следующим основным направлениям:
а) нормативно-правовое обеспечение функционирования национальной системы, включающее в себя:
- разработку механизмов, направленных на сужение сферы теневой экономики, в том числе на совершенствование системы финансового контроля;
- развитие и совершенствование системы подзаконных нормативных правовых актов, обеспечивающих эффективную реализацию предписаний федеральных законов в этой сфере;
- разработку и совершенствование нормативно-правовых механизмов ответственности юридических лиц, причастных к легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, конфискации денег, ценностей и иного имущества, приобретенных преступным путем либо используемых для финансирования терроризма или совершения иных преступлений, а также совершенствование практики применения этих механизмов;
- укрепление международного сотрудничества в области розыска, конфискации и репатриации денежных средств и доходов, полученных преступным путем и незаконно выведенных за рубеж;
- усиление ответственности за финансирование терроризма, а также за преступления, совершенные преступными сообществами, коррупцию, мошенничество, незаконный оборот наркотиков, оружия, ядерных, химических и других особо опасных материалов, сопряженные с легализацией (отмыванием) доходов, полученных в результате совершения этих преступлений;
- уточнение круга субъектов, обязанных осуществлять меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, с учетом Рекомендаций ФАТФ;
- разработку нормативных правовых актов в области контроля, осуществляемого в соответствии с федеральным законодательством о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, за операциями физических лиц с денежными средствами или иным имуществом в целях предупреждения, выявления и пресечения деяний, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма, при наличии информации о несоответствии фактически произведенных ими расходов официально полученным доходам;
- обеспечение в соответствии с законодательными актами Российской Федерации и Международным кодексом поведения государственных должностных лиц 1996 г. соблюдения ограничений, связанных с государственной и муниципальной службой;
- упорядочение въезда иностранных граждан на территорию Российской Федерации и их передвижения по территории Российской Федерации, а также использования иностранной рабочей силы;
б) совершенствование методов изучения и идентификации клиентов организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, включающее в себя:
- дифференцированный подход к идентификации и изучению клиентов в зависимости от их принадлежности к соответствующей группе риска;
- разработку механизмов, направленных на получение организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, сведений, необходимых для установления и идентификации выгодоприобретателей;
в) повышение эффективности надзорной деятельности, предусматривающее:
- оптимизацию частоты проверок надзорными органами организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, по соблюдению ими требований нормативных правовых актов в данной сфере;
- усиление контроля за структурой собственности организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в части, касающейся выявления выгодоприобретателей и действительных собственников;
- аккумулирование в надзорных органах информации об учредителях (участниках) и действительных собственниках организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, аффилированных лицах;
г) совершенствование организации деятельности Росфинмониторинга и иных государственных органов, участвующих в противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также улучшение их материально-технического обеспечения, включающие в себя:
- расширение информационно-технологических возможностей по сбору, обработке, хранению и передаче необходимой информации на федеральном, региональном и международном уровнях;
- создание единой информационной системы баз данных в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в которую должны войти базы данных регистрирующих органов;
д) совершенствование правоприменительной практики правоохранительных органов и судов по делам, связанным с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма, включающее в себя:
- совершенствование методик выявления, раскрытия и расследования уголовных дел данной категории;
- введение специализации следователей, прокуроров и судей по расследованию и рассмотрению уголовных дел данной категории;
- разработку и в необходимых случаях осуществление мер государственной защиты сотрудников государственных органов, участвующих в противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также участников уголовного процесса по уголовным делам данной категории;
е) усиление взаимодействия Росфинмониторинга с правоохранительными органами, а также правоохранительных и надзорных органов между собой и с поднадзорными организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, предусматривающее:
- обеспечение взаимодействия Росфинмониторинга с оперативными и следственными подразделениями;
- обмен информацией об организациях, не исполняющих требования законодательства Российской Федерации в данной сфере;
- совместную разработку методологии противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также единых подходов к квалификации такого рода преступлений;
- установление порядка создания совместных рабочих групп, в том числе следственно-оперативных, для анализа, раскрытия и расследования уголовных и иных дел данной категории, прежде всего касающихся финансирования терроризма, легализации (отмывания) доходов, полученных в результате деятельности преступных сообществ, коррупции, мошенничества, незаконного оборота наркотиков, оружия и боеприпасов, похищения и торговли людьми;
ж) укрепление международного сотрудничества в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, предусматривающее:
- участие в международных договорах и работе специализированных международных организаций;
- заключение межгосударственных соглашений об обмене информацией о собственниках организаций, находящихся в юрисдикции других государств, в том числе в офшорных юрисдикциях;
- развитие эффективных форм сотрудничества с подразделениями финансовой разведки, правоохранительными органами и специальными службами, другими компетентными органами иностранных государств и международных организаций;
- участие в разработке организационных основ Евразийской региональной группы по типу ФАТФ и содействие ее становлению и полноценной деятельности;
- оказание содействия соответствующим органам государств - участников Содружества Независимых Государств в создании национальных систем противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также налаживание эффективного обмена информацией с ними;
з) повышение профессиональной подготовки специалистов в сфере организации и непосредственного противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, предусматривающее:
- формирование общегосударственной системы обучения специалистов в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, включая базовую подготовку в высших и специальных учебных заведениях;
- создание при Росфинмониторинге учебно-методического центра;
- развитие различных форм профессиональной переподготовки сотрудников государственных органов и организаций, участвующих в противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
- разработку и внедрение специальных программ повышения квалификации прокуроров и судей по вопросам ведения и рассмотрения дел данной категории;
- языковую подготовку российских экспертов, участвующих в международном сотрудничестве в данной сфере;
и) создание системы оценок эффективности мер по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, включающее в себя:
- разработку научно обоснованных количественных и качественных критериев оценок в данной сфере с учетом международных стандартов и требований;
- налаживание комплексной системы статистической отчетности правоохранительных и иных компетентных органов о предупреждении, выявлении, раскрытии, расследовании и рассмотрении преступлений данной категории, а также о преследовании лиц, их совершивших.

§ 2. Основные признаки и способы легализации
преступных денежных средств

Легализация преступных доходов представляет собой сложный процесс, включающий множество разнообразных операций, совершаемых разнообразными методами, которые постоянно совершенствуются.
Основные способы отмывания денег:
- вывоз наличных из страны с помощью курьеров или сокрытия их в перевозимом грузе с целью дальнейшей репатриации через иностранные банки;
- прохождение по счетам денежных средств, значительно превышающих реальные возможности клиента в бизнесе;
- многократное зачисление средств на счет в течение дня разными лицами;
- проведение операций в особо крупных размерах в интересах третьих лиц, в частности обмен больших сумм денег;
- заключение контрактов с иностранными фирмами на оказание различных услуг информационно-справочного характера;
- выдвижение без основательных причин требования открыть несколько счетов с различными начальными номерами;
- предоставление сведений о себе, достоверность которых невозможно проверить, либо заведомо искаженных сведений;
- внесение больших сумм на счет наличными, что может указывать на противоправную направленность действий клиента банка;
- заключение фиктивных арендных договоров и фиктивных контрактов на поставку несуществующих товаров;
- стремление при открытии и ведении операций по счетам ограничиться своим присутствием только при открытии счета и избежать последующих контактов с операционистами путем назначения доверенных лиц по управлению денежными средствами, находящимися на счетах;
- покупка ценных бумаг с их переводом в другой банк и т.п.;
- сокрытие настоящего происхождения денег (счета в иностранных банках и размещение в инвестиционных компаниях, организация фиктивных компаний, приобретение ценных бумаг, антиквариата, недвижимости за границей и т.п.);
- перечисление наличных на счета подставных лиц с дроблением денежных сумм <16>.
--------------------------------
<16> См.: URL: http://taxc.com.ua/moneylaundering-1.html.

Признаки легализации доходов:
- покупка большого числа банковских чеков, аккредитивов, иных ценных бумаг; осуществление множества почтовых и телеграфных денежных переводов и т.п.;
- погашение корпоративных чеков в коммерческих финансовых учреждениях;
- осуществление различных операций с имуществом лицом, которое ранее никогда не занималось этим бизнесом;
- использование финансистов-профессионалов и их счетов для скупки акций и собственности по поручению подозреваемых преступников;
- наличие лиц, совершающих банковские переводы в, из или через транзитные страны, известные закрытостью банковского законодательства;
- использование подпольных банковских систем, таких как "хавала" (Индия), "фей чьен" (Китай) и "хунди" (пакистанская хавала);
- наличие индивидуальных или корпоративных счетов, используемых не для деловых операций, а в качестве временного хранилища криминальных денег;
- использование большого количества пунктов обмена валюты для конвертации значительных сумм наличности;
- многочисленные вклады, несоизмеримые с типом бизнеса, которым занимается вкладчик, а также значительное количество переводов денег со счета на счет;
- использование множества "текущих" вкладов, что позволяет снимать с них наличные деньги без декларирования (обычно эквивалент не более 10000 долл. или евро);
- переводы через специализированные "компании по обслуживанию денег" больших денежных сумм за рубеж;
- организация подставных компаний и "фирм-однодневок", имеющих разветвленную зарубежную сеть филиалов и банковских счетов <17>.
--------------------------------
<17> Там же.

Приемы отмывания "грязных" денег:
- "структурирование" - искусственное раздробление финансовой операции на несколько единичных, с небольшими суммами. При этом денежные средства переводятся с использованием не только банковских учреждений, а и разнообразных почтовых отделений, ломбардов и других организаций. В конечном результате средства аккумулируются на одном или нескольких счетах, откуда переводятся под целиком законным поводом в банк другой страны. Другим распространенным способом незаконного перемещения средств остается противоправная конвертация денежных средств;
- использование электронных расчетов, ценных бумаг, фьючерсных и производных финансовых сделок, которые необязательно связаны непосредственно с реальным товаром;
- разветвленная система так называемых фиктивных предприятий. Государственная регистрация таких предприятий, как правило, проводится по утраченным и похищенным паспортам или на номинальных собственников. В дальнейшем готовится полный пакет документов, подаваемый в банковское учреждение, на открытие текущего счета. На счете, открытом фиктивным предприятием, на протяжении определенного времени аккумулируются безналичные средства, которые затем переводятся на счет другой фиктивной фирмы (или получаются по чеку денежной наличностью);
- Fie chien, или "полет денег", существует в Китае, которая, как и индийско-исламская hawala или hundi, основана на доверии, связях семейства, местных социальных структурах и угрозе неизбежной и жестокой расправы для любого нарушителя неписаных правил. Эта система, которую иногда называют "системой записки", позволяет, внеся деньги подпольному банкиру в одной стране, получить их в другой стране в обмен на "записку", т.е. своего рода чек. Данный способ перемещения денег, в особенности "грязных", быстр и удобен, освобождает от транспортирования оптовых наличных денег, оставляет мало следов и характеризуется минимумом затрат, ограничивающихся комиссией банкиру;
- контрабанда валюты. Для перевозки денежной наличности используются разнообразные хранилища, специально созданные в чемоданах, транспортных средствах, а также в предметах, которые допускают размещение большой суммы денежной наличности без внешних признаков изменения их первоначального вида. В дальнейшем средства вносятся на заранее открытый в банке какой-либо страны депозитный или текущий счет, откуда спустя некоторое время (по доверенности клиента) переводятся на счета других банков. Среди стран, в которые переправляются наличные средства, наиболее популярны страны-офшоры;
- альтернативные банковские системы. Отмывание денег в так называемом золотом треугольнике (территория на стыке Таиланда, Бирмы и Лаоса) происходит через сложную цепочку доверенных лиц, которые осуществляют подобный бизнес из поколения в поколение. Подобная система, получившая в мусульманском мире название hawala, сохранилась до наших дней, основываясь на принципах семейственности и установившихся связях преступных групп. Правильность и конфиденциальность финансовых операций в подобных системах достигается жестоким наказанием нарушителей. Перемещаясь по каналам подпольных банков, "грязные" деньги вообще не попадают в официальную банковскую систему.
Альтернативные банки работают без бумажного следа <18>.
--------------------------------
<18> Там же.

Правила, которыми руководствуются при отмывании денег:
- чем лучше механизм отмывания денег имитирует характер и процедуры законных соглашений, тем меньше вероятность его выявления;
- чем меньше частица незаконных средств в легальных финансовых потоках, тем сложнее ее обнаружить;
- чем больше деловая структура производства и распределения нефинансовых товаров и услуг зависит от мелких фирм, тем труднее отделить законные соглашения от незаконных;
- чем выше удельный вес сферы услуг в экономике страны, тем легче в этой стране отмывать деньги;
- чем выше степень финансового саморегулирования законных соглашений, тем сложнее отслеживать незаконные денежные потоки;
- чем меньше возможности использования кредитных карточек и других безналичных инструментов оплаты для осуществления незаконных финансовых операций, тем сложнее обнаружить случаи отмывания денег;
- чем меньше частица незаконных потоков в объеме законных поступлений в страну через границу, тем труднее их найти;
- чем острее противоречие между глобальным характером финансовых рынков и их государственным регулированием, тем сложнее обнаружить случаи отмывания денег;
- чем глубже незаконная деятельность проникает в легальную экономику, тем меньше возможностей для ее институционального и функционального деления <19>.
--------------------------------
<19> Там же.

Подробный анализ моделей отмывания криминальных фондов денежных средств содержится в типологиях Росфинмониторинга. В 2008 г. Рабочей группой ЕАГ по типологиям был подготовлен доклад о результатах международного исследования на тему: "Трансграничные переводы денежных средств с участием физических лиц".
Основным поводом к исследованию явились обоснованные выводы о взаимосвязи операций по трансграничному безналичному перемещению денежных средств с:
а) легализацией (отмыванием) доходов от незаконной экономической, а также преступной деятельности;
б) финансированием экстремистской и/или террористической деятельности;
в) выводом за пределы национальной территории коррупционных доходов с целью маскировки источников происхождения и владельцев;
г) расчетами за контрабандные товары и услуги по их перемещению через национальные границы, в том числе: "серый" импорт/экспорт, контрафактные товары, наркотические средства и прекурсоры, отравляющие вещества, оружие и боеприпасы, другие предметы "черного" рынка товаров и услуг;
д) финансированием планов политической и/или экономической экспансии.
Методология этого исследования базируется на тезисе, что любая операция с денежными средствами или иным имуществом, добытыми преступным путем, может и должна квалифицироваться в уголовном процессе как отмывание денег.
Предмет исследования - входящие с территорий сопредельных государств и исходящие на территории сопредельных государств финансовые потоки, образуемые финансовыми операциями по безналичному переводу денежных средств:
а) физическими лицами - резидентами и нерезидентами национальных юрисдикций, направляющими денежные средства в адреса физических и/или юридических лиц, находящихся на территориях государств, сопредельных национальной юрисдикции;
б) юридическими лицами - резидентами и нерезидентами национальных юрисдикций, направляющими денежные средства в адреса физических лиц, находящихся на территориях государств, сопредельных национальной юрисдикции;
в) физическими лицами - резидентами и нерезидентами национальных юрисдикций, получающих денежные средства от физических и/или юридических лиц, находящихся на территориях государств, сопредельных национальной юрисдикции;
г) юридическими лицами - резидентами и нерезидентами национальных юрисдикций, получающих денежные средства от физических лиц, находящихся на территориях государств, сопредельных национальной юрисдикции.
В исследовании приняли участие ПФР:
- Китайской Народной Республики (член ЕАГ);
- Литовской Республики (наблюдатель ЕАГ);
- Республики Армения (наблюдатель ЕАГ);
- Республики Беларусь (член ЕАГ);
- Республики Молдова (наблюдатель ЕАГ);
- Российской Федерации (член ЕАГ);
- Украины (наблюдатель ЕАГ).
Сравнительный анализ информации о национальных механизмах правового регулирования систем трансграничных переводов физических лиц указывает на то, что во всех указанных странах действуют практически идентичные нормы как в сфере банковского и валютного регулирования, так и в сфере ПОД/ФТ.
Законодательная и нормативная база осуществления физическими лицами трансграничных переводов денежных средств определяется как совокупность норм законодательства о банках и банковской деятельности и правовых норм регулирующего банковскую деятельность ведомства, законодательства в сфере валютного регулирования, а также норм законодательства в сфере противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма.
Есть и некоторые различия. В частности, в Украине регулирование деятельности платежных систем и систем денежных переводов осуществляется в соответствии с Законом Украины "О платежных системах и переводе средств в Украине", в развитие которого в сентябре 2007 г. Национальным банком Украины издано Положение о порядке регистрации договоров о членстве или об участии в международных платежных системах, созданных банками-резидентами, и согласовании правил систем перевода средств. Только в Украине регулирование этого аспекта функционирования национального рынка финансовых услуг возведено в ранг закона.
В национальных законодательствах имеются также некоторые различия в области регулирования объемов денежных средств для единичной операции, которые можно переводить в ту или иную страну.
Объемы входящих финансовых трансфертов через системы денежных переводов не ограничиваются.
Что касается специальных норм, определяющих параметры систем финансового мониторинга в целях ПОД/ФТ, они также практически не отличаются, поскольку в большинстве своем базируются на системе международных стандартов, разработанных ФАТФ в виде 40+9 Рекомендаций.
Пожалуй, единственным аспектом, рассматриваемым как слабость правового регулирования этого сегмента рынка финансовых услуг, является "невнимание" законодателя к проблемам финансового контроля за деятельностью альтернативных платежных систем типа WebMoney, а также полное отсутствие внимания к различным виртуальным игровым и платежным системам типа ИнтернетКазино или ИнтернетДеньги.
Инициатором, попытавшимся привлечь внимание финансовых разведок к проблеме WebMoney, стала в 2005 г. финансовая разведка Украины.
Прежде всего, необходимо отметить, что ПФР стран - участниц исследования проблемы на сегодняшний день накопили определенный опыт расследований финансовой активности физических лиц на канале трансграничных переводов. Результатом этого опыта является список выявленных признаков подозрительности самого международного трансферта, а также предшествующей международному трансферту финансовой деятельности, указывающих на возможное использование трансграничных операций для целей отмывания преступных доходов. Указанный перечень представлен следующими основными признаками (индикаторами) подозрительности.
Дробление операций при использовании банковских счетов.
Боязнь попасть в поле зрения правоохранительных органов и финансовой разведки заставляет участников подозрительной финансовой деятельности дробить общие суммы перевода средств за пределы национальной юрисдикции: по времени, по месту совершения операции, по субъектам перевода. Основанием для подозрений о преступном происхождении средств, переводимых за рубеж, становятся результаты анализа совокупности операций. Например, а) переводы от одного физического лица нескольким при отсутствии явных признаков родственных связей между отправителем и получателями; б) переводы от нескольких физических лиц одному при отсутствии явных признаков родственных связей между отправителями и получателем; в) совершение однотипных трансфертов одним лицом через разных операторов; г) регулярность по времени; д) отсутствие всплесков объема переводимых средств в серии операций (практически равные суммы), независимо от того, откуда, кем и в адреса кого идут перечисления.
Переводимые средства принадлежат членам одной этнической диаспоры.
Нежелание истинных владельцев преступного дохода делиться с другими преступными сообществами, созданными по этническому признаку, стремление сохранить инкогнито сфер своей преступной деятельности, замаскировать источники происхождения средств под обычную экономическую деятельность и не попасть в поле зрения правоохранительных органов и/или финансовой разведки заставляет их специально подбирать из своей среды профессиональных отмывателей. На трансграничных переводах такую роль могут играть только лица, имеющие устойчивые связи в банковском секторе, хорошо знающие законодательство и механизмы функционирования данного сектора финансовых услуг, которые отделены от процесса добывания преступного дохода и к которым правоохранительные органы не могут предъявить претензий только на том основании, что ими осуществляются регулярные и значительные по суммам международные трансферты. Основанием для подозрений о преступном происхождении средств, переводимых за рубеж, становятся результаты анализа совокупности операций, осуществленных такими подпольными банкирами не только на канале трансграничных переводов, но и на внутреннем финансовом рынке. Например, а) незначительные по сравнению с объемами трансграничных переводов исходящие "внутренние" финансовые трансферты свидетельствуют о возможных взаиморасчетах между членами сообщества или об отмывании части средств на внутреннем финансовом рынке; б) значительные суммы, аккумулируемые на счете (счетах) подпольного банкира, поступающие к нему от одного и того же круга лиц; в) внесение лицами, перечисляющими средства подпольному банкиру, наличными на свои счета в качестве торговой выручки или без идентификации; г) регулярность внутренних перечислений на счет подпольного банкира, примерно равные суммы единичных операций.
Трансграничные переводы физическими лицами осуществляются на счета физических или юридических лиц в банках третьих стран, известных как "транзитные территории" и "транзитные банки".
Крупные суммы регулярных трансграничных переводов по основаниям платежей, не связанных с коммерческой деятельностью (дарение, материальная помощь, финансовая помощь и т.п.).
Использование физическими лицами в качестве оснований платежей, связанных с коммерческой деятельностью, импортных товарных договоров без ввоза товаров на таможенную территорию национальной юрисдикции.
Осуществление физическими лицами международных расчетов по операциям с ценными бумагами (акции, облигации, векселя).
Выявленные в ходе финансового расследования факты использования участниками трансграничных переводов фиктивных документов, удостоверяющих личность (утерянные паспорта, украденные документы).
Совершение трансграничных операций по доверенности.
Указанные признаки выявлены на основе выделения наиболее часто используемых физическими лицами для трансграничного банковского перевода формулировок назначения платежей международных трансфертов. На исходящих с территории национальной юрисдикции и входящих на ее территорию финансовых потоках физическими лицами - резидентами и нерезидентами используются однотипные формулировки назначений переводов, которые в большей или меньшей степени идентифицируют цели переводов. Это - частный перевод (Private transfer), дарение, финансовая помощь, перевод собственных средств (пополнение счета, доход нерезидента), зарплата, капиталовложения/дивиденды, предоставление/возврат займа, контракт, оплата товаров/услуг.
Рассмотрим некоторые общие схемы, применяемые кредитными организациями в целях "обналичивания" денежных средств и вывода за рубеж.
Первый тип схемы - транзитные операции и операции по "обналичиванию" с отсутствием очевидного экономического смысла операций (рис. 7).

Рис. 7. Транзитные операции и операции по "обналичиванию"

Второй тип - транзитные операции и операции по "обналичиванию путем перечисления через корсчет 3-го банка (рис. 8).

Рис. 8. Перечисление через корсчет 3-го банка

Третий тип - использование "петли" через иностранный банк (рис. 9).

Рис. 9. Использование "петли" через иностранный банк

Четвертый тип - использование ссудных средств (рис. 10).

 ┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
 │                         Движение денежных средств в "транзитном потоке"                         │
─┼─────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────┼─>
─┼─────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────┼─>
─┼─┐                                                                                             ┌─┼─>
 │ │              27.03.2007                      │                   29.03.2007                 │ │
 │ │                  ┌──────────────────────────────────────────────────────┐                   │ │
 │ │                  │                ООО "Стерлинг девелопмент"            │                   │ │
 │ │                  │                                                      │                   │ │
 │ │ 36906 тыс. руб.  │                           │                          │  36290 тыс. руб.  │ │
 │ └──────────────────┼──────────────┐                           ┌───────────┼───────────────────┘ │
 │  ОАО РАКБ "Москва",│              │            │              │           │ ОАО РАКБ "Москва",  │
 │оплата за дисконтные│              V                           │           │оплата за дисконтные │
 │  векселя (без НДС) │┌─────────────────────────┐│┌─────────────┴──────────┐│ векселя (без НДС)   │
 │                    ││    36671 тыс. руб.      │ │     36100 тыс. руб.    ││                     │
 │                    ││ Погашение % и возврат   │││ Предоставление кредита ││                     │
 │ ┌────────────────┐ ││кредита по договору N 913│ │    по договору N 925   ││ ┌──────────────┐    │
 │ │    Вх. ост.    │ ││                         │││                        ││ │  Исх. ост.   │    │
 │ │ 0,03 тыс. руб. │ │└─────────────────────────┘ └────────────────────────┘│ │ 44 тыс. руб. │    │
 │ └────────────────┘ └──────────────┬────────────┬──────────────────────────┘ └──────────────┘    │
 │                                   │                           /\                                │
 │              Погашение ссуды      │            │               │        Выдача ссуды            │
 │                                   V                            │                                │
 │             ┌──────────────────────────────────────────────────┴────────────────┐               │
 │             │                                                                   │               │
 │             │                                  БАНК                             │               │
 │             └───────────────────────────────────────────────────────────────────┘               │
 └─────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────┘

Рис. 10. "Транзитные операции" с использованием
ссудных средств

Наибольший интерес представляют назначения платежей, не поддающиеся документальной проверке в сопоставлении с характеристиками переводов, отражаемыми в признаках подозрительности.
Кроме того, признаками отмывания денежных средств, переводимых за рубеж или поступающих из-за рубежа, могут служить сведения правоохранительных органов о предшествующих отмыванию (предикатных) преступлениях, совершенных лицами, данные о которых (или их контрагентах, связях) содержатся в базе данных ПФР об операциях, подлежащих контролю. Эффективность данного направления аналитической деятельности ПФР зависит, прежде всего, от уровня информационного взаимодействия с правоохранительной системой национальной юрисдикции. В процессе такого взаимодействия национальными ПФР выявляются и учитываются в ходе повседневной работы различные виды экономической деятельности, наиболее часто используемые физическими лицами - резидентами и нерезидентами для возможной маскировки действительных источников дохода, направляемого за рубеж по каналу трансграничного перевода.
По оценкам ПФР стран-участниц исследования, такими видами экономической деятельности в зависимости от системы правового регулирования, традиций национальной юрисдикции, условий экономической деятельности физических лиц - резидентов и нерезидентов являются: оказание различного вида услуг, строительство, оптовая и розничная торговля (в том числе приграничная), производство различных видов сельскохозяйственной продукции, иные виды частного предпринимательства, не запрещенные национальным законодательством для занятия резидентам и нерезидентам - физическим лицам.
Кроме того, участниками исследования отмечается, что значительную проблему для ПФР составляет так называемая нелегальная миграция - физические лица - нерезиденты, незаконно находящиеся на территории национальной юрисдикции. Для трансграничных исходящих переводов денежных средств этой категорией лиц используются, как правило, услуги операторов подпольного банковского бизнеса. Последние, в свою очередь, имеют в качестве прикрытия незаконной банковской деятельности оптовую торговлю или иную не запрещенную законом экономическую деятельность, которой фактически не занимаются. В рамках этой деятельности преступно нажитые капиталы смешиваются с деньгами законного происхождения. Разделение законных и преступных доходов - задача весьма сложная, требующая тщательного финансового расследования каждой ситуации, вызвавшей подозрение правоохранительных органов и/или финансовой разведки.
Противодействие свободному перемещению капиталов преступного происхождения через национальные границы нуждаются в особых методах в связи с наличием присущих для таких трансакций определенных специфик, таких как:
- значительное количество операций могут быть проведены очень быстро и в короткий промежуток времени (или операция проводится на большую сумму);
- использование "смерфинга" - дробление, структурирование операций;
- большая вероятность "смешивания" чистых и грязных средств.
Наиболее распространенной моделью является трехфазовая модель, которая предполагает выделение в едином процессе легализации следующих стадий: размещение (placement), расслоение (layering) и интеграция (integration). Указанные три стадии могут осуществляться одновременно или частично накладываться друг на друга. Это зависит от имеющегося механизма легализации и от требований, предъявляемых преступной организацией.
Размещение (placement) - это физическое размещение наличных денежных средств в мобильные финансовые инструменты, территориальное удаление от мест их происхождения. Размещение осуществляется в традиционных финансовых учреждениях; нетрадиционных финансовых учреждениях; розничной торговле либо полностью за пределами страны.
Этап размещения крупных сумм наличности является самым слабым звеном в процессе отмывания денег. Незаконно полученные деньги наиболее легко могут быть выявлены на этом этапе <20> (рис. 11).
--------------------------------
<20> См.: URL: http://images.yandex.ru/yandsearch?text.

                              ┌────────────┐
                              │ Размещение │
                              └──────┬─────┘
                                     │
         ┌─────────────────┬─────────┴───────┬────────────────────┐
         V                 V                 V                    V
 ┌───────────────┐┌─────────────────┐┌──────────────────┐┌───────────────┐
 │В традиционных ││В нетрадиционных ││                  ││               │
 │  финансовых   ││    финансовых   ││   В розничной    ││  За рубежом   │
 │ учреждениях   ││   учреждениях   ││     торговле     ││               │
 └───────┬───────┘└────────┬────────┘└───────┬──────────┘└────────┬──────┘
         │                 V                 V                    V
         │        ┌─────────────────┐┌──────────────────┐┌───────────────┐
         │        │    Незаконные   ││   Приобретение   ││  Незаконный   │
         │        │     операции    ││    имущества     ││  физический   │
         │        │    с валютой    ││за наличные деньги││ вывоз валюты  │
         │        └─────────────────┘└──────────────────┘└───────────────┘
         ├─────────────────┬─────────────────┬────────────────────┐
         V                 V                 V                    V
┌─────────────────┐┌────────────────┐┌──────────────────┐┌───────────────┐
│ Использование   ││   Незаконное   ││                  ││    Контроль   │
│корреспондентских││ использование  ││ Структурирование ││   финансовых  │
│отношений банков ││   исключений   ││наличных операций ││   учреждений  │
└────────┬────────┘└────────────────┘└──────────────────┘└────────┬──────┘
┌────────┴────────┐                                  ┌────────────┴──────┐
│Создание ложного │                                  │ Слияние законных  │
│ бумажного следа │                                  │и незаконных фондов│
└─────────────────┘                                  └───────────────────┘

Рис. 11. Размещение как этап отмывания криминальных фондов

Расслоение (layering) - отрыв незаконных доходов от их источников путем сложной цепи финансовых операций, направленных на маскировку проверяемого следа этих доходов. Если размещение больших сумм денег прошло успешно, т.е. не было обнаружено, то вскрыть дальнейшие действия отмывателей денег становится намного труднее. Различные финансовые операции наслаиваются одна на другую с целью усложнить работу правоохранительных органов по отысканию незаконных фондов, подлежащих конфискации <21> (рис. 12).
--------------------------------
<21> Там же.

                      ┌────────────┐
                      │ Расслоение │
                      └──────┬─────┘
                             │
          ┌──────────────────┼────────────────────┐
          V                  V                    V
 ┌─────────────────┐┌──────────────────┐┌───────────────┐
 │   Электронный   ││   Превращение    ││    Продажа    │
 │     перевод     ││  наличных денег  ││   имущества,  │
 │      фондов     ││    в денежные    ││приобретенного │
 │                 ││   инструменты    ││  за наличные  │
 └─────────────────┘└──────────────────┘└───────────────┘

Рис. 12. Расслоение

Интеграция (integration) - стадия процесса легализации, непосредственно направленная на придание видимости законности преступно нажитому состоянию <22> (рис. 13).
--------------------------------
<22> Там же.

                        ┌────────────┐
                        │ Интеграция │
                        └──────┬─────┘
                               │
          ┌────────────────────┼────────────────────┐
          V                    V                    V
 ┌─────────────────┐┌─────────────────────┐┌────────────────────┐
 │     Продажа     ││     Подчинение      ││ Имитация доходов   │
 │   недвижимости  ││  иностранных банков ││от нерентабельного  │
 │    подставной   │└─────────────────────┘│     бизнеса        │
 │    корпорации   │┌─────────────────────┐└────────────────────┘
 └─────────────────┘│                     │┌────────────────────┐
 ┌─────────────────┐│                     ││Ложные кредиты через│
 │                 ││    Кредитование     ││подставные компании │
 │    Операции     ││под залог имущества, │└────────────────────┘
 │ с родственными  ││    инструментов     │┌────────────────────┐
 │  подчиненными   ││депозитов преступного││     Подставные     │
 │   компаниями    ││    происхождения    ││экспортно-импортные │
 │                 ││                     ││       счета        │
 └─────────────────┘└─────────────────────┘└────────────────────┘

Рис. 13. Интеграция как стадия отмывания
криминальных фондов

После того как процесс расслоения успешно проведен, отмыватель денег должен создать видимость достоверности при объяснении источников появления своего богатства. Во время интеграции отмытые деньги помещаются обратно в экономику. Таким образом, они входят в банковскую систему под видом честно заработанных доходов. Если след отмываемых денег не был выявлен на двух предыдущих стадиях, то отделить законные деньги от незаконных исключительно сложно. Обнаружение отмытых денег на стадии интеграции становится возможным лишь с помощью агентурной работы.
Ряд авторов следует двухступенчатой модели: Money Laundering (отмывание денег) и Recycling (возвращение в оборот). Профессор П. Бернаскони считает данные составляющие "отмыванием" первой и второй степени.
Первая степень - отмывание денег, полученных непосредственно от совершенного преступления. "Отмывание" первой степени осуществляется путем обмена денег на купюры иного достоинства, металлы.
Особенности "отмывания" первой степени:
- речь идет об имущественных ценностях, полученных непосредственно от совершенного преступления;
- речь идет, как правило, о наличных деньгах;
- преступные действия по отмыванию денег представляют собой краткосрочные операции <23>.
--------------------------------
<23> См.: Oswald K. Die Implementation gesetzlicher MaBnahmen zur Bekampfung der Geldwasche in der Bundesrepublik Deutschland. Freiburg i. Br. Max - Planck. Institut fur auslandisches und internationales Strafnecht. 1997. P. 13.

Среднесрочные и долгосрочные операции, при которых предварительно отмытые деньги обращаются до того момента, пока не обретут "законный" источник происхождения и не будут введены в качестве законных в легальный оборот <24>.
--------------------------------
<24> См.: Bernaskoni P. Finanzunterwelt. Zurich-Wiesbaden, 1988. P. 30.

Бернаскони различает также страны совершения основного преступления, ставшего источником дохода, и страны отмывания денег.
Модель круговорота была предложена швейцарским ученым Цюндом во время публичных лекций в высшей школе Сант Топелена 9 и 17 июня 1989 г., а позже рассмотрена в его статьях <25>.
--------------------------------
<25> См.: Zund A. Der schweizer Treuhandler 9/1990. P. 403 - 408.4; Miiller C. Geldwascherei: Motive - Formen - Abwehr. Zurich, Treuhand - Kammer. 1992. P. 113.

В основе данной модели лежит сходство процесса отмывания денег с круговоротом воды в природе. Цюнд подразделяет процесс "отмывания" на составляющие, аналогичные составляющим круговорота воды.
Четырехсекторную модель предлагает К. Мюллер (Швейцария) <26>. Структура четырехсекторной модели определяется с помощью двух пар понятий: легальность/нелегальность и страна совершения основного преступления/страна отмывания денег. В поле пересечения этих пар образуются четыре сектора.
--------------------------------
<26> См.: Miiller C. Geldwascherei: Motive - Formen - Abwehr. Zurich, Treuhand - Kammer. 1992. P. 113.

Первый сектор - страна основного преступления/легальность. В этом секторе осуществляется внутреннее, предварительное "отмывание".
Второй сектор - страна основного преступления/нелегальность. В этом секторе происходит сбор прошедших предварительное отмывание денег в пул и подготовка их к контрабанде.
Третий сектор - страна отмывания денег/нелегальность. В этом секторе происходит подготовка к вводу денег в легальную финансовую систему.
Четвертый сектор - страна отмывания денег/легальность. Здесь производятся маскировочные действия в виде переводов, инвестиции <27>.
--------------------------------
<27> См.: URL: http://all-referats.com/diploms/diplom-27667.html.

Четырехфазовая модель. Этот подход к структурированию процесса отмывания используют эксперты ООН. Основными стадиями легализации являются:
первая стадия - освобождение от наличных денег и перечисление их на счета подставных лиц. Такими лицами могут быть, например, родственники преступника. При этом соблюдается только одно условие: посредники должны иметь собственные счета в банках. В настоящее время наблюдается тенденция к поиску посредников, имеющих выходы на международные банки;
вторая стадия - распределение наличных денежных средств. Они реализуются посредством скупки банковских платежных документов и других ценных бумаг. На этой стадии создается сеть осведомителей, которые могут сообщать правоохранительным органам о незаконном обороте денежной массы. Как показывает зарубежный опыт, распределение наличных денежных средств осуществляется часто в пунктах по обмену валюты, казино и ночных клубах;
третья стадия - маскировка следов совершенного преступления. Перед преступником, отмывающим доходы, стоит на этой стадии следующая задача: принять все меры к тому, чтобы постороннее лицо не узнало, откуда получены деньги и с помощью кого они распределены в те или иные учреждения или организации. В целях выполнения этой задачи они проводят, как правило, следующие мероприятия:
- использование банков для открытия счетов, расположенных, как правило, далеко от места работы и проживания преступников;
- перевод денег в страну проживания из-за границы, но уже легально с новых счетов фирм или иных учреждений;
- использование подпольной системы банковских счетов;
четвертая стадия - интеграция денежной массы. На этой стадии преступные сообщества инвестируют легализованные капиталы в высокоприбыльные сферы и отрасли бизнеса.
Как показывает практика, сокрытие преступного происхождения имущества и денежных средств производится посредством совершения широкого спектра сделок и финансовых операций в предпринимательской и иной экономической деятельности, которыми осуществляется смена номинального владельца имущества (подставная фирма), формы имущества (на денежные средства приобретаются вексель, вещи и т.д.), изменение основания приобретения имущества (исполнение договора займа). В большинстве случаев такие сделки не имеют экономического смысла. Для узаконения обладания криминальным имуществом сделки документально оформляются. В процессе легализации доходы, добытые преступным путем, выступают в виде товаров, денежных средств, ценных бумаг, имущественных прав.
Для придания правомерности владению, пользованию и распоряжению денежными средствами, полученными преступным путем, используется сеть подставных фирм, число которых может достигать нескольких сотен. Фиктивные организации позволяют замаскировать процесс легализации под предпринимательскую деятельность, обойти требования идентификации личности клиентов банка, что затрудняет доказывание причастности лица к совершенному преступлению <28>.
--------------------------------
<28> См.: Жубрин Р.В. Борьба с легализацией преступных доходов: теоретические и практические аспекты. М., 2011. С. 95.

Другим способом скрыть свою причастность к совершению преступления является использование поддельной доверенности от реально существующей или фиктивной фирмы. Используются учредительные документы и печати фирм, прекративших свою деятельность.
Для совершения преступления используются также счета юридических лиц, осуществляющих законную деятельность, где криминальные денежные средства смешиваются с деньгами, полученными законным путем. Легализаторы сами являются руководителями таких организаций или принуждают к выполнению своих указаний подконтрольные фирмы. Руководители сторонних компаний склоняются к соучастию в совершении преступления, вводятся в заблуждение относительно целей перечисления денежных средств или оказывают услугу за вознаграждение.
Существуют и постоянно действующие конторы, занимающиеся легализацией как видом криминального бизнеса. Большая часть хозяйственных операций лжефирм осуществляется по доверенности; документы, помимо офиса, хранятся на частных квартирах; стоимость сделок, заключаемых организацией, может многократно превышать ее активы и уставный капитал; в договорах не содержатся существенные сведения, гарантии исполнения обязательства; предпринимательская деятельность осуществляется только на бумаге, реальное движение товаров отсутствует. Зачастую такие фирмы составляют целую сеть, контролируемую одним лицом. Для оформления противоправных сделок используются лица, обладающие иммунитетом от уголовного преследования <29>.
--------------------------------
<29> Там же.

В последнее время отмечаются попытки криминальных организаций проникнуть в мелкие банки и небанковские финансовые структуры, а также усилить контроль над деятельностью предприятий, расположенных в зоне их действия. В этом случае для отмывания капиталов используются руководители и служащие банков, которые оказывают преступникам содействие в дроблении счетов, использовании банковского счета для массовых операций по вкладам и снятию средств. За несколько месяцев до проверки банковской бухгалтерии операции прекращаются и на счет оставляются незначительные суммы. В ходе проверки выясняется, что в течение последних трех месяцев по счету не осуществлялось значительного движения средств, что не вызывает особых подозрений.
Активно осваивают легализаторы и систему небанковских финансовых учреждений: валютные, фондовые, товарно-сырьевые биржи, страховые организации, пенсионные и инвестиционные фонды, организации, осуществляющие денежные переводы. "Черные" брокеры оказывают легализаторам услуги по получению наличных денег посредством вексельных схем за определенную плату. Незаконный предприниматель составляет фиктивный договор купли-продажи, комиссии с целью объяснения поступления векселя, после чего предъявляет его для погашения векселедателю. Для получения наличных денег привлекаются лица, не осведомленные о преступном характере деятельности, которые также представляют вексель к оплате, и на их счет перечисляются денежные средства за погашенный вексель.
В процессе легализации преступных доходов могут быть задействованы специалисты: нотариусы, адвокаты, бухгалтеры и т.п. Нотариусы, например, за определенную плату удостоверяют фиктивные сделки: заведомо ложные завещания, договоры купли-продажи, дарения недвижимости и т.п. У нотариусов заверяются также фальсифицированные доверенности, подписи подставных лиц. Удостоверение таких документов не фиксируется в нотариальном реестре.
Сотрудники юридических организаций оформляют учредительные документы вновь создаваемых организаций по поддельным или утерянным паспортам, сами выступают учредителями или номинальными директорами регистрируемых фирм или подыскивают на эту роль подставных лиц, используют данные ранее зарегистрированных фирм. Подставные фирмы обслуживаются аудиторскими организациями, которые ведут их документацию, составляют с использованием компьютера или на готовых бланках фиктивные документы: договоры, сметы, акты приемки, которые подписываются подложными исполнителями, а не руководством компании. Эти документы в незаполненном виде передаются в фиктивные организации как доказательство расчетов с целью сокрытия истинного происхождения денежных средств. Платежные документы передаются номинальным директорам, которые их подписывают, не вникая в деятельность организации. На документах проставляется печать подставной фирмы, которая также хранится у аудитора, который осуществляет и доставку документации в банк.
Легализаторы активно используют поддельные ценные бумаги, документы, которые изготавливают сами или приобретают у профессиональных фальсификаторов. Наиболее часто подделываются паспорта путем вклеивания в него фотографии легализатора. Поддельный паспорт можно приобрести через посредников или по объявлению в газете, Интернете. Цена такого паспорта составляет порядка 700 долл., осуществляется доставка на дом курьером, который получает указанную сумму. По данным МВД России, ежегодно сотрудники полиции изымают более 25 тыс. поддельных российских паспортов.
Легализаторы подделывают подписи номинальных директоров, бухгалтерские, учредительные документы, нотариальные надписи. Распространена подделка документов путем замены текста на бланке с последующим многократным копированием. Таким способом подделываются документы с нотариальным удостоверением, затем документ с измененным текстом представляется другому нотариусу для удостоверения копии <30>.
--------------------------------
<30> См.: Жубрин Р.В. Указ. соч. С. 98.

Широко используется данный метод в России, где свыше 3 тыс. организованных преступных групп (сообществ, организаций) специализируется на легализации доходов, полученных от незаконной деятельности, почти 1,5 тыс. из них образовали в этих целях собственные хозяйственные легальные структуры. Помимо этого, ими установлен контроль над более чем сорока тысячами хозяйствующих субъектов, среди которых около полутора тысяч предприятий и организаций государственного сектора экономики, целый ряд банковских и финансовых структур <31>. Для легализации своих преступных доходов широко используется обналичивание денег.
--------------------------------
<31> См.: Бекряшев А.К., Белозеров И.П., Бекряшева А.И., Леонов И.В. Указ. соч.

По оценкам Банка России, в России за 30 календарных дней обналичивание составляет в среднем 50 - 80 млрд. руб.
Для обналичивания крупных денежных сумм используются банки-оптовики, которые действуют в течение недолгого времени (от нескольких месяцев до года) и в течение этого срока проводят через себя миллиарды рублей. Такие банки сами организуют схемы по отмыванию преступных доходов.
Способы обналичивания:
1) получение наличных денежных средств с банковского счета юридического лица посредством предъявления денежного чека. В качестве фиктивных оснований для обналичивания указывается: возврат ссуды по договорам займа с физическими лицами, закупка сельскохозяйственной продукции, получение зарплаты и т.п. Выдача денежных средств производится в кассе банка по контрольной марке от денежного чека. Полученные денежные средства, как правило, в кассу организации не вносятся;
2) перечисление безналичных денежных средств по фиктивным основаниям (договорам оказания услуг, страхования, выплата дивидендов, авторского гонорара и т.п.) на счета физических лиц, откуда деньги снимаются;
3) получение наличных денежных средств в почтовых отделениях. В целях отмывания используются возможности Почты России, которая осуществляет выдачу наличных денежных средств, полученных из банков, в местностях, не имеющих представительств кредитных организаций;
4) "вексельные схемы". На полученные в результате преступной деятельности безналичные денежные средства подставной фирмой приобретается простой вексель крупного российского банка. Затем фирмой вексель передается другой организации или физическому лицу по фиктивному договору продажи или мены на основании акта приема-передачи, после чего новый фиктивный владелец предъявляет его к оплате. Денежные средства за погашенный вексель перечисляются векселедателем на счет юридического или физического лица, откуда снимаются. За операции по предъявлению векселей для погашения легализатором взимается плата в размере 0,5% от номинальной стоимости ценной бумаги;
5) применение платежных карт (расчетные, кредитные и предоплаченные).
Данные карты выпускаются кредитными организациями для физических, юридических лиц на основании договора. Для целей отмывания договоры на обслуживание платежных карт заключаются с подставными физическими и юридическими лицами. Например, юридическое лицо перечисляет зарплату на платежные карты фиктивных сотрудников, фактически отбывающих различные сроки наказания. Посредством платежных карт легализаторы получают в банкоматах банка-эмитента и сторонних банков наличные денежные средства в рублях или иностранной валюте в России, за рубежом <32>.
--------------------------------
<32> См.: Жубрин Р.В. Указ. соч. С. 100 - 102.

Существуют и другие схемы отмывания денег. Росфиннадзор выделяет следующие типологии этого процесса <33>.
--------------------------------
<33> Легализация (отмывание) доходов, полученных в результате хищения бюджетных средств и злоупотребления должностными полномочиями руководителями организаций с государственной долей участия. URL: eurasiangroup.org>files/embazzelment_rus.doc.

Типология 1.
Отмывание преступного дохода, полученного в результате хищения государственных средств, посредством перевода денежных средств через "цепочку" посредников на счета юридических и физических лиц с последующим снятием наличными.
Использование подставных компаний, так называемых фирм-однодневок <34>, в схемах отмывания доходов, полученных в результате хищения госсредств, получило широкое распространение, в частности, в России, Украине и целом ряде других государств. Результаты материалов уголовных дел и проведенных финансовых расследований указывают на то, что фиктивные компании используются в целях хищения и легализации преступных доходов практически в каждом выявленном случае.
--------------------------------
<34> Под "фирмой-однодневкой" понимается компания, обладающая явными признаками фиктивности (непредставление финансовой отчетности, отсутствие ведения реальной финансово-хозяйственной деятельности, адресом регистрации компании является адрес массовой регистрации юридических лиц, учредители или руководители организации являются руководителями или учредителями большого количества других компаний, минимальный уставный капитал и др.).

Этому, в частности, способствует отсутствие должного контроля при осуществлении процедуры регистрации юридических лиц. Зарегистрированные на утерянные паспорта либо на паспорта людей, согласившихся оформить на себя юридическое лицо, такие организации могут функционировать от одной недели до года и больше. В ряде случаев были выявлены факты регистрации компаний по паспортным данным ничего не подозревающих физических лиц, полученным в результате подкупа сотрудников регистрационных и иных служб.
Использование "фирм-однодневок" в виде подставных компаний в схемах отмывания денег от хищения госсредств существенно облегчает процесс хищения и отмывания и в значительной степени затрудняет проведение эффективных расследований таких преступлений и выявление источников происхождения средств.
При этом, например, для вывода активов, полученных от хищения госсредств из безналичного оборота, преступники зачастую прибегают к использованию законных, но фиктивных оснований, таких как "выдача денежных средств на выплату заработной платы", "выдача денежных средств на хозяйственные расходы", "выдача денежных средств на покупку ценных бумаг" и др.
Использованные механизмы, инструменты, методы:
- регистрация и обналичивание денег через "фирмы-однодневки";
- банковские учреждения;
- фальсификация документов.
Индикаторы:
- оплата недвижимого имущества, приобретаемого в пользу третьих лиц;
- совершение госорганизацией операций с частной компанией, которая часть полученных денежных средств переводит за рубеж.
Типология 2.
Легализация преступного дохода, полученного в результате хищения государственных средств, путем перевода денежных средств через "цепочку" посредников на счета офшорных компаний <35> и физических лиц за рубежом.
--------------------------------
<35> Под офшорной компанией понимается организация, зарегистрированная в юрисдикциях, законодательства которых частично или полностью освобождают от налогообложения компании, принадлежащие иностранным лицам.

Использование офшорных компаний в схемах легализации доходов, полученных в результате хищения средств у государства, также широко применяется в России и ряде других государств. Зарегистрировать юридическое лицо в офшорной юрисдикции не составляет особого труда и требует относительно небольшой суммы денежных средств и минимального набора документов. Кроме того, существует множество фирм-посредников, предоставляющих услуги по регистрации юридических лиц в офшорах.
Определить источник происхождения денег, цели и характер их дальнейшего использования, конечного получателя денежных средств после того, как деньги поступили на счета офшорных компаний за рубежом, становится крайне затруднительным. Естественно, важнейшим фактором использования офшорных компаний является анонимность. Офшорные компании позволяют скрыть реальных получателей преступных доходов, которыми в том числе могут выступать государственные должностные лица <36>.
--------------------------------
<36> Легализация (отмывание) доходов, полученных в результате хищения бюджетных средств и злоупотребления должностными полномочиями руководителями организаций с государственной долей участия. URL: eurasiangroup.org>files/embazzelment_rus.doc.

Использованные механизмы, инструменты, методы:
- банковские учреждения;
- торговцы ценными бумагами и эмитенты "мусорных акций";
- предприятия - резиденты и нерезиденты с признаками фиктивности (зарегистрированные на утраченные паспорта).
Индикаторы:
- совершение госорганизацией операций с частной компанией, которая в течение короткого промежутка времени большую часть полученных денежных средств переводит за рубеж;
- крупные операции по счетам недавно созданных юридических лиц;
- покупка акций, не обращающихся на организованном рынке ценных бумаг.
Использование фирм-однодневок и офшорных компаний.
Хорошо подготовленные и организованные схемы хищения и отмывания госсредств, как правило, включают в себя использование как фирм-однодневок, так и офшорных компаний.
Организаторы преступных схем формируют своего рода каналы или коридоры для беспрепятственного и анонимного вывода похищенных средств с целью запутывания следов и создания условий, при которых очень сложно или невозможно провести взаимосвязь между деньгами и совершенным хищением. Такие коридоры, как правило, формируются заблаговременно, до непосредственного совершения хищения.
Вместе с тем, как показал анализ исследования, использование офшорных компаний в схемах легализации доходов, полученных в результате хищения средств у государства, характерно не для всех стран.
Иногда преступники для отмывания незаконно полученных доходов используют преимущественно банковские счета и депозиты, приобретают на похищенные деньги ценные бумаги крупных компаний и государственные облигации. Примерно в половине случаев преступники обналичивают незаконно полученные доходы. Более чем в половине случаев преступные доходы вкладываются в недвижимость и легальный бизнес: гостиницы, магазины и рестораны. Часть денежных средств инвестировалась в приобретение автомобилей и использовалась для оплаты аренды дорогостоящих апартаментов.
Типология 3.
Легализация преступного дохода, полученного в результате хищения государственных средств, с использованием схем "теневых" банковских услуг.
Наличие на финансовом рынке кредитных организаций, предоставляющих "теневые" банковские услуги, в значительной степени способствует сокрытию преступных доходов, полученных в результате хищения госсредств, и облегчает процесс их легализации.
Под теневыми банковскими услугами понимается содействие со стороны руководителей и служащих банков заинтересованным лицам в проведении крупномасштабных операций по обналичиванию и выводу средств за рубеж через подготовленные для этих целей финансовые каналы. Имеются в виду специально разработанные варианты цепочек перечислений денежных средств, нужные кредитные организации - контрагенты, в том числе зарубежные, определенное количество зарегистрированных фирм-однодневок и офшорных компаний. Другими словами, весь комплекс услуг.
Преступные доходы, полученные в результате хищения госсредств, могут формировать как собственные незаконные финансовые потоки, так и могут быть интегрированы в общий канал оттока денежных средств за рубеж или канал обналичивания. В такой поток, помимо похищенных госсредств, могут входить денежные средства, направляемые на финансирование "серого" импорта, денежные средства, полученные от совершения других преступлений (получения взяток, вымогательства, контрабанды и др.).
Ниже приведена типичная "теневая" схема легализации преступных доходов, полученных в результате хищения госсредств, путем вывода денег за рубеж через банк, предоставляющий "теневые" финансовые услуги <37> (рис. 14).
--------------------------------
<37> Там же.

Рис. 14. Схема отмывания преступных доходов
с участием банка, предоставляющего "теневые"
финансовые услуги (толстыми стрелками на схеме выделены
этапы прохождения легализуемых денежных средств, полученных
в результате хищения государственных средств)

Уровень 1.
Госорганизации переводят деньги за якобы выполненные работы, оказанные услуги, поставленные товары и т.д. в пользу ряда фирм-однодневок, образующих своего рода первый слой, отделяющий денежные средства от источников их происхождения.
Небольшие суммы денежных средств объединяются в крупные платежи на несколько сотен миллионов рублей каждый. Опять используются фиктивные договоры, якобы связанные с предоставлением займов, покупкой ценных бумаг, разнородных товаров и т.п.
Уровень 2.
Далее отделение от источников происхождения и запутывание финансовых следов осуществляется посредством перевода денежных средств на счета второго слоя фирм-однодневок - фирм, аккумулирующих финансовые потоки. При этом платежи дробятся на более мелкие суммы, используются фиктивные договоры об оплате товаров, услуг, предоставления займов.
Уровень 3.
Дальнейшее распределение "теневых" финансовых потоков происходит посредством перечисления денежных средств на счета компаний в банках, предоставляющих "теневые" услуги. При этом повторяются операции уровня 1.
Уровень 4.
Пройдя по цепочке перечислений, денежные средства в конечном итоге поступают за рубеж на счета офшорных компаний либо поступают на счета физических и юридических лиц и обналичиваются по чекам и карточным счетам, таким образом уходя в "тень" и теряя финансовый след. На данном этапе происходит очередное перераспределение денежных средств. Денежные средства крупными траншами (в суммах, достигающих нескольких миллиардов рублей) по фиктивным внешнеторговым контрактам перечисляются в иностранные банки.
При этом для вывода денежных средств за рубеж, как правило, используются такие приемы, как:
- проведение авансовых платежей под фиктивные импортные контракты (невозвращение авансов под импортные контракты).
Условия таких контрактов имеют три отличительных признака - обязательные авансовые платежи, длительные сроки поставки товара (в течение которых фирма-импортер исчезает) и направление авансовых платежей в офшорные зоны. С западной компанией, обычно расположенной в офшорной зоне и являющейся аффилированной структурой, заключается контракт, под который из России переводится авансовый платеж. Поставка товара по контракту не производится, и аванс не возвращается. Фирма спустя полгода прекращает свою деятельность (либо переходит на другие "банковские площадки");
- расчеты и переводы нерезидента за товары, продаваемые резидентом нерезиденту на территории Российской Федерации.
В данном случае юридические лица-резиденты, непосредственные плательщики денежных средств нерезидентам, заключают с ними фиктивные договоры на покупку/продажу товаров либо на территории Российской Федерации, либо за ее пределами без ввоза в Российскую Федерацию. Товар в данном случае существует только на бумаге, денежные средства легко переводятся на счета нерезидентов.
Еще одной разновидностью схем по незаконному выводу денег за рубеж является схема проведения операций, в которой резидент переводит деньги нерезиденту за отчуждаемые нерезидентом акции резидентов либо за приобретаемые ценные бумаги нерезидента, выкуп и платежи по которым не предполагаются в первые три года с момента выпуска <38> (рис. 15).
--------------------------------
<38> Там же.

Рис. 15

Нерезиденты вправе самостоятельно устанавливать период выкупа своих облигаций, который может составлять и 10 лет. В одной из выявленных Росфинмониторингом схем облигации были выпущены большим количеством неизвестных иностранных компаний с периодом выкупа от 5 до 10 лет.
В меньшей степени, однако, также используются схемы вывода сомнительных денежных средств за рубеж через заключаемые с нерезидентами договоры перестрахования рисков, с использованием фиктивных страховых компаний. Ниже приведена типичная схема вывода денежных средств за рубеж по договорам перестрахования рисков.
Таким образом, процесс отмывания денег обретает сложный и многоступенчатый характер. Отследить всю цепочку перечислений зачастую бывает достаточно проблематично. Выведенные за рубеж или обналиченные денежные средства впоследствии используются для приобретения недвижимости, ценных бумаг, размещаются на депозитах в иностранных банках. Часть денег возвращается обратно в Россию под видом займов и инвестиций, вкладывается в коммерческую и жилую недвижимость, землю, инвестируется в легальный и нелегальный бизнес.
В 2012 г. Евразийская группа по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма провела по инициативе Казахстана типологическое исследование по теме: "Отмывание денег с использованием некоммерческих организаций" <39>.
--------------------------------
<39> Отмывание денег с использованием некоммерческих организаций. URL: eurasiangroup.org>files/Typologii EAG...2012...rus.pdf.

Целью проведения данного исследования является:
- выявление уязвимых зон в деятельности некоммерческих организаций;
- выделение наиболее распространенных видов правонарушений в сфере некоммерческих организаций;
- определение критериев подозрительности, характеризующих деятельность некоммерческих организаций;
- выработка рекомендаций, направленных на предотвращение преступлений, связанных с отмыванием денег с использованием некоммерческих организаций.
Исследование проводилось с использованием информации, поступившей в рамках ответов на вопросник от следующих стран (по состоянию на 22 октября 2012 г.):
- Республики Армения (наблюдатель ЕАГ);
- Украины (наблюдатель ЕАГ);
- США (наблюдатель ЕАГ);
- Республики Беларусь (член ЕАГ);
- Российской Федерации (член ЕАГ);
- Республики Казахстан (член ЕАГ);
- Республики Узбекистан (член ЕАГ).

Виды правонарушений в сфере некоммерческих организаций

Страны - участницы исследования выделяют следующие основные правонарушения (преступления), совершаемые в сфере некоммерческих организаций:
Армения:
- нарушение предоставления отчетности;
- использование средств с нарушениями уставных целей и т.д.
США:
- присвоение некоторыми должностными лицами НКО средств в личных целях;
- создание некоммерческих организаций/фондов в качестве "пустышек" или подставных компаний для отмывания (легализации) незаконных средств или средств, полученных в результате уклонения от уплаты налогов.
В 2009 г. было зарегистрировано 29 случаев, а в 2010 г. 41 случай возбуждения дел, связанных с НКО. Помимо этого, в 2009 г. одна благотворительная организация, расположенная в США, была внесена в список организаций, поддерживающих терроризм.
Республика Казахстан:
- несоблюдение норм налогового законодательства.
В отношении некоммерческих организаций налоговыми органами проведено документальных комплексных, тематических проверок за 2009 г. - 609, в том числе проверки, где установлены нарушения, - 287, доначислено налогов и платежей в бюджет 114254,9 тыс. тенге.

Таблица 11

Критерии подозрительности, характеризующие деятельность
некоммерческих организаций <40>

--------------------------------
<40> Там же.

Страна	Критерий подозрительности	
Российская Федерация	Операции, не соответствующие уставным целям некоммерческих организаций	
Республика Казахстан	Финансирование из-за рубежа.
Дальнейшее распределение денежных средств различным субъектам, в том числе индивидуальным.
Предпринимателям; физическим и юридическим лицам, деятельность которых не связана с некоммерческой деятельностью.
Отсутствие информации о деятельности некоммерческих организаций в открытых источниках.
Аномальные всплески активности некоммерческих организаций по операциям.
Молодой возраст учредителей и (или) руководителей некоммерческих организаций.
Учредителями некоммерческих организаций часто выступают граждане иностранных государств	
Украина	Несоответствие финансовой операции характеру и содержанию деятельности организации.
Разовая покупка большого пакета ценных бумаг, которые свободно не оборачиваются на организованном рынке, при условии, что лицо не является профессиональным участником рынка ценных бумаг и ценные бумаги не передаются лицу в погашение просроченной задолженности контрагента перед лицом	
США	Физические лица, занимающие несколько должностей в организации.
Использование большого количества банковских счетов без видимых (логических) причин.
Использование нескольких банковских счетов для получения денежных средств, которые затем переводятся одному и тому же зарубежному получателю (бенефициару).
Банковские депозиты, которые не похожи на "обычные" благотворительные пожертвования и/или расходы, не имеющие разумных коммерческих целей и оснований, например чеки/переводы на крупные суммы физическим лицам.
Финансовые операции с физическими/юридическими лицами, включенными в "черные списки".
Неоднократные переводы денежных средств между взаимосвязанными НКО.
"Круговое" движение денежных средств с целью запутывания документальных свидетельств.
Непринятие мер по осуществлению эффективного внутреннего контроля.
Отсутствие жертвователей, осуществляющих мелкие пожертвования	

За 2010 г. - 526, в том числе проверки, где установлены нарушения, - 279, доначислено налогов и платежей в бюджет - 312967,3 тыс. тенге.
Республика Беларусь:
- нарушения внутренней деятельности общественных объединений;
- таможенного и налогового законодательства.
Органами юстиции Республики Беларусь за нарушения законодательства и учредительных документов некоммерческим организациям вынесено письменных предупреждений: в 2009 г. - 103, в 2010 г. - 33, в 2011 г. - 60.
По данным Республики Беларусь, в соответствии со ст. 6 Закона "О мерах по предотвращению легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования террористической деятельности" финансовые операции подлежат особому контролю независимо от того, были они совершены или нет, если у лица, осуществляющего финансовую операцию, возникли подозрения, что финансовая операция совершается в целях легализации доходов, полученных преступным путем, либо финансирования террористической деятельности, в том числе финансовая операция не соответствует целям деятельности участника финансовой операции - некоммерческой организации, установленным учредительными документами.
По данным Узбекистана, мониторинг подозрительных финансовых операций, в том числе имеющих отношение к сфере деятельности некоммерческих организаций, осуществляется коммерческими банками в соответствии с Правилами внутреннего контроля по противодействию легализации доходов, полученных от преступной деятельности, и финансированию терроризма в коммерческих банках.

Финансирование некоммерческих организаций из-за рубежа

В США благотворительным организациям разрешено принимать дары и пожертвования из зарубежных источников. Однако зарубежные благотворительные организации не имеют право получать не облагаемые налогом благотворительные пожертвования от американских налогоплательщиков, за исключением случаев, когда это разрешено соглашением об избегании двойного налогообложения. Американские благотворительные организации могут осуществлять или финансово поддерживать зарубежные благотворительные программы в качестве одного из направлений или всей своей деятельности при условии, что они могут подтвердить и доказать, что денежные средства расходуются на благотворительные цели и что они контролируют эти средства.
Таким образом, американские благотворительные организации могут предоставлять гранты зарубежным благотворительным организациям (независимо от того, имеют ли такие зарубежные благотворительные организации безналоговый статус в соответствии с требованиями Налогового управления США или нет) при условии, что предоставляемые средства используются исключительно для поддержки благотворительной деятельности американской благотворительной организации, которая предоставила такие гранты.
Если американская благотворительная организация осуществляет свою благотворительную деятельность через зарубежную организацию, не имеющую, по американскому законодательству, безналогового статуса, то она должна осуществлять усиленный контроль для обеспечения использования средств только в предусмотренных благотворительных целях. Даже если зарубежная организация имеет безналоговый статус, американская благотворительная организация должна осуществлять контроль и соблюдать осмотрительность в отношении использования ее средств за рубежом и вести надлежащий учет таких средств. Американские благотворительные организации не могут использоваться просто в качестве механизма для сбора зарубежными благотворительными организациями не облагаемых налогом пожертвований. Кроме того, американская благотворительная организация должна иметь возможность принимать самостоятельное решение о предоставлении денежных средств зарубежной организации. Наличие контроля и проявление осмотрительности имеют место в случае, когда американская благотворительная организация делает предварительный запрос относительно использования ее грантов, получает разумные гарантии того, что ее гранты будут использованы в благотворительных целях, а также получает отчеты об использовании этих средств.
По данным Украины, деятельность НКО, финансируемых из-за рубежа, разрешена на общих основаниях.
В Республике Армения законодательством не запрещено зарубежное финансирование общественных организаций. Ограничения предусмотрены п. п. 2, 7 и 8 ст. 25 Закона Республики Армения "О партиях", согласно которым не разрешается финансирование от иностранного государства, иностранных граждан и юридических лиц, а также юридических лиц с иностранным участием, если акции, пай, доля иностранного участника в уставном капитале данного юридического лица превышает 25%, международных организаций и международных общественных движений.
А также согласно ст. 13 Закона Республики Армения "О свободе совести и религиозных организациях" те религиозные организации, чьи духовные центры находятся вне территории Республики Армения, не могут финансироваться этими религиозными центрами. Религиозные организации не могут финансироваться политическими партиями и финансировать последних <41>.
--------------------------------
<41> Там же.

В Российской Федерации законодательство не содержит положений, содержащих прямой запрет на финансирование НКО из-за рубежа. Иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся в Российской Федерации, могут быть учредителями (участниками, членами) некоммерческих организаций, за исключением случаев, установленных международными договорами Российской Федерации или федеральными законами.
Вместе с тем на территории России возможно создание филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации. Для учреждения таких НКО существуют отдельные требования (включая уведомление уполномоченных органов), подробно описанные в ст. 13.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".
Регистрацией таких НКО также занимается Минюст России.
При этом в государственной регистрации отделения иностранной некоммерческой неправительственной организации может быть также отказано, если:
- цели создания отделения иностранной некоммерческой неправительственной организации противоречат Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации;
- цели создания отделения иностранной НКО создают угрозу суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности и национальным интересам Российской Федерации;
- ранее зарегистрированное на территории Российской Федерации отделение иностранной некоммерческой неправительственной организации было ликвидировано в связи с грубым нарушением Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации.
Однако Федеральным законом от 20 июля 2012 г. N 121-ФЗ в ФЗ от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" были внесены ряд изменений.
Этим Законом введено понятие некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента.
Под некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, понимается российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ) (далее - иностранные источники), и которая участвует в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации.
Некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она участвует (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях.
К политической деятельности не относится деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества.
Общественное объединение, намеревающееся после государственной регистрации получать денежные средства и иное имущество от иностранных источников и участвовать в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, обязано до начала участия в указанной политической деятельности подать в орган, принявший решение о государственной регистрации данного общественного объединения, заявление о включении его в предусмотренный п. 10 ст. 13.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. Такое общественное объединение ежеквартально представляет в федеральный орган государственной регистрации сведения, предусмотренные абзацем восьмым части первой статьи 29 ФЗ "Об общественных объединениях".
Закон обязывает НКО, выполняющую функции иностранного агента, "информировать федеральный орган государственной регистрации об объеме денежных средств и иного имущества, полученных от иностранных источников, о целях расходования этих денежных средств и использования иного имущества и об их фактическом расходовании и использовании по форме и в сроки, которые установлены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти".
Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, анализирует информацию об операциях общественных объединений, полученную им на основании Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", и при наличии оснований, свидетельствующих о неполноте и (или) недостоверности указанной информации либо о том, что общественное объединение не исполняет или не в полной мере исполняет требования законодательства Российской Федерации, сообщает об этом органу, принявшему решение о государственной регистрации данного общественного объединения, по запросу указанного органа или по собственной инициативе.
Сведения, содержащиеся в представляемых для государственной регистрации документах некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, составляют реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, ведение которого осуществляется уполномоченным органом. Порядок ведения указанного реестра устанавливается уполномоченным органом.
Материалы, издаваемые некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, и (или) распространяемые ею, в том числе через средства массовой информации и (или) с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет, должны сопровождаться указанием на то, что эти материалы изданы и (или) распространены некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента.
Годовая бухгалтерская (финансовая) отчетность некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, и (если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации) годовая бухгалтерская (финансовая) отчетность структурного подразделения иностранной некоммерческой неправительственной организации подлежат обязательному аудиту.
Некоммерческие организации, получившие денежные средства и иное имущество от иностранных источников, ведут раздельный учет доходов (расходов), полученных (произведенных) в рамках поступлений от иностранных источников, и доходов (расходов), полученных (произведенных) в рамках иных поступлений.
Некоммерческие организации обязаны представлять в уполномоченный орган документы, содержащие отчет о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов, документы о целях расходования денежных средств и использования иного имущества, в том числе полученных от иностранных источников, а некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента, также аудиторское заключение. При этом в документах, представляемых некоммерческими организациями, выполняющими функции иностранного агента, должны содержаться сведения о целях расходования денежных средств и использования иного имущества, полученных от иностранных источников, и об их фактическом расходовании и использовании. Формы представления указанных документов (за исключением аудиторского заключения) и сроки их представления с учетом сроков, предусмотренных абзацем вторым пункта 3 статьи 32 ФЗ "О некоммерческих организациях", определяются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента, представляют в уполномоченный орган документы, содержащие отчет о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов, один раз в полгода, документы о целях расходования денежных средств и использования иного имущества, в том числе полученных от иностранных источников, - ежеквартально, аудиторское заключение - ежегодно.
Структурное подразделение иностранной некоммерческой неправительственной организации ежегодно представляет в уполномоченный орган аудиторское заключение, полученное от российской аудиторской организации (российского индивидуального аудитора), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.
Уполномоченный орган размещает на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет сведения, представленные структурным подразделением иностранной некоммерческой неправительственной организации, или предоставляет их средствам массовой информации для опубликования.
Плановые проверки некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, проводятся не чаще чем один раз в год.
Основанием для проведения внеплановой проверки некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, является:
1) истечение содержащегося в предупреждении уполномоченного органа, ранее вынесенном некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, срока устранения нарушения;
2) поступление в уполномоченный орган обращений и заявлений граждан, юридических лиц, информации из средств массовой информации о фактах, свидетельствующих о наличии в деятельности некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, признаков экстремизма;
3) поступление в уполномоченный орган информации от государственных органов, органов местного самоуправления о нарушении некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, законодательства Российской Федерации в сфере ее деятельности;
4) наличие приказа (распоряжения) руководителя уполномоченного органа, изданного на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
Такие проверки могут проводиться в отношении структурного подразделения иностранной некоммерческой неправительственной организации, за исключением структурных подразделений иностранной неправительственной некоммерческой организации, обладающих иммунитетом от указанных действий.
Деятельность некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, которая не подала заявление о включении ее в предусмотренный п. 10 ст. 13.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, может приостанавливаться на срок не более шести месяцев. Решение о приостановлении деятельности такой некоммерческой организации может быть обжаловано в вышестоящий орган или в суд.
В случае приостановления деятельности некоммерческой организации приостанавливаются ее права как учредителя средств массовой информации, ей запрещается проводить массовые акции и публичные мероприятия, использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных ее действиями, уплате налогов, сборов и штрафов.
Если в течение установленного срока приостановления деятельности некоммерческой организации она подаст в уполномоченный орган заявление о включении ее в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, такая некоммерческая организация возобновляет свою деятельность со дня ее включения в указанный реестр.
Создание некоммерческой организации (включая некоммерческую организацию, выполняющую функции иностранного агента) либо структурного подразделения иностранной некоммерческой неправительственной организации, деятельность которых сопряжена с побуждением граждан к отказу от исполнения гражданских обязанностей или к совершению иных противоправных деяний, а равно руководство такой организацией либо структурным подразделением - наказываются штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо ограничением свободы на срок до трех лет, либо принудительными работами на срок до трех лет, либо лишением свободы на тот же срок.
Участие в деятельности некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, наказывается штрафом в размере до ста двадцати тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного года, либо ограничением свободы на срок до двух лет, либо принудительными работами на срок до двух лет, либо лишением свободы на тот же срок.
Злостное уклонение от исполнения обязанностей по представлению документов, необходимых для включения в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, - наказывается штрафом в размере до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, либо обязательными работами на срок до четырехсот восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо лишением свободы на тот же срок <42>.
--------------------------------
<42> Федеральный закон от 20 июля 2012 г. N 121-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента" // СЗ РФ. 2012. N 30. Ст. 4172.

По данным Республики Беларусь, в соответствии с Декретом Президента от 28 ноября 2003 г. N 24 "О получении и использовании иностранной безвозмездной помощи" организации и физические лица Республики Беларусь могут получать иностранную безвозмездную помощь (денежные средства, в том числе в иностранной валюте, товары (имущество), безвозмездно предоставляемые в пользование, владение, распоряжение организациям и физическим лицам Республики Беларусь иностранными государствами, международными организациями, иностранными организациями и гражданами, а также лицами без гражданства и анонимными жертвователями).
Необходимо отметить, что иностранную безвозмездную помощь можно получить строго на цели, определенные Декретом N 24.
Порядок осуществления контроля за целевым использованием поступающей в Республику Беларусь иностранной безвозмездной помощи определяется Положением о порядке осуществления контроля за целевым использованием иностранной безвозмездной помощи, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 28 ноября 2003 г. N 537.
Согласно вышеназванному Положению Министерство внутренних дел, Министерство по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет, их территориальные органы, Департамент по гуманитарной деятельности Управления делами Президента Республики Беларусь ежемесячно направляют в Комитет государственного контроля Республики Беларусь установленную Положением информацию, касающуюся получения и использования иностранной безвозмездной помощи.
Координация деятельности государственных органов, осуществляющих контроль за целевым использованием иностранной безвозмездной помощи, обеспечивается Комитетом государственного контроля.
Комитет государственного контроля ежегодно информирует Президента Республики Беларусь о результатах осуществления контроля за целевым использованием поступившей в Республику Беларусь иностранной безвозмездной помощи.
В Республике Казахстан допускается деятельность некоммерческих организаций, финансируемых за счет средств, предоставляемых безвозмездно иностранными государствами, международными и иностранными организациями, иностранцами и лицами без гражданства.
В соответствии с п. 2 ст. 41 Закона некоммерческая организация, осуществляющая деятельность за счет указанных средств, представляет отчет об использовании этих средств налоговым органам.
В Республике Узбекистан согласно положениям ст. 5 Закона Республики Узбекистан "О негосударственных некоммерческих организациях" НКО в соответствии с законодательством может вступать в международные НКО, поддерживать прямые международные связи, заключать соответствующие соглашения о сотрудничестве.
Следовательно, НКО, зарегистрированные в Республике Узбекистан, могут получать финансовые средства от зарубежных структур, в том числе от НКО, в рамках сотрудничества. Денежные средства и другие материальные ценности зарубежных доноров могут поступать в виде грантов, гуманитарной помощи и технического содействия.
В целях повышения эффективности учета поступающей от международных, иностранных правительственных и неправительственных организаций гуманитарной помощи, грантов и технического содействия, а также предотвращения возможностей и каналов по отмыванию незаконных "грязных" финансовых средств, Постановлением Кабинета Министров Республики Узбекистан от 4 февраля 2004 г. N 56 "О мерах по повышению эффективности учета финансовых средств технического содействия, грантов и гуманитарной помощи, получаемых от международных, иностранных правительственных и неправительственных организаций" установлен мониторинг и контроль за поступлением и ходом освоения гуманитарной помощи и средств технического содействия.
Кроме того, согласно требованиям ст. 30 Закона Республики Узбекистан "О негосударственных некоммерческих организациях" представительства и филиалы международных и иностранных негосударственных некоммерческих организаций и их сотрудники не вправе участвовать на территории Республики Узбекистан в какой-либо политической деятельности и иной, не отвечающей уставным целям представительства или филиала деятельности. Не допускается финансирование ими акций и мероприятий, проводимых политическими партиями и массовыми движениями, а также инициирование и поддержка создания таких организаций <43>.
--------------------------------
<43> Отмывание денег с использованием некоммерческих организаций. URL: eurasiangroup.org>files/Typologii EAG...2012...rus.pdf.

Киберпреступность: инструменты и инфраструктура

В 2012 г. МАНИВЭЛ провела исследование типологий отмывания преступных доходов в сети Интернет <44>. Данное типологическое исследование стало успешным результатом совместных усилий МАНИВЭЛ <45>, Международного проекта Совета Европы по борьбе с киберпреступностью <46>, а также Проекта Совета Европы по противодействию отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма в Российской Федерации (MOLI-RU2).
--------------------------------
<44> Криминальные денежные потоки в сети Интернет: методы, тенденции и взаимодействие между всеми основными участниками. URL: http://www.eurasiangroup.org.
<45> URL: www.coe.int/moneyval.
<46> Там же.

В исследовании подчеркивается, что киберпреступность можно разделить на следующие категории:
- преступления против конфиденциальности, целостности и доступности компьютерных систем и данных (так называемые CIA-преступления), включая:
- неправомерный доступ, например путем взлома, обмана и иными средствами;
- неправомерный перехват компьютерных данных;
- воздействие на данные, включая повреждение, удаление, ухудшение качества, изменение или блокирование компьютерных данных;
- воздействие на функционирование системы, включая создание серьезных помех функционированию компьютерной системы, например, путем распределенных атак на ключевую информационную инфраструктуру типа отказа в обслуживании;
- противозаконное использование устройств, т.е., например, производство, продажа или иные действия, направленные на обеспечение доступности программ, устройств и иных средств, предназначенных для совершения "CIA-преступлений" <47>:
--------------------------------
<47> Эта категория не ограничивается данным перечнем. В нее могут быть включены преступления, совершаемые с использованием тем или иным способом компьютерных систем.

- преступления, совершенные при помощи компьютерных систем, включая:
- подлог и мошенничество, совершенные с использованием компьютерных технологий;
- преступления, связанные с содержанием данных, в частности детская порнография, детская эксплуатация и сексуальное насилие, расизм, ксенофобия, а также консультирование, подстрекательство, содействие путем указаний и предложение совершить преступление, начиная с убийства и кончая изнасилованием, пытками, диверсией и терроризмом. Под эту же категорию подпадают кибервымогательство, запугивание, клевета, распространение ложной информации в Интернете, азартные игры онлайн;
- преступления, связанные с нарушением авторских и смежных прав, например незаконное воспроизводство и использование компьютерных программ, аудио/видео и иных видов цифровой формы, а также баз данных и книг.
Информация о сложившейся ситуации и тенденциях, а также основных технологиях и инфраструктуре, полученная в результате исследования данных от частного сектора, может быть обобщена следующим образом <48>.
--------------------------------
<48> Криминальные денежные потоки в сети Интернет: методы, тенденции и взаимодействие между всеми основными участниками // http://www.eurasiangroup.org/.

Вредоносные программы.
Вредоносные программы <49> по-прежнему остаются основным инструментом совершения преступлений. Вредоносные программы, по сообщениям многих, превратились в довольно крупный сектор со сложной экономической хорошо организованной инфраструктурой и финансированием преступными группировками <50>. Вирусы, черви и трояны "обезоруживают" антивирусные приложения, подгружают дополнительные вредоносные программы или крадут логин, данные о счетах, а также иные данные и считаются основными образцами враждебного кода <51>. Вредоносные программы развиваются быстро. Чтобы доказать данное утверждение, Symantec сообщила о том, что разработала более 450000 новых антивирусных кодов в период с апреля по июнь 2010 г. с тем, чтобы охватить новые вредоносные вариации. Но число компьютеров, зараженных вредоносными программами, неуклонно растет.
--------------------------------
<49> Вредоносные программы - программное обеспечение, внедряемое в информационную систему для того, чтобы нанести вред этой и другим системам, или для того, чтобы обеспечить доступ к ним лицам, не являющимся уполномоченными (ОЭСР (2007): "Вредоносные программы - угроза безопасности интернет-экономике". См.: URL: http://www.oecd.org/dataoecd/53/34/40724457.pdf).
<50> Отчет "Sophos" об угрозе безопасности (август 2010 г.). С. 28. URL: http://www.sophos.com/security/topic/security-report-2010.html.
<51> См., например: Информационный бюллетень Symantec за апрель - июнь 2011 г. URL: http://www.symantec.com/business/threatreport/quarterly.jsp; Информационный отчет Microsoft по безопасности, 2010. URL: http://www.microsoft.com/security/about/sir.aspx.

Всемирная путина остается основным средством для вредоносных программ. В соответствии с данными Sophos интернет-пользователи заманиваются на сайты, где вредоносная программа и атакует компьютер. Некоторые из них взламывают обычные сайты, в результате чего пользователи перенаправляются на вредоносный сайт. Во второй половине 2009 г. большинство таких сайтов было зарегистрировано в США (37,4%), затем идут Россия (12,8%) и Китай (11,2% по сравнению с 51,4% в 2007 г.) <52>. За обзорный период с апреля по июнь 2010 г. Symantec по количеству вредоносных программ отдала первое место США (около 21%), затем идут Индия (6%), Германия (5%), Китай (5%) и Бразилия (5%). Большая часть атак во Всемирной паутине связана с вредоносной деятельностью в формате PDF <53>. Компания Microsoft в своем докладе за 2009 г. сообщила, что в части поражения от вредоносных и нежелательных программ США занимает лидирующее место (более 15%), затем идут Китай (около 8%) и Бразилия (около 6%). Китай (+19,1), Россия (+16,5) и Бразилия (+15,8) показывают значительный рост <54>.
--------------------------------
<52> Отчет "Sophos" об угрозе безопасности (август 2010 г.). URL: http://www.sophos.com/security/topic/security-report-2010.html.
<53> Информационный бюллетень Symantec за апрель - июнь 2010 г. URL: http://www.symantec.com/business/theme.jsp?themeid=threatreport.
<54> Основано на данных, полученных в результате очистки компьютеров антивирусными программами компании Microsoft. Информационный отчет Microsoft по безопасности. Т. 8. Июль - декабрь. 2009. URL: http://www.microsoft.com/security/about/sir.aspx.

Что касается угроз, относящихся к электронной почте, то спам остается основным инструментом для мошеннических схем и распространения вредоносных программ. Microsoft сообщает, что объемы спама, связанного с авансовыми переводами денег за призы и азартные игры, значительно вырос во второй половине 2009 г. В США объемы рассылки спама составляют 27%, затем идут Корея (6,9%), Китай (6,1%), Бразилия (5,8%) и Россия (2,9%).
Большую часть потока обмена сообщениями составляет спам <55>, и, как оказалось, лишь ограниченное число бот-сетей вовлечено в рассылку спама <56>. В период с апреля по июнь 2010 г. Symantec просмотрела около 89% спама от всего объема пересылаемых сообщений <57>. Компания SPAMHOUSE утверждает, что 80% спама, получаемого интернет-пользователями в Северной Америке и Европе, можно отследить через псевдоимена, адреса, перенаправление ссылки, местонахождение серверов, доменов и серверов DNS, а также через данные о группе 100 известных спам-операторов, большинство из которых указаны в базе данных ROKSO <58>.
--------------------------------
<55> По оценкам, от 75 до более чем 90% всех сообщений электронной почты, направляемых во всем мире. Согласно данным, отраженным в отчете компании "Commtouch" "О тенденции интернет-угроз", за первый квартал 2010 г. число спама и фишинговых сообщений превышало 183 млрд. в день. URL: www.commtouch.com/download/1679.
<56> Информационный отчет Microsoft по безопасности. Т. 8. Июль - декабрь 2009 г. Согласно данному отчету во второй половине 2009 г. на три бот-сети приходилось до 78,8% спама. Это Rustock (39,7%), Bagle-cb (28,6%) и Cutwail (10,4%). Такие бот-сети, как, например, Rustock, способны, по оценкам экспертов, направлять 30 млрд. спам-сообщений ежедневно. URL: http://www.microsoft.com/security/about/sir.aspx. Таким образом, закрытие в ноябре 2008 г. M&lo, одного из поставщиков web-узлов в Сан-Франциско, которая "приютила" крупнейшую в мире бот-сеть Srizbi, на время сократило объемы всего спама на 50%. URL: http://www.washingtonpost.com/wpdyn/content/article/2008/11/12/AR2008111200658_2.html?sid=ST2008111801165&s_pos.
<57> Информационный бюллетень Symantec за апрель - июнь 2010 г. URL: http://www.symantec.com/business/theme.jsp?themeid=threatreport.
<58> Реестр известных спам-операторов (ROKSO) представляет собой базу данных, содержащую упорядоченную информацию и доказательства об известных профессиональных спам-операторах, деятельность которых приостанавливалась как минимум тремя интернет-провайдерами за совершение правонарушений, связанных со спамом. URL: http://www.spamhaus.org/rokso.

Бот-сети <59>.
--------------------------------
<59> См.: Информационный отчет Microsoft по безопасности. Т. 9. Январь - июнь 2010 г. с детальным анализом информации о бот-сетях.

Бот-сети остаются основной угрозой для информационной безопасности и совершения киберпреступлений. Они состоят из группы компьютеров, которые заражены вредоносной программой, которая превращает их в "роботов" (ботов) или "зомби" <60>, которые контролируются удаленно (владелец компьютера даже не подозревает об этом) владельцем бота с сервера управления и контроля. Вредоносная программа может выявить уязвимые места и размножить себя на другие системы.
--------------------------------
<60> Commtouch сообщает, что в первом квартале 2010 г. ежедневно активировалось 305000 "зомби". Большая их часть пришлась на Бразилию (14%), Индию (10%), Вьетнам (8%), Российскую Федерацию (7%) и Украину (4%). URL: www.commtouch.com/download/1679.

В 2005 г. власти Нидерландов раскрыли бот-сеть, которая охватывала 1,5 миллиона зараженных компьютеров ("ботов") <61>. В декабре 2009 г. прекратила свою деятельность бот-сеть Mariposa, которая состояла из 12 млн. зараженных компьютеров <62>. Вредоносная программа "отслеживала" действия, совершаемые на зараженных системах, для получения паролей, банковских данных и данных о кредитных картах <63>.
--------------------------------
<61> URL: http://www.v3.co.uk/vnunet/news/2144375/botnet-operation-ruled-million.
<62> Главные подозреваемые были арестованы в Испании в феврале 2010 г., а создатель вредоносной программы - в Словении в июле 2010 г.
<63> URL: http://en.wikipedia.org/wiki/Mariposa_botnet.

Через бот-сети распространяется спам и парализуется работа сайтов. Они также могут быть использованы для распределенной атаки типа отказа в обслуживании (DDOS-атаки) для того, чтобы сорвать работу ключевой инфраструктуры. При этом очень сложно отследить атаки и тех, кто стоит за ними.
Уничтожение бот-сети Rustock в 2011 г. и последовавшая после этого подача иска в суд компанией Microsoft и другими компаниями показали новые правовые и правоохранительные возможности для сотрудничества государственного и частного секторов <64>. Вместе с технологиями отслеживания денежных средств также возможно определять преступников или преступные организации, связанные с ними <65>.
--------------------------------
<64> URL: http://www.wired.com/beyond_the_beyond/2011/03/microsoft-versus-rustock-botnet; URL: http://krebsonsecurity.com/2011/03/homegrown-rustock-botnet-fed-by-u-s-firms.
<65> http://krebsonsecurity.com/2011/03/microsoft-hunting-rustock-controllers/.

Домены, используемые в преступных целях.
Следующая составляющая киберпреступности - это использование доменов в преступных целях. Такие домены используются для бот-сетей и спама, а также для размещения детской порнографии и другого незаконного контента, а также для рекламы теневых услуг и товаров.
Использование доменов для преступных целей облегчается следующими факторами:
- некоторые домены или услуги web-хостинга предусматривают "пуленепробиваемый" хостинг, т.е. когда провайдер не сотрудничает с правоохранительными органами и относится снисходительно к деятельности своих клиентов или содержанию тех материалов, которые последние загружают или распространяют <66>. Как сообщается, многие из тех, кто предлагал услуги "пуленепробиваемого" хостинга, являются преступными организациями <67>;
--------------------------------
<66> Сообщается, что большинство "пуленепробиваемых" доменов находится в Восточной Европе и на Дальнем Востоке. Для понимания ситуации в Европе, см., например, отчет Spamhouse о доменах Rock Phish, зарегистрированных на Nic.at. URL: http://www.spamhaus.org/organization/statement.lasso?ref=7.
<67> Печально известным примером может служить Russian Business Network. URL: http://www.washingtonpost.com/wpdyn/content/article/2007/10/12/AR2007101202461_pf.html; http://www.bizeul.org/files/RBN_study.pdf.

- в большинстве стран существуют правовые препятствия для закрытия доменов. Это особенно характерно для тех случаев, когда преступная деятельность осуществляется в другой стране, а не в той, где зарегистрирован домен;
- реестродержатели и регистраторы зачастую не выполняют свои функции по надлежащей проверке, когда регистрируют домены. Такие интернет-ресурсы, как доменные имена, управляются соответственно Организацией по присвоению имени и адресов в Интернете (ICANN) и Региональными интернет-регистраторами (RIRs) и их реестродержателями (например, интернет-провайдеры). Для доступа к этим ресурсам регистрирующееся лицо должно предоставить часть персональных данных в базу данных "Кто есть кто" (WHOIS). Согласно последнему отчету ICANN, менее половины записей полностью точны (только 23%, если следовать жесткому определению "точности") <68>. Также неточности были найдены в базе данных WHOIS RIRs. Это лишает правоохранительные органы возможности выследить тех, кто использует эти домены для преступной деятельности. Появление интернет-протокола 6-й версии, скорее всего, ухудшит эту ситуацию, поскольку большая часть IP-адресов будет распространяться в соответствии с существующей процедурой регистрации <69>;
--------------------------------
<68> URL: http://www.icann.org/en/compliance/reports/whois-accuracy-study-17jan10-en.pdf.
<69> На конференции Совета Европы "Октопус" в 2010 г. было принято решение рекомендовать привести меры по надлежащей проверке, предпринимаемые ICANN, регистраторами и реестродержателями и соблюдению точности в базе данных WHOIS в соответствии со стандартами защиты информации. Также для достижения этих целей было рекомендовано одобрить "Изменения в Соглашение ICANN об аккредитации реестродержателей (RAA) и Рекомендации о надлежащей проверке, подготовленные правоохранительными органами". URL: http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/economiccrime/cybercrime/cy-activity-Interface-2010/2079_IF10_messages_1s%20provisional%20_24%20Apr%2010.pdf). URL: http://www.coe.int/t/dghl/co-operation/economiccrime/cybercrime/cy-activity-Interface-2010/Presentations/202/LEA_ICANN_Recom_oct2009.pdf.

- даже если деятельность домена прекращена, то преступники могут перевести свою деятельность в другое место.
Теневая экономика.
Теневая экономика представляет собой рынок товаров и услуг для совершения киберпреступлений, а также для продажи похищенных товаров и информации. Она представляет собой "единое экономическое пространство" для производителей, продавцов, поставщиков услуг, мошенников и клиентов" <70> и позволяет преступникам организовать свою деятельность. Согласно данным Symantec <71>, на период с апреля по июнь 2010 г. самым рекламируемым товаром на "теневых серверах" являлись данные о кредитных картах (28%) и банковских счетах (24%) <72>.
--------------------------------
<70> Официальное описание G Data за 2009 г.: "Теневая экономика". URL: http://www.gdatasoftware.com/uploads/media/Whitepaper_Underground_Economy_8_2009_GB.pdf.
<71> Информационный бюллетень Symantec за апрель - июнь 2010 г. URL: http://www.symantec.com/business/theme.jsp?themeid=threatreport. См. также список товаров и услуг, доступных для продажи на теневых серверах (Корпорация Symantec. 2010 г.) на URL: http://www.symantec.com/threatreport/topic.jsp?id=fraud_activity_trends&aid=underground_economy_servers.
<72> Криминальные денежные потоки в сети Интернет: методы, тенденции и взаимодействие между всеми основными участниками. URL: http://www.eurasiangroup.org.

Более того, такие платформы являются точками вброса украденных товаров и средствами обналичивания, т.е. перевода виртуальных денег в реальные <73>.
--------------------------------
<73> Официальное описание G Data за 2009 г. С. 17 - 18: "Теневая экономика". URL: http://www.gdatasoftware.com/uploads/media/Whitepaper_Underground_Economy_8_2009_GB.pdf.

Такие товары и услуги представляют собой:
- информацию о кредитных картах и иную информацию для совершения мошенничества с использованием идентификационных данных;
- офшорные банковские услуги и создание подставных компаний;
- "экспертные услуги", например разработку вредоносных программ, восстановление данных и защиту от экспертизы;
- рассылку спама, в том числе и для выманивания денежных средств;
- "пуленепробиваемый" хостинг;
- предложение в Интернете вредоносных программ и инструментов для облегчения или совершения других преступлений, таких как вредоносные инструменты и поддельные антивирусные программы. Вредоносные инструменты позволяют лицу, не обладающему специальными техническими знаниями, создать и "развернуть" вредоносные программы, которые нацелены на дистанционные банковские услуги. Обычно она включает в себя такие компоненты, как клавиатурные шпионы, формы захвата, а также программное обеспечение для бот-сетей "зомби".
Денежные мулы.
Денежные мулы, или финансовые агенты - это денежные курьеры, которые формируют основу для передачи преступных доходов от жертвы преступнику <74>. Мулы могут и знать, и не знать о том, что они являются частью преступной цепочки. Их можно будет нанять разными способами: с потенциальными мулами могут связаться при помощи спама или когда он/она отвечает на вроде бы обычный сайт с объявлениями о работе, где рекламируются вакансии подставных компаний, например "финансовый менеджер" "для надомной работы" и т.п. Мулы могут подписать настоящий трудовой контракт и предоставить копии паспорта и иных документов, удостоверяющих личность.
--------------------------------
<74> URL: http://www.banksafeonline.org.uk/moneymule_explained.html.

Их основная роль - это открыть счет или предоставить данные о своем уже открытом счете. После того как они получают денежные средства на свой счет, им передаются инструкции о переводе этих средств на другой счет или за границу, используя электронный перевод и, как следствие, облегчая отмывание денег, удерживая при этом комиссию.
Утверждается, что денежные мулы являются слабым звеном при совершении мошенничества при помощи компьютерных технологий. Кроме того, для использования похищенных кредитных карт и документов существующего количества денежных мулов явно недостаточно.

Новые платформы для киберпреступности

Социальные сети.
Число социальных сетей и их пользователей значительно выросло за последние несколько лет <75>. Они также используются для распространения вредоносных программ, определяя цели для иных категорий киберпреступлений, и ставят под угрозу безопасность. Согласно данным Sophos <76>, социальные сети стали рентабельным и соблазнительным рынком для распространения вредоносных программ: при помощи программы Web 2.0 бот-сети воруют данные, выводят на экран ложные антивирусные сигналы тревоги и генерируют доход для преступников. Доля компаний, которые сообщили об атаках через спам и вредоносные программы с использованием социальных сетей, увеличилась на 70% в 2009 г. Сотрудники, регистрируясь в социальных сетях, в результате подводят под удар информационные системы их компаний или учреждений, делая их доступными для спама, фишинга, вредоносных программ и утечки данных <77>.
--------------------------------
<75> По данным Facebook на декабрь 2011 г., число только ее активных пользователей составило 845 млн. URL: http://www.facebook.com/press/info.php?statistics.
<76> Отчет Sophos об угрозе безопасности (август 2010 г.). URL: http://www.sophos.com/security/topic/security-report-2010.html.
<77> Криминальные денежные потоки в сети Интернет: методы, тенденции и взаимодействие между всеми основными участниками. URL: http://www.eurasiangroup.org.

Облачная обработка данных.
Развитие технологий сделало системы более уязвимыми для киберпреступности. Самой обсуждаемой тенденцией стала "облачная обработка данных", т.е. перенос данных и услуг с определенного компьютера на сервер, который находится "где-то" в облаке. Это ведет к огромному количеству различных возможностей, но в то же время негативно влияет на безопасность. С одной стороны, отдельные компьютеры перестают быть такой уж соблазнительной целью, но с другой стороны "поскольку в Интернете хранится все больше важных данных [...], то существует вероятность того, что системы безопасности будут взламываться все чаще, а большие объемы информации будут "уходить" быстрее, чем когда бы то ни было" <78>.
--------------------------------
<78> Отчет Sophos об угрозе безопасности (август 2010 г.). С. 34. URL: http://www.sophos.com/security/topic/security-report-2010.html. См. также: URL: http://www.sonicwall.com/downloads/SB_Security_Trends_US.pdf.

Тот факт, что большая часть данных, необходимых для проведения расследования уголовного дела, будет храниться на сервере, находящемся на территории иностранного или неизвестного государства, не способствует эффективной деятельности правоохранительных органов и, наоборот, облегчает совершение киберпреступлений <79>.
--------------------------------
<79> URL: http://www.eurodig.org/eurodig-2010/programme/workshops/workshop-1; URL: http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/economiccrime/cybercrime/Documents/Reports-resentations/2079_reps_IF10_reps_joeschwerha1a.pdf; URL: http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/economiccrime/cybercrime/Documents/Internationalcooperation/2079_Cloud_Computing_power_disposal_31Aug10a.pdf. Для того, чтобы решить вопрос о трансграничном доступе правоохранительных и судебных органов, Комитет Конвенции против киберпреступности в ноябре 2011 г. принял решение о создании специальной группы, которая должна была предложить выход из создавшейся ситуации в виде Протокола к Будапештской конвенции или иной документ, не носящий обязательный характер.

Основной категорией преступлений для получения прибыли в Интернете, как и в обычной жизни, является мошенничество, т.е. преднамеренный обман для того, чтобы лицо лишилось своего имущества, с последующим получением экономической выгоды <80>. Для того чтобы обеспечить криминализацию не только обычного мошенничества, совершенного при помощи информационно-коммуникационных технологий, но и мошенничества, связанного с нарушением целостности компьютерных данных и систем, в текст Будапештской конвенции было введено специальное положение о "мошенничестве, совершенном с использованием компьютерных технологий" <81>.
--------------------------------
<80> Для схем от А до Я см.: URL: http://www.actionfraud.org.uk/a-z_of_fraud.
<81> "Статья 8 - Мошенничество с использованием компьютерных технологий.
Каждая Сторона принимает такие законодательные и иные меры, необходимые для того, чтобы квалифицировать в качестве уголовных преступлений согласно ее внутригосударственному праву - в случае совершения умышленно и неправомерно - лишения лица его собственности путем:
a. любого ввода, изменения, удаления или блокирования компьютерных данных;
b. любого вмешательства в функционирование компьютерной системы, мошенническим или бесчестным намерением неправомерного извлечения экономической выгоды для себя или другого лица".
Во многих странах положения о мошенничестве традиционно должны включать обман лица или введение его в заблуждение, но не охватывают "обман" компьютерной системы. В Германии, например, для соответствия положениям Будапештской конвенции была введена специальная статья (статья 263a - Компьютерное мошенничество) (см.: Брунст Ф., Зибер У. Законодательство для борьбы с киберпреступностью // Я. Базедов, У. Кишель, У. Зибер. Национальный отчет Германии на 18-м Международном конгрессе по сравнительному правоведению. Вашингтон, 2010. С. 730 - 731.

Хищение персональных данных.
Огромное количество случаев мошенничества, совершаемых через Интернет и иные информационно-коммуникационные технологии, связано так или иначе с хищением персональных данных, где последнее определено как "мошенничество или иное незаконное действие, когда персональные данные существующего лица используются в качестве основного инструмента без его согласия <82>, "незаконное использование идентификационных данных (имени, даты рождения, адреса, финансовой и иной персональной информации) другого лица, если оно не знает об этом или его согласие не получено" или "присвоение личности другого лица путем хищения персональных идентификационных данных (PII) для совершения мошенничества" или "кражи или присвоения уже существующих личных данных (или их значительную часть) с или без согласия лица, независимо от того, живо оно или умерло".
--------------------------------
<82> Определение, предложенное Берт-Жаап Купсом/Рональдом Линсом (2006 г.). См.: URL: http://www.fidis.net/fileadmin/fidis/publications/2006/DuD09_2006_553.pdf. Следующее определение дано в Законе США "О краже персональных данных и сдерживании присвоения" (раздел 18, п. 1028 (а) (7), согласно которому наказывается лицо, которое "осознанно передает или использует, без законного на то права средства идентификации другого лица для совершения или содействия или подстрекательства к незаконной деятельности, которая является нарушением федерального законодательства или тяжким преступлением в соответствии с федеральным или местным законодательством".

В принципе хищение персональных данных можно разделить на три стадии.
1. Получение идентификационной информации, например, путем обычной кражи, поисковых систем, внутренних и внешних атак (незаконный доступ к компьютерной системе, трояны, клавиатурные шпионы, шпионские и иные вредоносные программы) или фишинга и иных техник социального инжиниринга.
2. Владение и распоряжение идентификационными данными, включая продажу такой информации, что в настоящее время играет важную роль для инфраструктуры е-теневой экономики, где самым востребованным товаром является информация о кредитных картах, реквизиты банковских счетов, пароли и т.п.
3. Использование идентификационной информации для совершения мошенничества и иных преступлений, например, путем присвоения личности иного лица для пользования банковским счетом и кредитными картами, открытия новых счетов, получения займов и кредитов, заказа товаров и услуг или распространения вредоносных программ.
Фишинг остается одной из основных технологий социального инжиниринга, используемого в Интернете для хищения персональных данных для последующего мошенничества. Разновидности его включают смишинг (обмен смс-сообщениями для получения информации), целенаправленные фишинг (персональные ложные сообщения, направленные на получение данных конкретного человека), фарминг (автоматическое перенаправление пользователя с легитимных на фальшивые сайты для того, чтобы последний раскрыл информацию о себе) и спуфинг (лицо или программа, выдающие себя за других с тем, чтобы войти в доверие и вынудить пользователя ввести свои данные на фальшивом сайте); финансовые учреждения, а также онлайновые платежные системы и интернет-аукционы наиболее уязвимы <83>. Что касается отмывания денег, то каждый должен сообщать о фишинговых атаках, когда полученная информация используется для перевода средств с одного счета на другой <84>.
--------------------------------
<83> Согласно данным Ariva, больше всего фишинговым атакам в 2011 г. подвергался PayPal, затем идут другие (например, Ebay, HSBC Bank, Chase Bank и т.д.) URL: http://techblog.avira.com/2011/03/12/phishing-spam-and-malware-statistics-for-february-2011/en.
<84> Криминальные денежные потоки в сети Интернет: методы, тенденции и взаимодействие между всеми основными участниками. URL: http://www.eurasiangroup.org.

Антифишинговая рабочая группа сообщает, что за период с июля по декабрь 2009 г. произошло 126700 атак <85>. За две трети из них ответственность взяла преступная фишинг-группа Avalanche, которая использовала технику и инфраструктуру, характерную для большинства фишинг-сайтов, нанеся удар по сорока финансовым учреждениям, онлайн-сервисам и рекрутинговым агентствам для получения идентификационных данных. Более того, ее преступная деятельность включала в себя и распространение вредоносных программ для дальнейшего хищения информации:
--------------------------------
<85> URL: http://www.antiphishing.org/reports/APWG_GlobalPhishingSurvey_2H2009.pdf.

"Кроме того, преступники использовали инфраструктуру Avalanche для распространения печально известного трояна Zeus - части сложной вредоносной программы, который внедрялся в фишинг и спам. Zeus - это изначально вредоносная хакерская программа, созданная специально для автоматической кражи персональных данных и несанкционированных операций. Потенциальным жертвам присылается фишинговая приманка, предлагающая обновление популярных программ, файлообменники, загружаемые формы от налоговых органов (например, Налоговое управление США, Королевская налоговая и таможенная служба в Соединенном Королевстве). Если получатель "заглатывает" эту приманку, то его компьютер заражен и преступники получают удаленный доступ к нему, воруют персональные данные, хранящиеся на нем, влияют на пароли и онлайновые операции. Преступники могут даже войти в компьютер потерпевшего и осуществить банковские операции онлайн, используя реквизиты его банковского счета. Для банков очень трудно отнести их к мошенничеству. Сочетание фишинга, вредоносных программ, дополненное спамом, стало одним из злокозненных в Интернете" <86>.
--------------------------------
<86> Там же.

Таким образом, мошенничество, связанное с кражей персональных данных, связано прежде всего с воздействием на данные с тем, чтобы обмануть компьютерную систему.
Нет консолидированной информации о хищении персональных данных при помощи компьютерных технологий, однако некоторую информацию можно получить из национальных оценок <87>. Из 146664 обращений, полученных американским Центром приема сообщений об интернет-преступлениях и переданных в правоохранительные органы в 2009 г., кража персональных данных шла на втором месте (14,1%) после непоставки товаров (19,9%) <88>. Согласно информации Федеральной комиссии США по торговле, хищение персональных данных являлось основным видом жалоб в 2009 г. (21%, или 278078 из 721418 полученных обращений). Основной формой хищения является мошенничество с кредитными картами (17%), мошенничество с правительственными льготами (16%), телефонное или иное коммуникационное мошенничество (15%) и мошенничество при устройстве на работу (13%).
--------------------------------
<87> УНП ООН: "Глобализация преступности: оценка угрозы, которую несет транснациональная организованная преступность" (2010 г.). URL: http://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/tocta/TOCTA_Report_2010_low_res.pdf.
<88> URL: http://www.ic3.gov/media/annualreport/2009_IC3Report.pdf.

Уголовная полиция Германии также отмечает, что помимо фишинга в части интернет-банкинга (2923 случая зарегистрировано в 2009 г.) используется и кардинг, т.е. использование незаконно полученной информации о пластиковых карточках в целях мошенничества (53 случая), использование номера банковского счета, полученного в результате воздействия на данные для получения доступа к документам, удостоверяющим личность (617 случаев), и незаконное использование данных для доступа к телекоммуникационным системам (3207 случаев) <89>.
--------------------------------
<89> URL: http://www.bka.de/lageberichte/iuk/bundeslagebild_iuk_2009.pdf.

Кража персональных данных тесно связана с мошенничеством с платежными картами и незаконным использованием номеров банковского счета.

Меры борьбы с киберпреступностью

Конвенция против киберпреступности была открыта для подписания в Будапеште в ноябре 2001 г. К январю 2012 г. она была ратифицирована 32 государствами (31 европейское государство и США). Кроме того, она была подписана еще 15 странами (11 европейскими, а также Канадой, Японией и ЮАР). Настоящая Конвенция в соответствии со ст. 37 открыта для присоединения государств - членов Совета Европы и не являющихся его членами, а также государств, которые не участвовали в ее разработке. Таким образом, Аргентина, Австралия, Чили, Коста-Рика, Доминиканская Республика, Мексика, Филиппины и Сенегал получили приглашение присоединиться к Конвенции. Кроме того, большое количество государств используют положения Будапештской конвенции для того, чтобы изменить свое законодательство. Конвенция служит основой для борьбы с киберпреступностью, учебным пособием, модельным законодательством и технической помощью. Будапештская конвенция, таким образом, является всеобъемлющей основой для законодательства о борьбе с киберпреступностью.
Будапештская конвенция обязывает государства:
- криминализовать атаки на компьютерные данные и системы (т.е. незаконный доступ, неправомерный перехват, воздействие на данные и функционирование системы, противозаконное использование устройств <90>), а также преступления, совершенные с использованием компьютерных технологий (включая подлог и мошенничество <91>, детскую порнографию <92> и нарушение авторских и смежных прав <93>);
--------------------------------
<90> См.: ст. ст. 2 - 6 Будапештской конвенции против киберпреступности (СДСЕ 185).
<91> Статьи 7 и 8 Будапештской конвенции.
<92> Статья 9 Будапештской конвенции. Понятие "детская порнография" в контексте борьбы с киберпреступностью очень ограниченно. Преступления, указанные в Конвенции Совета Европы о защите детей от сексуальной эксплуатации и сексуального насилия (СДСЕ 201), предусматривают более широкое определение.
<93> См.: ст. 10 Будапештской конвенции.

- предпринять процессуальные законодательные меры для того, чтобы компетентные органы смогли проводить расследование киберпреступлений и сохранить легко изменяемые электронные доказательства наиболее эффективно, включая оперативное обеспечение сохранности данных, обыск и выемку хранимых компьютерных данных, перехват данных и т.д.) <94>;
--------------------------------
<94> Процессуальные полномочия применяются не только к преступлениям, предусмотренным ст. ст. 2 - 10 Конвенции. В ст. 14 (2) Будапештской конвенции предусматривается, что процессуальное законодательство применяется ко всем уголовным преступлениям, совершенным при помощи компьютерной системы и сбора доказательств в электронной форме уголовного преступления.

- сотрудничать эффективно с другими странами - участницами Конвенции через общие (выдача, взаимная правовая помощь и другие) и специальные процессуальные меры (оперативное обеспечение данных, доступ к хранящимся данным, перехват телекоммуникационных сообщений, создание контактных центров, работающих 24 часа в сутки семь дней в неделю и другие) для международного сотрудничества.
Конвенция была дополнена Протоколом СДСЕ 189 (2003 г.) о ксенофобии и расизме, совершенных при помощи компьютерных систем.
В соответствии со ст. 46 был создан Комитет Конвенции против киберпреступности (T-CY) для того, чтобы помочь странам-участницам обмениваться информацией и рассматривать необходимость внесения дополнений или протоколов к Конвенции. T-CY не наделена функцией мониторинга или оценки, но в ноябре 2011 г. было принято решение начать оценку выполнения государствами положений Будапештской конвенции.
Для того чтобы помочь странам реализовать положения Будапештской конвенции, в 2006 г. Совет Европы запустил Международный проект по борьбе с киберпреступностью, который направлен на то, чтобы оказать содействие странам по совершенствованию законодательства, обучению сотрудников правоохранительных органов, органов прокуратуры и судейского корпуса, укреплению сотрудничества между государственным и частным сектором, выработки мер для защиты персональных данных, а также защиты детей от сексуальной эксплуатации и насилия. Третья фаза проекта началась в январе 2012 г. <95>. Эта фаза также включает в себя деятельность, связанную с отслеживанием потоков преступных денег в Интернете. Международный проект дополняется проведением национальных и региональных проектов.
--------------------------------
<95> Международный проект по борьбе с киберпреступностью финансируется и государственным, и частным сектором. Что касается фазы 1 и фазы 2, т.е. между сентябрем 2006 г. и декабрем 2011 г., то правительства Эстонии, Японии, Монако и Румынии, а также представители частного сектора - компании McAfee, "Виза Европа" и, в частности, "Майкрософт" - сделали добровольный взнос, обеспечив дополнительное финансирование проекта наряду со средствами, поступающими из Совета Европы.

Основные международные стандарты
по борьбе с киберпреступностью

Совет Европы.
- Конвенция против киберпреступности (СДСЕ 185-2001 г.) - Будапештская конвенция;
- Дополнительный протокол к Дополнительному протоколу к Конвенции о киберпреступности о криминализации действий расистского и ксенофобного характера, совершенных с помощью компьютерных систем (СДСЕ 189).
Международные стандарты о противодействии отмыванию денег и финансированию терроризма.
Совет Европы.
- Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (СДСЕ 141, 1990 г.);
- Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и о финансировании терроризма (СДСЕ 198, 2005 г.).
Европейский союз.
- Директива Европейского парламента и Европейского совета 2005/60/ЕС от 26 октября 2005 г. о предотвращении использования финансовой системы для отмывания денежных средств и финансирования терроризма и мерах по ее реализации;
- Регламент (ЕС) N 1781/2006 об обязательном включении информации о плательщике при осуществлении перевода;
- Регламент (ЕС) N 1889/2005 по контролю за наличными денежными средствами, ввозимыми в Сообщество или вывозимыми из него;
- Директива Европейского парламента и совета 2007/64/ЕС о платежных услугах на внутреннем рынке.
Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег.
- Сорок рекомендаций (по состоянию на февраль 2012 г.).
Организация Объединенных Наций.
- Международная конвенция ООН о борьбе с финансированием терроризма (1999 г.) (Нью-Йоркская конвенция);
- Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (КТОП).

§ 3. Финансовый мониторинг как механизм борьбы
с легализацией преступных доходов

Мониторинг (от лат. monitor - напоминающий, надзирающий) - непрерывное наблюдение за экономическими объектами, анализ их деятельности как составная часть управления <96>, т.е. он представляет собой процесс, связанный с наблюдением за каким-либо явлением с целью контроля за определенными параметрами и выявления несоответствий (отклонений). Иногда мониторинг включает также деятельность по анализу причин, вызвавших отклонение от намеченных значений, и прогнозу развития наблюдаемого процесса.
--------------------------------
<96> Современный экономический словарь.

Применение термина "финансовый мониторинг" для описания деятельности специализированного государственного органа в сфере противодействия отмыванию "грязных" денег является исключительно российским "изобретением".
На международном уровне подобные органы в соответствии с определением Группы Egmont получили название "подразделения финансовой разведки". Данный термин был специально введен для того, чтобы объединить разные по статусу, полномочиям и обязанностям государственные органы различных стран мира, деятельность которых связана с организацией противодействия отмыванию денег (Национальная служба криминальной разведки Великобритании, Австралийский центр по сбору и обработке информации о финансовых операциях, Подразделение по сбору информации и противодействию незаконным финансовым операциям Министерства экономики, финансов и промышленности Франции, Служба противодействия финансовым преступлениям США и др.).
Перечисленные организации являются членами Группы Egmont, причем неважно, какое официальное название носит организация, является ли она правоохранительным или контролирующим органом, важно лишь то, что данное ведомство выполняет функции по сбору, анализу, передаче (распространению) информации, подлежащей обязательному представлению в подразделения финансовой разведки или содержащей сведения об операциях с доходами от преступной деятельности <97>.
--------------------------------
<97> См.: Авдийский В.И., Крупин Е.В. Указ. соч.

Понятие "финансовый мониторинг" появилось в российском законодательстве с изданием Указа Президента РФ от 1 ноября 2001 г. N 1263 "Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <98>. Таким исполнительным органом государственной власти стал Комитет по финансовому мониторингу РФ. Вместе с тем данный нормативный правовой акт, как и последующие, не содержал легального определения понятия "финансовый мониторинг".
--------------------------------
<98> См.: СЗ РФ. 2001. N 45. Ст. 4251.

По мнению В.А. Зубкова и С.К. Осипова, в наименовании уполномоченного органа содержалось определение предмета и сферы его деятельности - финансовый мониторинг <99>. Они попытались вывести определение финансового мониторинга исходя из содержания Закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <100>, выделяя следующие основные направления:
--------------------------------
<99> См.: Зубков В.Л., Осипов С.К. Указ. соч. С. 100 - 101.
<100> См.: СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3418.

1) предупреждение легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма; 2) организация деятельности по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; 3) международное сотрудничество в сфере борьбы с легализацией доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма <101>.
--------------------------------
<101> См.: Зубков В.А., Осипов С.К. Указ. соч. С. 98.

Таким образом, отождествляя финансовый мониторинг с термином "противодействие легализации преступных доходов и финансированию терроризма", указанные авторы определяют финансовый мониторинг как комплекс мер, принимаемых финансовыми учреждениями и компетентными государственными органами в целях предупреждения, выявления и пресечения операций, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма <102>.
--------------------------------
<102> Там же.

Как известно, сфера деятельности, в полной мере охватывающая весь спектр основных преступлений, служащих источниками образования доходов, требующих отмывания ("грязных" денег), определяется понятием "теневая экономика". Любая форма экономической деятельности мотивирована получением прибыли. То же самое относится и к теневой экономической деятельности.
Более высокая норма прибыли, обеспечивающая удержание субъектов теневой экономики в "отрасли", предоставляет последним намного больше возможностей для ее распределения. Как показывает практика, доходы, полученные преступным путем, направляются не только на расширение преступной деятельности и вложения в недвижимость, драгоценности, автомобили, валютные ценности и проч., но и на инвестиции в различные сферы легальной финансово-хозяйственной деятельности.
Одним из мотивов подобного поведения является стремление владельцев таких средств реализовать принцип доходности своих сбережений, поскольку вложения в предметы роскоши не приносят дивидендов. Второй мотив заключается в желании скрыть реальные источники образования доходов, продолжая при этом получать новые, легальные доходы.
Безусловно, такая ситуация способствует усилению влияния преступных группировок на экономические отношения, постепенному сращиванию криминального и легального бизнеса, а также увеличению количества коррумпированных чиновников.
Таким образом, можно выделить следующие направления использования валового дохода от преступной экономической деятельности:
- покрытие расходов, связанных с совершением преступления;
- покрытие расходов на личное потребление владельцев преступного бизнеса (приобретение предметов роскоши);
- дальнейшие инвестиции в сферу преступной деятельности с целью расширения и проникновения в новые сферы преступного бизнеса;
- портфельные и прямые инвестиции в легальную экономику;
- расходы на коррупцию, обеспечивающие прикрытие теневого бизнеса и проникновение в легальную экономику.
По оценкам швейцарского ученого К. Мюллера, после покрытия текущих расходов и расходов на потребление примерно 1/3 средств направляется на развитие преступного бизнеса, 1/3 размещается на международном финансовом рынке и 1/3 инвестируется в легальные предприятия <103>.
--------------------------------
<103> См.: Мюллер К., Пикель А. Смена парадигм посткоммунистической трансформации // Социологические исследования. 2002. N 9.

В качестве основы для анализа системы источников "грязных" денег мы выбрали структуру теневой экономики, предложенную в методологии оценки теневой экономики согласно Системе национальных счетов, разработанной и рекомендованной Статистическим комитетом ООН в 1993 г.
Была построена модель, описывающая продуктивные виды экономической деятельности в зависимости от их принадлежности к теневой или легальной экономике. В результате мы получили пять условных секторов экономики, которые можно рассматривать как сферы образования доходов.
1) разрешенная уголовным законом деятельность, о которой субъекты, ее осуществляющие, в сроки и в порядке, которые предусмотрены законодательством, отчитываются перед государственными органами и которая может быть дополнительно проверена в случае необходимости;
2) деятельность, разрешенная законом и осуществляемая субъектами хозяйствования официально, но размеры которой скрываются или приуменьшаются в целях уклонения от уплаты налогов и обязательных социальных платежей, выполнения других административных обязательств;
3) деятельность некорпорированных (принадлежащих одному владельцу, часто - семейных) предприятий, работающих для собственных нужд (производство товаров и услуг, произведенных в домашних хозяйствах и ими же потребленных), а также деятельность некорпорированных предприятий с неформальной занятостью (временные бригады строителей и т.п.);
4) запрещенная законом деятельность, направленная на производство и распространение товаров и услуг, на которые имеется рыночных спрос (производство и распространение наркотиков, проституция, контрабанда);
5) легальные виды деятельности, которыми занимаются нелегально (например, без лицензий и специальных разрешений).
Очевидно, что доходы, полученные в процессе деятельности в четвертом и пятом секторах построенной модели, в так называемой криминальной экономике, являются результатом совершения преступления.
В зависимости от степени общественной опасности и размера санкции конкретное преступление признается основным по отношению к отмыванию денег или не признается таковым. Данный подход связан с тем, что преследовать за отмывание денег, полученных в результате карманных краж или даже уличных разбоев, не имеет смысла ни с экономической, ни с профилактической точки зрения.
Также следует обратить внимание на второй сектор (скрытая экономика). Применительно к Российской Федерации это в основном налоговые преступления, которые, согласно УК РФ, вместе с уклонением от уплаты таможенных платежей и невозвратом валютной выручки не рассматриваются как преступления, совершение которых требует соответствующего наказания. По нашему мнению, данная позиция российского законодателя не совсем верна, особенно в условиях российской действительности. В настоящее время данный вопрос остается дискуссионным и на международном уровне <104>.
--------------------------------
<104> См.: Авдийский В.И. Крупин Е.В. Указ. соч.

Полный перечень видов преступной деятельности нашел наиболее полное отражение в Сорока рекомендациях ФАТФ - Financial Action Task Force on Money Laundering. Эта межправительственная организация, созданная для выработки и реализации коллективных мер борьбы с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма, была учреждена в соответствии с решением саммита "большой семерки" в Париже в 1989 г. В настоящее время в ФАТФ входят 34 участника.
ФАТФ разработала в 1990 г. Сорок рекомендаций по борьбе с отмыванием денежных средств, которые были пересмотрены в 1996 и 2003 гг. с учетом развивающихся технологий отмывания доходов, и девять специальных рекомендаций по борьбе с финансированием терроризма в 2001 г., адаптированные к изменившейся политической ситуации в мире в октябре 2004 г. Эти документы признаны в качестве международных стандартов по противодействию отмыванию денег и финансированию терроризма.
Летом 2000 г. группа включила Россию в "черный список" стран, а 11 октября 2002 г. исключила ее из него.
Согласно Конвенции ООН против коррупции, принятой 31 октября 2003 г. Генеральной Ассамблеей ООН, каждое государство-участник должно рассмотреть вопрос об учреждении подразделения по финансовой оперативной информации, которое будет действовать в качестве национального центра для сбора, анализа и распространения информации, касающейся возможных случаев отмывания денежных средств.
ООН, описывая деятельность подразделений финансовой разведки, использует другой термин - "подразделения по финансовой оперативной информации". Таким образом, термины "подразделение финансовой разведки", "орган финансового мониторинга" и "подразделения по финансовой оперативной информации" можно рассматривать в качестве синонимов.
Финансовый мониторинг является комплексным, составным понятием, поэтому, прежде чем определить его основное значение, постараемся выявить наиболее подходящие значения каждого из его составных элементов. Начнем с термина "мониторинг", поскольку именно он несет основную смысловую нагрузку, в то время как прилагательное "финансовый" имеет уточняющее значение.
В российской действительности термин "мониторинг" получил достаточно широкое распространение (мониторинг окружающей среды, мониторинг финансового состояния предприятия и т.д.). Например, Центральный банк РФ для собственных нужд проводит мониторинг предприятий, под которым понимается постоянное наблюдение за их деятельностью путем проведения опросов об изменении экономической конъюнктуры, инвестиционной активности, финансовом положении, а также систематизация и анализ полученной информации. Федеральная служба РФ по финансовому оздоровлению и банкротству также осуществляет мониторинг (систематический анализ) финансового состояния крупных экономически или социально значимых организаций.
Таким образом, понятие "финансовый мониторинг" логичнее рассматривать во взаимосвязи с полномочиями Федеральной службы по финансовому мониторингу (ФСФМ России). Во-первых, уже существует и научно признана категория финансового контроля, во-вторых, как уже было сказано, на практике содержание понятия "мониторинг", в том числе и финансовый, во многом определяется сферой его применения. Исходя из этого, под финансовым мониторингом в сфере противодействия отмыванию денег следует понимать выборочное наблюдение и контроль за финансовыми потоками между хозяйствующими субъектами.
В настоящее время сложилось три модели организации постоянного мониторинга сделок и операций:
- система контроля, предусматривающая обязательное сообщение в центральное правительственное агентство обо всех сделках, превышающих определенную сумму наличными или их эквивалента;
- система контроля, предусматривающая сообщение о подозрительных сделках, требующая, чтобы банки учитывали некоторые или все крупные валютные сделки, но сообщали властям о тех из них, которые вызывают подозрение;
- система контроля, предусматривающая запрет крупных сделок с наличными, минуя законного финансового посредника. Так, итальянский закон не требует, чтобы каждый бизнесмен или профессионал вел учет и сообщал о крупных сделках с наличными, но запрещает такие сделки, если они не осуществляются через законного финансового посредника, обязанного вести учет и подлежащего контролю. Единственным возражением против подобного подхода было заявление Европейского союза, считающего, что такая практика препятствует свободному движению капитала в его рамках.
Одним из преимуществ первой модели является то, что она не зависит от определения того, какая сделка подозрительна, а какая нет.
Критерии подозрительности могут быть источником трений между властями и банкирами, поэтому необходим закон, определяющий, о чем их служащие должны сообщать.
Вместе с тем существует опасность того, что при определении перечня подозрительных обстоятельств банкиры будут сообщать только о них и не более того.
Другая проблема, касающаяся сообщений о подозрительных сделках, заключается в том, что некоторые страны требуют сообщать только о сделках, в которых могут присутствовать наркодоходы, не принимая во внимание доходы от других видов преступной деятельности. Такие законы ставят своеобразную дилемму перед банковскими кругами, так как служащему или менеджеру банка практически невозможно определить происхождение крупных сумм наличных денег у клиента, не имеющего законных источников дохода, и квалифицировать их как доход от продажи наркотиков или от других видов преступной деятельности.
Существуют также сложности в обеспечении эффективного контроля над небанковскими финансовыми институтами. Так, если банки изначально были регулируемыми организациями, в частности, на них распространялись законы о валютном регулировании, то введение дополнительных требований по учету и сбору информации об отдельных операциях клиентов было относительно легко осуществимо. В то же время против применения аналогичных требований к небанковским финансовым учреждениям, таким как пункты обмена валют и лицензированные игорные заведения, высказываются законодатели ряда стран и представители соответствующих профессий.
Многих из отмеченных недостатков лишена третья система контроля.
Первая и третья модели системы контроля применяются в США, Австралии и Италии, в то время как все остальные государства используют шаблон, предложенный международными организациями.
Таким образом, задача подразделения финансовой разведки сводится к разработке и внедрению в использование первичными субъектами финансового мониторинга собственного механизма мониторинга сделок и операций, который учитывал бы национальную специфику <105>.
--------------------------------
<105> Там же.

В Российской Федерации система уполномоченных органов и организаций в сфере финансового мониторинга представляет собой трехуровневую структуру.
Первый уровень занимает ФСФМ России (Росфинмониторинг) как уполномоченный федеральный орган исполнительной власти РФ, который обеспечивает накопление и анализ информации, поступающей от третьего уровня, и осуществляет выявление признаков легализации незаконных доходов.
Второй уровень - надзорные органы, осуществляющие надзорные функции в отношении ряда субъектов финансового мониторинга. В настоящее время к таким надзорным органам следует отнести Банк России, Федеральную службу по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций, Государственную пробирную палату.
И наконец, третий уровень занимают организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, а именно субъекты финансового мониторинга, к которым относятся:
- кредитные организации;
- профессиональные участники рынка ценных бумаг;
- страховые организации и лизинговые компании;
- организации федеральной почтовой связи;
- ломбарды;
- организации, осуществляющие скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий;
- организации, содержащие тотализаторы и букмекерские конторы, а также организующие и проводящие лотереи, тотализаторы (взаимное пари) и иные основанные на риске игры, в том числе в электронной форме;
- организации, осуществляющие управление инвестиционными фондами или негосударственными пенсионными фондами;
- организации, оказывающие посреднические услуги при осуществлении сделок купли-продажи недвижимого имущества;
- организации, не являющиеся кредитными организациями, осуществляющие прием от физических лиц наличных денежных средств в случаях, предусмотренных законодательством о банках и банковской деятельности;
- коммерческие организации, заключающие договоры финансирования под уступку денежного требования в качестве финансовых агентов (факторинговые компании);
- адвокаты;
- нотариусы;
- лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность в сфере оказания юридических и бухгалтерских услуг.
Объектом финансового мониторинга являются:
1) операции с денежными средствами и иным имуществом, под которыми законодатель понимает действия физических и юридических лиц с денежными средствами или иным имуществом независимо от формы и способа их осуществления, направленные на установление, изменение или прекращение связанных с ними гражданских прав и обязанностей;
2) сделки как действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей (ст. 153 ГК РФ).
Под денежными средствами следует понимать российскую и иностранную валюту (банкноты, казначейские билеты и монеты) как в наличной, так и в безналичной форме.
Валюта Российской Федерации - это:
а) находящиеся в обращении, а также изъятые или изымаемые из обращения, но подлежащие обмену рубли в виде банковских билетов (банкнот) Банком России и монеты;
б) средства в рублях на счетах в банках и иных кредитных учреждениях в Российской Федерации;
в) средства в рублях на счетах в банках и иных кредитных учреждениях за пределами России на основании соглашения, заключаемого Правительством РФ и Банком России с соответствующими органами иностранного государства, об использовании на территории данного государства валюты РФ в качестве законного платежного средства.
К иному имуществу следует относить любые вещи, ценные бумаги, а также имущественные права на них. Подчеркнем, что объектом финансового мониторинга выступает как движимое, так и недвижимое имущество, к последнему относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, в том числе многолетние насаждения, здания, сооружения, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно.
К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. К вещам не относят работы и услуги, охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность), нематериальные блага.
Указанные виды имущества являются самостоятельными объектами гражданско-правового оборота и формально объектами финансового мониторинга быть не должны. Вместе с тем, учитывая, что операции и сделки, предметом которых выступают работы и услуги, объекты интеллектуальной собственности, также могут выступать в качестве способа отмывания денежных средств или финансирования терроризма, субъекты финансового мониторинга должны осуществлять постоянное наблюдение и за данными операциями.
Таким образом, практически любая операция или сделка может быть объектом финансового мониторинга.
Содержание финансового мониторинга проявляется в системе мер, направленных на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
К таким мерам относятся: 1) идентификация клиентов и их выгодоприобретателей; 2) оценка риска осуществления клиентом отмывания доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма; 3) мониторинг операций, подлежащих обязательному контролю; 4) мониторинг необычных операций; 5) направление сообщений в уполномоченный государственный орган; 6) осуществление мер по противодействию финансированию терроризма и экстремистской деятельности; 7) документальное фиксирование и хранение информации об операциях, подлежащих обязательному и факультативному мониторингу; 8) подготовка и обучение кадров; 9) предоставление информации по запросам Росфинмониторинга; 10) обеспечение конфиденциальности мер, принимаемых субъектом финансового мониторинга.
Кроме того, в задачи финансового мониторинга входят такие меры: 1) идентификация клиента и его выгодоприобретателя; 2) мониторинг операций и сделок клиентов и их выгодоприобретателей; 3) направление сообщений в Росфинмониторинг по факту выявления операций или на основании запросов Росфинмониторинга; 4) фиксирование информации в сфере финансового мониторинга; 5) обучение персонала субъекта финансового мониторинга.
Целью финансового мониторинга является недопущение преступных доходов в национальную экономику Российской Федерации и предотвращение использования субъектов финансового мониторинга для отмывания преступных доходов и финансирования терроризма. В качестве цели можно также выделять ПОД/ФТ, но в этом случае можно говорить о подмене понятий "средство" и "цель", так как ПОД/ФТ тождественно финансовому мониторингу, а значит, подразумевает систему мер, осуществляемых Росфинмониторингом, надзорными органами и субъектами финансового мониторинга.
В Российской Федерации основным нормативным актом, регулирующим организацию и функционирование системы финансового мониторинга, является Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма". Данный Закон составляет основу нормативно-правовой базы Российской Федерации в сфере финансового мониторинга.
В Законе определяются субъекты и объекты финансового мониторинга, а также меры ПОД/ФТ. На уровне подзаконных актов следует выделить: Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. N 715 "О квалификационных требованиях к специальным должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления, а также требованиях к подготовке и обучению кадров, идентификации клиентов, выгодоприобретателей в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма"; Постановление Правительства РФ от 26 марта 2003 г. N 173 "О порядке определения и опубликования перечня государств (территорий), которые не участвуют в международном сотрудничестве в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма".
В настоящее время Правительство РФ вправе путем издания нормативных актов определять квалификационные требования к должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления, а также требования к подготовке и обучению кадров, идентификации клиентов, выгодоприобретателей и т.д.
Первоначально ФСФМ была не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, предусмотренных указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.
Вместе с тем в рамках своей компетенции Росфинмониторинг издавал приказы, носящие обязательный характер и распространяющиеся на неопределенный круг лиц <106>.
--------------------------------
<106> См.: Приказы Росфинмониторинга от 26 октября 2005 г. N 149 "Об утверждении Положения о форме письменных запросов и перечне должностных лиц, имеющих право направлять запросы в кредитные организации", от 7 июня 2005 г. N 86 "Об утверждении Инструкции о представлении в Федеральную службу по финансовому мониторингу информации, предусмотренной Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма".

В настоящее время Росфинмониторинг на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает нормативные правовые акты в сфере ПОД/ФТ.
Ряд нормативных актов в рассматриваемой сфере был принят Министерством финансов РФ, в ведении которого до октября 2007 г. находился Росфинмониторинг <107>.
--------------------------------
<107> См., например: Приказ Минфина России от 26 декабря 2006 г. N 183н "Об утверждении Положения о порядке осуществления Федеральной службой по финансовому мониторингу контроля за исполнением организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы, Федерального закона от 7 августа 2001 года "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" // РГ. 2007. N 58.

Значительный правовой массив нормативных актов в сфере ПОД/ФТ составляют нормативные правовые акты Банка России. Среди них следует выделить Положение Банка России от 19 августа 2004 г. N 262-П "Об идентификации кредитными организациями клиентов и выгодоприобретателей в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <108>, регулирующее процедуру идентификации кредитными организациями клиентов и их выгодоприобретателей.
--------------------------------
<108> См.: ВБР. 2004. N 54.

Порядок представления кредитными организациями сведений об операциях, подлежащих обязательному контролю, и необычных операциях регулируется Положением Банка России от 29 августа 2008 г. N 321-П "О порядке представления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма".
В настоящее время все свои нормативные акты, касающиеся разработки правил внутреннего контроля, порядка определения квалификационных требований к должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления, а также требований к подготовке и обучению кадров, идентификации клиентов, выгодоприобретателей, порядка представления информации в Росфинмониторинг, Банк России обязан согласовывать с Росфинмониторингом.
Не имеют обязательной силы, однако фактически содержат разъяснения положений федерального законодательства, на основании которых Банк России осуществляет инспекционные проверки, информационные письма Банка России <109>. Дает разъяснения по вопросам применения федерального законодательства о финансовом мониторинге и Росфинмониторинг.
--------------------------------
<109> Там же.

Правовые акты в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма издают и другие надзорные органы в сфере финансового мониторинга, например, Федеральная служба по финансовым рынкам <110>.
--------------------------------
<110> См.: распоряжение ФКЦБ России от 3 июня 2002 г. N 613/р "О методических рекомендациях по реализации профессиональными участниками рынка бумаг требований Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" // Вестник ФКЦБ России. 2002. N 6.

Среди судебных актов высших судебных органов следует выделить Определение Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2005 г. N 519-O "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Голубка Сергея Александровича на нарушение его конституционных прав подп. 1 п. 1 ст. 7 Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма".
Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что положение об обязательной идентификации клиентов и их выгодоприобретателей служит общественным интересам и направлено на реализацию участниками гражданского оборота взаимных прав и обязанностей, а потому не может рассматриваться как нарушающее конституционное право собственности, гражданско-правовой принцип свободы договора и автономии воли стороны такого договора и тем самым как противоречащее Конституции РФ.
Споры, касающиеся исполнения требований законодательства о финансовом мониторинге, являются также предметом рассмотрения в Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ.
В свете приоритета положений международных договоров и общепризнанных принципов и норм международного права над нормативно-правовыми актами Российской Федерации особенностью правового регулирования финансового мониторинга в РФ является наличие значительного массива международно-правовых актов, а также иных актов, принимаемых международными организациями в сфере финансового мониторинга.
Среди международных договоров отметим Конвенцию об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности, которая была заключена 8 ноября 1990 г. в Страсбурге. Российская Федерация подписала ее 7 мая 1999 г., ратифицировала с оговорками и заявлением. Конвенция вступила в силу для России 1 декабря 2001 г.
Не менее важной является Конвенция против транснациональной организованной преступности, принятая 15 ноября 2000 г. в Нью-Йорке. Российская Федерация подписала Конвенцию 12 декабря 2000 г., ратифицировала с заявлениями. Конвенция вступила в силу для России 25 июня 2004 г.
В январе 2000 г. была открыта для подписания Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (принята Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1999 г.; Российская Федерация ратифицировала Конвенцию в 2002 г.).
16 мая 2005 г. в Варшаве была заключена Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии, конфискации доходов от преступной деятельности и финансировании терроризма. В настоящий момент она не вступила в силу и не ратифицирована Российской Федерацией.
Принимаются международные правовые акты по вопросам отмывания преступных доходов и финансирования терроризма и на уровне СНГ. В 2007 г. в Душанбе был подписан, но в настоящий момент не вступил в силу Договор государств - участников СНГ о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма.
Российская Федерация в лице Правительства РФ и Росфинмониторинга подписала ряд двусторонних соглашений о совместном противодействии отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма.
Партнерами России в сфере финансового мониторинга стали США, Великобритания, Франция, Украина, Эстония, Мексика, Венесуэла и другие государства.
Отдельный блок правовых актов составляют рекомендации, изданные международными специализированными организациями, которые осуществляют деятельность в сфере ПОД/ФТ.
К числу основополагающих международных стандартов в указанной сфере относятся следующие:
- признание в качестве преступления деятельности по отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма;
- наличие действующего законодательства о ПОД/ФТ;
- закрепление процедур идентификации клиентов и их выгодоприобретателей (принцип "Знай своего клиента") (Know Your Customer" или KYC);
- мониторинг финансовых операций финансовыми учреждениями;
- наличие уполномоченного государственного органа или учреждения в сфере ПОД/ФТ;
- обеспечение международного сотрудничества в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма в части проведения совместных расследований, конфискации нелегальных доходов, обмена информацией и исполнения запросов иностранных уполномоченных органов;
- освобождение от ответственности за разглашение банковской тайны, коммерческой тайны, передачу персональных данных в рамках направления сообщения в подразделения финансовой разведки.
После трагических событий в США 11 сентября 2001 г. уже в октябре того же года в Вашингтоне на внеочередном пленарном заседании ФАТФ были выработаны Восемь рекомендаций по вопросам борьбы с финансированием терроризма, которые в 2004 г. были дополнены Девятой рекомендацией по принятию мер, позволяющих выявлять трансграничные переводы наличных денег юридическими лицами <111>.
--------------------------------
<111> См.: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В.С. Овчинский. М., 2004. С. 511.

Основными мерами по противодействию финансированию терроризма являются:
1) ратификация и имплементация соответствующих документов ООН;
2) криминализация финансирования терроризма, террористических актов и террористических организаций;
3) замораживание и конфискация террористических активов;
4) сообщение о трансакциях, подозреваемых в наличии отношения к террористам;
5) предоставление максимально возможной помощи правоохранительным органам и контрольным учреждениям других стран в вопросах расследования финансирования терроризма;
6) введение требований в сфере борьбы с отмыванием денег к альтернативным системам денежных переводов;
7) идентификация владельца (плательщика) как в отношении международных, так и внутренних переводов;
8) гарантии того, что собственность, особенно некоммерческих организаций, не будет использована в ненадлежащих целях - для финансирования терроризма.
В 2001 г. были изданы Двадцать пять основных критериев ФАТФ, по которым определялись положения, препятствующие международному сотрудничеству в борьбе с отмыванием денег ("Двадцать пять критериев ФАТФ"); к ним были отнесены: 1) низкий уровень правового обеспечения финансового мониторинга; 2) существование анонимных счетов; 3) отсутствие эффективной системы отчетности по подозрительным операциям; 4) недостатки в системе идентификации клиентов и их выгодоприобретателей; 5) отказ от международного сотрудничества в сфере ПОД/ФТ.
В 2002 - 2003 гг. ФАТФ выпускает рекомендации для финансовых учреждений по определению операций, связанных с финансированием терроризма, вносит изменения в Сорок рекомендаций ФАТФ, а также Разъяснения к ним.
По правовому регулированию финансового мониторинга подготовили документы и ряд финансовых организаций разных стран.
В 2006 г. Вольфсбергской группой было опубликовано Руководство по разработке подхода, основанного на оценке риска, для управления рисками отмывания денег (Wolfsberg Statement Guidance on a Risk Based Approach for Managing Money Laundering Risks), касающееся деятельности финансовых организаций в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.
Несмотря на то что данный документ не является нормативным актом, вместе с тем, как и в случае с Рекомендациями ФАТФ, большинство зарубежных финансовых институтов рассматривают его как международный корпоративный стандарт, подлежащий неукоснительному соблюдению <112>.
--------------------------------
<112> В состав Вольфсбергской группы входят представители таких финансовых институтов, как: ABN AMRO, Banco Santander Central Hispano. Bank of Tokyo-Mitsubishi UFJ, Barclays, Citigroup, Credit Suisse, Deutsche Bank, Goldman Sachs, HSBC, J.P. Morgan Chase, Societe Generate, UBS.

Не менее важную роль играют документы, издаваемые Базельским комитетом по банковскому надзору: Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе от 2000 г. (Вольфсбергские принципы), Положение о процедуре "Знай своего клиента" от 2001 г. и Положение о пресечении финансирования терроризма 2002 г.
Таким образом, к особенностям правовой базы регулирования финансового мониторинга следует отнести, во-первых, наличие большого массива международных правовых актов различных международных организаций, касающихся ПОД/ФТ; во-вторых, рекомендательный характер многих из них; в-третьих, сравнительно короткий срок правового регулирования финансового мониторинга как в России, так и в зарубежных государствах.

§ 4. Практика государственного контроля (надзора) в сфере
противодействия легализации (отмыванию) доходов,
полученных преступным путем, в России

Государственная политика в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма строится на следующих принципах;
а) сохранение преемственности в развитии национальной системы и эволюционного характера этого процесса;
б) повышение эффективности противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
в) обеспечение неотвратимости ответственности за правонарушения, связанные с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма;
г) учет положений международных договоров, стандартов и рекомендаций международных организаций в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, соответствующих национальным интересам и правовой системе Российской Федерации;
д) формирование и развитие нормативно-правовой базы в этой сфере с использованием положений преимущественно гражданского, банковского и валютного права;
е) информирование общественности о порядке проведения операций с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих обязательному контролю, и о планируемых изменениях этого порядка в целях усиления противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
ж) единство нормативно-правовой базы, режима и методов регулирования в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Состояние нормативно-правового регулирования
в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов,
полученных преступным путем, и финансированию терроризма

Основу деятельности Федеральной службы по финансовому мониторингу, в том числе контрольно-надзорных мероприятий в отношении определенного законом круга хозяйствующих субъектов, составляет Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма".
Полномочия Росфинмониторинга в данной сфере закреплены Положением о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2004 г. N 307.
Данные полномочия предоставлены в соответствии с п. 9 ст. 7 Федерального закона N 115-ФЗ, согласно которому контроль осуществляется соответствующими надзорными органами в соответствии с их компетенцией, а также уполномоченным органом в случае отсутствия надзорных органов в сфере деятельности отдельных организаций.
Порядок постановки организаций на учет в Росфинмониторинге установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 января 2003 г. N 28 "Об утверждении Положения о постановке на учет в Федеральную службу по финансовому мониторингу организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы", а также изложен в Административном регламенте исполнения Федеральной службой по финансовому мониторингу государственной функции по ведению учета организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы, утвержденном Приказом Росфинмониторинга от 14 декабря 2007 г. N 318.
К контрольно-надзорным функциям Росфинмониторинга относится также согласование правил внутреннего контроля организаций, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы.
Обязанности по согласованию правил, в соответствии с п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 8 января 2003 г. N 6 "О порядке утверждения правил внутреннего контроля в организациях, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом", а также Административным регламентом исполнения Федеральной службой по финансовому мониторингу государственной функции по согласованию правил внутреннего контроля организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы, утвержденным Приказом Росфинмониторинга от 23 мая 2008 г. N 130, возложены на территориальные органы Росфинмониторинга.
В соответствии с Порядком разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)", и Положением о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2004 г. N 307, утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой по финансовому мониторингу и ее территориальными органами государственной функции по осуществлению контроля и надзора за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и привлечению к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства (Приказ Росфинмониторинга от 24 мая 2010 г. N 129 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по финансовому мониторингу и ее территориальными органами государственной функции по осуществлению контроля и надзора за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и привлечению к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства").
Следует отметить, что положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", устанавливающие порядок организации и проведения проверок, при проведении контроля за соблюдением требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма не применяются (п. 3 ст. 1 указанного Федерального закона).
В настоящий момент Росфинмониторингом в соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" разрабатывается Порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности.
Организация государственного контроля (надзора).
Росфинмониторинг является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию и координации деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.
Росфинмониторинг осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Территориальным органом Росфинмониторинга является межрегиональное управление Федеральной службы по финансовому мониторингу по федеральному округу (МРУ Росфинмониторинга), уполномоченное осуществлять функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма на территории соответствующего федерального округа.
Функции Росфинмониторинга определены Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2004 г. N 307 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу", основными из которых являются:
1) осуществление контроля и надзора за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства;
2) сбор, обработка и анализ информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством Российской Федерации;
3) проверка в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма полученной информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, в том числе получение необходимых разъяснений по представленной информации;
4) выявление признаков операций (сделок) с денежными средствами или иным имуществом, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма;
5) осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма контроля за операциями (сделками) с денежными средствами или иным имуществом;
6) получение, в том числе по запросам, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и Центрального банка Российской Федерации информации по вопросам, относящимся к ведению Росфинмониторинга (за исключением информации о частной жизни граждан);
7) ведение учета организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы;
8) формирование в установленном порядке перечня организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их участии в экстремистской деятельности;
9) издание в соответствии с законодательством Российской Федерации постановлений о приостановлении операций с денежными средствами или иным имуществом;
10) разработка и проведение мероприятий по предупреждению нарушений законодательства Российской Федерации в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
11) принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации решений о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации;
12) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
13) осуществление взаимодействия с Центральным банком Российской Федерации в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
14) осуществление в соответствии с международными договорами Российской Федерации взаимодействия и информационного обмена с компетентными органами иностранных государств в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
15) осуществление в установленном порядке и в пределах своей компетенции взаимодействия с органами государственной власти, организациями, должностными лицами и гражданами иностранных государств как в Российской Федерации, так и за рубежом;
16) направление информации в правоохранительные органы при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция (сделка) связана с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма, а также представление соответствующей информации по запросам правоохранительных органов в соответствии с федеральными законами;
17) представление Российской Федерации в международных организациях по вопросам установленной сферы деятельности и участие в установленном порядке в деятельности этих организаций;
18) создание единой информационной системы в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
19) формирование и ведение федеральной базы данных, а также обеспечение методологического единства и согласованного функционирования информационных систем в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
20) обеспечение соответствующего режима хранения и защиты полученной в процессе деятельности Росфинмониторинга информации, составляющей служебную, банковскую, налоговую, коммерческую тайну, тайну связи и иной конфиденциальной информации;
21) разработка предложений о принятии межведомственных планов и программ противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и подготовка отчетов о принятых мерах;
22) участие в разработке и осуществлении программ международного сотрудничества, подготовке и заключении международных договоров Российской Федерации, в том числе межведомственного характера, по вопросам противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
23) изучение международного опыта и практики противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
24) обобщение практики применения законодательства Российской Федерации в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также разработка и внесение в Правительство Российской Федерации предложений по его совершенствованию;
25) привлечение к работе, в том числе на договорной основе, научно-исследовательских и других организаций, а также отдельных специалистов для проведения экспертиз, разработки программ обучения, методических материалов, программного и информационного обеспечения, создания информационных систем в сфере финансового мониторинга при условии обеспечения соблюдения государственной и иной охраняемой законом тайны;
26) внесение в Правительство Российской Федерации проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и других документов, которые касаются вопросов, относящихся к установленной сфере ведения Росфинмониторинга, и по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Росфинмониторинга;
27) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельное принятие нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности.
К вспомогательным (обеспечительным) функциям Росфинмониторинга относятся:
1) в установленном законодательством Российской Федерации порядке размещение заказов и заключение государственных контрактов, а также иных гражданско-правовых договоров на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Росфинмониторинга, а также на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности;
2) осуществление функций главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Росфинмониторинга и реализацию возложенных на Росфинмониторинг функций;
3) обеспечение своевременного и полного рассмотрения письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;
4) организация профессиональной подготовки работников аппарата Росфинмониторинга, их переподготовки, повышения квалификации и стажировки;
5) осуществление иных функций в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
Исполнение государственной функции контроля и надзора за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, и привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства, осуществляется в соответствии с:
- Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;
- Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма";
- Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации";
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2004 г. N 307 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу";
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июня 2002 г. N 425 "Об утверждении Положения о предоставлении информации и документов Федеральной службе по финансовому мониторингу органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления";
- Приказом Росфинмониторинга от 29 мая 2008 г. N 138 "О территориальных органах Федеральной службы по финансовому мониторингу";
- Приказом Росфинмониторинга от 24 июня 2009 г. N 141 "О должностных лицах Федеральной службы по финансовому мониторингу, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях";
- Приказом Росфинмониторинга от 24 мая 2010 г. N 129 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по финансовому мониторингу государственной функции по осуществлению контроля и надзора за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и привлечению к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства".
Росфинмониторинг в целях реализации задач противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма осуществляет координацию деятельности надзорных органов в установленной сфере.
Контроль за исполнением требований законодательства в сфере противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма осуществляется соответствующими надзорными органами: Банком России - за кредитными организациями, за профессиональными участниками рынка ценных бумаг и организациями, осуществляющими управление инвестиционными фондами или негосударственными пенсионными фондами, за страховыми организациями; Пробирной палатой России - за организациями, осуществляющими скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий; Федеральной службой по надзору в сфере связи - за организациями федеральной почтовой связи, Министерством финансов Российской Федерации - за кредитными потребительскими кооперативами, а также Росфинмониторингом - при отсутствии у организации надзорного органа.
В целях установления порядка информационного обмена Росфинмониторингом заключены соглашения с Банком России, Федеральной службой по финансовым рынкам, Федеральной службой страхового надзора, Федеральной службой по надзору в сфере связи информационных технологий и массовых коммуникаций и Российской государственной пробирной палатой при Минфине России.
Взаимодействие Росфинмониторинга с надзорными органами осуществляется в следующих формах:
- информационное взаимодействие;
- разработка и согласование совместных планов работы по выделенным направлениям деятельности сторон;
- проведение совместных аналитических исследований;
- создание совместных рабочих групп;
- обеспечение информационной безопасности.
В целях профилактики и предупреждения правонарушений по исполнению законодательства о противодействии легализации преступных доходов и финансированию терроризма Росфинмониторинг осуществляет взаимодействие с органами прокуратуры и иными правоохранительными органами.
Основными направлениями взаимодействия Росфинмониторинга с органами прокуратуры являются следующие:
- проведение совместных мероприятий: работа в составе координационных советов, рабочих групп, проведение совещаний;
- осуществление Росфинмониторингом и его территориальными органами проверок в поднадзорных организациях и организациях, имеющих надзорные органы по запросам прокуратуры;
- осуществление органами прокуратуры проверочных мероприятий в отношении организаций, поднадзорных Росфинмониторингу, и организаций, имеющих надзорные органы, как в инициативном порядке, так и по информации Росфинмониторинга о нарушении противоотмывочного законодательства.
Проведение государственного контроля (надзора).
Целью проверок, проводимых Росфинмониторингом, является предупреждение, выявление и пресечение нарушений поднадзорными организациями требований законодательства в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, а также устранение последствий выявленных нарушений.
Объектами контроля со стороны Росфинмониторинга, его территориальных органов являются организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы. К таким организациям относятся:
- лизинговые компании;
- ломбарды;
- организации, содержащие тотализаторы и букмекерские конторы, а также организующие и проводящие лотереи, тотализаторы (взаимное пари) и иные основанные на риске игры, в том числе в электронной форме;
- организации, оказывающие посреднические услуги при осуществлении сделок купли-продажи недвижимого имущества;
- операторы по приему платежей;
- коммерческие организации, заключающие договоры финансирования под уступку денежного требования в качестве финансовых агентов.
Предметом проверок является соблюдение поднадзорными Росфинмониторингу организациями в процессе осуществления своей деятельности обязательных требований законодательства в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а именно:
- Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма";
- Постановления Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. N 715 "О квалификационных требованиях к специальным должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления, а также требованиях к подготовке и обучению кадров, идентификации клиентов, выгодоприобретателей в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма";
- Постановления Правительства РФ от 18 января 2003 г. N 28 "Об утверждении Положения о постановке на учет в Федеральной службе по финансовому мониторингу организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы";
- Постановления Правительства РФ от 8 января 2003 г. N 6 "О порядке утверждения правил внутреннего контроля в организациях, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом";
- Постановления Правительства РФ от 17 апреля 2002 г. N 245 "Об утверждении Положения о представлении информации в Федеральную службу по финансовому мониторингу организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом";
- Приказа Росфинмониторинга от 3 августа 2010 г. N 203 "Об утверждении Положения о требованиях к подготовке и обучению кадров организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (зарегистрировано в Минюсте РФ 7 сентября 2010 г. N 18375);
- Приказа Росфинмониторинга от 5 октября 2009 г. N 245 "Об утверждении Инструкции о представлении в Федеральную службу по финансовому мониторингу информации, предусмотренной Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (зарегистрировано в Минюсте РФ 9 февраля 2010 г. N 16330);
- письма Министерства финансов Российской Федерации от 13 апреля 2009 г. N 07-03-32/520.
В последнем документе в порядке обобщения практики применения законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма Департамент регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности обращает внимание аудиторских организаций и аудиторов на следующее.
В случаях, когда лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность в сфере оказания юридических и бухгалтерских услуг (далее - обслуживающие лица), готовят или осуществляют от имени или по поручению своего клиента операции с денежными средствами или иным имуществом, предусмотренные в п. 1 ст. 7.1 Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (далее - операции), они обязаны идентифицировать клиентов, организовать внутренний контроль, фиксировать и хранить информацию.
Пунктом 1 ст. 7.1 Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" предусмотрены следующие сделки и финансовые операции с денежными средствами или иным имуществом:
- сделки с недвижимостью;
- управление денежными средствами, ценными бумагами или иным имуществом клиента;
- управление банковскими счетами или счетами ценных бумаг;
- привлечение денежных средств для создания организаций, обеспечения их деятельности или управления ими;
- создание организаций, обеспечение их деятельности или управления ими, а также куплю-продажу организаций.
Идентификация клиентов.
Обслуживающие лица обязаны идентифицировать лицо, находящееся у него на обслуживании, и установить следующие сведения:
- в отношении физического лица - фамилию, имя, а также отчество (если иное не вытекает из закона или национального обычая), гражданство, реквизиты документа, удостоверяющего личность, данные миграционной карты, документа, подтверждающего право иностранного гражданина или лица без гражданства на пребывание (проживание) в Российской Федерации, адрес места жительства (регистрации) или места пребывания, идентификационный номер налогоплательщика (при его наличии);
- в отношении юридического лица - наименование, идентификационный номер налогоплательщика или код иностранной организации, государственный регистрационный номер, место государственной регистрации и адрес местонахождения.
При идентификации клиентов целесообразно предусматривать использование анкетирования, т.е. составление документа, содержащего сведения о клиенте обслуживающего лица и деятельности клиента, а также сведения о выгодоприобретателе.
Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 г. N 715 требования к идентификации клиентов (лиц, находящихся на обслуживании) и выгодоприобретателей, в том числе с учетом степени (уровня) риска совершения клиентом операций в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма, устанавливаются Федеральной службой по финансовому мониторингу.
Организация внутреннего контроля.
В целях предотвращения легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма обслуживающие лица обязаны:
- разрабатывать правила внутреннего контроля и программы его осуществления;
- назначать специальных должностных лиц, ответственных за соблюдение указанных правил и реализацию указанных программ;
- предпринимать иные внутренние организационные меры в указанных целях.
Правила внутреннего контроля обслуживающего лица должны включать порядок документального фиксирования необходимой информации, порядок обеспечения конфиденциальности информации, квалификационные требования к подготовке и обучению кадров, а также критерии выявления и признаки необычных сделок с учетом особенностей деятельности этого лица.
Правила внутреннего контроля разрабатываются обслуживающим лицом с учетом Рекомендаций, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 июля 2002 г. N 983-р (с учетом последующих изменений).
Правила внутреннего контроля утверждаются обслуживающим лицом в соответствии с порядком, установленным Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 января 2003 г. N 6.
Правила внутреннего контроля утверждаются руководителем обслуживающего лица.
Правила внутреннего контроля создаваемого лица утверждаются в течение одного месяца со дня государственной регистрации этого лица в установленном порядке.
Правила внутреннего контроля представляются обслуживающим лицом на согласование в соответствующий надзорный орган, а в случаях отсутствия надзорных органов в сфере деятельности таких обслуживающих лиц - в Федеральную службу по финансовому мониторингу в течение пяти рабочих дней с даты утверждения правил.
Квалификационные требования к специальным должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления, а также требования к подготовке и обучению кадров определяются в соответствии с порядком, установленным Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 г. N 715.
К специальным должностным лицам обслуживающего лица, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления, предъявляются следующие квалификационные требования:
- наличие высшего профессионального образования по специальностям, относящимся к группе специальностей "Экономика и управление", либо по специальности "Юриспруденция", относящейся к группе специальностей "Гуманитарные и социальные науки", подтвержденного в установленном порядке, а при отсутствии указанного образования - опыта работы не менее двух лет на должностях, связанных с исполнением обязанностей по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
- прохождение обучения в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в соответствии с требованиями, установленными Федеральной службой по финансовому мониторингу.
Требования к подготовке и обучению кадров организаций, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в том числе формы, программы, периодичность и сроки подготовки и обучения, установлены Положением, утвержденным Приказом Федеральной службы по финансовому мониторингу от 1 ноября 2008 г. N 256.
Руководитель обслуживающего лица утверждает перечень работников, которые должны проходить обязательную подготовку и обучение в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Целью обязательной подготовки и обучения в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма является получение работниками обслуживающего лица знаний в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, необходимых для соблюдения ими законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также правил внутреннего контроля обслуживающего лица, программ его осуществления и иных организационно-распорядительных документов обслуживающего лица, принятых в целях организации внутреннего контроля.
Одной из форм обязательной подготовки и обучения в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма может быть участие работников обслуживающего лица в обучении по программе повышения квалификации аудиторов N ПК-5-005-2007 "Соблюдение требований Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", утвержденной Приказом Минфина России от 13 июня 2007 г. N 50н.
Обслуживающее лицо ведет учет прохождения его работниками обязательной подготовки и обучения в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Порядок такого учета устанавливается руководителем обслуживающего лица. Документы, подтверждающие прохождение работником обслуживающего лица обязательной подготовки и обучения в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, приобщаются к личному делу работника.
Фиксирование и хранение информации.
Обслуживающие лица в соответствии с правилами внутреннего контроля обязаны документально фиксировать информацию, полученную в результате применения указанных правил и реализации программ осуществления внутреннего контроля, и сохранять ее конфиденциальный характер.
Основаниями документального фиксирования информации являются:
- запутанный или необычный характер сделки, не имеющей очевидного экономического смысла или очевидной законной цели;
- несоответствие сделки целям деятельности клиента, установленным учредительными документами этого клиента;
- выявление неоднократного совершения операций или сделок, характер которых дает основание полагать, что целью их осуществления является уклонение от процедур обязательного контроля, предусмотренных Федеральным законом (ст. 7);
- иные обстоятельства, дающие основания полагать, что сделки осуществляются в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма.
Обслуживающие лица обязаны хранить не менее пяти лет документы, подтверждающие сведения, указанные в ст. 7 Федерального закона, а также копии документов, необходимых для идентификации личности. Указанный срок для копий документов, необходимых для идентификации личности, исчисляется со дня прекращения отношений с клиентом.
Передача информации.
При наличии у обслуживающих лиц любых оснований полагать, что операции осуществляются или могут быть осуществлены в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма, они обязаны уведомить об этом Федеральную службу по финансовому мониторингу.
Информация представляется в Федеральную службу по финансовому мониторингу не позднее рабочего дня, следующего за днем выявления соответствующей операции (сделки).
Порядок передачи в Федеральную службу по финансовому мониторингу информации об операциях регулируется Положением о порядке передачи информации в Федеральную службу по финансовому мониторингу адвокатами, нотариусами и лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность в сфере оказания юридических и бухгалтерских услуг, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2005 г. N 82.
Единый формат представления информации, форма кодирования и перечни (справочники) кодов, подлежащие использованию при ее представлении, а также каналы связи для передачи информации определены Инструкцией о предоставлении в Федеральную службу по финансовому мониторингу информации, предусмотренной Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", утвержденной Приказом Федеральной службы по финансовому мониторингу от 7 июня 2005 г. N 86.
Информация представляется в виде письменного документа на бумажном носителе, подписанного соответственно индивидуальным предпринимателем, осуществляющим предпринимательскую деятельность в сфере оказания бухгалтерских услуг, или уполномоченным лицом организации, осуществляющей деятельность в указанной сфере, и заверенного печатью (при ее наличии), или в виде электронного документа, подписанного с использованием в установленном порядке электронной цифровой подписи.
Защиту информации при ее передаче в Федеральную службу по финансовому мониторингу осуществляет владелец информационных ресурсов в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В указанный выше документ включаются следующие сведения:
а) сведения, необходимые для идентификации клиента;
б) вид операции (сделки) и основания ее совершения;
в) дата совершения операции (сделки) и сумма, на которую она совершена;
г) обстоятельства, послужившие основанием полагать, что операция (сделка) клиента осуществляется или может быть осуществлена в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма.
Обслуживающие лица не вправе разглашать факт передачи информации в Федеральную службу по финансовому мониторингу <113>.
--------------------------------
<113> См.: URL: http://mvf.klerk.ru/rass/r191_01.htm.

Анализ и оценка эффективности государственного контроля (надзора).
Одним из показателей, характеризующих надзорную деятельность, является количество организаций, вовлеченных в систему противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Учитывая специфику надзорной деятельности Росфинмониторинга (ограниченные кадровые ресурсы), наблюдается положительная динамика результативности проводимых проверок с применением риск-ориентированного подхода, т.е. выявления объектов контроля, требующих повышенного внимания с точки зрения рисков совершения операций, имеющих признаки связи с легализацией преступных доходов или финансированием терроризма:
- риск причастности к противоправной деятельности, в том числе связанной с использованием бюджетных средств или государственного имущества;
- уклонение организаций от соблюдения требований законодательства о противодействии легализации преступных доходов или финансированию терроризма;
- риски осуществления фиктивной деятельности;
- риски обналичивания денежных средств;
- вывод денежных средств в офшорные территории.
Осуществление государственного контроля (надзора) в сфере противодействия легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма позволяет добиться:
- роста количества сотрудничающих с Росфинмониторингом организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, и повышения качества представляемой данными организациями информации;
- полноты учета организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы;
- повышению эффективности работы системы внутреннего контроля указанных организаций.
Несмотря на то что по результатам мониторинга нормативно-правовых актов, устанавливающих обязательные требования к осуществлению деятельности юридических лиц, соблюдение которых подлежит проверке в процессе осуществления государственного контроля (надзора) в сфере исполнения законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма исходя из их достаточности, полноты, объективности, научной обоснованности, доступности для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, возможности их исполнения и контроля, был сделан вывод об их соответствии предъявляемым к нормативно-правовым актам требованиям, в качестве предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования и осуществления государственного контроля (надзора) в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, можно внести следующие предложения.
Возникают определенные трудности по осуществлению государственного контроля (надзора) в связи с оказанием противодействия субъектов Федерального закона N 115-ФЗ по представлению документов, необходимых для осуществления государственного контроля (надзора), необходимость и обязательность представления которых установлена, в том числе Административным регламентом по исполнению государственной функции.
При препятствовании или ином противодействии со стороны проверяемых лиц (их представителей) или иных лиц должностным лицам Росфинмониторинга в ходе проведения проверок, невыполнении их законных требований и т.п. должностные лица Росфинмониторинга реализуют имеющиеся у них полномочия по привлечению виновных к административной ответственности, предусмотренной, например, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Вместе с тем санкциями указанных статей КоАП РФ установлена мера наказания, несопоставимая с ответственностью, предусмотренной ст. 15.27 КоАП РФ, в связи с чем уклонение от проведения проверочных мероприятий, например в форме непредставления документов, влечет для организации менее негативные последствия. В этой связи считаем целесообразным предусмотреть возможные меры воздействия на организации, препятствующие нормальному ходу контрольных мероприятий, а также направленные на их затягивание по времени <114>.
--------------------------------
<114> См.: Доклад об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и об эффективности такого контроля (надзора). URL: http://www.fedsfm.ru/press/news/information_statements/539.

Глава 8. ПРАВОНАРУШЕНИЯ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК

§ 1. Понятие государственных и муниципальных нужд

Объемы государственных закупок товаров (работ, услуг) в нашей стране постоянно возрастают. Так, суммарный ежегодный объем государственных и муниципальных закупок России составляет более 4 трлн. руб. <1>. Посредством государственных закупок решаются такие важные задачи, как создание и поддержание государственных материальных резервов государства, поддержание необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации, обеспечение жизнедеятельности населения и др.
--------------------------------
<1> Госзаказ. 2008. N 1. С. 45.

В то же время государственные закупки являются необходимым инструментом промышленной и социальной политики государства. Они позволяют стимулировать производство конкурентоспособных товаров, оказывать поддержку отечественным производителям, в том числе малому бизнесу, организациям, инвалидам и иным лицам, нуждающимся в государственной поддержке.
Термин "государственные закупки" рассматривается в экономической и зачастую юридической литературе как обобщенное понятие, включающее поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в целях удовлетворения федеральных государственных нужд и государственных нужд субъектов Российской Федерации. Такое понимание государственных закупок присутствует и в международно-правовых актах - Типовом законе ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг 1994 г. <2>.
--------------------------------
<2> СПС "КонсультантПлюс".

Объединение в едином понятии государственных закупок как поставок товаров, так и выполнения работ, оказания услуг подчеркивает их системный характер, что вызывает необходимость разработки единого механизма правового регулирования складывающихся в процессе закупок отношений.
Под государственными нуждами при этом понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (далее также - федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ (далее также - нужды субъектов Российской Федерации). Под нуждами федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации понимаются обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений.
Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. Под нуждами муниципальных бюджетных учреждений понимаются обеспечиваемые муниципальными бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах данных бюджетных учреждений.
Следует отметить, что слова "нужды" и "потребности" для отношений, связанных с размещением заказов, равнозначны, так как их семантические поля для этих целей совпадают. Так, в широко известном словаре русского языка С.И. Ожегова слово "потребность" определено как "надобность, нужда в чем-нибудь, требующая удовлетворения", а слово "нужда" в одном из его значений - "то же, что и потребность" (понятно, что здесь не рассматривается другое значение данного слова - "недостаток в необходимом, бедность"). Тем не менее в правовом регулировании законодатель предпочел использовать понятие "нужды".
Первым российским законом о государственных закупках стал Закон РФ от 28 мая 1992 г. N 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" <3>. Указанный Закон распространял свое действие только на федеральные закупки и был небольшим по объему (состоял всего из пяти статей).
--------------------------------
<3> РГ. 1992. N 148. 30 июня.

В конце 1994 г. было принято сразу несколько федеральных законов, регулирующих отношения по государственным закупкам: Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" <4>; Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" <5>; Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" <6>. Спустя год был принят также Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" <7>.
--------------------------------
<4> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3303.
<5> СЗ РФ. 1994. N 34. Ст. 3540.
<6> СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 3.
<7> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 6.

Эти законы, будучи небольшими по содержанию, не устанавливали четкой процедуры размещения заказов, в связи с чем заложенные в них идеи не находили должной реализации на практике.
Как отмечают специалисты, до принятия Указа Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" <8>, которым было утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, никто из государственных заказчиков не занимался конкурсным размещением заказов на поставку товаров, работ, услуг <9>.
--------------------------------
<8> СЗ РФ. 1997. N 15. Ст. 1756.
<9> Становление рыночной системы государственных закупок в России. Казань, 2000. С. 60.

Принятие указанного Положения имело важное значение, поскольку им были предусмотрены процедуры размещения заказов для государственных нужд. Открытые торги (открытый конкурс) были объявлены наиболее предпочтительным способом закупок.
Спустя некоторое время после вступления в силу этого Положения был принят Федеральный закон от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" <10>, который имел множество недостатков и в целом был негативно воспринят специалистами.
--------------------------------
<10> СЗ РФ. 1999. N 19. Ст. 2302.

Уже через год после принятия Закона о конкурсах 1999 г. Правительство РФ поручило Минэкономики России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и с участием органов власти субъектов Российской Федерации подготовить проект нового Федерального закона "О закупках и поставках продукции для государственных нужд".
Результатом этой законотворческой работы явились разработка и принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <11>.
--------------------------------
<11> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.

Большинство специалистов позитивно оценивают принятие Закона N 94-ФЗ <12>. Более того, многие авторы считают Закон о размещении заказов своего рода прорывом в закупочном законодательстве России <13>.
--------------------------------
<12> См.: Жук С.Е. Гражданско-правовое регулирование способов обеспечения исполнения государственного контракта: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 3; Моклаков А.А. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Комментарий к новому Закону // Право и экономика. 2005. N 11; СПС "КонсультантПлюс"; Власов В.А. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: некоторые аспекты правового регулирования // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. N 3; СПС "КонсультантПлюс"; и др.
<13> См., например: Бордунова С. Об изменениях в Федеральном законе "О государственных закупках" // Право и экономика. 2009. N 1. С. 10.

Однако есть и прямо противоположная оценка Закона о размещении заказов.
По мнению В.И. Смирнова, например, с момента вступления в силу действующего Закона о размещении заказов "система общественных закупок в России стала сплошной ошибкой" <14>. "Закон N 94-ФЗ ошибочен концептуально, бьет мимо цели, а в чем-то и прямо мешает ее достижению" <15>.
--------------------------------
<14> Смирнов В.И. Парадоксы целеполагания, или Почему аукционам не место в общественных закупках // Государственные и муниципальные закупки - 2009: Сб. докладов. М., 2010. С. 179.
<15> Смирнов В.И. Ошибочные цели - ложный результат эффективности общественных закупок // Государственные и муниципальные закупки - 2008: Сб. докладов. М., 2008. С. 144.

Негативная оценка Закона N 94-ФЗ многими специалистами вызвана рядом факторов, в том числе: отношением этого Закона к аукциону как основному способу размещения заказов, наличием в Законе института начальной (максимальной) цены контракта, ограниченной возможностью применения в соответствии с Законом квалификационного критерия к участникам размещения заказов, и др.
Тем не менее стоит признать, что Закон N 94-ФЗ, пусть и имеющий ряд недостатков, в целом существенно сократил возможности нецелевого освоения соответствующих бюджетных и внебюджетных средств, поскольку серьезно повысил прозрачность системы размещения государственных (муниципальных) заказов в нашей стране.
Однако возникшие объективно проблемы в этой сфере поставили в повестку дня разработку нового комплексного закона. Дело в том, что Федеральный закон 94-ФЗ не регулирует государственные закупки, этот Закон только о размещении заказа. Он регламентирует формальную сторону процесса отбора поставщиков: содержание и сроки публикации извещения о закупке, сроки рассмотрения заявок, сроки опубликования протоколов и т.п. ФЗ N 94-ФЗ не затрагивает суть закупок государства - что и зачем закупается, никак не касается оценки результатов исполнения контракта. И это порождает всем известные проблемы с госзаказом, с которыми сталкиваются и поставщики, и заказчики.
Необходимо законодательно и методически обеспечить процедуры и требования к планированию заказа, мониторингу исполнения контрактов, приемке результатов, мониторингу и аудиту контрактов.
Новый Закон должен также обеспечить решительный поворот в борьбе с многочисленными правонарушениями в этой сфере.

§ 2. Наиболее типичные правонарушения в сфере
государственных закупок

В ст. 9 Конвенции ООН против коррупции (31 октября 2003 г.) предусматривается, что при создании системы публичных закупок должны быть предусмотрены:
- публичное распространение информации, касающейся закупочных процедур и контрактов на закупки;
- установление условий участия и принятия решений о заключении контрактов, правил проведения торгов;
- применение заранее установленных и объективных критериев в отношении принятия решений о публичных закупках;
- эффективная система контроля;
- меры регулирования, касающиеся персонала, например требование о декларировании заинтересованности в конкретных публичных закупках, процедуры проверки и требования к профессиональной подготовке.
Указанное направление является одним из актуальных в вопросе борьбы с коррупцией, поскольку коррупция в сфере использования государственных денежных средств негативно влияет на бюджетную деятельность государства, а также на эффективность деятельности государственного аппарата, снижая качество управления бюджетными ресурсами, допуская нарушения бюджетной дисциплины. Таким образом, возникают факторы, угрожающие стабильности и безопасности функционирования бюджетной системы, и создаются риски в сфере финансовой безопасности государства.
Предупреждение коррупции в сфере закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных нужд является одним из важнейших направлений деятельности в системе обеспечения финансовой безопасности, поскольку государственный бюджет является наиболее уязвимым от коррупционных правонарушений элементом финансовой системы. В то же время государственные бюджетные средства являются основой функционирования государства, выполнения государством своих конституционных обязанностей, поэтому какие-либо посягательства на государственные денежные средства подрывают финансово-бюджетную устойчивость и угрожают безопасности государства.
Таким образом, коррупция в сфере использования государственных денежных средств является главным индикатором коррупции в стране, поскольку государство для своего функционирования не может наладить систему эффективного размещения заказа.
Наиболее распространенные сигнальные индикаторы коррупции в госзакупках можно представить следующим образом:
- режим наибольшего благоприятствования при подготовке (или) рассмотрении заявки конкретного участника размещения заказа;
- неоднократные победы конкретной фирмы или аффилированных фирм в торгах одного и того же заказчика в течение длительного времени;
- выполнение для заказчика разнопрофильных работ одной и той же организацией в течение длительного периода времени;
- заключение долгосрочных контрактов на поставки продукции на заведомо невыгодных для заказчика условиях;
- отсутствие штрафных или иных гражданско-правовых санкций в заключаемых контрактах и (или) неприменение их в случаях нарушения договорных обязательств поставщиком;
- большое количество искажений в экономических расчетах, приводящее к значительному завышению реальной стоимости закупаемой продукции;
- значительные корректировки стоимости закупаемой продукции на этапе исполнения контракта.
Основными способами хищений денежных средств, связанных с проведением конкурсов (тендеров), являются:
- мошенничество, выражающееся в незаконном завладении денежными средствами, направляемыми из бюджета для закупки товаров для государственных нужд, с использованием при проведении конкурсов (тендеров) подложных документов, накладных, фиктивных закупочных и иных документов, оформленных на подставных лиц путем подачи фиктивных документов для участия в конкурсе (тендере);
- мошенничество, выражающееся в получении государственных субсидий по кредиту, полученному для реализации национальных проектов путем предоставления поддельных документов;
- мошенничество путем введения своими действиями в заблуждение членов конкурсной комиссии относительно возможностей участников конкурса, создание условий, при которых победителем конкурса становится заранее определенная коммерческая структура. В результате таких действий не принимаются во внимание и отклоняются по формальным обстоятельствам заявки, содержавшие наиболее выгодные для государства условия выполнения контрактных обязательств;
- присвоение и растрата денежных средств, выделенных для государственных нужд, совершаемые путем сговора с должностным лицом государственного органа (заказчиком) с составлением фиктивных отчетных бухгалтерских документов (в том числе накладных и квитанций) о якобы приобретенной продукции.
Признаками, указывающими на наличие коррупционных схем при размещении государственных и муниципальных заказов, могут служить:
- необоснованное и частое размещение заказов у единственного поставщика;
- осуществление закупок при отсутствии реальной необходимости;
- игнорирование действующего законодательства о размещении заказов, ведомственных норм и регламентов;
- действия за рамками служебных обязанностей, присвоение чужих полномочий;
- введение дискриминационных условий в документацию о размещении заказа, техническое задание и проект государственного контракта;
- нарушение условий конфиденциальности;
- необоснованное отклонение заявок участников размещения заказа;
- максимальное использование субъективных критериев при рассмотрении и оценке поступивших заявок;
- необоснованные преференции в отношении конкретного участника размещения заказа;
- присуждение контракта заявкам с более высокими ценами;
- увеличение цены контракта на этапе его заключения или исполнения;
- наличие фактов оплаты сомнительных счетов или вообще без счета;
- проблемы на этапе исполнения контракта: низкое качество, срывы сроков.
В период действия Закона N 94-ФЗ о государственных закупках сложились следующие основные виды правонарушений <16>.
--------------------------------
<16> Сильвестрова Т. Анализ нарушений, выявляемых при проверках соблюдения Закона о госзакупках // Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности. 2010. N 9.

Отсутствие ведения реестров закупок.
По результатам проверок часто устанавливается нарушение в виде неисполнения требований ст. 73 БК РФ. В соответствии с нормами данной статьи бюджетные учреждения, органы государственной власти РФ, государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, государственные и муниципальные заказчики обязаны вести реестры закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов. Таким образом, независимо от наличия или отсутствия статуса заказчика бюджетное учреждение обязано вести реестр закупок, под которым следует понимать документ, содержащий перечень приобретенных товаров (работ, услуг), оплаченных бюджетным учреждением. Пункт 2 ст. 73 БК РФ устанавливает обязательные требования к реестру. В частности, он должен содержать следующие сведения:
- краткое наименование закупаемых товаров, выполняемых работ и оказываемых услуг;
- наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг;
- цену и дату закупки.
Причем наименования поставщиков, подрядчиков и исполнителей должны соответствовать их учредительным документам; местом нахождения поставщиков, подрядчиков и исполнителей считается место их государственной регистрации в качестве юридического лица, а если поставщиком, подрядчиком или исполнителем является индивидуальный предприниматель - его место жительства.
Датой закупки считается дата заключения договора поставки, подряда или возмездного оказания услуг.
Ведение реестров заключенных государственных контрактов (договоров) по государственному оборонному заказу возложено на Федеральную службу по оборонному заказу. Административный регламент исполнения ею функций по ведению реестра государственных оборонных заказов утвержден Приказом Министра обороны РФ от 29 января 2007 г. N 43. В приложении 3 к данному Административному регламенту приведена форма сведений о заключении государственных контрактов.
Реестр государственных контрактов, заключенных от имени РФ по итогам размещения заказов, который не является оборонным заказом, ведется органами Федерального казначейства. Административный регламент Федерального казначейства по исполнению государственной функции по ведению реестра государственных контрактов, заключенных от имени РФ по итогам размещения заказов, утвержден Приказом Минфина России от 28 мая 2007 г. N 47н. В п. 4 данного документа сказано, что управления и отделения Федерального казначейства принимают от государственных заказчиков:
- сведения о государственном или муниципальном контракте (его изменении), заключенном государственным или муниципальным заказчиком, по форме, приведенной в приложении 1 к Положению о ведении реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещаются указанные реестры, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2006 г. N 807 (далее - Положение о ведении регистров заказов);
- сведения об исполнении (о прекращении действия) государственного или муниципального контракта по форме, приведенной в приложении 2 к Положению о ведении регистров заказов.
Таким образом, сведения о заключении государственного контракта предоставляются заказчиком в орган исполнительной власти, уполномоченный вести реестр закупок (органы Федерального казначейства, Федеральная служба по оборонному заказу), по установленной форме. Если сведения представлены в иной форме, государственный контракт в реестре закупок не регистрируется, что приводит к нарушению норм ст. 73 БК РФ <17>.
--------------------------------
<17> См.: Там же.

Несвоевременное освещение информации о размещении заказа на официальном сайте в сети Интернет.
Часто государственные заказчики информацию о размещении заказов на официальном сайте в сети Интернет размещают несвоевременно, в ряде случаев не размещают совсем. Вместе с тем по каждому способу размещения государственного заказа в Законе о государственных закупках установлены сроки, в течение которых должна быть размещена информация о его проведении. Например, при размещении заказа открытым конкурсом извещение о проведении последнего размещается заказчиком на официальном сайте не менее чем за 30 дней до дня вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в нем (ст. 21 Закона о государственных закупках). Подобная информации об аукционе публикуется на официальном сайте за 20 дней до даты окончания подачи заявок на участие в аукционе (ст. 33 Закона о государственных закупках).
Не всегда публикуются в официальном печатном издании протоколы рассмотрения заявок на участие в размещении заказов, как того требуют ч. 11 ст. 28 и ч. 4 ст. 47 Закона о государственных закупках.
Нарушение формы размещения госзаказа.
В Законе о государственных закупках четко прописано, в каком случае применятся тот или иной способ размещения заказа. Неправильный выбор формы проведения государственных закупок, например проведение их в виде конкурса, а не аукциона, является одним из распространенных нарушений Закона о государственных закупках (Постановление ФАС ВВО от 23 ноября 2009 г. N А11-2808/2009).
Нарушения содержания конкурсной документации.
В ст. 22 Закона о государственных закупках приведена та информация, которая должна указываться в конкурсной документации, и та, которая не может в ней содержаться. В ч. 3 данной статьи сказано, что конкурсная документация не должна содержать указание на:
- товарные знаки;
- знаки обслуживания;
- фирменные наименования;
- патенты;
- полезные модели;
- промышленные образцы;
- наименование места происхождения товара или его производителя;
- требования к товару, информации, работам, услугам, если такие требования влекут за собой ограничение количества участников размещения заказа <18>.
--------------------------------
<18> См.: Там же.

Указание в конкурсной документации конкретных торговых марок или наименования производителя товаров и услуг без предоставления участникам государственного заказа возможности поставить товар аналогичного качества или свойства. Конкурсная документация может содержать указание на товарные знаки в случае, если при выполнении работ, оказании услуг предполагается использовать товары, поставка которых не является предметом контракта. Если в конкурсной документации содержится указание на товарные знаки в отношении товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, в конкурсной документации также должно содержаться указание на товарный знак в отношении товара российского происхождения (при наличии информации о товаре российского происхождения, являющемся эквивалентом товара, происходящего из иностранного государства или группы иностранных государств). При указании в конкурсной документации на товарные знаки они должны сопровождаться словами "или эквивалент", за исключением случаев несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком.
Характерным примером может служить конкурс на поставку продукции, когда в конкурсной документации было указано на необходимость поставить продукцию, наименование которой идентично зарегистрированному товарному знаку одного из участников конкурса.
Указание в конкурсной документации большого количества точных технологических характеристик, в результате которых может быть поставлен товар лишь одного производителя при наличии на рынке достаточного количества аналогичных товаров. В качестве примера подобного нарушения можно привести конкурс на поставку автомобиля с такими техническими требованиями, под которые подходит только Toyota Avensis.
Напомним, что в соответствии с нормами ч. 2.1 ст. 22 Закона о государственных закупках не допускается включать в конкурсную документацию требования к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара <19>.
--------------------------------
<19> См.: Там же.

Содержание в конкурсной документации нереальных сроков выполнения работ, оказания услуг, поставки товаров. В ч. 4 ст. 22 Закона о государственных закупках указано, что конкурсная документация должна содержать информацию о сроках поставки (выполнения) предмета контракта. О том, что он должен быть разумным, ничего не сказано. Тем не менее контрольные органы трактуют нереальные сроки выполнения контракта, указанные в конкурсной документации, как нарушение Закона о государственных закупках. Они считают, что в этом случае такие торги проводятся под конкретного поставщика товара или услуги, который уже выполнил условия конкурса заранее, и ему остается только подписать контракт и поставить необходимую продукцию или оказать услугу. Примером может служить поставка более 40000 телефонных аппаратов для нужд министерства в течение чуть более недели (нормальный срок - не менее двух-трех месяцев).
Содержание в условиях конкурсной документации требований к участнику заказа, не предусмотренных Законом. Если в конкурсной документации к участнику конкурса предъявляются требования сверх того, что предусмотрено в ст. 22 Закона о государственных закупках, это тоже является нарушением его норм. Например, при проведении конкурса на предоставление услуг по кадастровой оценке зданий его организатор затребовал предоставления сведений о средней численности работников участника конкурса за 2007 г. за подписью уполномоченного лица участника размещения заказа. Суд счел эти требования нарушением норм Закона о государственных закупках (Определение ВАС РФ от 10.09.2009 N ВАС-10949/09).
Отсутствие в конкурсной документации критериев оценки заявок. Согласно п. 14 ч. 4 ст. 22 Закона о государственных закупках конкурсная документация должна содержать критерии оценки заявок на участие в конкурсе, устанавливаемые в соответствии с ч. 4 ст. 28 Закона о государственных закупках <20>.
--------------------------------
<20> В этой статье сказано, какая информация должна быть указана в конкурсной документации, для того чтобы конкурсная комиссия могла определить лучшие условия выполнения контракта. Например, при проведении конкурса на право заключить государственный контракт на выполнение технического обслуживания и (или) ремонта техники, оборудования конкурсной документацией предусмотрена начальная (максимальная) цена запасных частей к технике, оборудованию. Цена является одним из критериев оценки заявки.

Конкурсная документация очень часто не содержит четких критериев оценки заявок, что затрудняет участие в госзаказе всех заинтересованных лиц и приводит к победе в торгах компаний, которые обладают инсайдерской информацией о госзаказе (Постановление ФАС МО от 25.11.2009 N КА-А40/12504-09).
Запрет на привлечение субподрядчиков для выполнения работ и оказания услуг.
Иногда в конкурсной документации не содержится конкретных указаний на то, кем и каким образом должны быть выполнены работы или оказаны услуги. При этом государственный заказчик отказывает в размещении заказа тем организациям, которые намерены привлечь субподрядчиков для выполнения работ или оказания услуг. Проверяющими органами это классифицируется как нарушение Закона о государственных закупках, так как основанием для отказа в размещении госзаказа по такому принципу является только указание в конкурсной документации на обязанность выполнить работы или оказать услуги лично (Постановление ФАС ВСО от 22.09.2009 N А58-249/09) <21>.
--------------------------------
<21> См.: Там же.

Заключение контракта с участником конкурса, аукциона, имеющим задолженность по уплате налогов сверх допустимого размера.
Согласно нормам п. 4 ч. 1 ст. 11 Закона о государственных закупках при размещении заказа путем проведения торгов заявки участников, у которых задолженность по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год превышает 25% балансовой стоимости активов по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период, не рассматриваются. Участник размещения заказа будет считаться соответствующим установленному вышеназванной статьей требованию в случае, если он обжалует свою налоговую задолженность согласно законодательству РФ на день рассмотрения заявки на участие в конкурсе (аукционе). Проверки показывают наличие заключенных контрактов у лиц, задолженность которых по налогам превышает уровень.
Изменение цены контракта более чем на 10%.
В ч. 4.1 ст. 9 Закона о государственных закупках сказано, что цена государственного или муниципального контракта является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения, за исключением случаев заключения контракта на основании п. 2.1 ч. 2 ст. 55 Закона о государственных закупках (при заключении договора энергоснабжения или купли-продажи электрической энергии с гарантирующим поставщиком электрической энергии) или иных случаев, установленных ч. ч. 4.2, 6, 6.2 - 6.4 этой статьи.
Цена государственного или муниципального контракта может быть снижена по соглашению сторон без изменения предусмотренных контрактом количества товаров, объема работ, услуг и иных условий исполнения государственного или муниципального контракта.
Что касается повышения цены контракта, то об условиях ее увеличения говорится в п. 6 ст. 9 Закона о государственных закупках: в случае, если это предусмотрено документацией об аукционе, конкурсной документацией, а также если заказ размещается у единственного поставщика, в соответствии с п. 16 ч. 2 ст. 55 Закона о государственных закупках заказчик по согласованию с поставщиком в ходе исполнения контракта вправе изменить не более чем на 10% количество всех предусмотренных контрактом товаров при изменении потребности в товарах, на поставку которых заключен контракт. При поставке дополнительного количества таких товаров, выполнении дополнительного объема таких работ, оказании дополнительного объема таких услуг заказчик по согласованию с поставщиком (исполнителем, подрядчиком) вправе изменить первоначальную цену контракта пропорционально количеству таких товаров, объему таких работ, услуг, но не более чем на 10% такой цены контракта, а при внесении соответствующих изменений в контракт в связи с сокращением потребности в поставке таких товаров, выполнении таких работ, оказании таких услуг заказчик обязан изменить цену контракта указанным образом. Цена единицы дополнительно поставляемого товара и цена единицы товара при сокращении потребности в поставке части такого товара должны определяться как частное от деления первоначальной цены контракта на предусмотренное в контракте количество такого товара.
Не соблюдая установленные Законом о государственных закупках требования, заказчики изменяют цену контракта более чем на этот размер.
Нарушение сроков направления сведений о заключении государственных контрактов в уполномоченный на ведение реестра орган исполнительной власти.
Согласно ч. 3 ст. 18 Закона о государственных закупках в течение трех рабочих дней со дня заключения контракта заказчики направляют сведения о заключении контракта в орган государственной власти, уполномоченный на ведение реестра государственных контрактов. Практика проверок показывает, что большинство заказчиков нарушают этот срок.
Отсутствие аудиозаписи вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе.
Из ч. 9 ст. 26 Закона о государственных закупках следует, что заказчики обязаны осуществлять аудиозапись вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе. Любой участник размещения заказа, присутствующий при вскрытии конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытии доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе, вправе осуществлять аудио- и видеозапись вскрытия таких конвертов и открытия доступа к заявкам. В нарушение этого пункта законодательства заказчики часто не проводят аудиозапись вскрытия конвертов.
Отсутствие в государственном контракте условия об ответственности подрядчика за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом.
В государственный и муниципальный контракты включается обязательное условие об ответственности поставщика (исполнителя, подрядчика) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного государственным или муниципальным контрактом. Это установлено ч. 10 ст. 9 Закона о государственных закупках. Тем не менее на практике эта информация в государственном контракте не содержится <22>.
--------------------------------
<22> См.: Там же.

Непроведение претензионно-исковой работы.
В ходе плановых и неплановых проверок выборочным способом осуществлялись проверки хода исполнения государственных контрактов. В результате проверок выявлены многочисленные нарушения исполнения подрядчиками государственных контрактов: нарушались сроки исполнения контрактов, качество выполненных работ было низким, по отдельным объектам подрядчик к выполнению работ не приступал, хотя сроки сдачи уже прошли. Заказчики не проводили претензионно-исковую работу по отношению к недобросовестным подрядчикам (исполнителям, поставщикам).
Нарушение при согласовании использования метода размещения государственного заказа у единственного поставщика.
В соответствии с требованиями ст. 55 Закона о государственных закупках заказчик обращается в ФАС с просьбой разрешить заключить контракт у единственного поставщика, если:
- представлена только одна заявка на участие в конкурсе, аукционе или котировочная заявка согласно ч. 12 ст. 25, ч. 7 ст. 31.4, ч. 12 ст. 35, ч. 22 ст. 41.8, ч. 6 ст. 46, ч. 10 ст. 53 Закона о государственных закупках;
- только один участник размещения заказа, подавший заявку на участие в конкурсе или аукционе, признан участником конкурса или аукциона в соответствии с ч. 5 ст. 27, ч. 3 ст. 31.5, ч. 6 ст. 36, ч. 11 ст. 41.9 Закона о государственных закупках;
- участвовал только один участник аукциона в соответствии с ч. 13 ст. 37, ч. 14 ст. 41 Закона о государственных закупках.
При рассмотрении обращений, поступающих от государственных заказчиков на согласование возможности заключения государственного контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), ФАС осуществляет проверку на предмет соблюдения государственными заказчиками требований законодательства о размещении заказов при проведении процедуры размещения заказа в форме торгов, ставшей основанием для обращения. По результатам проверки принимается решение об отказе или разрешении заключить государственный контракт у единственного поставщика.
Из анализа обращений государственных заказчиков о согласовании возможности заключения государственного контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) следует, что решение об отказе в согласовании возможности заключения государственных и муниципальных контрактов с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) принимается в основном по таким причинам, как:
- отсутствие обоснования того, что поставщик (исполнитель, подрядчик) соответствует требованиям Закона о размещении заказов и конкурсной документации (документации об аукционе);
- превышение согласуемой ценой контракта начальной (максимальной) цены, установленной в извещении о проведении конкурса (аукциона);
- отсутствие в представленных документах согласия предполагаемого поставщика (исполнителя, подрядчика) на заключение государственного или муниципального контракта на условиях конкурсной документации (документации об аукционе);
- несоответствие конкурсной документации (документации об аукционе) требованиям Закона о размещении заказов;
- установление неправомерных требований к участникам размещения заказа в конкурсной документации (документации об аукционе);
- непредставление заказчиком сведений о повторном размещении заказа путем запроса котировок.
Действия, которые приводят к основным недостаткам и нарушениям в сфере госзакупок, можно разделить на два вида.
Вызываемые действиями государственных заказчиков (организаторов конкурсов):
а) различные способы сокрытия информации о размещении заказов от предприятий (организаций), как явные (неопубликование в официальном печатном издании), так и неявные (опубликование непонятных для большинства предприятий и организаций данных);
б) установление в конкурсной документации или документации об аукционе таких требований, которые не предусмотрены законодательством Российской Федерации;
в) установление в конкурсной документации или документации об аукционе таких требований к квалификации участников размещения заказов, которые не влияют на его возможности по выполнению государственного контракта, но существенно ограничивают конкуренцию;
г) уменьшение срока подготовки и подачи конкурсных, аукционных, котировочных заявок;
д) отсутствие в конкурсной, аукционной документации, запросе котировок всех необходимых участникам размещения заказа сведений ввиду забывчивости либо преднамеренности сообщения только определенным предприятиям (организациям) - участникам конкурсов;
е) ограничение прав поставщиков на участие в публичных процедурах вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе, процедуре проведения аукциона либо неполное оглашение информации на данных процедурах;
ж) ведение переговоров с предприятиями (организациями) - участниками размещения заказов, направленных на изменение условий заявок и (или) заключаемого государственного контракта, в том числе переговоры по изменению цены;
з) использование при рассмотрении, оценке и сопоставлении заявок критериев и процедур, не соответствующих законодательству Российской Федерации и указанных в конкурсной документации, документации об аукционе;
и) нарушение прав предприятий (организаций) - участников размещения заказов на получение информации о ходе и результатах размещения заказов.
Вызываемые действиями предприятий (организаций) - участников размещения заказов:
а) недобросовестная конкуренция;
б) сговор;
в) воздействие на государственного заказчика, уполномоченный орган, специализированную организацию;
г) намеренный срыв размещения заказа;
д) неверная оценка собственной квалификации, конкурентоспособности товаров (работ, услуг);
е) невнимательное чтение, неточная интерпретация, непонимание информации о размещении заказа;
ж) неверное оформление и составление корреспонденции, отправление ее неверными путями;
з) подготовка и подача некомплектных заявок;
и) включение в состав заявок незатребованных, ошибочных, нечитаемых документов;
к) неверное формальное оформление документов (отсутствие дат, подписей, печатей) <23>.
--------------------------------
<23> См.: Там же.

§ 3. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ -
новый правовой фундамент в системе государственных
и муниципальных закупок

Проект Федерального закона "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг" был разработан во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 28 марта 2011 г. N Пр-772 о необходимости разработки и внесения пакета законопроектов, направленных на комплексное совершенствование законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок и формирование федеральной контрактной системы, а также утверждение организационной структуры управления федеральной контрактной системой.
Разработка принципиально нового Закона была необходима в связи с тем, что комплекс проблем в российском государственном заказе невозможно решить в рамках внесения изменений в действующее законодательство Российской Федерации в сфере государственных закупок.
Новый Закон учитывает имеющийся опыт осуществления государственных и муниципальных закупок, а также международную практику, в том числе основные положения модельного законодательства Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли.
Целями Закона являются существенное повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов, обеспечение прозрачности всего цикла закупок от планирования до приемки и анализа контрактных результатов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Закон регулирует несколько групп общественных отношений, складывающихся в сфере обеспечение государственных и муниципальных нужд. Речь идет об общественных отношениях в областях:
1) планирования закупок товаров, работ, услуг;
2) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
3) заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества) от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с ч. ч. 1, 4 и 5 ст. 15 комментируемого Федерального закона (далее - контракт);
4) особенностей исполнения контрактов;
5) мониторинга закупок товаров, работ, услуг;
6) аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг;
7) контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
В Законе впервые комплексно и детально регулируется весь блок общественных отношений, связанных с государственными и муниципальными закупками.
Принятием данного Закона решаются также задачи обеспечения прозрачности механизма осуществления закупок продукции для государственных и муниципальных нужд; стимулирования добросовестной конкуренции и увеличения экономии бюджетных средств; устранения возможностей злоупотреблений и коррупции посредством четкой регламентации процедур осуществления закупок.
Следует отметить, что принятие данного Закона обеспечивает приведение законодательства РФ о государственных и муниципальных нуждах в соответствие с международным законодательством, учет положительных примеров правового регулирования государственных и муниципальных закупок в законодательстве иностранных государств и нормативных правовых актах международных организаций.
В этой связи необходимо иметь в виду, что в преамбуле Типового закона ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг обозначены следующие цели регламентирования закупок товаров (работ) и услуг: a) обеспечение максимальной экономичности и эффективности закупок; b) расширение и стимулирование участия в закупках поставщиков (подрядчиков), особенно, где это возможно, поставщиков (подрядчиков), независимо от государственной принадлежности, содействуя тем самым международной торговле; c) развитие конкуренции между поставщиками (подрядчиками) в отношении закупаемых товаров (работ) или услуг; d) обеспечение справедливого и беспристрастного отношения ко всем поставщикам (подрядчикам); e) содействие объективности и беспристрастности процесса закупок и общественному доверию к нему; f) обеспечение открытости процедур закупок.
Часть 2 ст. 1 нового Закона устанавливает исключения из сферы регулирования данного Закона. Он не применяется к отношениям, связанным с:
1) оказанием услуг международными финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международными финансовыми организациями, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры;
2) закупкой товаров, работ и услуг для обеспечения безопасности лиц, подлежащих государственной защите, в соответствии с Федеральными законами от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" и от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов".
К международным финансовым организациям, созданным в соответствии с международными договорами, в которых участвует Россия, относятся:
- Международный банк реконструкции и развития;
- Международная ассоциация развития;
- Многостороннее агентство по гарантиям инвестиций;
- Международная финансовая корпорация;
- Европейский банк реконструкции и развития;
- Черноморский банк торговли и развития;
- Евразийский банк развития;
- Межгосударственный банк;
- Международный инвестиционный банк;
- Международный банк экономического сотрудничества.
А к международным финансовым организациям, с которыми Россия заключила международные договоры, относятся:
- Европейский инвестиционный банк;
- Северный инвестиционный банк.
Закон регулирует отношения, связанные с прогнозированием и планированием обеспечения государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах, осуществлением закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, мониторингом, контролем и аудитом за соблюдением требований, предусмотренных законопроектом.
Закон предполагает соотнести осуществление государственных и муниципальных закупок с содержанием документов, определяющих цели и задачи деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. К таким документам, в частности, относятся государственные программы РФ, федеральные целевые программы, а также иные документы стратегического и программно-целевого планирования.
Отдельно указано, что, помимо реализации мероприятий, установленных документами стратегического планирования, государственные и муниципальные закупки будут проводиться для обеспечения исполнения государственных и муниципальных услуг (функций).
Закон будет устанавливать правила разработки и принятия Сводного прогноза закупок, который станет частью прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. Утверждать его должен федеральный орган исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ.
Помимо сводного прогноза, действующего на всей территории Российской Федерации, планируется принимать аналогичные документы на уровне субъектов РФ. Они будут называться "прогнозы закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, входящих в его состав муниципальных образований".
На основе документов программно-целевого планирования и иных документов, определяющих цели и задачи деятельности государственных и муниципальных органов, государственные и муниципальные заказчики должны будут принимать два документа по планированию собственных закупок: план закупок и план-график.
План закупок рассчитан на три года и содержит, в частности, описание объектов закупок, планируемые объемы финансирования, сроки и периодичность осуществления закупок. Обязательная составляющая плана - указание на конкретные мероприятия, перечисленные в документах программно-целевого планирования, а также наименование государственных или муниципальных услуг или функций, во исполнение которых будут осуществляться закупки.
В планы закупок необходимо включать обоснование объектов закупки, способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее вместе именуются - поставщики) и объемов денежных средств, необходимых для осуществления закупок. Помимо этого, следует указать идентификационный код закупки, который позволит однозначно установить связь запланированной закупки с кодами КБК и ОКВЭД.
В Законе предусмотрено:
1) размещение на официальном интернет-сайте для неограниченного доступа не только информации о проведении процедур, но и планов закупок, результатов аудита контракта. Публикации подлежат все существенные действия заказчика: обоснование цены контракта, выбор процедуры закупки, изменение или расторжение контракта;
2) введение института общественного контроля за государственными закупками. В законопроекте предусмотрено положение о создании общественного совета по контролю за государственными закупками, наделенного конкретными полномочиями, вплоть до включения членов совета в конкурсные комиссии заказчиков;
3) введение института контрактной службы заказчиков - подразделения, отвечающего за реализацию всего цикла закупок. Сотрудники контрактной службы несут персональную ответственность за соблюдение требований, предусмотренных законопроектом, и достижение поставленных задач в результате исполнения контракта;
4) изменение подхода к определению исполнителя контракта. Перечень возможных процедур расширен таким образом, чтобы в зависимости от предмета закупки заказчик мог определить наиболее адекватный метод оценки предложений участников. Основной способ выбора исполнителя - открытый одноэтапный конкурс, что соответствует рекомендациям ЮНСИТРАЛ и мировой практике в целом. Электронный аукцион сохраняется только для закупок простых, типовых товаров;
5) установление запрета на заключение контракта с единственным поставщиком в случае, если процедура не состоялась. Для таких ситуаций предусмотрено использование упрощенной короткой процедуры запроса предложений;
6) введение антидемпинговых мер, а именно установление обязанности участника размещения заказа при представлении заявки, содержащей предложение о цене контракта на 25 или более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, представить расчет предлагаемой цены контракта и ее обоснование;
7) введение процедуры изменения и расторжения контракта. При этом возможность изменения или расторжения контракта должна быть обоснована заказчиком в плане закупок, оговорена в документации о закупке и в контракте;
8) введение качественного аудита результатов исполнения контрактов;
9) утверждение организационной структуры управления федеральной контрактной системой.
Закон предусматривает создание единой информационной системы, содержащей данные обо всех этапах госзакупок, начиная с планирования и заканчивая исполнением контракта. В нее будут включены все документы по планированию закупок и по реализации планов, информация о заключении и исполнении контрактов, а также иные сведения, предусмотренные Законом. Информация будет общедоступна на официальном сайте федеральной контрактной системы. Его адрес определит Правительство РФ. Напомним, что по Закону о госзакупках на официальном сайте для общего доступа бесплатно публикуются сведения о размещении заказа и заключении госконтракта, но не о ходе его исполнения (ч. ч. 6 и 8 ст. 16 Закона о госзакупках).
Закон предлагает установить новые требования к описанию объекта закупок, обоснованию начальной цены, обеспечению заявки на участие в закупке, оценке заявок. Они будут распространяться на все способы заключения государственных и муниципальных контрактов.
Закон содержит единые требования к описанию объекта закупок независимо от способа их осуществления.
При формировании документации об осуществлении закупок заказчик обязан описать объект закупки в соответствии с Законом. Описание должно соответствовать плану-графику, носить объективный характер, содержать указания на функциональные, технические, качественные и эксплуатационные характеристики, предусмотренные планом-графиком.
Нововведением станет необходимость для заказчика при описании объектов закупки руководствоваться правилами нормирования в сфере госзакупок. Последние определяют требования к товарам, работам и услугам. Эти требования должны обеспечивать приобретение в рамках госзакупок только таких товаров (работ, услуг), которые не обладают излишними потребительскими свойствами и не являются предметами роскоши. Но при этом они должны соответствовать критериям, достаточным для обеспечения осуществления деятельности заказчиков, т.е. полностью удовлетворять государственные или муниципальные нужды. Правила нормирования будут устанавливаться в государственных и муниципальных актах и публиковаться в единой информационной системе.
Закон определяет методы обоснования начальной цены контракта:
- нормативный метод;
- метод одной цены;
- тарифный метод;
- метод индексации;
- запросный метод;
- проектно-сметный метод;
- метод расчета удельной цены основного параметра;
- самостоятельный расчет заказчиком начальной (максимальной) цены контракта (применяется, если цену контракта невозможно определить с использованием перечисленных выше методов).
Заказчики смогут осуществлять закупки одним из следующих способов:
1) открытый конкурс;
2) конкурс с ограниченным участием;
3) двухэтапный конкурс;
4) электронный аукцион;
5) запрос котировок;
6) запрос предложений;
7) закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в случаях, указанных в ст. 76 законопроекта;
8) из единственного источника.
Таким образом, закон в целом сохраняет способы осуществления госзакупок, установленные Законом о госзакупках, однако при этом он несколько изменяет их содержание, включает новые способы и более точно проводит разграничение оснований использования существующих способов.
По сравнению с Законом о госзакупках Закон о контрактной системе содержит три новых способа осуществления госзакупок: конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений. Открытый аукцион представлен только в виде электронного аукциона. В остальном порядок, за некоторыми исключениями, остался неизменным как в отношении действий заказчиков, так и по срокам проведения.
В отношениях по контролю и надзору за осуществлением госзакупок в Законе на первый план выведен общественный контроль за соблюдением законодательства.
Осуществлять общественный контроль смогут граждане и организации, причем наибольшими правами будут обладать общественные объединения и объединения юридических лиц. Они получат широкий круг прав:
- по осуществлению мониторинга и оценке хода осуществления закупок;
- по обращению в надзорные, контрольные и правоохранительные органы;
- по обращению в судебные органы в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц с жалобами на неправомерные действия (бездействие) заказчика и иных лиц, уполномоченных на осуществление госзакупок, а также ряд других прав, перечисленных в Законе.
Со стороны государства эффективность федеральной контрактной системы будет оцениваться путем проведения мониторинга, аудита, надзора и контроля.
Мониторинг, как предполагается, будет представлять собой сбор, обобщение, систематизацию и анализ информации о ходе и итогах реализации планов закупок и планов-графиков. Основой для проведения мониторинга станут отчеты заказчиков за истекший календарный год, а также результаты мероприятий по проведению аудита, надзора и контроля.
Результаты мониторинга лягут в основу оценки эффективности обеспечения государственных и муниципальных нужд. При этом должностные лица заказчиков будут нести дисциплинарную ответственность вплоть до увольнения за осуществление закупок и реализацию планов закупок и планов-графиков ненадлежащим образом, а также за недостижение предусмотренных ими результатов.
Аудит согласно Закону будет осуществляться Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований в соответствии с предоставленными им полномочиями. Органы аудита будут проводить анализ обоснованности прогнозирования, планирования закупок, реализуемости и эффективности осуществления закупок, влияния результатов закупок на достижение целей документов стратегического и программно-целевого планирования. Отметим, что именно такая форма государственной оценки эффективности федеральной контрактной системы, как аудит, наименее урегулирована Законом.
Надзор будет осуществляться специально уполномоченным на это органом государственной власти в двух формах:
- в форме плановых проверок федеральных органов исполнительной власти, занимающихся ведением и обслуживанием единой информационной системы и ведением реестра контрактов и операторов электронных площадок;
- в форме внеплановых проверок заказчиков по вопросам осуществления закупок, соответствия требований, предъявляемых к участникам процедур, определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также по вопросам оценки представленных заявок.
Контроль будут осуществлять различные органы власти следующими способами:
1) орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление финансового контроля, - путем проведения плановых проверок в отношении надзорного органа в части ведения реестра недобросовестных поставщиков, а также в отношении органов исполнительной власти субъектов и органов местного самоуправления по вопросам осуществления контроля;
2) уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, исполнительно-распорядительный или иной орган муниципального образования - путем проведения плановых и внеплановых проверок в отношении заказчиков, контрактных служб заказчиков, контрактных управляющих, уполномоченных органов, специализированных органов, специализированных организаций, комиссий по осуществлению закупок и членов таких комиссий по вопросам, установленным Законом.
В частности, контролю со стороны уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления) подлежат:
- разработка и размещение в установленном порядке в единой информационной системе планов закупок и планов-графиков, внесение в них изменений;
- соответствие сведений, содержащихся в планах закупок и планах-графиках, требованиям Закона;
- соблюдение требований Закона в части обоснованности закупок;
- соблюдение требований Закона о нормировании в федеральной контрактной системе и других требований;
- соблюдение иных требований, предусмотренных ст. 92 законопроекта.
Законом установлена административная и гражданско-правовая ответственность надзорных и контрольных органов за решения (предписания, предложения), отмененные по решению суда, вступившему в законную силу.

Глава 9. ПРАВОНАРУШЕНИЯ В НАЛОГОВОЙ СФЕРЕ

§ 1. Причины возникновения и понятие налоговых
правонарушений

Необходимо различать налоговые преступления, уголовная ответственность за совершение которых предусмотрена УК РФ, и налоговые правонарушения, ответственность за которые наступает согласно НК РФ.
Правильное и точное определение юридического содержания категории налогового правонарушения по ст. 106 Налогового кодекса РФ имеет большое значение не только для теории налогового права, но и для практики применения соответствующих положений законодательства о налогах и сборах.
Именно поэтому данная категория является центральной в системе правового регулирования налоговых правоотношений, а все элементы юридической конструкции этого нормативного понятия требуют своего тщательного и подробного уяснения.
В теории права общепризнанным является положение о том, что фактическим основанием для привлечения лица к юридической ответственности является правонарушение, допущенное этим лицом, т.е. его противоправное деяние (действие или бездействие), проявляющееся в несоблюдении (неисполнении) правовой нормы.
В этой связи необходимо отметить, что на первоначальном этапе формирования российской налоговой системы, т.е. после вступления с 1 января 1992 г. в силу Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в РФ", в науке и практике налогового права преобладала доктрина о том, что основанием для привлечения к ответственности за нарушение налогового законодательства является уже сам факт нарушения организацией или физическим лицом той или иной нормы налогового законодательства. Не случайно ст. 13 Закона РФ "Об основах налоговой системы в РФ", действовавшего до 1 января 1999 г., имела наименование "Ответственность налогоплательщика за нарушение налогового законодательства".
Судебная практика по применению налогового законодательства также складывалась исходя из тех подходов, которые были в нем заложены. Так, в письме ВАС РФ от 10.03.1994 N ОЩ-7/ОП-142 отмечалось, что ответственность, предусмотренная ст. 13 Закона РФ "Об основах налоговой системы в РФ", применяется без учета наличия (или отсутствия) вины налогоплательщика. Таким образом, в правоприменительной практике того времени последовательно формировался и развивался принцип объективного вменения, допускающий привлечение невиновных лиц к ответственности за нарушения налогового законодательства.
В этом же направлении развивались и научные представления об ответственности в сфере налоговых правоотношений. Так, А.Я. Курбатов прямо писал о том, что вина не обязательный признак налогового правонарушения <1>; Л.Ю. Кролис, исходя из критерия виновности, классифицировала налоговые нарушения на объективно-противоправные и виновные (правонарушения) <2>. Другие авторы (в частности, И.И. Кучеров) указывали, что на отношения, возникающие между налогоплательщиком и налоговой службой, не распространяется действие принципа презумпции невиновности <3>.
--------------------------------
<1> См.: Курбатов А.Я. Вопросы применения финансовой ответственности за нарушение налогового законодательства // Хозяйство и право. 1995. N 1. С. 64.
<2> См.: Кролис Л.Ю. Административная ответственность за нарушение налогового законодательства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1996. С. 10.
<3> См.: Кучеров И.И. Налоговые преступления: Учеб. пособие. М., 1997. С. 119.

Между тем, несмотря на относительно преимущественный характер вышеуказанных позиций, в научной литературе стали появляться первые критические замечания по поводу подхода законодателя по этому вопросу. Так, А.П. Алехин и С.Г. Пепеляев отмечали: "Безусловно, что основанием ответственности является правонарушение. Однако его трактовка в Законе РФ "Об основах налоговой системы в РФ" имеет существенные изъяны, основной из них - отсутствие указания как на непременный признак на вину правонарушителя. Ведь нарушению налогового законодательства, являющемуся основанием ответственности, свойственны признаки правонарушения вообще как его разновидности... Под нарушением налогового законодательства следует понимать противоправное, виновное действие или бездействие" <4>.
--------------------------------
<4> См.: Алехин А.П., Пепеляев С.Г. Ответственность за нарушение налогового законодательства. М., 1992. С. 30.

На необходимость введения категории субъективной стороны налогового правонарушения при определении мер ответственности указывал в 1997 г. и коллектив авторов учебного пособия "Налоги и налоговое право" <5>.
--------------------------------
<5> См.: Налоги и налогообложение: Учеб. пособие / Под ред. А.В. Брызгалина. М., 1997. С. 471 - 477.

Вместе с тем все более возрастающее значение налогов для жизни российского общества, многочисленные случаи нарушения прав и интересов налогоплательщиков и иных обязанных лиц, а иной раз и случаи произвола со стороны налоговых органов потребовали от законодателя, правоприменителя и представителей науки налогового права новых подходов при осмыслении категории налогового правонарушения.
Так, в п. 5 Постановления Конституционного Суда РФ от 17.12.1996 N 20-П было указано, что в сфере налогообложения "взыскание различного рода штрафов носит не восстановительный, а карательный характер и является наказанием за налоговое правонарушение, т.е. за противоправное виновное деяние, совершенное умышленно или по неосторожности. При производстве по делу о налоговом правонарушении подлежит доказыванию как сам факт совершения такого правонарушения, так и степень вины налогоплательщика".
Этот вывод Конституционного Суда РФ был полностью учтен при разработке первой части НК РФ и был воспроизведен в ст. 106 НК РФ.
Таким образом, представляется, что нарушение законодательства о налогах и сборах как таковое по своему правовому содержанию шире понятия "налоговое правонарушение"; соотносятся они между собой как общее и частное. Любое налоговое правонарушение является нарушением законодательства о налогах и сборах, но не каждое нарушение законодательства о налогах и сборах выступает налоговым правонарушением. Например, уплата налога в более поздние сроки, чем это предусмотрено нормами законодательства о налогах и сборах, несомненно, является нарушением законодательства о налогах и сборах (за что причитается начисление пени по ст. 75 НК РФ). Однако в качестве соответствующего налогового правонарушения по ст. 122 НК РФ данные действия квалифицировать не представляется возможным.
Как правильно замечает по этому поводу С.Г. Пепеляев: "...не всякое нарушение налогового законодательства может быть основанием для привлечения лица к юридической ответственности" <6>. Только установление и доказанность в деянии лица всех признаков налогового правонарушения позволяют квалифицировать это деяние в качестве такового и возложить на лицо меры ответственности, предусмотренные НК РФ <7>.
--------------------------------
<6> Налоговое право: Учебник / Под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2003. С. 405.
<7> Более подробно о теоретических вопросах классификации и определения правовой природы налоговых правонарушений см.: Брызгалин А.В., Берник В.Р., Головкин А.Н. Виды налоговых правонарушений: теория и практика применения / Под ред. к.ю.н. А.В. Брызгалина. Екатеринбург, 2004. С. 18 - 42.

Однако в науке налогового права высказывается мнение о том, что не всякое деяние, за которое законодательством о налогах и сборах установлена ответственность, можно назвать налоговым правонарушением. Так, тот же С.Г. Пепеляев, комментируя ст. 106 НК РФ, указывает, что "актом законодательства о налогах и сборах может быть установлена ответственность как за налоговые правонарушения, так и за правонарушения, хотя и не налоговые, но так или иначе затрагивающие нормы законодательства о налогах. Например, ст. 128 НК РФ устанавливает ответственность за неявку или уклонение от явки без уважительных причин лица, вызванного по делу о налоговом правонарушении в качестве свидетеля, ст. 129 НК РФ установлена ответственность эксперта, переводчика или специалиста за отказ от участия в налоговой проверке, за дачу заведомо ложного заключения, за ложный перевод. Очевидно, что эти правонарушения препятствуют реализации норм налогового законодательства, однако являются правонарушениями против порядка управления, правосудия".
Однако подобная позиция может быть обоснована исключительно теоретическими позициями, так как исходя из буквального смысла положений ст. ст. 106, 128 и 129 НК РФ противоправные деяния в форме неявки или уклонения, а также отказ от участия в налоговой проверке и др. являются именно налоговыми правонарушениями.
Правонарушение как правовая категория - это достаточно емкое по своему смыслу и многогранное по своему содержанию явление. В теории права раскрытие сущности правонарушения как акта неправомерного поведения людей производится через перечисление его признаков и элементов юридического состава.
Признак как таковой, т.е. с семантической точки зрения, представляет собой свойство, по которому познают или узнают тот или иной предмет или явление; это то определение, которое отличает одно понятие от другого <8>. Именно поэтому ученые-правоведы, определяя понятие правонарушения, указывают на его качественные признаки <9>, существенные признаки <10>, содержательные признаки <11>, характерные признаки <12> и др.
--------------------------------
<8> См.: Философский энциклопедический словарь. М., 2002. С. 362.
<9> См.: Радько Т.Н. Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 2004. С. 415.
<10> См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. М., 2005. С. 485.
<11> Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2005. С. 326.
<12> См.: Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. М., 2005. С. 700.

Как правило, признаками правонарушения повсеместно признаются его воплощение в деянии, а также противоправность, вредоносность, виновность и наказуемость. Однако общих и единообразных подходов в теории права по поводу перечня признаков правонарушения в настоящий момент не имеется. Так, В.И. Гойман выделяет сущность правонарушения через характеристики противоправности и общественной вредности <13>, рассматривая иные признаки правонарушения в его юридическом составе, через "условия или элементы (и их признаки) объективного и субъективного характера" <14>.
--------------------------------
<13> См.: Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2005. С. 324.
<14> См.: Там же. С. 324 - 326.

Коллектив авторов учебника "Теория государства и права" (под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. М., 2000), анализируя понятие правонарушения, определяет следующие его основные характеристики: общественная опасность, противоправность, виновность. Деяние и акт жизнедеятельности человека выделяются в группу фактически дополнительных признаков или (в редакции авторов) dii minorum gentium (от лат. - "боги низшего разряда") <15>.
--------------------------------
<15> См.: Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. М., 2000. С. 367 - 372.

Однако, не вдаваясь в анализ общетеоретических проблем определения и разграничения признаков правонарушения, представляется возможным сделать вывод о том, что если признаки правонарушения - это своеобразные эмпирические признаки, составляющие содержание любого деликтного поступка человека, то состав правонарушения - это результат обобщения этих признаков, представленных в системе и присущих любому конкретному правонарушению <16>.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.
Учебник Н.И. Матузова, А.В. Малько "Теория государства и права" включен в информационный банк согласно публикации - М.: Юристъ, 2004.

<16> См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2001. С. 585.

Признаки правонарушения характеризуют его в целом как социально-правовое явление, состав правонарушения - это система признаков, характеризующих конкретное правонарушение в зависимости от его отраслевой или институционально-правовой разновидности.
Как правильно по этому поводу пишет М.В. Кустова, от признаков налогового правонарушения следует отличать его юридический состав. Под составом налогового правонарушения понимается совокупность условий, необходимых для привлечения к ответственности в соответствии с НК РФ. Если при наличии признаков налогового правонарушения отсутствует хотя бы один из элементов его состава, то привлечение к ответственности становится невозможным. В качестве примера можно привести неуплату налога на имущество физическим лицом, имеющим в собственности квартиру и не достигшим шестнадцатилетнего возраста. Большое значение понятие состава приобретает в целях отграничения налоговых правонарушений от налоговых преступлений <17>.
--------------------------------
<17> См.: Кустова М.В., Ногина О.А., Шевелева Н.А. Налоговое право России. Общая часть: Учебник / Отв. ред. Н.А. Шевелева. М., 2001. С. 364.

Аналогичным образом состав налогового правонарушения обозначает и С.Г. Пепеляев: "Состав нарушения налогового законодательства - это условия, закрепленные в законе, при наличии которых в совокупности деяние участников налоговых правоотношений оценивается как нарушение, влекущее наложение взысканий" <18>.
--------------------------------
<18> См.: Комментарий к НК РФ / Под ред. Б.Н. Топорнина, Г.А. Гаджиева, Р.Ф. Захаровой. М., 2005. С. 350.

Законодатель в ст. 106 НК РФ определил налоговое правонарушение в качестве виновно совершенного противоправного (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяния (действия или бездействия) налогоплательщика, налогового агента и иных лиц, за которое настоящим Кодексом установлена ответственность.
Ю.А. Крохина в этой связи выделяет три юридических признака налогового правонарушения: противоправность, виновность, наказуемость <19>. Солидарна с вышеуказанным автором и М.В. Кустова <20>.
--------------------------------
<19> См.: Налоговое право России: Учебник / Отв. ред. д.ю.н. Ю.А. Крохина. М., 2007. С. 362 - 363.
<20> См.: Кустова М.В., Ногина О.А., Шевелева Н.А. Налоговое право России. Общая часть: Учебник / Отв. ред. Н.А. Шевелева. М., 2001. С. 364.

По мнению С.Г. Пепеляева, правовых признаков деяния, влекущего применение мер ответственности, можно сформулировать четыре: противоправность, виновность, причинная связь противоправного действия и вредных последствий, наказуемость действия или бездействия <21>.
--------------------------------
<21> См.: Налоговое право: Учебник / Под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2003. С. 405 - 406.

А.А. Лукашев называет также четыре признака налогового правонарушения: общественная опасность деяния, противоправность, виновное поведение как результат свободного волеизъявления правонарушителя, наказуемость <22>.
--------------------------------
<22> Основы налогового права: Учеб. пособие / Под ред. Н.П. Кучерявенко. Харьков, 2003. С. 219.

Однако, по нашему мнению, исходя из положений ст. 106 НК РФ, а также исходя из общих теоретических представлений о правонарушении представляется возможным сформулировать правовые признаки налогового правонарушения, которые в своей совокупности и позволяют выделить его в качестве самостоятельной правовой категории:
1) налоговое правонарушение - это деяние правонарушителя, его действие (действия) или бездействие;
2) налоговое правонарушение - это деяние противоправное, которое нарушает нормы законодательства о налогах и сборах;
3) налоговое правонарушение - это деяние вредоносное, которое сопровождается причинением вреда или наличием угрозы его причинения.
4) налоговое правонарушение - это деяние виновное;
5) налоговое правонарушение - это деяние наказуемое.
Определив понятие и дав перечень признаков налогового правонарушения, необходимо отметить, что представляются несостоятельными подходы некоторых авторов, определяющих налоговое правонарушение через некие его особенности. Так, С.В. Бобков, определяя содержание налогового правонарушения, указывает на основные его особенности: противоправность, виновность, выраженность в деянии, возможность применения налоговой санкции <23>. Однако, по нашему мнению, вышеуказанные параметры не являются особенностями налогового правонарушения в чистом виде, а представляют собой признаки налогового правонарушения, которые ему присущи, как и любому акту противоправного деяния <24>.
--------------------------------
<23> См.: Бобков С.В. Часть первая НК РФ: налоговые правонарушения и ответственность за их совершение // Налоговый вестник. 1998. N 12. С. 24 - 27.
<24> См.: Практическая налоговая энциклопедия / Под ред. А.В. Брызгалина. Т. 8. Понятие и состав налогового правонарушения. Условия привлечения налогоплательщика и налогового агента к ответственности // Гарант.

Опасной разновидностью налоговых правонарушений является налоговая преступность.
Налоговые преступления обладают признаками налогового правонарушения, точнее говоря, содержанием общественной опасности налогового преступления является то или иное налоговое правонарушение, которое как бы перерастает в налоговое преступление при установлении недополучения государством налога на сумму, превышающую 200 МРОТ для физических и 1000 МРОТ для юридических лиц. Ответственность за совершение налоговых правонарушений несут организации и физические лица, если в их действиях не содержится признаков уголовных преступлений, при этом привлечение к налоговой ответственности не освобождает должностных лиц организации от административной, уголовной и иной ответственности, а также от обязанности уплатить причитающиеся налоги и пени.
Переход к рынку породил целый комплекс новых для экономики России проблем, в том числе связанных с кардинальным изменением характера взаимоотношений между налогоплательщиками и государством. В настоящее время нерешенность этих проблем превратилась в серьезную угрозу финансово-экономической стабильности российского общества, недооценивать которую просто преступно. Тем более что в условиях рыночных отношений организованная преступность получила возможность легализовать значительную часть теневого капитала, включить его в товарно-денежный оборот и извлекать сверхприбыль, прилагая основные усилия к тому, чтобы вывести получаемые доходы из-под контроля государства.
Состояние и характер преступлений в сфере налогообложения таковы, что уже следует говорить о возникновении налоговой преступности. Понятие "налоговая преступность" наряду с такими понятиями, как "валютная преступность", "таможенная преступность", прочно вошли в понятийный аппарат ученых и практических работников, правоохранительных и контролирующих органов. Но глубокому научному изучению налоговая преступность как общественно значимая проблема учеными не подвергалась.
Таким образом, налоговая преступность представляет собой общественно опасное социально-правовое явление, в основе которого лежит конфликт по поводу бюджетно-налогового перераспределения денежных средств, одной стороной которого выступают государство и общество в целом в лице налоговых и правоохранительных органов, а другой - уклоняющиеся или не в полной мере уплачивающие налоги и страховые взносы налогоплательщики, и включающее в себя совокупность преступлений, объектом которых являются охраняемые уголовным законом отношения по поводу взимания налогов и иных обязательных платежей, а также осуществление контроля за своевременностью и полнотой их уплаты.
Налоговые преступления выделяются в группу таковых на основе признаков, отражающих специфику сфер жизнедеятельности (в данном случае - сферы налогообложения) общества, в котором они совершаются. Налоговой преступности присущи следующие характерные особенности: причинение значительного ущерба экономическим интересам государства; своеобразие совершения противоправного деяния; высокая латентность налоговых правонарушений; оказание негативного влияния на значительную часть населения.
Повышенная социальная опасность налоговой преступности заключается в негативном влиянии на важнейшие социальные институты, дестабилизации общественных отношений в области экономики.
Масштабы налоговой преступности в России сегодня представляют собой реальную угрозу экономической безопасности государства. Это обусловливается все возрастающим проникновением в сферу налогообложения организованной преступности и коррупции, увеличивающимся влиянием криминальных элементов на деятельность коммерческих банков, внешнюю экономику, кредитно-финансовых учреждений и других структур, занимающих ключевые позиции в экономике страны. По данным Рабочего центра экономических реформ при Правительстве России, всего 1,5% опрошенных руководителей предприятий различных форм собственности оформляют в установленном порядке сделки и уплачивают все налоги. Треть опрошенных (33,1%) считают, что до 25% сделок остается в тени, скрывается от налогообложения, почти каждый пятый респондент уверен, что от налогообложения скрывается от 50 до 100% налогов [21, с. 39].
Причины налоговой преступности следует искать в самой сущности налоговых правоотношений, которые предусматривают публично-правовую обязанность отдать часть заработанного в пользу государства. Многие потенциальные налогоплательщики не хотят признавать такую обязанность.

             ┌─────────────────────────────────────────────────────────────────┐
             │Виды налоговых правонарушений, влекущих налоговою ответственность│
             └───────────────────────────┬─────────────────────────────────────┘
                                         │
┌───────────────┬┬┬───────────────┬─┬────┴──────────┬─┬────────────────┬─┬──────────────────┐
│Нарушение срока│││ Уклонение от  │ │Нарушение срока│ │Непредоставление│ │Грубое нарушение  │
│   постановки  │││  постановки   │ │предоставления │ │ налоговой      │ │правил учета      │
│    на учет    │││   на учет     │ │сведений об    │ │декларации      │ │доходов и расходов│
│(ст. 116 НК РФ)│││(ст. 117 НК РФ)│ │открытии и     │ │(ст. 119 НК РФ) │ │и объектов        │
└───────────────┘│└───────────────┘ │закрытии счета │ │                │ │налогообложения   │
                 │                  │в банке        │ └────────────────┘ │(ст. 120 НК РФ)   │
                 │                  │(ст. 118 НК РФ)│                    │                  │
                 │                  └───────────────┘                    └──────────────────┘
        ┌────────┴──────┬───────────────────────────────┬──────────────────────────┐
┌───────┴───────┐ ┌─────┴───────────┐ ┌─────────────────┴────────────┐ ┌───────────┴─────────┐
│Неуплата или   │ │Невыполнение     │ │Незаконное воспрепятствование │ │Несоблюдение порядка │
│неполная уплата│ │налоговым агентом│ │доступу должностного лица     │ │владения, пользования│
│сумм налогов   │ │обязанности по   │ │налогового органа, таможенного│ │и (или) распоряжения │
│(ст. 122 НК РФ)│ │удержанию и (или)│ │органа, органа                │ │имуществом,          │
│               │ │перечислению     │ │государственного              │ │на которое           │
└───────────────┘ │налогов          │ │внебюджетного фонда на        │ │наложен арест        │
                  │(ст. 123 НК РФ)  │ │территорию или в помещение    │ │(ст. 125 НК РФ)      │
                  └─────────────────┘ │(ст. 124 НК РФ)               │ └─────────────────────┘
                                      └──────────────────────────────┘

      ┌─────────────────────┬────────────────────────────┬──────────────────────────┐
┌─────┴───────────┐ ┌───────┴───────┐ ┌──────────────────┴────────────┐ ┌───────────┴────────┐
│Непредставление  │ │Ответственность│ │Отказ эксперта, переводчика    │ │Неправомерное       │
│налоговому органу│ │свидетеля      │ │или специалиста от участия     │ │несообщение сведений│
│сведений,        │ │(ст. 128 НК РФ)│ │в проведении налоговой         │ │налоговому органу   │
│необходимых для  │ └───────────────┘ │проверки, дача заведомо ложного│ │(ст. 129.1 НК РФ)   │
│осуществления    │                   │перевода (ст. 129 НК РФ)       │ └────────────────────┘
│налогового       │                   │                               │
│контроля         │                   └───────────────────────────────┘
│(ст. 126 НК РФ)  │
└─────────────────┘

Рис. 16

Причины и условия преступности - система негативных для соответствующей общественно-экономической формации и данного государства социальных явлений, детерминирующих преступность как свое следствие. Уровень и характер налоговой преступности во многом зависят от системы налогообложения, принятой в стране. Сегодня, по оценкам специалистов, наиболее деструктивным фактором, влияющим как на состояние общества в целом, так и на криминальную ситуацию в стране, стал неоправданно высокий темп концентрации капиталов и средств производства в руках частных лиц [33, с. 450 - 462]. Он не только усугубил социальное неравенство и антагонизм между отдельными группами населения, но и ужесточил борьбу за сферы влияния среди предпринимателей. Его очевидными результатами явились и более активный процесс криминализации экономики, и усиление альянса экономической и общеуголовной преступности.
Сосредоточение значительной доли собственности в частных руках усилило корыстную мотивацию преступлений, в определенной мере стимулировало возникновение новых видов противоправных деяний. Резко увеличилось количество субъектов, осуществляющих свою деятельность нелегально. Расширилась практика использования лжефирм или предприятий, зарегистрированных на подставных лиц для совершения различных форм хищений и уклонения от уплаты налогов. Эти обстоятельства способствовали и совершению крупномасштабных мошенничеств в отношении вкладчиков различных финансовых компаний, вызвавших большой резонанс в обществе. Наряду с насильственными преступлениями, характерными для организованной преступности, продолжается активная интеграция ее в экономическую сферу с целью получения сверхвысоких незаконных доходов. По оценкам специалистов Министерства внутренних дел (МВД), на стыке общеуголовной и экономической преступности сейчас действуют более 1000 организованных преступных групп.
Теневая экономика как хозяйственная деятельность, не регистрируемая государственными статистическими органами, находится вне сферы деятельности правоохранительной и судебной системы, она опирается на неформальные механизмы, обеспечивающие выполнение контрактов, и структуры организованной преступности. Сущность организованной преступной деятельности в сфере экономики составляет: процесс обращения криминального капитала в легальной и теневой экономике с вовлечением в него значительных людских и материальных ресурсов [16, с. 78 - 80]. Наиболее показательно соотношение налоговой и организованной экономической преступности проявляется в сфере оборота и реализации алкогольной и табачной продукции, часто сопровождающейся изготовлением и использованием подложных акцизных марок, где государство несет наибольшие бюджетные потери.
Постоянное увеличение финансовых и налоговых преступлений в нашей стране обусловлено господством в обществе потребительской идеологии, стремлением к быстрым, в том числе и не совсем законным, материальным приобретениям.
В то же время сама налоговая система России, хотя имеет довольно обширную и детально разработанную нормативную базу, содержит в себе ряд недостатков. Главный из них состоит в том, что регулирующая функция этой нормативной базы парализуется содержащимися в ней оговорками и исключениями. Кроме того, российское налоговое законодательство устанавливает слишком высокие налоговые ставки, что вынуждает налогоплательщиков изыскивать возможности как-то компенсировать высокие налоги и тем самым поправить свое финансовое положение.
Несомненно, свою роль играют также:
1) отсутствие правовой и налоговой культуры наших граждан. В большинстве развитых стран Европы и Америки платить налоги почетно, это наряду с избирательным правом является привилегией граждан страны. В нашей стране людей, осознающих необходимость уплачивать налоги как свою конституционную обязанность, единицы. Отчасти это можно объяснить тем, что россияне подчас не знают, на какие цели будут израсходованы перечисленные государству налоги;
2) нестабильность политической ситуации в стране, боязнь прихода к власти крайне левых сил и, как следствие, реанимирование социалистических методов хозяйствования, пересмотр результатов приватизации, национализация банковской системы, введение государственной монополии на некоторые виды производства.
Не менее значительно в указанном аспекте нравственно-психологическое состояние налогоплательщиков. Здесь следует выделить три момента: негативное отношение к существующей налоговой системе; низкий уровень правовой культуры; корыстная мотивация.
Негативное отношение российских предпринимателей к налоговой системе в немалой степени объясняется несоответствующим уровнем их правовой культуры. Отсутствие должного правового воспитания в первую очередь определяется тем, что налоговая система России находится на стадии становления, формирования. Лица, совершившие налоговые преступления, характеризуются повышенным уровнем материальных притязаний.
Но не все налоговые преступления совершаются на основе личной корыстной заинтересованности, имеются факты, когда сокрытые от налогообложения средства использовались руководителями предприятий для развития производства, погашения кредитов, выплаты заработной платы. Здесь усматривается иная личная заинтересованность, выражающаяся в стремлении улучшить финансовое состояние своего предприятия <25>.
--------------------------------
<25> См.: URL: http://ubep44.ru/index.php?page=prichiny-vozniknoveniya-i-ponyatie-nalogovoj-prestupnosti.

Известный специалист в области финансового права П.М. Годме выделял среди причин налоговых преступлений экономические, политические, технические и моральные <26>. Другие авторы дополняют данный перечень причинами правового и организационного характера.
--------------------------------
<26> См.: Годме П.М. Финансовое право. М., 1978. С. 399 - 406.

Экономические причины налоговой преступности.
А) Ухудшение финансового положения бизнеса и населения. Оно связано с кризисными явлениями, характерными для современной российской экономики: падение производства, сжатие доходного потенциала, перелив рублевой денежной массы в накопление иностранной валюты, вывоз капитала за границу.
Финансовое положение налогоплательщиков достаточно часто является определяющим фактором совершения налоговых преступлений. Налогоплательщик сопоставляет выгоду от уклонения от уплаты налогов и возможные отрицательные последствия. Если с материальной точки зрения уклонение себя оправдывает, то налогоплательщик, скорее всего, уплачивать налоги не станет. Поэтому снижение налоговой способности субъектов налогообложения следует расценивать как одну из важных экономических причин уклонения от уплаты налогов.
Б) Причины экономического характера, связанные с проводимой налоговой политикой и особенностями налоговой системы.
Важнейшим фактором является чрезмерная налоговая нагрузка на налогоплательщиков. Возрастание налоговой нагрузки обусловлено множеством частных факторов, среди которых можно отметить следующие.
Неспособность государства обеспечить эффективный контроль над расходами бюджета. Постоянное увеличение расходов побуждает государство повышать уровень налогообложения. В результате возрастает налоговое бремя, чрезмерная тяжесть которого признается одной из основных причин массового уклонения от уплаты налогов. Согласно имеющимся экспертным оценкам, уровень отечественного налогообложения оценивается как один из наиболее высоких в мире.
Практика предоставления льгот на федеральном и особенно на местном уровнях власти. По данным Министерства финансов, только по пяти налогам - налогу на прибыль, подоходному налогу с физических лиц, налогу на добавленную стоимость и двум налогам на имущество (физических лиц и предприятий) общие потери консолидированного бюджета составили 163 трлн. руб. В этих расчетах еще не учтены индивидуальные льготы, которые предоставлялись отдельными субъектами Российской Федерации <27>. Льготами пользуется ограниченное число предприятий, следовательно, вся недобираемая сумма доходной части перекладывается на других налогоплательщиков.
--------------------------------
<27> См.: Шаталов С.Д. Проблемы совершенствования налогового законодательства РФ // Налоговый кодекс. Сегодня и завтра: Сб. статей. М., 1997. С. 14.

Функционирование зон с льготным налогообложением на территории России. Деятельность отечественных офшоров часто сопровождается различными нарушениями порядка налогообложения.
Таким образом, значимым криминогенным фактором является неэффективность налоговой политики, направленной прежде всего на осуществление фискальных, а не стимулирующих функций. Сокрытие доходов становится естественным способом самозащиты тех, кто стремится развивать свою финансово-хозяйственную деятельность.
В) Отсутствие легальных возможностей обеспечения конкурентоспособности в целом ряде сфер бизнеса. Уклонение от уплаты налогов превратилось в важнейший фактор конкурентоспособности.
Политические причины.
Политические причины уклонения от налогов связаны с регулирующей функцией налогов: посредством их государство проводит ту или иную социальную или экономическую политику. Лица, против которых направлена такая политика, путем неисполнения положений налогового законодательства оказывают определенное противодействие господствующей группе.
Уровень налоговой дисциплины зависит от общей политической ситуации в стране. В периоды резкого обострения кризиса государственной власти в России отмечается резкое снижение собираемости налогов из-за массового неисполнения налогоплательщиками своих обязанностей.
Правовые причины.
Важнейшим фактором этой группы является несовершенство и нестабильность налогового законодательства. В настоящее время нормативно-правовая база по вопросам налогообложения включает в себя большое число законов, указов, постановлений, инструкций и разъяснений. Имеет место несогласованность многих налоговых законов с ранее принятыми законодательными актами. Отдельные положения были недостаточно сформулированы, в результате чего возникла возможность их двойного толкования. Дополнительные трудности создают постоянно вносимые изменения в действующее налоговое законодательство.
Постоянное ожидание повышения налогообложения вынуждает их заранее занижать объем своих налоговых обязанностей.
К правовым причинам относится несовершенство отдельных налоговых механизмов, под которыми понимают совокупность правовых норм, определяющих порядок исчисления и уплаты того или иного налога (элементы налогообложения). Они могут существенно различаться в зависимости от того, какой объект подлежит налогообложению.
Наиболее уязвимым является механизм исчисления и уплаты налога на прибыль. Преобладание преступлений, связанных с уплатой этого налога, прежде всего объясняется наличием целого ряда исключений и изъятий, а также льгот по его уплате, которые незаконно используются.
В наименьшей степени преступной деятельности подвержены имущественные налоги (налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц, земельный налог), так как сокрытие объектов недвижимости затруднительно <28>.
--------------------------------
<28> См.: Бекряшев А.К., Белозеров И.П., Бекряшева А.И., Леонов И.В. Указ. соч.

Организационные причины.
К их числу относятся недостатки во взаимодействии между органами налогового контроля, органами налоговой полиции, другими контролирующими и правоохранительными органами.
К причинам организационного характера, обусловленным недостатками процессуального законодательства, относится и несогласованность в действиях органов предварительного следствия и арбитражных судов.
Известно, что в большинстве случаев процесс расследования уголовных дел о налоговых преступлениях сопровождается исковым производством, инициированным налогоплательщиком. Обращение налогоплательщика после возбуждения уголовного дела в арбитражный суд с иском о признании решения по акту проверки недействительным осложняет расследование. Имеющие место нарушения налогового законодательства, как правило, являются предметом рассмотрения в заседании арбитражного суда до решения следственными органами вопросов, относящихся к их компетенции. В случае же удовлетворения иска налогоплательщика перспектива направления дела в суд при доказанности факта умышленного уклонения от уплаты налогов становится проблематичной <29>. К сожалению, в большинстве случаев арбитражные суды игнорируют факт расследования нарушения налогового законодательства в порядке уголовного судопроизводства и принимают решения без учета его результатов.
--------------------------------
<29> См.: Касютина Р.В. Проблемы борьбы с налоговыми преступлениями // Уголовное право. 1998. N 3. С. 114.

Недостаточное развитие международного сотрудничества в деле борьбы с налоговыми преступлениями и правонарушениями. В последнее время нарушения налогового законодательства все чаще оказываются связанными с внешнеэкономической деятельностью хозяйствующих субъектов.
Отсутствуют соглашения о взаимодействии с фискальными аппаратами большинства государств, что препятствует проведению расследования фактов уклонения от уплаты налогов, носящих международный характер.
Технические причины.
К их числу относят несовершенство форм и методов налогового контроля. Так, типичными являются факты наложения налоговыми органами излишних штрафных санкций, незаконное привлечение к административной ответственности, нарушение порядка административного производства, провоцирование безнаказанности нарушителей налогового законодательства. В ряде случаев документальные и камеральные проверки проводятся неквалифицированно, поверхностно, их результаты оформляются некачественно. Разногласия и возражения плательщиков рассматриваются недостаточно внимательно и объективно.
Недостаточная подготовленность руководителей и бухгалтерских работников.
Недостатки применения контрольно-кассовых машин (ККМ) при осуществлении денежных расчетов с населением. Практически только 70% общего товарооборота осуществляется с использованием указанных машин. Свыше 60% их парка составляют кассовые аппараты устаревших моделей, непригодные в нынешних условиях для целей контроля за полнотой фактически полученной выручки и исчисления налогов в сфере торговли и услуг. Вместе с тем и при наличии современных кассовых машин с фискальной памятью практически каждая четвертая проверка выявляет факты неполного отражения денежной выручки, в результате чего до 30 - 50% наличных денег обращается, минуя кассовые аппараты <30>.
--------------------------------
<30> См.: Пансков В.Г. Поступления налогов в 1998 г.: оценка и реальность // Налоговый вестник. 1998. N 8. С. 9 - 10.

Нравственно-психологические причины.
Этот причинный комплекс налоговой преступности представлен тремя аспектами:
а) негативным отношением к существующей налоговой системе (жесткая налоговая система во многом не стимулирует труд производителя, а наоборот - подталкивает его к сокрытию прибыли и неуплате налогов);
б) низким уровнем правовой культуры;
в) корыстной мотивацией.
Корыстная мотивация имеет определяющее значение. Среди крупных налогоплательщиков немало бывших деятелей теневой экономики, должностных и общеуголовных преступников. Уклонение от уплаты налогов служит им в качестве одного из способов достижения указанных целей.
Часть налоговых преступлений совершается на основе корпоративной, групповой заинтересованности. Имели место факты, когда сокрытые от налогообложения средства использовались руководителями предприятий для развития производства, погашения кредитов, выплаты зарплаты. Здесь усматривается стремление улучшить финансовое состояние своего предприятия и тем самым увеличить его прибыльность в будущем. Оно возникает и реализуется в условиях просчетов политики поддержания предприятий, его сотрудников, особенно когда последним грозят явная или скрытая безработица, невыплата заработной платы.
Проникновение в сферу экономики и установление контроля над ней организованной преступности. С действием именно этого фактора связан рост сокрытия доходов, крупных и особо крупных размерах.
Недостатки уголовной политики государства, в частности практика применения уголовно-правовых норм, предусматривающих ответственность за нарушения налогового законодательства. В России еще не обеспечен принцип неотвратимости наказания за совершенные налоговые преступления. Прежде всего это объясняется тем, что сокрытие доходов (с момента введения в 1992 г. уголовной ответственности) не связывается с понятием тяжкого преступления, наносящего ущерб экономической безопасности государства.
Судебная практика по делам о налоговых преступлениях отличается либерализмом, особенно при назначении наказания и возмещении ущерба.

§ 2. Криминологическая характеристика налоговой
преступности и проблемы ее латентности

Обосновывая необходимость выделения налоговой преступности в качестве самостоятельного вида преступности, мы опираемся на позицию, в соответствии с которой преступления отличаются друг от друга по многим криминологическим параметрам. Не учитывать этого - значит, заведомо не иметь возможности целенаправленно и дифференцированно вести борьбу с различными проявлениями преступности. Ведь неоднородность преступлений требует и различных подходов в борьбе с ними <31>.
--------------------------------
<31> См.: URL: http://www.allpravo.ru/diploma/doc45p0/instrum2717/print2722.html.

С сожалением следует отметить, что становление современной российской налоговой системы сопровождается значительным ростом числа налоговых преступлений и правонарушений. По оценкам специалистов, в результате неисполнения налогоплательщиками своих обязанностей государство ежегодно недополучало от 30 до 40% бюджетных средств. Уклонение от уплаты налогов получило широкое распространение, носит массовый характер и является главной причиной непоступления налогов в государственную казну.
Судить об истинном состоянии налоговой преступности возможно при помощи методов экономико-правового анализа, основывающихся на использовании различной экономической информации. По нашему мнению, о реальных масштабах налоговой преступности в той или иной степени свидетельствуют следующие показатели:
- значительный разрыв между официальными и реальными доходами населения;
- очевидная разница между расходами на потребление отдельных граждан (приобретение в больших объемах валютных ценностей, недвижимости, автомобилей, предметов обстановки и дорогостоящих услуг) и декларируемыми ими доходами;
- скрытая занятость населения (наличие значительного числа работающих на предприятиях, не зарегистрированных в налоговых органах или осуществляющих незаконную предпринимательскую деятельность);
- рост объема денежной наличности, находящейся во внебанковском обороте (использование "черного нала" в расчетах с другими предприятиями, оплате труда);
- обострение кризиса неплатежей, заключающееся в неспособности или нежелании организаций рассчитываться деньгами с другими хозяйствующими субъектами в рамках коммерческой деятельности (преобладание бартерных операций, использование в расчетах векселей и иных ценных бумаг), а также с бюджетом (зачеты, натуральная оплата);
- снижение собираемости налогов, отмечающееся даже в период ожидания сезонного роста поступлений налогов в бюджет;
- увеличение из года в год значительными темпами размера бюджетной недоимки;
- повышение объемов капиталов, незаконно вывозимых за рубеж (открытие счетов в зарубежных банках, приобретение компаний и ценных бумаг за рубежом) <32>.
--------------------------------
<32> См.: Александров И.В. Налоговые преступления: криминалистические проблемы расследования. СПб., 2002. С. 85.

Следует отметить, что в последнее время специалистами предпринимаются успешные попытки использования специальных научных методик для определения масштабов уклонения от уплаты налогов. Например, достигнуть указанного результата предлагается посредством сопоставления предполагаемой базы взимания НДС с фактическими поступлениями по данному налогу. Авторы данной методики предпочли не использовать данные по налогу на прибыль, поскольку у экономических субъектов существуют прямые стимулы скрывать ее (т.е. занижать базу налогообложения), а получение независимых показателей прибыли (помимо тех, которые сообщают организации) практически невозможно <33>.
--------------------------------
<33> См.: Николаенко С., Лиссоволик Я., Мак Фаркар Р. Специальный доклад "Теневая экономика в российских регионах" // Обзор экономики России. Основные тенденции развития. 1997 г. IV / Пер. с англ. М., 1998. С. 238 - 240.

Суть ее заключается в том, что базой взимания НДС на соответствующей территории является совокупный объем добавленной стоимости, оцениваемый органами статистики как валовой региональный продукт (он примерно равен валовому внутреннему продукту, произведенному в рассматриваемом регионе). Однако для определения реальной налоговой базы из валового регионального продукта необходимо вычесть добавленную стоимость в сфере производства благ, освобожденных от налогообложения. База взимания НДС оценивается путем деления поступлений от этого налога и официально регистрируемой задолженности по его уплате на ставку налога (10 - 20%) за анализируемый период. По окончании расчетов, произведенных на основе данной методики, уровень уклонения от уплаты налогов на территории Российской Федерации равен показателю 36,7% (в г. Москве - 41,8%). По всей видимости, эти результаты имеют достаточно высокую степень достоверности, поэтому позволяют оценить реальные размеры налоговой преступности. Однако можно с большой долей уверенности утверждать, что аналогичные расчеты по налогу на прибыль своим итогом имели бы более высокий показатель, так как данный налог в этом смысле является более уязвимым.
Среди основных причин высокой латентности, выделяемых специалистами применительно к экономическим преступлениям <34>, на счет преступлений в сфере налогообложения следует отнести отсутствие потерпевших и иных лиц (кроме органов налогового контроля), заинтересованных в их выявлении. В результате совершения налоговых преступлений прежде всего затрагиваются интересы государства. Население же в основной массе относится к нарушителям налогового законодательства терпимо или даже сочувственно и не только не оказывает содействия государственным контролирующим и правоохранительным органам в их выявлении, но и способствует совершению преступлений. Зачастую работники предприятия знают о нарушениях налогового законодательства со стороны руководителей предприятий, но тем не менее крайне редко предпринимают какие-либо действия для того, чтобы воспрепятствовать этому. Повсеместное распространение получила практика выплаты работникам с их согласия заработной платы из неучтенной денежной наличности и без надлежащего оформления в бухгалтерских документах.
--------------------------------
<34> См.: Лунеев В.В. Преступность XX века. Мировые, региональные и российские тенденции. М., 1997. С. 259.

К числу иных причин высокого уровня латентности налоговой преступности следует отнести:
- изобретательность налоговых преступников;
- тщательную маскировку совершаемых ими налоговых преступлений;
- отсутствие явных следов, указывающих на совершение налоговых преступлений;
- наличие большого промежутка времени (от одного года и более) между моментом совершения и моментом выявления налогового преступления.
Отдельные авторы в качестве искусственных причин латентности называют недостатки в деятельности органов, в обязанности которых входит раскрытие налоговых преступлений <35>.
--------------------------------
<35> См.: Криминология: Учебник для юридических вузов / Под ред. В.Н. Бурлакова, В.П. Сальникова. СПб., 1998. С. 64.

Вышеприведенные показатели позволяют получить общее представление об уровне налоговой преступности. Однако анализ распространенности преступности предполагает также определение ее интенсивности. Основываясь на данных о зарегистрированных фактах налоговых преступлений, можно определить коэффициент налоговой преступности. Коэффициент преступности рассчитывается как отношение числа фактов преступлений и числа лиц, совершивших преступления, к численности населения возраста уголовной ответственности <36>. Если в 1992 г. в Российской Федерации в расчете на 100 тыс. человек, имеющих возраст уголовной ответственности, коэффициент налоговой преступности составлял в среднем чуть более 0,1 преступления, то в 1996 г. - уже 5,7. Доля налоговой преступности в общей структуре преступлений экономической направленности, имевшая первоначально незначительные показатели, за этот же период возросла до 2,3% и стала сопоставима с такими преступными проявлениями, как фальшивомонетничество (3,6%), незаконное предпринимательство (3,8%) или незаконные сделки с валютными ценностями (6,3%).
--------------------------------
<36> См.: Методика анализа преступности: Метод. пособие / Под ред. О.В. Сороки. М., 1986. С. 21.

Априори преступность характеризуется не только количественными, но и качественными показателями. К последним относится структура преступности. Обратившись к показателям 1996 г., можно убедиться в высоком удельном весе в налоговой преступности (73,5%) сокрытий доходов (прибыли) или иных объектов налогообложения. При этом более 55% преступлений данного вида совершалось в особо крупных размерах. Это обстоятельство дополнительно указывает на значительно возросшее число крупных собственников, не желающих по различным причинам платить налоги в государственный бюджет и использующих для этих целей различные ухищрения и маскировки, надеясь избежать разоблачения. Преступления, заключающиеся в противодействии или неисполнении требований налоговой службы в целях сокрытия доходов (прибыли) или неуплаты налогов, составляют 21,8%, уклонение от подачи декларации о доходах - 3,7%, иные - менее 1% <37>. Приведенные данные свидетельствуют о том, что лиц, считающих возможным оказать открытое противодействие органам налогового контроля, гораздо меньше, чем тех, которые склонны использовать различные ухищрения для уклонения от исполнения своих налоговых обязательств. Небольшое количество преступлений, связанных с порядком декларирования доходов физическими лицами, объясняется тем, что неудачная диспозиция соответствующей статьи УК РФ делала ее практически неприменимой. Ответственность же за иные преступления против порядка налогообложения предусматривалась непродолжительное время. Данные 1997 - 1998 гг. свидетельствуют о некоторых изменениях в структуре налоговой преступности, происшедших за последнее время. На уклонение от уплаты налогов с организаций пришлось уже 79,3% всех преступлений в сфере налогообложения; при этом доля преступлений, совершаемых неоднократно, впервые составила за год более 5%. Последний показатель свидетельствует о наличии так называемого специального рецидива, характеризующего степень корыстной направленности налоговых преступников, а следовательно, и о высокой устойчивости налоговой преступности.
--------------------------------
<37> См.: Зрелов А.П., Краснов М.В. Современные способы противодействия организованной экономической и налоговой преступности // Право и политика. 2003. N 11. С. 77 - 82.

Статистика свидетельствует о том, что преступные посягательства, направленные на уклонение от уплаты налога на прибыль, составляют 43,6% от общего числа налоговых преступлений, НДС - 28,4, налогов, уплачиваемых в дорожные фонды, - 6,7, подоходного налога с физических лиц - 3,7, акцизов - 1,2, налога на имущество предприятий - 0,9% <38>. Из этого следует, что налоговые преступления направлены на уклонение от уплаты тех налогов, которые предусматривают наиболее крупные отчисления в бюджет. Иные налоги также достаточно часто оказывались неуплаченными в результате преступных действий, однако это происходило преимущественно из-за того, что они имели общий объект налогообложения с вышеуказанными обязательными платежами. Преобладание преступлений, связанных с неуплатой налога на прибыль, объясняется уязвимостью механизма его исчисления, предусматривающего целый ряд исключений и изъятий, а также наличием льгот по его уплате, которые незаконно используются. В данном случае оказывает влияние и повышенный уровень корыстной мотивации у преступников, ведь удержание в своей собственности полученной прибыли и является их главной целью.
--------------------------------
<38> См.: Варнавская Н. Хороший налогоплательщик - живой налогоплательщик // Коммерсантъ Daily. 2003. 17 окт.

Основную налоговую нагрузку в Российской Федерации несут организации, поэтому наибольшее распространение получили преступления, связанные с исчислением и уплатой налогов с юридических лиц. Из общего числа числившихся на учете юридических лиц лишь 436 тыс. (16,6%) вносят платежи регулярно, 1 млн. 307 тыс. (49,8%) имеют задолженность перед бюджетом и около 787 тыс. (29,9%) не представляют бухгалтерскую отчетность, не платят налоги или находятся в налоговом розыске <39>. Практика показывает, что налоговые преступления совершаются в различных хозяйствующих субъектах независимо от форм их собственности. Однако следует отметить, что в организациях, основывающихся на частной форме собственности, выявляется более 80% таких преступлений. Такая закономерность определяется тем, что право управления на предприятиях, основанных на частной форме собственности, как правило, принадлежит ограниченному кругу лиц. Обычно руководящие органы на таких предприятиях возглавляются их фактическими владельцами, а должный внутренний финансовый контроль отсутствует.
--------------------------------
<39> См.: Там же.

Определенный интерес представляет также распределение нарушений налогового законодательства по сферам деятельности налогоплательщиков. На долю предприятий, осуществляющих торговлю продуктами питания, приходится 23,8% налоговых правонарушений; торгующих товарами народного потребления - 15,9; занимающихся оказанием услуг - 12,1; осуществляющих финансово-кредитные операции - 9,3; торгующих недвижимостью - 7,9; производящих продукцию металлообработки и машиностроения - 7,2; осуществляющих нефтедобычу и нефтепереработку - 5,1; предприятий металлургии - 1,8; производителей химической и нефтехимической продукции - 1,5; производителей электроэнергии - 0,7% <40>. Таким образом, вышеприведенные данные позволяют сделать вывод о том, что подавляющее число налоговых правонарушений совершается в торговой сфере. Владельцы предприятий торговли стремятся получать оплату наличными деньгами за реализуемые ими товары, что позволяет им использовать денежную наличность во внебанковском обороте, что, в свою очередь, значительно затрудняет осуществление налогового контроля и способствует сокрытию денежных средств от налогообложения. Проанализируем состояние налоговой дисциплины в различных сферах предпринимательской деятельности.
--------------------------------
<40> См.: Федеральные органы налоговой полиции России: итоги 2001 года // Налоговая полиция. 2002. N 3. С. 2.

Огромные налоговые потери несет государство на рынке алкогольной продукции. Несмотря на принимаемые Правительством РФ меры по восстановлению государственной монополии на оборот спирта и алкогольной продукции, взять его под должный налоговый контроль до сих пор не удается.
Таким образом, тема криминологического анализа налоговой преступности актуальна еще и в связи с имеющимися проблемами совокупности налоговых преступлений и незаконного предпринимательства. Эта тема затронута в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.07.1997 N 8 "О некоторых вопросах применения судами Российской Федерации уголовного законодательства об ответственности за уклонение от уплаты налогов".
Пункт 4 данного Постановления устанавливает, что в соответствии с Законом Российской Федерации "О подоходном налоге с физических лиц" (прекратил действие в связи с введением в действие НК РФ) налогообложению подлежат доходы, полученные физическим лицом в связи с осуществлением им любых видов предпринимательской деятельности.
Разделяют данную точку зрения и некоторые специалисты. Так, В.П. Верин отмечает: "...действия виновного, занимающегося предпринимательской деятельностью без регистрации или без специального разрешения либо с нарушением условий лицензирования и уклоняющегося от уплаты налога с доходов, полученных в результате такой деятельности, надлежит квалифицировать по совокупности преступлений, предусмотренных соответствующими частями ст. ст. 171 и 198 УК РФ" <41>.
--------------------------------
<41> См.: Верин В.П. Преступления в сфере экономики. М., 2001. С. 101.

Однако п. 4 Постановления Пленума по законам логики подлежит переработке. Предпринимательская деятельность, осуществляемая физическим лицом без разрешения, лицензии или с нарушением условий лицензирования, является незаконной, а соответственно, не подлежащей налогообложению. Доходы, полученные от такой деятельности, являются преступными и в полном объеме подлежат изъятию в пользу государства.
В случае привлечения физического лица к ответственности за уклонение от уплаты налогов с доходов, полученных в результате незаконного предпринимательства, государство как бы признает легальность полученного дохода, так как только законно полученные доходы подлежат налогообложению.
Таким образом, уголовная ответственность за уклонение от уплаты налогов с доходов, полученных от незаконной предпринимательской деятельности, наступать не может <42>.
--------------------------------
<42> См.: URL: http://www.allpravo.m/diploma/doc45p0/instmm2717/prmt2722.html#_ftnref11.

§ 3. Виды налоговых правонарушений

Как уже говорилось, согласно ст. 106 НК налоговым правонарушением признается виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и иных лиц, за которое Налоговым кодексом установлена ответственность.
Практика применения норм НК поставит вопрос о разграничении налоговых правонарушений и таких правонарушений, как налоговые преступления, административные правонарушения, гражданско-правовые деликты. Важнейшие их различия представлены ниже (табл. 11).

Таблица 11

Классификация противоправных деяний в налоговой сфере <43>

--------------------------------
<43> См.: Гуев А.Н. Постатейный комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации. Часть первая. Разделы I - VII. Главы 1 - 20 // Система "ГАРАНТ".

Отличия НП от налоговых преступлений	
Налоговые правонарушения (ст. ст. 106, 116 - 129 НК)	Налоговые преступления (ст. ст. 194, 198, 199, 199.1, 199.2 УК)	
1. Объект НП значительно шире, чем объект налоговых преступлений	1. Объектом налоговых преступлений является отношение по уплате подоходного налога, налогов с организаций и взносов в государственные внебюджетные фонды	
2. Субъектом НП признаются и организации	2. Организации не признаются субъектами преступления	
3. За совершение НП допускается применение лишь налоговых санкций в виде штрафов	3. За совершение налоговых преступлений применяются различные виды уголовных наказаний вплоть до лишения свободы	
4. Совершение НП не влечет судимости (после привлечения лица к ответственности)	4. Осуждение за налоговые преступления влечет судимость лица	
5. НП могут совершаться как умышленно, так и по неосторожности	5. Налоговое преступление характеризуется наличием лишь умысла	
Отличия НП от административных правонарушений	
Налоговые правонарушения (ст. ст. 106, 116 - 129 НК)	Административные правонарушения (ст. ст. 2.1 - 2.10, 14.1 - 16.22 КоАП; ст. 101 НК)	
1. Посягают только на отношения, регулируемые законодательством о налогах и сборах	1. Посягают на гораздо более широкий спектр отношений, в т.ч. и весьма далеких от налоговых (например, безопасность дорожного движения, здоровье населения)	
2. Влекут лишь налоговую санкцию в виде денежного штрафа	2. Влекут применение различных мер административного наказания (предупреждение, штраф, дисквалификация, арест и т.д.)	
3. Налоговые санкции за НП применяются лишь судом	3. Наказания за АП применяются полномочными органами исполнительной власти, а также (в установленных случаях) судом	
4. Процедура применения ответственности за НП регулируется исключительно НК, АПК, ГПК	4. Привлечение к административной ответственности регламентируется КоАП и другими нормами административного законодательства	
5. Субъектом НП признаются как физические лица, так и организации	5. Субъектом административного правонарушения организация признается по особым правилам	
Отличия НП от гражданско-правовых нарушений	
Налоговые правонарушения (ст. ст. 106, 116 - 129 НК)	Гражданско-правовые нарушения (ст. ст. 15, 16, 393 - 406 ГК)	
1. Нарушают лишь нормы законодательства о налогах и сборах	1. Нарушаются не только правовые нормы, но и условия договоров и иных сделок	
2. Влекут применение лишь налоговой санкции в виде денежного штрафа	2. Влекут и возмещение убытков, и неустойку, и иные меры имущественной ответственности	
3. Посягают на имущественные отношения в сфере публичного права	3. Посягают на имущественные отношения в сфере частного права	
4. Субъектом НП признаются лишь физические лица, которым исполнилось 16 лет	4. Субъектом гражданско-правовых нарушений признаются и граждане моложе 16 лет	
5. НП может быть совершено при наличии вины в деянии лица, его совершившего	5. В ряде случаев наличие вины не является необходимым признаком	
6. Вину лица, совершившего НП, должен доказать налоговый орган	6. Ответчик сам должен доказывать отсутствие своей вины	

Способы уклонения от уплаты налогов.
По мнению ряда практических работников, под способом уклонения от уплаты налогов следует понимать совокупность действий (действие) от имени юридического и (или) физического лица, а также должностных лиц, направленных на умышленную неуплату предусмотренных законодательством налогов. Он может включать в себя как простое невыполнение нормы налогового законодательства, так и совершение каких-либо действий, тесно связанных с нарушением налогового законодательства, а также действий, не квалифицированных в настоящее время как нарушение налогового законодательства, но повлекших за собой неуплату необходимых налогов в бюджет. В соответствии с данным определением способ уклонения от уплаты налогов может содержать деяние, не сопровождаемое нарушением налогового законодательства, но влекущее за собой фактическое уклонение от уплаты налогов. Одно и то же налоговое правонарушение (факт совершения нарушений налогового законодательства, зафиксированный в ходе налоговой проверки) может содержать в себе один или несколько способов уклонения. Способы уклонения от уплаты налогов целесообразно группировать по видам налогов, объектам налогообложения и их составляющих категорий.
Процесс уклонения от уплаты налога с позиции прохождения стадий развития преступного деяния состоит из следующих позиций.
1. Возникновение и наличие объекта налогообложения.
2. Неисполнение обязанности по его полному, достоверному и своевременному отражению в целях налогообложения в бухгалтерском учете.
3. Неисполнение обязанности исчисления налога.
4. Неисполнение обязанности представления в налоговые органы отчетности и расчетов по подлежащим уплате налогам.
5. Неуплата налога в установленный законодательством срок.
В целях сравнительной характеристики способов уклонения от уплаты налогов приведем несколько вариантов их видения различными авторами, описанные ими в трудах по криминалистике и других работах, а также способы уклонения, выявленные органами налоговой полиции.
Для простоты исследования рассматриваемых способов уклонения от уплаты налогов сведем их в таблицу под индексами, означающими источник их описания (табл. 12).

Таблица 12

N	Признак статьи УК РФ	Способы уклонения от уплаты налогов	
Содержание	
Уклонения от уплаты налогов, связанные с сокрытием выручки или дохода	
1	199	Сокрытие выручки от реализации продукции (например, отражение ее как аванса от заказчика), работ и услуг, хотя в наличии имеются акты выполненных работ	
2	199	Сокрытие выручки от розничной торговли путем подмены или уничтожения накладных и других документов после продажи товара	
3	199	Сокрытие дохода от налогообложения путем заключения договора о предоставлении кредита (заемные средства не облагаются налогом), когда кредитор не требует возврата кредита, а предприятие, взявшее кредит, самоликвидируется или уничтожает договор через определенное время	
4	199	Бесфактурный отпуск товарно-материальных ценностей для сокрытия фактического объема выручки, полученной от реализации	
5	199	Неоприходование наличной выручки за продукцию, реализованную через доверенных лиц	
Занижение (сокрытие) выручки от реализации продукции	
6	199	Занижение цены реализуемой продукции	
7	199	Занижение объема реализованной (взятой на хранение) продукции	
8	199	Занижение полученной выручки путем перечисления ее на счета других организаций, валютные счета или счета физических лиц без зачисления на расчетный счет	
9	199	Неучет курсовой разницы при расчете налога	
10	199	Отражение выручки в качестве аванса	
Сокрытие факта финансово-хозяйственной деятельности	
11	199	Ведение финансово-хозяйственной деятельности с использованием легально зарегистрированных предприятий или документов индивидуальных предпринимателей на подставных лиц (подставные фирмы)	
12	199	Ведение финансово-хозяйственной деятельности без необходимой лицензии	
13	199	Ведение финансово-хозяйственной деятельности без постановки на учет в ГНИ по месту проведения деятельности (неинформирование о смене фактического местонахождения)	
		Неотражение финансово-хозяйственных сделок в бухгалтерской отчетности (налоговой декларации) путем:	
14	199	Уничтожения бухгалтерских документов после совершения сделки	
15	199	Ведения финансово-хозяйственной деятельности через счета других организаций или структурных подразделений без проводки в своем бухгалтерском учете	
16	199	Ведения финансово-хозяйственной деятельности через незарегистрированные счета	
17	199	Сокрытия внереализационных доходов	
18	199	Неоприходования товарно-материальных ценностей в процессе проведения бартерных операций или взаимозачетов	
19	199	Неоприходования наличной выручки за продукцию, реализованную через доверенных лиц	
Проведение одного вида деятельности под видом другого с целью применения пониженных ставок налогов или предусмотренных льгот (оформление псевдосделки с целью сокрытия реальной сделки)	
20	199	Псевдоэкспорт	
21	199	Сокрытие сделки путем оформления договора о совместной деятельности	
22	199	Оформление сделки продажи под видом договора дарения	
23	199	Заключение договора займа с покупателем продукции	
24	199	Ведение посреднической деятельности под видом торговой	
Сокрытие средств от уплаты налогов при наличии недоимки по налогам или с целью неуплаты
текущих налогов	
Создание искусственной дебиторской задолженности путем:	
25	-	Отпуска товаров без предоплаты, в том числе на реализацию, с намерением не возвращать выручку на счета предприятия	
26	-	Получения выручки на счета зависимых структур без уполномочивания их по уплате соответствующих налогов	
27	-	Перечисления средств в оплату полученной от юридических лиц продукции на личные счета в банках физическим лицам	
28		Замены дебитора (отнесение дебиторской задолженности на коммерческую организацию, с которой у предприятия заключен договор о содействии в погашении дебиторской задолженности)	
Умышленный невозврат валютных средств или непоступление товара от нерезидентов свыше
180 дней путем:	
29	199	Заключения дополнительного соглашения с иностранным партнером об оставлении выручки от сделки на его или другом зарубежном счете	
30	199	Заключения псевдосделки на импорт товаров с целью перевода валютных средств за границу	
Незаконное обналичивание денежных средств путем:	
31	199	Заключения псевдосделки	
32	199	Обналичивания посредством векселей	
33		Выдачи заведомо безвозвратных кредитов, материальной помощи или инвестиционной деятельности (покупка акций других предприятий, создание новых предприятий) при наличии недоимки по налогам	
Сокрытие имущества незаконно ликвидируемого предприятия, на которое может быть наложен арест в счет погашения недоимки путем:	
34	-	Создания новых предприятий с включением в уставный фонд имущества ликвидируемого предприятия-должника в бюджет	
35		Распределения имущества незаконно ликвидируемого предприятия между его учредителями (членами) - физическими лицами	
Неправомерное использование льгот	
36	199	Использование льготы по нельготируемому виду деятельности под предлогом ведения деятельности, по которой предусмотрена льгота	
37	199	Введение в штат неработающих пенсионеров-инвалидов	
Способы занижения налогооблагаемой базы по прибыли и налога на прибыль	
Неправомерное отнесение расходов на финансовые результаты предприятия путем:	
38	199	Списания на себестоимость процентов по кредитам банка свыше ставки Центробанка	
39	199	Включения в себестоимость затрат на содержание объектов социальной сферы	
Завышение затрат на производство	
40	199	Завышение стоимости приобретенных товаров и материалов	
41	199	Включение в себестоимость фактически невыполненных работ (сумм, не имеющих документального подтверждения)	
42	199	Завышение норм расходов или технологических потерь при производстве продукции, учет брака по ценам выше себестоимости и т.п.	
43	199	Начисление износа по основным средствам производства, не введенным в эксплуатацию	
44	199	Включение в затраты предварительной оплаты за неполученную продукцию	
45	199	Искусственное завышение фонда заработной платы за счет завышения численности работников	
46	199	Завышение внереализационных расходов	
47	199	Неотражение в бухгалтерской отчетности участника договора о совместной деятельности причитающейся ему доли имущества или прибыли	
48	199	Невключение сумм внереализационных доходов при расчете налога на прибыль	
49	199	Реализация продукции по ценам ниже себестоимости	
Способы занижения и уклонения от уплаты НДС	
50	199	Сокрытие доходов партнера-нерезидента, полученных на территории России	
51	199	Завышение в налоговых декларациях сумм НДС, подлежащих возмещению из бюджета	
52	199	Невключение в налогооблагаемый оборот сумм акцизов	
53	199	Невключение в налогооблагаемый оборот сумм частичной оплаты труда, авансовых и иных платежей, поступивших в счет предстоящих поставок товаров или выполнения работ при установленной политике ведения бухгалтерского учета по мере реализации	
54	199	Реализация основных фондов без расчета и уплаты НДС	
55	199	Невключение в облагаемый НДС оборот безвозмездно передаваемых товаров (работ, услуг)	
56	199	Неуплата НДС с сумм, полученных от взимания штрафов, неустоек, сумм вознаграждений	
Способы уклонения от уплаты акцизов	
57	199	Внесение в технологию производства подакцизной продукции незначительного изменения с целью вывода ее из-под обложения акцизом, но фактического использования в прежнем порядке	
58	199	Отражение собственного сырья для производства подакцизной продукции как давальческого	
Способы уклонения от уплаты подоходного налога	
59	198	Непредоставление или искажение данных в декларации о совокупном годовом доходе	
60	198	Неначисление подоходного налога с выплат за работу по трудовым соглашениям	
61	199	Фиктивное страхование работников	
62	199	Применение "депозитной зарплаты"	
63	199	Невключение в фонд оплаты труда дополнительных выплат, материального вознаграждения и премий работников предприятия	
64	199	Передача в личное пользование товарно-материальных ценностей с отражением на забалансовом счете "на ответственное хранение"	
	199	Занижение подоходного налога с физических лиц путем расчета дохода не по совокупности, а по отдельным периодам	
Способы уклонения от уплаты налога на имущество	
65	199	Использование вновь построенных зданий по назначению без сдачи государственной комиссии и регистрации	

Опасной разновидностью налоговых правонарушений является налоговая преступность.
Согласно наиболее распространенной в настоящее время точке зрения к собственно налоговым преступлениям относятся лишь те деяния, которые непосредственно посягают на отношения, возникающие в связи с уплатой налогов и сборов в бюджет и государственные внебюджетные фонды. Такие преступления выражаются в неисполнении налогообязанными лицами своих обязанностей по исчислению, уплате или перечислению налогов и сборов в бюджетную систему РФ <44>.
--------------------------------
<44> См.: Кинсбурская В.А., Ялбулганов А.А. Налоговые преступления по законодательству Российской Федерации. М., 2007.

С большой долей условности в российской правовой литературе к преступлениям, связанным с нарушением законодательства о налогах и сборах, относят так называемые преступления против порядка налогообложения, посягающие на установленный порядок деятельности налоговых органов по осуществлению налогового контроля и привлечению виновных к ответственности. Под этот критерий подпадают, в частности, преступления, заключающиеся:
- в умышленном занижении размеров платежей за землю (ст. 170 УК РФ);
- в создании коммерческой организации без намерения осуществлять предпринимательскую или банковскую деятельность, имеющем целью освобождение от налогов (ст. 173 УК РФ - "Лжепредпринимательство") <45>.
--------------------------------
<45> См., например: Кучеров И.И. Преступления в сфере налогообложения: Научно-практический комментарий к УК РФ. М., 1999. С. 18 - 20.

Отдельные авторы предпринимают попытки еще большего расширения перечня налоговых преступлений, относя к ним и другие уголовно наказуемые деяния, например уклонение от уплаты таможенных платежей, взимаемых с организации или физического лица (ст. 194 УК РФ) <46>. В целом, конечно, данное преступление имеет отношение к сфере налогообложения, если учесть, что налоги, взимаемые в связи с перемещением товаров через таможенную границу РФ, входят в общую систему налогов и сборов. Однако объект посягательства в данном случае отличен от объекта посягательства налоговых преступлений - им являются отношения, возникающие в сфере таможенного дела, а не в сфере налогообложения. Не случайно поэтому уклонение от уплаты таможенных платежей, как правило, предлагается относить к категории таможенных преступлений <47>.
--------------------------------
<46> См.: Зрелов А.П., Краснов М.В. Налоговые преступления / Под ред. К.К. Саркисова. М., 2004. С. 106 - 112.
<47> См., например: Чучаев А.И., Иванова С.Ю. Таможенные преступления в новом УК РФ // Государство и право. 1998. N 11. С. 43; Лопашенко Н.А. Проблемы уголовной ответственности за налоговые преступления // Налоговые споры: теория и практика. 2004. N 5. С. 14.

Однако только ли противоправные деяния налогоплательщика и иных налогообязанных лиц входят в категорию налоговых преступлений? Разумеется, уклонение от уплаты налогов и сборов является основным видом налоговых преступлений. Основным, но не единственным! Понятие "налоговое преступление" может применяться в качестве собирательного обозначения всего многообразия преступных деяний, совершаемых субъектами в сфере налогообложения <48>.
--------------------------------
<48> См.: Кинсбурская В.А., Ялбулганов А.А. Указ. соч.

К числу основных характеристик налоговой преступности большинство авторов относят состояние, динамику, уровень, латентность и структуру <49>.
--------------------------------
<49> См.: Долгова А.И., Коробейников Б.В., Кудрявцев В.Н., Панкратов В.В. Понятия советской криминологии. М., 1985. С. 15.

Сфера налогообложения имеет принципиальное значение для обеспечения экономической безопасности государства, а следовательно, правонарушения в ней могут нанести существенный ущерб государству. Как отмечает один из наиболее известных специалистов в области борьбы с налоговой преступностью И.И. Кучеров, "в современных условиях налоги являются главным источником бюджетных доходов... При этом налоговая политика практически не учитывает то обстоятельство, что подавляющее большинство отечественных предприятий используют устаревшее оборудование, технологии, испытывают острую нехватку оборотных средств и не могут сбыть свою неконкурентоспособную продукцию как на внутреннем, так и на внешнем рынке. Все это приводит к возникновению взаимных неплатежей и к снижению возможностей предприятий уплачивать возросшие налоги" <50>.
--------------------------------
<50> См.: Кучеров И.И. Налоговые преступления. М., 1997. С. 40.

И.В. Александров, исследуя проблемы криминализации налоговой преступности, отмечает три основные тенденции.
Во-первых, связь криминализации налоговых преступлений с приведением уголовного законодательства в соответствие с экономическими потребностями страны.
Во-вторых, тенденция, связанная с приведением уголовного законодательства в соответствие с нормами налогового законодательства РФ, а также нормами международного права.
В-третьих, тенденция, связанная с необходимостью приведения уголовного законодательства в соответствие с криминологической реальностью в сфере налоговых правонарушений и поступления налоговых платежей в бюджет <51>.
--------------------------------
<51> См.: Александров И.В. Налоговые преступления. М., 2002. С. 33.

Уголовная ответственность за правонарушения в сфере уплаты налогов и сборов является одним из возможных видов юридической ответственности в данной сфере наряду с ответственностью, предусмотренной налоговым законодательством. М.Ю. Ботвинкин применительно к данному вопросу отмечает, что "уголовное право, в частности, призвано обеспечивать нормальное функционирование чрезвычайно важной для государства системы налогообложения посредством установления запрета на совершение определенных деяний, причиняющих значительный вред налоговой системе государства и установления уголовной ответственности за нарушение этого запрета. Уголовное право, с одной стороны, создает собственный метод правового регулирования в виде установления уголовно-правового запрета на совершение действий, наносящих ущерб налоговой системе государства, а с другой стороны - усиливает иные правовые запреты (административно-правовой, налогово-правовой)..." <52>.
--------------------------------
<52> См.: Ботвинкин М.Ю. Уголовная ответственность за преступления в сфере налогообложения: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 23 - 24.

Уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с физического лица (ст. 198 УК РФ).
Общественная опасность данного преступления заключается в том, что в результате его совершения бюджет недополучает денежные средства, чем причиняется ущерб государству.
Вопрос об объекте преступления в литературе остается дискуссионным.
Н.А. Лопашенко считает объектом преступления общественные экономические отношения, основанные на принципе добропорядочности субъектов экономической деятельности, и конституционную обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы <53>. На наш взгляд, непосредственным объектом преступления являются общественные отношения в сфере формирования бюджета за счет взимания налогов и сборов.
--------------------------------
<53> См.: Лопашенко Н.А. Преступления в сфере экономики. М., 2006. С. 600.

Предметом преступления являются денежные средства в виде налогов и сборов. При этом речь идет в данном случае о неуплаченных денежных средствах в виде налогов и сборов.
Согласно ст. 8 НК РФ под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.
Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий) <54>.
--------------------------------
<54> См.: СЗ РФ. N 31. 03.08.1998. Ст. 3824.

В Российской Федерации устанавливаются следующие виды налогов и сборов: федеральные, региональные и местные.
К федеральным налогам и сборам относятся:
1) налог на добавленную стоимость;
2) акцизы;
3) налог на доходы физических лиц;
4) налог на прибыль организаций;
5) налог на добычу полезных ископаемых;
6) водный налог;
7) сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов;
8) государственная пошлина.
К региональным налогам относятся:
1) налог на имущество организаций;
2) налог на игорный бизнес;
3) транспортный налог.
К местным налогам относятся:
1) земельный налог;
2) налог на имущество физических лиц (ст. ст. 12 - 15 НК РФ).
Объективная сторона преступления заключается в уклонении от уплаты налогов и сборов в одной из двух альтернативных форм:
- непредставление налоговой декларации или иных документов, представление которых в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах является обязательным (бездействие);
- включение в налоговую декларацию или такие документы заведомо ложных сведений (действие).
Налогоплательщиками налога на добавленную стоимость признаются:
- организации;
- индивидуальные предприниматели;
- лица, признаваемые налогоплательщиками налога на добавленную стоимость в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации, определяемые в соответствии с Таможенным кодексом Российской Федерации (ст. 143 НК РФ).
Объектом налогообложения при уплате налога на добавленную стоимость являются:
1) реализация товаров (работ, услуг) на территории Российской Федерации, в том числе реализация предметов залога и передача товаров (результатов выполненных работ, оказание услуг) по соглашению о предоставлении отступного или новации, а также передача имущественных прав;
2) передача на территории Российской Федерации товаров (выполнение работ, оказание услуг) для собственных нужд, расходы на которые не принимаются к вычету (в том числе через амортизационные отчисления) при исчислении налога на прибыль организаций;
3) выполнение строительно-монтажных работ для собственного потребления;
4) ввоз товаров на таможенную территорию Российской Федерации.
Налогоплательщиками акциза признаются: организации; индивидуальные предприниматели; лица, признаваемые налогоплательщиками в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации, определяемые в соответствии с Таможенным кодексом Российской Федерации (ст. 179 НК РФ).
Объектами налогообложения являются:
1) реализация на территории Российской Федерации лицами произведенных ими подакцизных товаров, в том числе реализация предметов залога и передача подакцизных товаров по соглашению о предоставлении отступного или новации;
2) продажа лицами переданных им на основании приговоров или решений судов, арбитражных судов или других уполномоченных на то государственных органов конфискованных и (или) бесхозяйных подакцизных товаров, подакцизных товаров, от которых произошел отказ в пользу государства и которые подлежат обращению в государственную и (или) муниципальную собственность;
3) передача на территории Российской Федерации лицами произведенных ими из давальческого сырья (материалов) подакцизных товаров собственнику указанного сырья (материалов) либо другим лицам, в том числе получение указанных подакцизных товаров в собственность в счет оплаты услуг по производству подакцизных товаров из давальческого сырья (материалов);
4) передача в структуре организации произведенных подакцизных товаров для дальнейшего производства неподакцизных товаров, за исключением передачи произведенного прямогонного бензина для дальнейшего производства продукции нефтехимии в структуре организации, имеющей свидетельство о регистрации лица, совершающего операции с прямогонным бензином, и (или) передачи произведенного денатурированного этилового спирта для производства неспиртосодержащей продукции в структуре организации, имеющей свидетельство о регистрации организации, совершающей операции с денатурированным этиловым спиртом;
5) передача на территории Российской Федерации лицами произведенных ими подакцизных товаров для собственных нужд;
6) передача на территории Российской Федерации лицами произведенных ими подакцизных товаров в уставный (складочный) капитал организаций, паевые фонды кооперативов, а также в качестве взноса по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности);
7) передача на территории Российской Федерации организацией (хозяйственным обществом или товариществом) произведенных ею подакцизных товаров своему участнику (его правопреемнику или наследнику) при его выходе (выбытии) из организации (хозяйственного общества или товарищества), а также передача подакцизных товаров, произведенных в рамках договора простого товарищества (договора о совместной деятельности), участнику (его правопреемнику или наследнику) указанного договора при выделе его доли из имущества, находящегося в общей собственности участников договора, или разделе такого имущества;
8) передача произведенных подакцизных товаров на переработку на давальческой основе;
9) ввоз подакцизных товаров на таможенную территорию Российской Федерации;
10) получение (оприходование) денатурированного этилового спирта организацией, имеющей свидетельство на производство неспиртосодержащей продукции;
11) получение прямогонного бензина организацией, имеющей свидетельство на переработку прямогонного бензина.
Налогоплательщиками налога на доходы физических лиц признаются физические лица, являющиеся налоговыми резидентами Российской Федерации, а также физические лица, получающие доходы от источников в Российской Федерации, не являющиеся налоговыми резидентами Российской Федерации (ст. 207 НК РФ).
Объектом налогообложения признается доход, полученный налогоплательщиками:
1) от источников в Российской Федерации и (или) от источников за пределами Российской Федерации - для физических лиц, являющихся налоговыми резидентами Российской Федерации;
2) от источников в Российской Федерации - для физических лиц, не являющихся налоговыми резидентами Российской Федерации (ст. 209 НК РФ).
Налогоплательщиками налога на добычу полезных ископаемых признаются организации и индивидуальные предприниматели, признаваемые пользователями недр в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 334 НК РФ).
Объектом налогообложения налогом на добычу полезных ископаемых признаются:
1) полезные ископаемые, добытые из недр на территории Российской Федерации на участке, предоставленном налогоплательщику в пользование в соответствии с законодательством Российской Федерации;
2) полезные ископаемые, извлеченные из отходов (потерь) добывающего производства, если такое извлечение подлежит отдельному лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах;
3) полезные ископаемые, добытые из недр за пределами территории Российской Федерации, если эта добыча осуществляется на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации (а также арендуемых у иностранных государств или используемых на основании международного договора) на участке недр, предоставленном налогоплательщику в пользование (ст. 336 НК РФ).
Налогоплательщиками водного налога признаются организации и физические лица, осуществляющие специальное и (или) особое водопользование в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 333.8 НК РФ).
Объектами налогообложения водным налогом признаются следующие виды пользования водными объектами:
1) забор воды из водных объектов;
2) использование акватории водных объектов, за исключением лесосплава в плотах и кошелях;
3) использование водных объектов без забора воды для целей гидроэнергетики;
4) использование водных объектов для целей сплава древесины в плотах и кошелях (ст. 333.9 НК РФ).
Плательщиками сбора за пользование объектами животного мира, за исключением объектов животного мира, относящихся к объектам водных биологических ресурсов, признаются организации и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, получающие в установленном порядке лицензию (разрешение) на пользование объектами животного мира на территории Российской Федерации (ст. 333.1 НК РФ).
Объектами обложения признаются:
- объекты животного мира, изъятие которых из среды их обитания осуществляется на основании лицензии (разрешения) на пользование объектами животного мира, выдаваемой в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- объекты водных биологических ресурсов, изъятие которых из среды их обитания осуществляется на основании разрешения на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, выдаваемого в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 333.2 НК РФ).
Плательщиками государственной пошлины признаются:
1) организации;
2) физические лица (ст. 333.17 НК РФ). Налогоплательщиками налога на игорный бизнес признаются организации или индивидуальные предприниматели, осуществляющие предпринимательскую деятельность в сфере игорного бизнеса.
Объектами налогообложения признаются: игровой стол; игровой автомат; касса тотализатора; касса букмекерской конторы (ст. ст. 365 - 366 НК РФ).
Налогоплательщиками транспортного налога признаются лица, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации зарегистрированы транспортные средства, признаваемые объектом налогообложения (ст. 357 НК РФ).
Объектом налогообложения признаются автомобили, мотоциклы, мотороллеры, автобусы и другие самоходные машины и механизмы на пневматическом и гусеничном ходу, самолеты, вертолеты, теплоходы, яхты, парусные суда, катера, снегоходы, мотосани, моторные лодки, гидроциклы, несамоходные (буксируемые суда) и другие водные и воздушные транспортные средства, зарегистрированные в установленном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 358 НК РФ).
Налогоплательщиками земельного налога признаются организации и физические лица, обладающие земельными участками на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения (ст. 388 НК РФ).
Объектом налогообложения признаются земельные участки, расположенные в пределах муниципального образования (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга), на территории которого введен налог (ст. 389 НК РФ).
Плательщиками налогов на имущество физических лиц признаются физические лица - собственники имущества, признаваемого объектом налогообложения (ст. 1 Закона "О налогах на имущество физических лиц" <55>).
--------------------------------
<55> См.: РГ. 1992. 14 февр.

Объектами налогообложения признаются жилые дома, квартиры, дачи, гаражи и иные строения, помещения и сооружения (ст. 2 Закона).
Объективная сторона преступления заключается в уклонении от уплаты налогов и (или) сборов с физического лица путем непредставления декларации или иных документов.
Уклонение от уплаты налогов, незаконно установленных властями, не влечет уголовной ответственности.
Уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с организации (ст. 199 УК РФ).
Общественная опасность данного преступления заключается в том, что в результате его совершения бюджет недополучает денежные средства, чем причиняется ущерб государству.
Непосредственным объектом преступления являются общественные отношения в сфере формирования бюджета за счет взимания налогов и сборов.
Предметом преступления, как и предметом преступления, предусмотренного ст. 198 УК РФ, являются денежные средства в виде налогов и сборов. При этом речь в данном случае идет о неуплаченных денежных средствах в виде налогов и сборов.
Применительно к данной статье имеются в виду следующие налоги и сборы.
Федеральные налоги и сборы:
1) налог на добавленную стоимость;
2) акцизы;
3) налог на прибыль организаций;
4) налог на добычу полезных ископаемых;
5) сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов;
6) государственная пошлина.
Региональные налоги:
1) налог на имущество организаций;
2) налог на игорный бизнес;
3) транспортный налог.
А также местный - земельный налог.
Более подробно все, за исключением налога на прибыль организаций и налога на имущество организаций, раскрывались применительно к предыдущей статье.
Налогоплательщиками налога на прибыль организаций признаются:
- российские организации;
- иностранные организации, осуществляющие свою деятельность в Российской Федерации через постоянные представительства и (или) получающие доходы от источников в Российской Федерации.
Объектом налогообложения по налогу на прибыль организаций признается прибыль, полученная налогоплательщиком.
Прибылью признаются:
1) для российских организаций - полученные доходы, уменьшенные на величину произведенных расходов, которые определяются в соответствии с настоящей главой;
2) для иностранных организаций, осуществляющих деятельность в Российской Федерации через постоянные представительства, - полученные через эти постоянные представительства доходы, уменьшенные на величину произведенных этими постоянными представительствами расходов, которые определяются в соответствии с НК РФ;
3) для иных иностранных организаций - доходы, полученные от источников в Российской Федерации. Доходы указанных налогоплательщиков определяются в соответствии со ст. 309 НК РФ (ст. ст. 246 - 247 НК РФ).
Налогоплательщиками налога на имущество организаций признаются:
- российские организации;
- иностранные организации, осуществляющие деятельность в Российской Федерации через постоянные представительства и (или) имеющие в собственности недвижимое имущество на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации <56>.
--------------------------------
<56> См.: Русанов Г.А. Указ. соч.

Объектами налогообложения для российских организаций признается движимое и недвижимое имущество (в том числе имущество, переданное во временное владение, в пользование, распоряжение, доверительное управление, внесенное в совместную деятельность или полученное по концессионному соглашению), учитываемое на балансе в качестве объектов основных средств в порядке, установленном для ведения бухгалтерского учета, если иное не предусмотрено ст. 378 НК РФ.
Объектами налогообложения для иностранных организаций, осуществляющих деятельность в Российской Федерации через постоянные представительства, признается движимое и недвижимое имущество, относящееся к объектам основных средств, имущество, полученное по концессионному соглашению.
Объектом налогообложения для иностранных организаций, не осуществляющих деятельность в Российской Федерации через постоянные представительства, признается находящееся на территории Российской Федерации и принадлежащее указанным иностранным организациям на праве собственности недвижимое имущество и полученное по концессионному соглашению недвижимое имущество (ст. ст. 373 - 374 НК РФ).
Объективная сторона преступления совпадает с объективной стороной предыдущего рассмотренного нами состава.
Состав преступления является материальным, для признания его оконченным по ч. 1 ст. 198 УК РФ необходимо совершение указанного деяния в крупном размере, т.е. для признания его оконченным по ч. 1 ст. 199 УК РФ необходимо совершение указанного деяния в крупном размере, т.е. на сумму налогов и (или) сборов, составляющую за период в пределах трех финансовых лет подряд более 2 млн. руб., при условии, что доля неуплаченных налогов и (или) сборов превышает 10% подлежащих уплате сумм налогов и (или) сборов, либо превышающую 6 млн. руб.
Субъективная сторона характеризуется только прямым умыслом с целью полной или частичной неуплаты налогов и сборов (п. 8 Постановления), т.е. лицо осознает общественную опасность своего деяния и желает совершения.
Субъект преступления специальный - руководитель организации-налогоплательщика, главный бухгалтер (бухгалтер при отсутствии в штате должности главного бухгалтера), в обязанности которых входят подписание отчетной документации, представляемой в налоговые органы, обеспечение полной и своевременной уплаты налогов и сборов, а равно иные лица, если они были специально уполномочены органом управления организации на совершение таких действий (п. 7 Постановления).
Законодательная регламентация деятельности главного бухгалтера, а также понятие руководителя организации установлены в ФЗ от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" <57>.
--------------------------------
<57> См.: СЗ РФ. 1996. N 48. Ст. 5369.

Руководитель организации - руководитель исполнительного органа организации либо лицо, ответственное за ведение дел организации (ст. 2 Закона).
Согласно ст. 7 Закона главный бухгалтер (бухгалтер при отсутствии в штате должности главного бухгалтера) назначается на должность и освобождается от должности руководителем организации.
Главный бухгалтер подчиняется непосредственно руководителю организации и несет ответственность за формирование учетной политики, ведение бухгалтерского учета, своевременное представление полной и достоверной бухгалтерской отчетности.
Главный бухгалтер обеспечивает соответствие осуществляемых хозяйственных операций законодательству Российской Федерации, контроль за движением имущества и выполнением обязательств.
Требования главного бухгалтера по документальному оформлению хозяйственных операций и представлению в бухгалтерию необходимых документов и сведений обязательны для всех работников организации.
Без подписи главного бухгалтера денежные и расчетные документы, финансовые и кредитные обязательства считаются недействительными и не должны приниматься к исполнению.
В случае разногласий между руководителем организации и главным бухгалтером по осуществлению отдельных хозяйственных операций документы по ним могут быть приняты к исполнению с письменного распоряжения руководителя организации, который несет всю полноту ответственности за последствия осуществления таких операций.
К организациям, указанным в данной статье, относятся все перечисленные в ст. 11 НК РФ организации (п. 10 Постановления).
Организации - юридические лица, образованные в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также иностранные юридические лица, компании и другие корпоративные образования, обладающие гражданской правоспособностью, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств, международные организации, филиалы и представительства указанных иностранных лиц и международных организаций, созданные на территории Российской Федерации (ст. 11 НК РФ) <58>.
--------------------------------
<58> Русанов Г.А. Указ. соч.

В ч. 2 ст. 199 УК РФ установлена ответственность за совершение данного деяния:
- группой лиц по предварительному сговору, т.е. двумя и более лицами, заранее договорившимися о совершении данного преступления;
- в особо крупном размере, т.е. на сумму, составляющую за период в пределах трех финансовых лет подряд более десяти миллионов рублей, при условии, что доля неуплаченных налогов и (или) сборов превышает 20% подлежащих уплате сумм налогов и (или) сборов, либо превышающую тридцать миллионов рублей.
В примечании к статье также сказано, что лицо, впервые совершившее преступление, предусмотренное данной статьей, освобождается от уголовной ответственности, если этим лицом либо организацией полностью уплачены суммы недоимки и соответствующих пеней, а также сумма штрафа в размере, определяемом в соответствии с НК РФ <59>.
--------------------------------
<59> См.: Там же.

Неисполнение обязанностей налогового агента (ст. 199.1 УК РФ).
Общественная опасность данного преступления заключается в том, что в результате его совершения бюджет недополучает денежные средства, чем причиняется ущерб государству.
Вопрос о непосредственном объекте преступления не нашел единого понимания в юридической литературе. М.Ю. Ботвинкин полагает, что непосредственным объектом преступления является налоговая система, устанавливающая порядок уплаты налогов и сборов <60>. Н.А. Лопашенко определяет объект преступления как общественные экономические отношения, основанные на принципе добропорядочности субъектов экономической деятельности <61>. Представляется, что более точным будет определение непосредственного объекта преступления как общественных отношений в сфере формирования бюджета за счет взимания налогов и сборов.
--------------------------------
<60> Особенная часть Уголовного кодекса Российской Федерации: Комментарий, судебная практика, статистика / Под общ. ред. В.М. Лебедева; отв. ред. А.В. Галахова. М., 2009. С. 449.
<61> Лопашенко Н.А. Указ. соч. С. 624.

Предметом преступления являются денежные средства в виде налогов и сборов.
Объективная сторона преступления характеризуется неисполнением в личных интересах обязанностей налогового агента по:
- исчислению;
- удержанию;
- перечислению налогов и (или) сборов, подлежащих в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах исчислению, удержанию у налогоплательщика и перечислению в соответствующий бюджет (внебюджетный фонд), совершенному в крупном размере.
Согласно ст. 24 НК РФ налоговыми агентами признаются лица, на которых в соответствии с НК РФ возложены обязанности по исчислению, удержанию у налогоплательщика и перечислению налогов в бюджетную систему Российской Федерации.
Налоговые агенты обязаны:
1) правильно и своевременно исчислять, удерживать из денежных средств, выплачиваемых налогоплательщикам, и перечислять налоги в бюджетную систему Российской Федерации на соответствующие счета Федерального казначейства;
2) письменно сообщать в налоговый орган по месту своего учета о невозможности удержать налог и о сумме задолженности налогоплательщика в течение одного месяца со дня, когда налоговому агенту стало известно о таких обстоятельствах;
3) вести учет начисленных и выплаченных налогоплательщикам доходов, исчисленных, удержанных и перечисленных в бюджетную систему Российской Федерации налогов, в том числе по каждому налогоплательщику;
4) представлять в налоговый орган по месту своего учета документы, необходимые для осуществления контроля за правильностью исчисления, удержания и перечисления налогов;
5) в течение четырех лет обеспечивать сохранность документов, необходимых для исчисления, удержания и перечисления налогов.
Налоговые агенты перечисляют удержанные налоги в порядке, предусмотренном НК РФ.
За неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей налоговый агент несет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Под исчислением следует понимать действия по вычислению налогов и сборов, подлежащих уплате в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Под удержанием финансовых средств следует понимать их изъятие из финансовых активов налогоплательщика <62>.
--------------------------------
<62> См.: Васин Ю.Г. Уголовное право. Часть Особенная / Под ред. Л.Д. Гаухмана и С.В. Максимова. С. 211.

Под перечислением следует понимать перечисление финансовых средств в соответствующие бюджеты.
Состав преступления в отличие от двух рассмотренных нами прежде является формальным и будет оконченным с момента неперечисления налоговым агентом в личных интересах в порядке и сроки, которые предусмотрены налоговым законодательством, в соответствующий бюджет (внебюджетный фонд) сумм налогов и (или) сборов в крупном размере, которые он должен был исчислить и удержать у налогоплательщика (п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 декабря 2006 г. "О практике применения судами уголовного законодательства об ответственности за налоговые преступления" <63>).
--------------------------------
<63> См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2007. N 3.

Неверной является позиция, высказанная И. Рогозиной, о том, что состав данного преступления является материальным <64>.
--------------------------------
<64> См.: Рогозина И. Проблемы уголовной ответственности за неисполнение обязанностей налогового агента // Уголовное право. 2006. N 2.

Крупным размером признается сумма налогов и (или) сборов, составляющая за период в пределах трех финансовых лет подряд более двух миллионов рублей, при условии, что доля неуплаченных налогов и (или) сборов превышает 10% подлежащих уплате сумм налогов и (или) сборов, либо превышающая шесть миллионов рублей (примечание к ст. 199 УК РФ).
Субъективная сторона характеризуется прямым умыслом, т.е. лицо осознает общественную опасность своего деяния и желает его совершить. Обязательным признаком субъективной стороны является также личная заинтересованность, которая может выражаться в стремлении извлечь выгоду имущественного, а также неимущественного характера, обусловленную такими побуждениями, как карьеризм, протекционизм, семейственность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса и т.д. (п. 17 Постановления).
В.Д. Дармаева и Л.В. Золотухина применительно к вопросу о субъективной стороне преступления указывают, что понятие "личный интерес" при квалификации действий по ст. 199.1 УК РФ не должно отождествляться с корыстной целью (на что и указывает Постановление).
Следовательно, как указывают авторы, для эффективности применения положений ст. 199.1 УК РФ необходимо внесение изменений в диспозицию данной нормы, в том числе и исключение личного интереса налогового агента как обязательного признака субъективной стороны преступления <65>.
--------------------------------
<65> См.: Дармаева В.Д., Золотухина Л.В. Квалификация преступлений за неисполнение обязанностей налогового агента // Налоги. 2007. N 2.

Субъект преступления специальный - вменяемое физическое лицо, достигшее возраста 16 лет, имеющее статус индивидуального предпринимателя, а также лицо, на которое в соответствии с его должностным или служебным положением возложена обязанность по исчислению, удержанию или перечислению налогов (руководитель, главный бухгалтер, сотрудник, специально уполномоченный на совершение данных действий, иное лицо, фактически выполняющее обязанности руководителя или главного бухгалтера) (п. 17 Постановления).
В ч. 2 ст. 198 УК РФ установлена ответственность за совершение тех же деяний в особо крупном размере, т.е. на сумму, составляющую за период в пределах трех финансовых лет подряд более десяти миллионов рублей, при условии, что доля неуплаченных налогов и (или) сборов превышает 20 процентов подлежащих уплате сумм налогов и (или) сборов, либо превышающую тридцать миллионов рублей (примечание к ст. 199 УК РФ).
В том случае, когда лицо в личных интересах не исполняет обязанности налогового агента по исчислению, удержанию или перечислению налогов и одновременно уклоняется от уплаты налогов с физического лица или организации в крупном или особо крупном размере, содеянное им при наличии к тому оснований надлежит квалифицировать по совокупности преступлений, предусмотренных ст. 199.1 УК РФ и соответственно ст. 198 УК РФ или ст. 199 УК РФ. Если названное лицо совершает также действия по сокрытию денежных средств либо имущества организации или индивидуального предпринимателя, за счет которых должно производиться взыскание недоимки по налогам и (или) сборам, содеянное им подлежит при наличии к тому оснований дополнительной квалификации по ст. 199.2 УК РФ (п. 18 Постановления).
Сокрытие денежных средств либо имущества организации или индивидуального предпринимателя, за счет которых должно производиться взыскание налогов и (или) сборов (ст. 199.2 УК РФ).
Общественная опасность данного преступления объясняется тем, что в результате его совершения причиняется вред интересам государства в области формирования бюджета.
Непосредственным объектом преступления являются общественные отношения в сфере формирования бюджета за счет взимания налогов и сборов.
В качестве предмета преступления могут выступать денежные средства либо иное имущество, за счет которого в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, должно быть произведено взыскание недоимки по налогам и (или) сборам.
Статья 11 НК РФ определяет недоимку как сумму налога или сумму сбора, не уплаченную в установленный законодательством о налогах и сборах срок. Под денежными средствами и имуществом организации или индивидуального предпринимателя, за счет которых в установленном порядке должно производиться взыскание недоимки по налогам и (или) сборам, понимаются денежные средства налогоплательщика (плательщика сборов) на счетах в банках, их наличные денежные средства, а также иное имущество, перечисленное в ст. ст. 47 и 48 НК РФ (п. 20 Постановления Пленума Верховного Суда РФ "О практике применения судами уголовного законодательства об ответственности за налоговые преступления" от 28.12.2006 <66>).
--------------------------------
<66> См.: БВС РФ. 2007. N 3.

Согласно ст. 31 НК РФ налоговый орган обязан взыскивать недоимки, а также пени и штрафы в порядке, установленном НК РФ.
Требование об уплате налога должно быть направлено налогоплательщику не позднее трех месяцев со дня выявления недоимки.
При выявлении недоимки налоговый орган составляет документ по форме, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов (ст. 70 НК РФ).
В случае неуплаты или неполной уплаты налога в установленный срок обязанность по уплате налога исполняется в принудительном порядке путем обращения взыскания на денежные средства на счетах налогоплательщика (налогового агента) - организации или индивидуального предпринимателя в банках. Взыскание налога производится по решению налогового органа путем направления в банк, в котором открыты счета налогоплательщика (налогового агента) - организации или индивидуального предпринимателя, поручения налогового органа на списание и перечисление в бюджетную систему Российской Федерации необходимых денежных средств со счетов налогоплательщика (налогового агента) - организации или индивидуального предпринимателя (ст. 46 НК РФ).
При недостаточности или отсутствии денежных средств на счетах налогоплательщика (налогового агента) - организации или индивидуального предпринимателя или при отсутствии информации о счетах налогоплательщика (налогового агента) - организации или индивидуального предпринимателя налоговый орган вправе взыскать налог за счет иного имущества налогоплательщика (налогового агента).
Взыскание налога за счет имущества налогоплательщика (налогового агента) - организации или индивидуального предпринимателя производится по решению руководителя (заместителя руководителя) налогового органа путем направления в течение трех дней с момента вынесения такого решения соответствующего постановления судебному приставу-исполнителю для исполнения в порядке, предусмотренном ФЗ "Об исполнительном производстве" (ст. 47 НК РФ).
Взыскание налога за счет имущества налогоплательщика (налогового агента) - организации или индивидуального предпринимателя производится последовательно в отношении:
1) наличных денежных средств и денежных средств в банках;
2) имущества, не участвующего непосредственно в производстве продукции (товаров), в частности ценных бумаг, валютных ценностей, непроизводственных помещений, легкового автотранспорта, предметов дизайна служебных помещений;
3) готовой продукции (товаров), а также иных материальных ценностей, не участвующих и (или) не предназначенных для непосредственного участия в производстве;
4) сырья и материалов, предназначенных для непосредственного участия в производстве, а также станков, оборудования, зданий, сооружений и других основных средств;
5) имущества, переданного по договору во владение, в пользование или распоряжение другим лицам без перехода к ним права собственности на это имущество, если для обеспечения исполнения обязанности по уплате налога такие договоры расторгнуты или признаны недействительными в установленном порядке;
6) другого имущества, за исключением предназначенного для повседневного личного пользования индивидуальным предпринимателем или членами его семьи, определяемого в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 47 НК РФ).
Объективная сторона преступления заключается в сокрытии указанных денежных средств и иного имущества. Под сокрытием следует понимать деяние, направленное на воспрепятствование принудительному взысканию недоимки по налогам и (или) сборам в крупном размере (п. 20 Постановления).
В юридической литературе называются конкретные способы сокрытия денежных средств, в частности перемещение имущества, маскировка денежных средств и имущества посредством совершения мнимых сделок, внесение в документы учета и отчетности ложных сведений или неуказание в них сведений, на основании которых может быть установлено наличие денежных средств и иного имущества у налогоплательщика, осуществление расчетов через счета третьих лиц, реализация имущества по заниженной цене в подконтрольные организации и т.д. <67>.
--------------------------------
<67> См.: Способы сокрытия систематизированы Б.В. Волженкиным. См.: Волженкин Б.В. Указ. соч. С. 736 - 737.

Состав преступления является формальным и считается оконченным с момента совершения деяния в крупном размере, т.е. на сумму, превышающую 250 тыс. руб. (примечание к ст. 169 УК РФ). Б.В. Волженкин справедливо отмечал, что крупный размер недоимки может образоваться в результате неуплаты как одного налога, так и нескольких <68>.
--------------------------------
<68> См.: Там же. С. 740.

Уголовная ответственность по ст. 199.2 УК РФ может наступить после истечения срока, установленного в полученном требовании об уплате налога и (или) сбора (п. 20 Постановления).
Субъективная сторона характеризуется прямым умыслом, т.е. лицо осознает общественную опасность своего деяния, связанного с сокрытием денежных средств, за счет которых должно производиться взыскание налогов или сборов, и желает его совершить.
Субъект преступления специальный - вменяемое физическое лицо, достигшее возраста 16 лет, являющееся собственником или руководителем организации либо иным лицом, выполняющим управленческие функции в этой организации <69>, или индивидуальным предпринимателем.
--------------------------------
<69> См.: Русанов Г.А. Указ. соч.

Интересное исследование способов отмывания денег на международном уровне в рамках карусельной схемы уклонения от НДС провела ФАТФ <70>.
--------------------------------
<70> См.: Отмывание денег с использованием карусельной схемы уклонения от НДС. URL: eurasiangroup.org>Все новости>typ_carousel.pdf.

По оценке Европейской комиссии, из-за использования преступниками мошеннической схемы уклонения от НДС государства - члены ЕС теряют ежегодно около 60 млрд. евро, хотя достаточно сложно точно оценить масштаб карусельной схемы. Поскольку для осуществления возврата значительных сумм НДС, представляющих преступные доходы, необходим определенный уровень торговых операций, денежные потоки намного превышают потери.
После первоначальных капиталовложений в рамках карусельной схемы генерируются доходы, достаточные для финансирования ее собственного расширения. Доходы попадают к организаторам схемы, которые, в свою очередь, запускают свои собственные схемы, часто под прикрытием подтоварных ссуд от тех, кто уже стал частью цепочки операций.
Карусельная схема отличается от традиционных преступлений, таких как контрабанда, когда существует ограниченный рынок для продажи товаров. Криминальные группировки, участвующие в карусельной схеме, не являются конкурентами друг для друга. Карусельная схема предполагает циркуляцию товаров как можно большее количество раз без уплаты НДС. Товары продаются только в рамках карусели и по самой высокой цене, существующей на момент продажи, поскольку чем выше цена, тем большую сумму НДС можно присвоить. Такая сложная система требует четкой координации, чтобы обеспечить присутствие товаров в надлежащем месте в соответствующее время. Кроме того, есть основание предполагать, что группировки обмениваются информацией и ресурсами для выполнения мошеннической схемы. В Великобритании анализ действующих карусельных схем показывает, что преступные организации передают друг другу товары и компании для использования их в мошеннических схемах. Товары, которые обычно используются в таких схемах, включают мобильные телефоны или компьютерные микросхемы, хотя список не ограничивается только этими двумя позициями. Товары имеют сходные характеристики, такие как небольшие габариты, высокая цена и наличие в любой момент в больших количествах. Если товаров не хватает, ценные товары заменяются коробками с песком, а в некоторых случаях мошенническая операция осуществляется только на бумаге без товара. В странах, заключивших соглашения о взаимных обязательствах, где грузы могут свободно перемещаться через границы, при отсутствии товаров службы пограничного контроля не смогут отследить импорт или экспорт таких товаров. Поэтому мошенничество может быть выявлено только при выявлении потоков незаконных денежных средств. Товары перемещаются в рамках карусельной схемы, обычно контролируемой организатором, который также определяет цену и время для каждой сделки. Каждый раз, когда товар меняет своего владельца, образуется небольшая прибыль, которая повышает НДС, который можно потребовать к возврату, и скрывает незаконность операций. Результатом карусельной схемы является постоянное повышение стоимости товара по мере его "продажи", что в случае отсутствия проверок может привести к бесконтрольному росту его цены. Это означает, что в каждой карусельной схеме стоимость товара должна занижаться перед очередной его перепродажей. Так часто происходит, когда товар находится в третьих странах. Занижение стоимости имеет дополнительное преимущество, так как при этом снижаются налоги на импорт или импортные пошлины, подлежащие уплате в третьей стране. Такой "финансовый убыток" организации покрывается НДС, который возмещается государством - членом ЕС. Оплата за товар может не попадать напрямую к исчезающему трейдеру. Вместо этого одна из буферных компаний производит оплату напрямую поставщику из ЕС и отправляет остаток на офшорный счет третьей стороны. Счет третьей стороны используется для оплаты "комиссионных за обработку" организаторам мошеннической схемы (буферным компаниям). Счета за предоставленные услуги (например, погашение ссуд по завышенным процентным ставкам) могут использоваться для придания законности таким платежам третьих сторон. Это уменьшает для исчезающего трейдера риск владения значительными активами, которые могут быть конфискованы правоохранительными органами. Это также устраняет необходимость для исчезающего трейдера иметь банковский счет и, следовательно, предоставлять доказательства для установления личности банку. Также существуют примеры, когда оплата осуществлялась частями, при этом НДС переводился после его возврата.
Мошенники часто пытаются использовать счета, открытые в одном офшорном банке. В Великобритании обнаружилось, что большинство известных мошенников, которые используют карусельную схему уклонения от НДС, имеют счета в одном офшорном банке. Это помогает скрывать денежные потоки в рамках транзакций от правоохранительных органов, а также скрывать перемещение денежных средств в другие юрисдикции. Кроме того, при использовании счетов в одном банке ускоряется перевод денег, уменьшается вероятность ошибок и сохраняется секретность. Это также позволяет трейдерам переводить деньги в режиме онлайн, что устраивает преступников, поскольку дает им возможность сохранять анонимность и осуществлять операции со своих компьютеров в любой точке по всему миру.
На рис. 17 показано, как работает простая карусельная схема, а на рис. 18 - более сложная карусельная схема <71>.
--------------------------------
<71> См.: Там же.

Рис. 17. Простая карусельная схема

┌────────────────┬──────────────┬───────────────┬──────────┬───────────────┐
│Налоговый       │ Офшорный банк│Платеж третьей │          │               │
│убыток: 149111  │              │стороны в сумме│          │               │
│фунтов ст.      │              │1000000 фунтов │          │               │
│                │              │стерлингов     │          │               │
├───────────────┬┴───────┬──────┴─┬────────┬────┴───┬──────┴─┬─────────────┤
│Сторона в      │Буфер 1 │Буфер 2 │Буфер 3 │Буфер 4 │ Брокер │ Покупатель  │
│Великобритании,│        │        │        │        │        │   из 3-й    │
│не выполняющая │        │        │        │        │        │   страны    │
│своих          │        │        │        │        │        │             │
│обязательств   │        │        │        │        │        │             │
├───────────┬───┴────────┼────────┴──┬─────┴──────┬─┴────────┴┬────────────┤
│Продает на │Продает на  │Продает на │Продает на  │Продает на │Продает на  │
│сумму:     │сумму:      │сумму:     │сумму:      │сумму:     │сумму:      │
│852064     │853064      │855064     │857064      │859064     │910607      │
│фунтов ст. │фунтов ст.  │фунтов ст. │фунтов ст.  │фунтов ст. │фунтов ст.  │
│НДС:       │НДС:        │НДС:       │НДС:        │НДС:       │НДС:        │
│149111     │149286      │149636     │149986      │150336     │нулевой.    │
│фунтов ст. │фунтов ст.  │фунтов ст. │фунтов ст.  │фунтов ст. │Общая       │
│Общая      │Общая       │Общая      │Общая       │Общая      │сумма:      │
│сумма:     │сумма:      │сумма:     │сумма:      │сумма:     │910607      │
│1001175    │1002350     │1001700    │1007050     │1009400    │фунтов ст.  │
│фунтов ст. │фунтов ст.  │фунтов ст. │фунтов ст.  │фунтов ст. │Прибыль:    │
│Прибыль:   │Прибыль:    │Прибыль:   │Прибыль:    │Прибыль:   │51543       │
│1175 фунтов│1000 фунтов │2000 фунтов│2000 фунтов │2000 фунтов│фунтов ст.  │
│ст.        │ст.         │ст.        │ст.         │ст.        │Чистый НДС: │
│           │Чистый НДС: │Чистый НДС:│Чистый НДС: │Чистый НДС:│150336      │
│           │175 фунтов  │350 фунтов │350 фунтов  │350 фунтов │фунтов ст.  │
│           │ст.         │ст.        │ст.         │ст.        │            │
└───────────┴────────────┴───────────┴────────────┴───────────┴────────────┘

Рис. 18

Общая сумма убытков государства - члена ЕС N 2 составляет 169750 евро, общая сумма прибыли, распределенная по карусельной схеме, составляет 169750 евро.
Для успешного использования этой схемы необходимо наличие ряда факторов:
- наличие высокоскоростных, онлайновых банковских программ, которые позволяют быстро переводить деньги, а также преимущества новейших финансовых систем;
- наличие знаний и опыта в отмывании денег;
- наличие законных возможностей для инвестирования, например возможностей для капиталовложений в проекты строительства коммерческой недвижимости;
- низкий уровень международного сотрудничества и регулятивного правоприменения;
- страна происхождения преступников: это может в значительной степени повлиять на движение отмытых денег;
- объем законной торговли, который существует и который может скрыть незаконные операции;
- тесные культурные и коммерческие связи с другими странами;
- отсутствие официальных соглашений в отношении правовой помощи экстрадиции <72>.
--------------------------------
<72> Там же.

Профессиональных преступников, вовлеченных в более традиционные формы особо опасных преступлений, совершаемых организованными группировками, привлекает карусельная схема уклонения от НДС, поскольку она дает возможность получать большие прибыли с относительно низким уровнем риска привлечения к ответственности. Доказательства, полученные из Великобритании, дают основания предполагать, что денежные суммы в рамках карусельной схемы напрямую связаны с другими преступлениями. Организованные преступные группировки в Великобритании совершили вооруженный грабеж с особой жестокостью в офисе экспедиторской компании с целью похищения мобильных телефонов для их использования в карусельной схеме. В некоторых случаях преступники "похищают" свои собственные товары с целью предъявления мошеннических претензий на получение страхового возмещения, которое впоследствии используется для финансирования следующих операций в рамках карусельной схемы.
Финансирование других преступлений.
Данные свидетельствуют о том, что доходы от особо опасных преступлений, совершаемых организованными группировками, включая нелегальную торговлю наркотиками, инвестировались в карусельную схему. Как показано на рис. 19, электронные платежи в рамках карусельной схемы уклонения от НДС могут осуществляться для оплаты за наркотики на счета, открытые в стране происхождения. Наличные, которые получают преступники, могут использоваться для оплаты "буферным" трейдерам, экспедиторам и другим преступникам, вовлеченным в карусельную схему уклонения от НДС.

Рис. 19. Финансовые связи между карусельной схемой
и продажей наркотиков на улицах за наличные <73>

--------------------------------
<73> См.: Там же.

Такие преступные связи указывают на важность понимания происхождения средств, привлекаемых для организации карусельной схемы. Возникает необходимость в более эффективном использовании механизмов международной взаимопомощи для определения источника доходов.
ФАТФ рекомендует обращать внимание на следующие индикаторы возможного вовлечения в отмывание доходов, полученных от использования карусельной схемы уклонения от НДС.
Организации регулируемого сектора и других секторов должны иметь информацию об индикаторах, указывающих на вовлечение в карусельную схему уклонения от НДС:
- компания не разбирается в тенденциях рынка и в товарах, либо новые лица приходят в компанию и начинают ею управлять;
- компания быстро меняет товары и сектора деятельности;
- товарооборот существенно вырос за короткий период времени;
- предложения, направленные по собственной инициативе малоизвестными или неизвестными на рынке компаниями и гарантирующие прибыль по сделкам высокой стоимости;
- повторяющиеся сделки с одинаковой или более низкой стоимостью товаров и небольшой или постоянной прибылью, например 1 фунт стерлингов за единицу товара;
- необеспеченный заем с нереальными процентными ставками и (или) условиями;
- указания перевести поставщику сумму, которая меньше полной стоимости (и часто даже меньше указанного в счете НДС);
- указания о перечислении значительных сумм третьим сторонам или на офшорные счета;
- сделки с дорогостоящими малогабаритными товарами, по которым начисляются высокие процентные ставки, такие как комплектующие для компьютера или мобильные телефоны;
- немедленный перевод средств, перечисленных на счет, на счета других компаний;
- наличие счетов, которые используются только для получения и перевода крупных денежных сумм;
- общая сумма денежных средств, прошедших через счет, является достаточно высокой, при этом остаток на счете обычно очень низкий;
- снятие со счета больших наличных денежных сумм;
- компания не публикует ежегодную отчетность и занимается деятельностью, которая не соответствует корпоративным целям;
- немедленная оплата счетов, которые не соответствуют финансовым возможностям компании;
- отсутствуют обязательные данные в счетах-фактурах, такие как номер плательщика НДС, дата и т.д.;
- руководство компанией осуществляют иностранные граждане, которые часто никогда не занимали руководящие должности в юрисдикции и которые могут не иметь адресов в юрисдикции;
- счета для оплаты за услуги часто не соответствуют деятельности компании;
- экспорт товаров или услуг не соответствует обычному рыночному курсу.
Кроме этого, правоохранительным органам, компетентным органам должны быть известны следующие индикаторы:
- наличие открытых банковских счетов в различных кредитно-финансовых учреждениях на имя фиктивных компаний;
- использование всеми поставщиками одного и того же кредитно-финансового учреждения (офшорного) для осуществления платежей;
- получение кредита, эквивалентного сумме возмещения НДС, для первоначального финансирования схемы;
- постоянное использование компаниями карусельной схемы с заменой розничных торговцев на оптовых при продаже товаров;
- использование товаров, характерных для определенного рынка, например, мобильные телефоны с техническими характеристиками, предназначенными для Восточной Европы, могут покупаться и продаваться трейдерами в Западной Европе <74>.
--------------------------------
<74> См.: Там же.

Масштабы налоговой преступности в России сегодня представляют реальную угрозу экономической безопасности государства. Это обусловливается не только количеством совершенных преступлений, сколько все возрастающим проникновением в сферу налогообложения организованной преступности и коррупции, увеличивающимся влиянием криминальных элементов на деятельность коммерческих банков, внешнюю экономику, кредитно-финансовых учреждений и других структур, занимающих ключевые позиции в экономике страны, а также глобальным охватом и изощренным характером совершаемых преступлений.
Распространены налоговые преступления и во внешнеэкономической деятельности.
В исследованиях ФАТФ отмечается, что система международной торговли подвержена многочисленным рискам и имеет достаточно слабых сторон, которые дают возможность криминальным структурам легализовывать доходы, полученные преступным путем, и финансировать террористические организации, не подвергаясь особым рискам обнаружения.
Относительная привлекательность системы международной торговли обусловлена рядом факторов:
- огромными торговыми потоками, на фоне которых трудно отследить отдельные транзакции и которые дают криминальным структурам широкие возможности переводить ценности через границы;
- сложными сделками, включающими операции с иностранной валютой (часто многократные) и использованием различных финансовых соглашений;
- дополнительными трудностями, возникающими в результате смешивания доходов законного и незаконного происхождения;
- недостаточным применением процедур проверки и программ обмена таможенными данными;
- недостатком ресурсов, который испытывают большинство таможенных органов при выявлении незаконных торговых операций.
Большинство таможенных органов проверяют менее 5% грузов, поступающих в юрисдикции и их покидающих. Кроме того, в большинстве случаев на выявление подозрительных торговых операций направляют весьма ограниченные аналитические ресурсы <75>.
--------------------------------
<75> Отмывание денег в сфере торговли. ФАТФ/ОЭСР 2006. URL: http://www.eurasiangroup.org/ru/news/typ_trade.pdf.

В последние десятилетия в значительной степени вырос объем торговли: годовой объем мировой торговли товарами в настоящее время превышает 9 трлн. долл. США, а объем мировой торговли услугами составляет еще 2 трлн. долл. В большинстве своем подобные торговые операции осуществляются в рамках финансовой системы, поскольку значительный объем товаров и услуг финансируется банками и другими кредитно-финансовыми учреждениями.
Рост торговли в промышленно развитых странах значительно превысил рост валового внутреннего продукта, в то время как в развивающихся странах он увеличился еще больше. Кроме того, практически все экономики стали более открытыми для торговли. Эта ситуация оказалась дополнительной нагрузкой на и без того ограниченные ресурсы (особенно в развивающихся странах), необходимые при тщательной проверке торговых операций.
Исследователи ФАТФ документально зафиксировали в международной торговле способы уклонения от уплаты налогов.
Ряд авторов, в том числе Ли (Li) и Балахандран (Balachandran) (1996), Фисман (Fisman) и Вэй (Wei) (2001), Свенсон (Swenson) (2001) и Томохара (Tomohara) (2004), описывали воздействие на мотивацию корпораций разных налоговых ставок, заставляющих компании переводить налогооблагаемый доход из юрисдикций с относительно высокими налоговыми ставками в страны с относительно низкими налоговыми ставками с целью минимизировать налог на прибыль.
Подобным образом может поступить отечественная материнская компания со штаб-квартирой в юрисдикции с низкими налоговыми ставками, зарубежный филиал которой осуществляет деятельность в стране с высокими налоговыми ставками. В этом случае обычно используют завышение или занижение стоимости в счетах-фактурах при осуществлении импортно-экспортных операций. Зарубежная материнская компания может использовать свои внутрифирменные трансфертные цены для завышения стоимости товаров и услуг, предоставляемых зарубежному филиалу с целью перенесения налогооблагаемого дохода с операций филиала из юрисдикции с высокими налоговыми ставками в юрисдикцию с низкими налоговыми ставками, где она действует.
Аналогичным образом зарубежный филиал может занизить стоимость товаров и услуг, предоставляемых отечественной материнской компании, с целью перенесения налогооблагаемого дохода из юрисдикции с высокими налоговыми ставками в юрисдикцию с низкими налоговыми ставками, где она осуществляет свою деятельность. Обе стратегии позволяют компании переносить прибыль в юрисдикции с низкими налоговыми ставками и таким образом уменьшать налоговые платежи в любой точке мира. Так же занижают цены в счетах-фактурах при импортных операциях, для того чтобы уменьшить суммы импортных пошлин, и завышают цены в счетах-фактурах на экспортные товары для получения более высоких экспортных субсидий <76>.
--------------------------------
<76> Там же.

Серьезные проблемы с уплатой НДС существуют в России <77>. НДС является одним из бюджетообразующих налогов, его поступления формируют до 45% доходов федерального бюджета. Между тем, по оценке Правительства Российской Федерации, ситуация со сбором и последующим неправомерным возмещением НДС по экспортным и внутренним поставкам находится в состоянии системного кризиса. Размер предъявляемых к возмещению сумм на протяжении нескольких лет приобретает катастрофический характер, темпы роста возмещения по налогу существенно превышают темпы роста его поступлений (доля налоговых вычетов и возмещений составляют 90%).
--------------------------------
<77> См. анализ этой проблемы в Методических рекомендациях "Документирование неправомерного возмещения налога на добавленную стоимость при экспортных операциях и операциях на внутреннем рынке".

Предполагается, что в 2014 - 2015 гг. сумма налоговых вычетов и возмещений может достигнуть объема начисленного НДС, что противоречит экономическому смыслу и сути налога на добавленную стоимость.
Складывающаяся обстановка со сбором НДС свидетельствует о следующем.
В 2004 г.:
в федеральный бюджет поступило налога на добавленную стоимость в сумме 639 млрд. руб. Налогоплательщиками было заявлено к возмещению налога на добавленную стоимость в сумме 485,7 млрд. руб.
По результатам рассмотрения налоговыми органами было отказано в возмещении налога на добавленную стоимость в сумме 92,3 млрд. руб., возмещено более 470 млрд. руб.
Соотношение возмещенного налога на добавленную стоимость к фактически поступившему налогу в целом по России в 2004 г. составило более 60%.
В 2005 г.:
в федеральный бюджет поступило налога на добавленную стоимость в сумме 728 млрд. руб., налогоплательщиками было заявлено к возмещению налога на добавленную стоимость в сумме 687,4 млрд. руб., отказано в возмещении на сумму более 117 млрд. руб. Фактически налогоплательщикам в 2005 г. было возмещено НДС в сумме 493,2 млрд. руб.
Соотношение возмещенного налога на добавленную стоимость к фактически поступившему налогу в целом по России в 2004 г. составило более 70%.
В 2006 г.:
в федеральный бюджет поступило налога на добавленную стоимость в сумме 839.7 млрд. руб., недополучено НДС более 47 млрд. руб., налогоплательщиками было заявлено к возмещению налога на добавленную стоимость в сумме 649,8 млрд. руб., отказано в возмещении на сумму менее 43 млрд. руб.
Известно, что за 2006 г. бюджет недополучил более 47 млрд. руб., и, что не менее важно, прогнозируется, что такая негативная тенденция с собираемостью налога продлится и в среднесрочной перспективе, т.е. до конца 2008 г.
Соотношение возмещенного налога на добавленную стоимость к фактически поступившему налогу в целом по России в 2006 - 2012 гг. составило от 50 до 70%.
В 2007 г.:
в федеральный бюджет поступило порядка 1390,4 млрд. руб., налогоплательщиками было заявлено к возмещению налога на добавленную стоимость в сумме более 1055,96 млрд. руб., что составляет примерно 75,9% от сумм собираемого налога.
В 2008 г. в бюджет поступило порядка 1650 млрд. руб., возвращено - 1300 млрд. руб., что составляет 78,8% от сумм собираемого налога.
По экспертным оценкам, порядка 17 - 23 млрд. руб. ежегодно возмещается незаконно по работающим криминальным схемам <78>.
--------------------------------
<78> См.: Там же.

Анализ процессов, происходящих в преступной среде, свидетельствует о том, что при планировании и осуществлении посягательств криминалитет все чаще переходит от совершения единичных преступных действий к реализации сложных масштабных схем с использованием операций, внешне законных, но противоправных по замыслам и результатам. Эти схемы используются либо постоянно - в текущей деятельности организаций, либо разрабатываются специально для проведения крупномасштабных операций по незаконному возмещению НДС. В последнем случае в схемах участвуют группы лиц от организаторов (разработчиков) до конкретных исполнителей, используются фирмы-однодневки (как на территории РФ, так и за рубежом), офшорные фирмы. Данное обстоятельство существенно затрудняет сбор доказательств противоправной деятельности, направленной на незаконное возмещение НДС.
Сложность борьбы с незаконным возмещением НДС заключается в том, что порядок проведения финансово-хозяйственных операций, служащих основанием для возмещения, определяется несколькими отраслями права: таможенным, налоговым, банковским, международным. Организаторы и участники преступных схем успешно пользуются несовершенством действующего законодательства.
Многочисленные проблемы, возникающие в ходе выявления, предупреждения и раскрытия данной категории преступлений, в настоящее время не позволяют в должной мере достигнуть положительных результатов. В итоге в суд направляется незначительное количество уголовных дел данной тематики, а обвинительные приговоры выносятся крайне редко.
Наряду с ростом налоговых поступлений растут и суммы возмещения налога на добавленную стоимость из государственного бюджета. Налоговым законодательством Российской Федерации установлено, что предприятия, осуществляющие поставку товаров на экспорт, а также реализующие на территории Российской Федерации отдельные категории товаров, имеют право на налоговые вычеты и в случае, если по итогам налогового периода сумма налоговых вычетов превышает общую сумму налога, исчисленную по операциям, признаваемым объектом налогообложения, то полученная разница подлежит возмещению налогоплательщику путем зачета либо возврата.
Так как основная масса объектов НДС облагается по ставке 18%, то налогоплательщики могут претендовать на возмещение по реализации товаров на экспорт, облагаемой по нулевой ставке, или по реализации установленного перечня товаров на внутрироссийском рынке (ставка 10%).
Преступления, совершаемые путем неправомерного возмещения НДС из государственного бюджета, ведут к недополучению денежных средств бюджетом страны, а порой и изъятию из него десятков и сотен миллионов рублей. В зависимости от формы предъявления требования возмещения НДС действия преступников могут квалифицироваться по ст. 159 УК РФ (в случае предъявления требования в виде выплаты денежных средств из федерального бюджета) либо по ст. 199 УК РФ (в случае предъявления требования в виде освобождения от уплаты налогов в последующих периодах). При этом необходимо учитывать различия в действиях преступников, обусловленные типом совершаемой операции - экспортная операция либо операция на внутреннем рынке Российской Федерации, о которых будет сказано ниже.
Особую актуальность противодействие незаконному возмещению НДС приобретает в условиях международного финансового кризиса, когда бюджетные средства становятся наиболее уязвимыми при ограниченности доступных финансовых ресурсов и нарушении функционирования денежно-кредитной системы страны в целом. Кризис влечет за собой увольнение квалифицированных специалистов финансового сектора, которые попадают под пристальное внимание преступных групп, осуществляющих противоправные действия по незаконному возмещению НДС.
Выявление, предупреждение и раскрытие преступлений, связанных с незаконным возмещением НДС по экспортным операциям.
При совершении преступления путем неправомерного возмещения НДС из государственного бюджета преступниками последовательно осуществляются следующие действия.
1. Подбирается предприятие, от имени которого будет подаваться требование о возмещении НДС. Предприятие может быть создано для совершения данной операции (или ряда операций) либо представлять собой хозяйствующий субъект, существующий определенный промежуток времени (в случае совершения преступления путем неправомерного возмещения НДС с использованием экспортных операций данное предприятие должно зарегистрироваться в таможенном органе в качестве участника ВЭД и получить учетную карту участника ВЭД).
2. Создается ряд фирм с использованием подложных документов (утерянных, недействительных) или подставных лиц, не имеющих отношения к их реальной деятельности. Такие фирмы должны будут принять участие в цепочке перепродаж товара, после чего прекратить всякую деятельность, не заплатив налоги в бюджет РФ.
3. Между такими фирмами заключается договор на поставку товара, которого в реальности не существует. Данный товар может несколько раз перепродаваться между подставными фирмами (либо может имитироваться такая перепродажа) с целью создания цепочки сделок, затрудняющей определение источника его происхождения, а также затруднения деятельности правоохранительных органов по выявлению и документированию преступных действий. Как правило, одна из фирм (производитель или один из посредников) не уплачивает НДС и после совершения запланированных действий прекращает какую-либо деятельность. В итоге предприятие-экспортер заключает договор, по которому к нему переходит право собственности на дорогостоящий товар и оказывается должно поставщику данного товара существенную сумму. Фактически товара не существует и все документы, свидетельствующие о поставке товара, являются фиктивными.
4. Определяется зарубежный контрагент - приобретатель товара, работ или услуг. Это может быть как фиктивная фирма, созданная тем же способом, что и указанные выше российские фирмы-однодневки, так и реально существующее иностранное предприятие, профильность которого может никак не соотноситься с характером поставляемой в их адрес продукции.
5. В дальнейшем между экспортером и иностранным покупателем заключается договор, по условиям которого товар реализуется за границу по цене его приобретения на территории России. Таким образом, фирма-экспортер не получает выгоды, вследствие чего она не несет обязанности по уплате НДС, который взимается с разницы между стоимостями приобретенных и реализованных товаров.
6. В результате всех этих действий экспортер в соответствии с законом получает право на возмещение налога на добавленную стоимость, несмотря на то, что фирма (либо ряд фирм), участвовавшая в цепочке перепродаж, не уплатила НДС в бюджет, поскольку это право в НК РФ связывается не с фактическим внесением налога поставщиками в бюджет, а с уплатой суммы НДС покупателем поставщику при оплате товара <79>.
--------------------------------
<79> См.: Там же.

Особо следует остановиться на банковском оформлении сделок. Для обоснованности применения налоговой ставки 0% (или особенностей налогообложения) и налоговых вычетов в налоговые органы в соответствии со ст. 165 НК РФ представляется в числе прочих выписка банка (копия выписки), подтверждающая фактическое поступление выручки от иностранного лица - покупателя указанного товара на счет налогоплательщика в российском банке. Получение подтверждения поступления на счет предприятия - экспортера средств за экспортированный товар является одним из ключевых моментов при совершении рассматриваемого преступления.
Поскольку сумма возмещения составляет 18% от суммы сделки, т.е. от количества денежных средств, прошедших по счетам фирм - участников сделки, то для покрытия всех расходов, связанных с организацией преступления и получением прибыли, преступникам требуется показать движение по счетам значительных сумм.
Преступники, как правило, не используют реальные денежные средства, а лишь создают видимость движения денег по счетам. Это достигается в рамках действующих правил безналичного обращения путем перечисления денежных средств на различные счета в одном банке или группе банков в течение одного операционного дня. Для этого зарубежный покупатель экспортируемого товара, сам экспортер и его поставщики должны иметь счета в используемом преступниками банке (группе взаимосвязанных банков).
В этих целях банком осуществляются следующие действия:
- российский банк кредитует зарубежную фирму, заключившую сделку по покупке российского товара и не имеющую на своих счетах достаточных средств на его оплату, путем предоставления ей овердрафта на требуемую сумму;
- эта сумма переводится внутри все того же банка на счет экспортера в качестве оплаты за поставленный товар;
- в тот же день сумма переводится на счет фирмы, поставившей товар экспортеру;
- от фирмы-поставщика все та же сумма переводится обратно зарубежной фирме под предлогом оказания иностранной фирмой каких-либо услуг поставщику либо в счет оплаты векселей, заблаговременно полученных зарубежным контрагентом от поставщика (для успешного осуществления последнего элемента схемы заранее заключается сделка между поставщиком товара и иностранным покупателем, исходя из условий которой зарубежная фирма оказала какую-либо услугу (консалтинг, консультации и т.д.) с отсрочкой платежа, который и осуществляется в день совершения указанных выше банковских операций;
- на счет зарубежной фирмы поступает необходимая сумма, и она получает возможность возвратить российскому банку предоставленный кредит. Поскольку задолженность по овердрафту образовывалась и погашалась в один и тот же день, оплата за него не требуется, так как проценты начисляются банком начиная со срока в один день, по истечении операционного дня. Однако в большинстве случаев рассмотренная схема применяется в несколько модернизированном варианте;
- овердрафт выдается иностранной фирме зарубежным банком, имеющим корреспондентские счета с задействованным в совершении преступления российским банком;
- в дальнейшем полученная сумма переводится в российский банк на счет фирмы, экспортирующей товар, и вся цепочка платежей осуществляется аналогично уже рассмотренной схеме.
Для осуществления замкнутого круга платежей необходимо, чтобы счета всех участников операций одновременно являлись лицевыми счетами банковского бухгалтерского учета, а именно все операции представляли собой ряд последовательно осуществленных компьютерных проводок по лицевым счетам клиентов.
Благодаря такой комбинации на банковском счете фирмы-экспортера фиксируется поступление необходимой денежной суммы и ее последующее снятие для расчета с поставщиком. Таким образом, выполняется требование, предъявляемое налоговым законодательством для получения права требования возмещения сумм НДС из государственного бюджета.
На заключительном этапе осуществляются действия, направленные на непосредственное получение денежных средств из бюджета РФ либо на получение зачета по платежам будущих периодов. Для этого представитель фирмы-экспортера представляет в налоговый орган отдельную налоговую декларацию, копию контракта, выписку банка, грузовую таможенную декларацию, копии транспортных документов и заявление о возмещении НДС.
При документировании рассматриваемого вида преступлений должны учитываться особенности каждого из указанных этапов <80>.
--------------------------------
<80> См.: Там же.

В настоящий момент органами внутренних дел накоплен определенный положительный опыт в деле борьбы с этим видом преступлений, однако продолжающийся рост сумм НДС, ежегодно предъявляемых к возмещению из бюджета страны, при гораздо более скромном росте сумм собранного налога свидетельствует о недостаточности мер, применяемых правоохранительными органами для борьбы с рассматриваемым видом преступлений.
Определенная разница в механизме совершения преступлений обусловлена основанием для возмещения НДС - экспортная сделка или сделка на внутреннем рынке РФ. Так, при совершении экспортной операции товар переправляется за границу РФ и реализуется нерезиденту РФ, а при операции на внутреннем рынке происходит реализация отдельных категорий льготных товаров (детские, медицинские товары и т.д.) резидентам РФ. Кроме того, при заключении сделок внутри страны роль иностранного предприятия выполняет предприятие-резидент РФ, а также отсутствует этап таможенного оформления <81>.
--------------------------------
<81> См.: Там же.

Выявление, предупреждение и раскрытие преступлений, связанных с незаконным возмещением НДС на внутреннем рынке.
После принятия Правительством Российской Федерации, другими заинтересованными министерствами и ведомствами комплексных мер по предотвращению хищений бюджетных средств с использованием мошеннической схемы, элементом которой является экспорт продукции, участники преступных групп, специализирующихся на незаконном возмещении НДС, переориентировались на внутренний рынок.
Так, при приобретении товаров, работ и услуг на российской территории или ввозе товаров на российскую таможенную территорию для свободного обращения или временного ввоза налогоплательщик уплачивает НДС по ставке 18%. Если же в налоговом периоде уплаченный в бюджет налог не был компенсирован налогоплательщику выручкой от реализации готовой продукции, в сумму которой он включен, то у налогоплательщика образуется переплата по НДС, которую можно возместить на расчетный счет или зачесть в счет федеральных налогов и акцизов. Основания для возмещения возникают и при реализации отдельных видов готовой продукции, облагаемых НДС по ставке 10%. Кроме того, НДС, включенный в стоимость приобретенных налогоплательщиком товаров, работ и услуг, предназначенных для осуществления производственной деятельности или других операций, также подлежит возмещению. Второй частью Налогового кодекса РФ предусмотрены основания и условия предоставления вычета (возмещения).
Возмещение предоставляется на следующие суммы НДС.
1. Уплаченные при реализации товаров, перечень которых установлен в п. 2 ст. 164 НК РФ для применения пониженной ставки НДС - 10%. В частности, эта ставка установлена по реализации на территории Российской Федерации социально значимой продукции: товаров для детей, периодических печатных изданий и книжной продукции, связанной с образованием, наукой и культурой, не являющейся рекламной и эротической продукцией; лекарственных средств; изделий медицинского назначения. Перечень видов периодических печатных изданий и книжной продукции, связанной с образованием, наукой и культурой, облагаемых при их реализации налогом на добавленную стоимость по ставке 10%, утвержден Постановлением Правительства РФ от 23 января 2003 г. N 41.
2. Предъявленные налогоплательщику подрядными организациями при проведении капитального строительства, при сборке или монтаже основных средств по приобретенным для этих работ товарам, а также при приобретении объектов незавершенного капитального строительства подлежат вычетам. При этом следует иметь в виду, что вычеты по оплате капитальных работ производятся при условии принятия на учет соответствующих объектов завершенного капитального строительства.
3. Предъявленные налогоплательщику и уплаченные им при приобретении товаров (работ, услуг), в том числе основных средств и нематериальных активов, после принятия на учет указанных товаров (работ, услуг), в том числе основных средств и нематериальных активов, при условии их оплаты и наличия счета-фактуры. Данное положение установлено Приказом МНС РФ от 20 декабря 2000 г. N БГ-3-03/447 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению главы 21 "Налог на добавленную стоимость" НК РФ (в ред. от 17.09.2002 N ВГ-3-03/491).
4. Предъявленные налогоплательщиком-продавцом покупателю и уплаченные продавцом в бюджет при реализации товаров, выполнении работ, оказании услуг в случае отказа покупателя от выполнения условий по оплате или от поставки товаров, оказания услуг, выполнения работ.
Перечисленные выше положения НК РФ используются недобросовестными предпринимателями для организации преступных схем следующими основными способами.
Первый способ заключается в использовании разницы между ставками по НДС: 18% - на приобретаемое сырье и 10% - на реализацию изготовленной продукции.
Руководители фирмы, имеющие умысел на неправомерное возмещение НДС, заключают ряд договоров с другими фирмами, выступающими в роли подрядчиков и субподрядчиков. Организаторами составляется разветвленная цепочка контрагентов, в состав которой включаются фирмы-однодневки, не уплачивающие в бюджет налогов. В соответствии с условиями договоров, заключаемых с этими фирмами, они якобы осуществляют поставку сырья, материалов, комплектующих частей, фурнитуры и т.п., облагаемых по ставке НДС 18%, а также предоставляют в аренду оборудование, помещения, необходимые для производства товаров, облагаемых по ставке 10%, перечень которых установлен п. 2 ст. 164 НК РФ. При этом расценки на комплектующие детали и услуги могут ими искусственно завышаться. Фактически товары (готовая продукция) не производятся.
Противоправно настроенными лицами формируется пакет документов бухгалтерской отчетности, подтверждающих приобретение материалов, изготовление и реализацию товаров. Согласно этим документам товар продается подконтрольной преступникам фирме. Видимость расчетов между всеми участниками сделок обеспечивается применением системы взаимозачетов по вексельным и иным обязательствам или с применением круговой схемы безналичных банковских платежей.
В связи с тем что 18% стоимости материалов, использованных при изготовлении этих товаров, составляет оплаченный фирмой входной (входящий) НДС, а в течение налогового периода она вернула от контрагента только половину этой суммы (10%), то согласно ст. 171 НК РФ излишне уплаченные суммы налога подлежат возмещению или могут быть зачтены в счет платежей будущих периодов.
Практика показывает, что движение денежных средств по счетам предприятий или расчет с помощью векселей, как правило, является фиктивным. При этом налоги в бюджет ни одним из участников товарооборота не уплачиваются.
Второй способ используется при строительстве или ремонте зданий и прочих основных фондов (либо имитации данной деятельности).
Фирма, имеющая намерение неправомерно получить возмещение НДС, заключает договоры с целью создания видимости строительства или ремонта зданий и прочих основных фондов. Оформляются документы, подтверждающие закупку материалов и проведение работ, относящихся к реализации данного проекта. Поставщиками материала и исполнителями работ, как правило, являются подставные фирмы, не ведущие хозяйственной деятельности и не уплачивающие налогов.
Возможна как имитация строительных работ, так и фактическое их проведение, но с завышением стоимости использованных строительных материалов или расценок по выполненным работам, в стоимость которых входит 18% НДС. Согласно установленному порядку суммы НДС, уплаченные при приобретении строительных материалов и производстве строительно-монтажных работ, могут быть возмещены налогоплательщику после принятия объектов строительства на баланс. После принятия объектов строительства на баланс и получения возмещения сами объекты под различными предлогами (ускоренная амортизация, выход из строя и прочее) списываются.
Третий способ используется при приобретении основных средств или нематериальных активов.
Приобретение предприятием, имеющим намерение получить возмещение, у фиктивных фирм основных средств (зданий, оборудования, сооружений) или нематериальных активов (права на использование товарного знака или торговой марки), предназначенных для собственных нужд, в стоимость которых входит 18% НДС. Стоимость приобретенных при этом активов определяется гораздо выше рыночной. Зачастую приобретенные активы могут не соответствовать профилю деятельности фирмы, а торговая марка или товарный знак, как правило, не использоваться. Отдельные наименования оборудования могут приобретаться у дочерних фирм, которым фиктивно его передало в качестве взноса в уставный фонд головное предприятие. Таким образом, оборудование, не покидая помещения, в котором оно установлено, оказывается перепроданным внутри взаимозависимых структур. С момента постановки на баланс указанных активов предприятие получает право требования на возмещение НДС.
Четвертый способ заключается в имитации неисполнения обязательств контрагентами. Обращение фирмы, намеревающейся получить возмещение, в налоговые органы с заявлением о неисполнении обязательств их коммерческим партнером (третьим лицом), которое выразилось в неоплате товаров, поставленных в его адрес. Вследствие этого фирме полагается возвратить НДС, уплаченный контрагенту при приобретении товара.
На самом деле фирма, имевшая намерение получить возмещение, заключила договор с подконтрольной организацией на поставку продукции с входным 18-процентным НДС. При использовании этой схемы возмещающаяся фирма обязательно применяет учетную политику для целей налогообложения - "по оплате". Моментом определения налоговой базы в этом варианте является дата оплаты товаров (работ, услуг) третьим лицом (ст. 167 НК РФ, Приказ МНС РФ от 17.09.2002 N ВГ-3-03/491).
Впоследствии подконтрольный контрагент (третье лицо), в адрес которого поставляется продукция, являющийся соучастником преступления, объявляет о своей финансовой несостоятельности и отказывается от оплаты поставки. Могут использоваться различные варианты мотивации отказа от оплаты: неудовлетворительное качество товара; возникшие форс-мажорные обстоятельства, банкротство, имитация мошеннических действий и т.д.
В итоге создается ситуация, когда за налоговый период налогоплательщик не смог получить от контрагента (третьего лица) уплаченный им ранее входной НДС поставщику, на сумму которого им оформляется возмещение. В дальнейшем, имея корыстную заинтересованность в хищении бюджетных средств, соучастники предпринимают меры для обналичивания и присвоения незаконно возмещенных сумм <82>.
--------------------------------
<82> См.: Там же.

При организации выявления и документирования преступлений, совершаемых вышеуказанными способами, необходимо учитывать, что во всех перечисленных схемах имеются общие закономерности:
- использование в качестве контрагентов фирм-однодневок и взаимозависимых компаний;
- мнимый характер сделки по приобретению товаров, основных средств или нематериальных активов;
- существенное завышение отпускных цен на каждом этапе перепродажи товаров, выполнения работ, оказания услуг;
- оформление поддельных документов на выполненные работы, оказанные услуги; имитация осуществления движения продукции и денежных средств по оплате сделок.
Это определяет направления получения информации о подобных преступлениях оперативными сотрудниками.
Информацию рекомендуется приобретать о нарушениях в следующих отраслях:
- строительно-монтажные структуры (специалисты по материально-техническому снабжению, бригадиры, учетчики и другие лица, занимающиеся оформлением накладных);
- полиграфия (постоянные клиенты типографий, специалисты, занимающиеся рекламой и размещением заказов на печатную продукцию);
- производство товаров для детей (работники транспортных организаций, сотрудники отдела сбыта);
- сотрудники конкурирующих структур.
Организация работы по выявлению и раскрытию подобных мошенничеств может быть основана на отработке оперативной информации о готовящихся схемах неправомерного возмещения либо по факту подачи заявления на возмещение (зачет). В первом случае следует проанализировать оперативную информацию, содержание размещенных в СМИ объявлений о предоставлении услуг по минимизации налогов, а во втором путем взаимодействия с контролирующими органами осуществлять сбор и проверку информации.
Для установления в действиях лиц, обратившихся по поводу возмещения НДС из бюджета РФ в налоговый орган либо получивших данное возмещение состава преступления, необходимо выявить и документировать наличие его конкретных поисковых признаков, различающихся в зависимости от вышеуказанных способов организации преступных схем.
Так, по первому способу.
1. Отсутствие у партнеров фирмы, получающей возмещение по НДС, производственных возможностей для промышленного выпуска товара.
2. Оформление возмещения на основе договора о поставке непрофильной продукции.
3. Явно завышенные по сравнению со сложившимися на рынке.
3.1. Расценки на выполненные работы, услуги и приобретенные материалы.
3.2. Цены на реализованную продукцию.
4. Участие в роли поставщиков и смежников фирм-однодневок, зарегистрированных на подставных учредителей.
При этом необходимо проверить информацию о фирме, оформившей возмещение из бюджета или намеревающейся получить возмещение по операциям с товарами, облагаемыми по 10-процентной ставке.
По второму способу.
1. Отсутствие у фирм, получающих возмещение НДС, технических возможностей для осуществления своими силами значительных объемов строительно-монтажных работ.
2. Явно завышенные по сравнению со сложившимися на рынке расценки на выполнение определенного типа строительно-монтажных работ.
3. Несоответствие перечня строительно-монтажных работ, услуг, являющихся предметом сделки, назначению строящегося или ремонтируемого объекта (например, облицовка керамической плиткой стен торговых павильонов, применение огнеупорного кирпича в отделке и т.п.).
4. Неоднократное заключение договоров на оказание одного и того же типа строительно-монтажных работ с одними и теми же фирмами.
5. Принятие на баланс возведенного или отремонтированного объекта, не прошедшего регистрацию.
При этом имеет значение метод строительства: собственными силами или с привлечением организаций-подрядчиков, специализирующихся на ремонтно-строительный работах.
По третьему способу.
1. Приобретение торговой марки или товарного знака по цене, явно завышенной по сравнению со среднерыночной.
2. Продукция, выпускаемая с новым товарным знаком или торговой маркой, не имеет отличий от прежней продукции как по качественным характеристикам, так и по способу производства.
3. Оборудование, якобы приобретенное предприятием, фактически не поступало.
4. Предприятие не имеет возможности для размещения на занимаемых им площадях (как собственных, так и арендованных) средств производства, якобы закупленных для собственных нужд.
Для установления указанных признаков необходимо:
- привлечь специалистов технологов и товароведов;
- провести оперативно-розыскные мероприятия в отношении лиц, на которых зарегистрированы фирмы, продавшие основные средства;
- проверить фактическое местонахождение оборудования и документы по оформлению списания с баланса фирмы, продавшей имущество.
По четвертому способу.
1. Заключение контракта на поставку товара предприятию, которое уже объявлено банкротом или находится в предбанкротном состоянии.
2. Отказ от оплаты по основаниям, не соответствующим действительности: мнимая неплатежеспособность; ничем не подтверждаемое или фиктивное несоответствие качества товара базисным условиям договора и т.п.
3. Отсутствие документов, подтверждающих погрузку и транспортировку продукции в адрес фирмы-покупателя.
4. Завышение стоимости реализованной продукции по сравнению со среднерыночной.
5. Отсутствие в договоре купли-продажи условий по способу разрешения хозяйственных споров.
Для установления указанных признаков необходимо изучить обстоятельства производства продукции и ее транспортировки путем:
- проверки договоров с партнерами, мест хранения, данных складского учета, движения продукции, документов, фиксирующих использование транспортных средств;
- проведения опроса лиц, причастных к отправке и оформлению документов, водителей, осуществивших доставку, в ходе которого может быть получена информация о получателе груза.
После получения оперативной информации в целях ее проверки и установления способа совершения преступления необходимо:
- составить запрос в налоговые органы с целью проверки полученной информации о фирмах, участвующих в сделках, и получения сведений о фактах возмещения НДС по внутренним оборотам. Основная информация может содержаться в электронной АИС "НАЛОГ" (ППС "Район"), дополнительная - в документах юридических лиц, имеющихся в электронном и бумажном виде в отделах: косвенных налогов, приема отчетности и камеральных проверок;
- осуществить обработку полученной информации.
При составлении запроса рекомендуется включать в него, помимо разрабатываемых, и других субъектов, не имеющих отношения к проверяемым, что позволит исключить расшифровку объекта проведения оперативно-розыскных мероприятий.
На основании анализа документов, полученных в налоговых органах, можно установить фирмы:
- неоднократно оформлявшие возмещение значительных сумм НДС;
- с периодом хозяйственной деятельности, не превышающим квартал, в котором якобы были переплачены в бюджет суммы НДС, так как в этом случае не возникает дополнительных налоговых обязательств;
- контрагенты предприятия, с которыми были заключены договоры на оказание работ, услуг, их реквизиты; местонахождение, паспортные данные руководителей.
По подозрительным фактам возмещения запрашиваются результаты встречных камеральных проверок, проводимых ФНС в соответствии с установленным в законе требованием <83>.
--------------------------------
<83> См.: Там же.

Для документирования фиктивности движения товара и выполнения работ необходимо изучить:
- счета-фактуры;
- транспортные документы по доставке товаров (авто- и железнодорожные накладные, путевые листы, сопроводительные документы-спецификации);
- товаросопроводительные документы с указанием адресов складских помещений, являющихся пунктами отгрузки и приемки товара;
- акты приема-сдачи строительно-ремонтных работ;
- документы, оформленные материально ответственными лицами, осуществляющими выдачу-приемку товара.
С целью недопущения уничтожения доказательств фиктивности выполненных в соответствии с договорами работ, услуг, якобы произведенных под торговой маркой товаров, осуществляется негласный отбор образцов продукции, упаковки, а также фиксирование путем видеозаписи объектов строительства.
Для документирования фактов фиктивного существования юридических лиц необходимо получить данные:
- о государственной регистрации юридического лица, его реорганизации, ликвидации;
- о постановке организации на налоговый учет в налоговом органе и сведений о представлении бухгалтерской и налоговой отчетности в налоговый орган;
- об учредителях (участниках) и должностных лицах юридического лица, а также объяснений (показаний) по поводу реальности существования организаций.
По полученным материалам можно проследить схему совершения преступления и определить применяемый способ.
Необходимо отметить, что подтверждение фиктивности контрагентов фирмы, получившей (или обратившейся за получением) возмещение, не является безусловным доказательством ее преступных намерений, так как при заключении гражданско-правовых сделок формально стороны не обязаны удостоверяться в дееспособности партнеров. Но отсутствие у фирмы записей в учете и отчетности о взаимоотношениях с контрагентами может служить косвенным доказательством отсутствия этих взаимоотношений.
В целях документирования противоправной деятельности, направленной на незаконное возмещение НДС, в рамках проводимых ОРМ необходимо обратить особое внимание на изучение оперативной среды и расстановку агентурного аппарата. Оперативная среда характеризуется следующими специфическими чертами: наличие организованных высококвалифицированных преступных групп, обладающих необходимым опытом, материальными и финансовыми ресурсами, а также имеющих налаженные коррупционные связи с налоговыми, таможенными и правоохранительными органами. Такие группы имеют четко выраженную иерархическую структуру, которая включает в себя наличие организаторов, исполнителей и соучастников преступной деятельности. Организаторами, как правило, выступают образованные, квалифицированные финансисты, имеющие большой практический опыт работы в кредитно-финансовых учреждениях, крупных коммерческих предприятиях, бывшие сотрудники налоговых и таможенных органов. Исполнителями нередко являются люди, не имеющие образования и не понимающие смысла и целей проводимых операций, которые выполняют отдельные поручения за небольшое ежемесячное денежное вознаграждение.
При документировании преступлений, совершаемых путем неправомерного возмещения налога на добавленную стоимость, в рамках проводимых ОРМ деятельность следует осуществлять по следующим направлениям.
I. Установление лиц, осведомленных о преступных разрабатываемых действиях, либо лиц, показания которых имеют значение для установления обстоятельств преступления и которые впоследствии могут быть свидетелями по делу, а при необходимости - проведение негласных или зашифрованных опросов.
Приступая к осуществлению действий в первом направлении, оперативный работник должен определить:
- кто может быть возможным свидетелем преступных действий, направленных на неправомерное возмещение НДС из государственного бюджета, и других обстоятельств дела;
- перечень сведений, которые следует получить при опросе свидетелей;
- способы получения необходимых сведений.
Результаты изучения практики борьбы с рассматриваемым видом преступлений позволяют выделить основные группы лиц, подлежащих выявлению в процессе документирования:
1) сотрудники предприятия, осуществляющего операцию, подпадающую под льготную ставку налогообложения НДС. Сотрудники, даже не посвященные в детали преступного замысла, могут обладать сведениями о заключаемых предприятием договорах, лицах, с которыми руководство вступало в контакт в ходе заключения интересующих оперативного работника сделок;
2) лица из числа руководства предприятия - поставщика товара могут дать сведения о реальности существования предприятия-поставщика и фактах осуществления им деятельности, отраженной в документах предприятия, подающего требование о возмещении НДС;
3) должностные лица, на которых возложена обязанность подписать акт приемки-сдачи объекта основных средств (в случае использования в качестве основания для возмещения сделок по строительству и ремонту основных средств), могут обладать сведениями о фактическом состоянии объектов;
4) сотрудники налогового органа, проводившего проверку деятельности предприятия, предъявившего требование о возмещении НДС. Данные лица опрашиваются об обстоятельствах проведенной проверки и о соответствии сведений, отраженных в ее акте, действительности и др.
Приведенный перечень является ориентировочным. В зависимости от конкретных обстоятельств будущими свидетелями могут быть и другие лица.
Их следует устанавливать при помощи негласных сотрудников при зашифрованном опросе и другими методами <84>.
--------------------------------
<84> См.: Там же.

II. Выявление документов, способствующих обнаружению преступления и установлению обстоятельств уголовного дела.
Необходимую информацию могут содержать документы, находящиеся:
1) в организации, подающей требование о возмещении НДС:
- приказы и распоряжения руководства проверяемой организации;
- регистрационные и учредительные документы организации (устав, учредительный договор, свидетельство о регистрации, протоколы общего собрания, свидетельство о регистрации в качестве предпринимателя, документы о постановке на учет в налоговом органе, налоговые декларации);
- документы бухгалтерского учета и отчетности (бухгалтерские книги, регистры, отчеты и балансы);
- документы учета операций по расчетным счетам (банковские выписки, карточка с оттиском печати организации, платежные требования и поручения, карточка с образцами подписи лиц, наделенных правом подписи денежных документов);
- первичные кассовые документы (кассовые книги и ордера);
- служебная переписка, договоры банковского счета, договоры аренды помещения, иные договоры;
- книга учета доверенностей;
- товарно-транспортные накладные, счета-фактуры;
- документы складского учета;
- приходно-расходные ордера, оборотные ведомости, дорожные ведомости, журналы-ордера, книги кассиров-операционистов, кассовые ленты;
- чеки из чековой книжки;
- договоры беспроцентного займа денежных средств с контрагентами, позволяющие проводить расчеты между фирмами - участниками цепочки перепродаж без использования реально существующих денежных средств.
При изучении документов нередко выявляются факты их подделки, которая сводится, как правило, к подделке штампа или печати; подделке подписи; полной или частичной подделке текста документа, в том числе путем изготовления фиктивного документа методами ксерокопирования и монтажа;
2) в налоговом органе:
- декларация с расчетами по налогу на добавленную стоимость, представленная в налоговую инспекцию, в которой указано, что организации подлежит возместить из федерального бюджета налог на добавленную стоимость по экспортным сделкам;
- расчетные чеки, согласно которым со счета федерального бюджета были перечислены денежные средства в виде возмещенного налога на добавленную стоимость;
- ответ на запрос в налоговые органы о представлении бухгалтерской и налоговой отчетности в налоговый орган предприятиями - поставщиками продукции, свидетельствующий об отсутствии результатов хозяйственной деятельности (подача "нулевых балансов");
- письмо руководителя ФНС о невозможности проведения встречной проверки контрагентов в связи с непредставлением ими бухгалтерской отчетности с момента регистрации в инспекции;
- акты встречных налоговых проверок, в которых зафиксировано отсутствие у фирм-контрагентов производственных возможностей для выпуска товара и складских помещений для хранения обозначенного в контракте объема готовой продукции;
- материалы камеральных или выездных проверок ФНС, предшествующих принятию решения о предоставлении вычета;
3) в таможенных органах:
- акт проверки, проведенной таможенными органами в целях подтверждения экспорта товаров на предмет соответствия заявленных товаров реально вывозимой продукции;
- государственная таможенная декларация, оформленная на последующий ввоз этой же продукции в адрес той же самой фирмы-экспортера, но по цене ниже экспортной;
- дорожная ведомость с таможенными отметками (по указанному в ней пункту назначения и отметкам можно определить, куда в действительности перевозился груз);
- копии перевозочных документов внутреннего сообщения с указанием страны назначения и отметкой о том, что груз перевозится в режиме "экспорт товаров", а также отметкой порта о приеме груза для дальнейшего экспорта (что позволяет определить несоответствие поставок экспортному контракту);
- предоставляемая таможенными органами по запросу распечатка данных ГТД (это позволяет выявить факт предоставления в налоговый орган поддельной ГТД с номером достоверной, но оформленной на иную поставку);
- ответ таможенных органов о несоответствии предъявляемым требованиям средств таможенной идентификации, использованных при оформлении документов (ЛНП, подписи инспекторов, штампа "Выпуск разрешен");
- выписка из журнала учета вывозимых товаров и транспортных средств, который ведется в таможенном органе, по дате, указанной в ГТД;
4) в транспортных организациях и ГИБДД:
- ответы на запросы в транспортные организации о подтверждении информации, содержащейся в товарно-транспортных накладных: о дате перевозки, объеме, характере груза, номерах контейнеров, реквизитах заказчика, месте доставки, юридическом адресе получателя;
- ответ на запрос о сведениях из базы данных ГАИ - ГИБДД (АИПС "Автомобиль") о принадлежности указанного в товаросопроводительных документах автомобильного транспорта, соответствии типа грузового средства и его номерных знаков указанному в документах и числящемуся на учете;
5) в НЦБ Интерпола и в таможенных органах зарубежных стран:
- ответы на запросы в НЦБ Интерпола в отношении факта регистрации зарубежного контрагента по адресу, указанному в контракте;
- письменные сообщения таможенных органов сопредельных стран о невостребованности груза на территории стран ближнего зарубежья;
- ответы на запросы в таможенные органы сопредельного государства о том, какие документы были предъявлены грузоперевозчиком относительно проверяемого груза с последующим сопоставлением их с документами, изъятыми в российском таможенном органе;
6) в банке, обслуживающем налогоплательщика, оформлявшего возмещение НДС:
- выписки о движении денежных средств по расчетному счету каждого юридического лица - участника цепочки;
- записи в журнале посетителей банка, в котором указаны фамилии и паспортные данные лиц, исполнявших роль курьеров;
- списки лиц, имеющих доступ к дискетам с электронным ключом пользователя системы "клиент-банк".
В каждом из таких документов фиксируются определенные действия. Поэтому в ходе их негласного изучения (сопоставления) необходимо обращать внимание на несоответствие имевшим место событиям, нереальность зафиксированных действий, наличие иных данных, которые могут подтвердить фиктивность действий правонарушителей. Оперативный осмотр названных документов производится в целях установления: условий и обстоятельств заключения договоров и реально производимых действий правонарушителей; признаков подделки; фальсификации документов и сведений о лицах, принимавших участие в подготовке, совершении и сокрытии преступления <85>.
--------------------------------
<85> См.: Там же.

III. Обнаружение предметов, которые служили орудиями преступления или сохранили на себе следы преступления, а также предметов, на которые были направлены преступные действия, иных предметов, которые могут служить средствами для обнаружения преступления и установления обстоятельств его совершения, и их негласное исследование. К ним относятся:
1) предметы, служившие орудиями преступления:
- аппаратура для изготовления фальшивых документов;
- печати несуществующих организаций;
- строительно-монтажное оборудование, использованное для создания видимости ремонта или строительства основных средств;
- производственные мощности для изготовления или переработки отдельных видов товаров (детские товары, печатная продукция и др.);
2) предметы, сохранившие на себе следы преступления:
- транспортные средства, на которых перевозился товар;
- тара, в которую товар был помещен;
- остатки стройматериалов - в случае имитации ремонта или строительства объектов, относящихся к основным средствам;
- остатки сырья - при изготовлении других видов продукции;
3) предметы, на которые были направлены преступные действия: товар, экспортированный за границу Российской Федерации, детские, медицинские товары, печатная продукция, основные средства и другие активы, реализованные от лица предприятия с целью получения неправомерного возмещения НДС из государственного бюджета;
4) иные предметы, которые могут служить средствами для обнаружения преступления и установления обстоятельств уголовного дела.
Существенное значение для сохранности бюджетных средств имеет предотвращение ущерба от незаконного возмещения налога на добавленную стоимость, выраженное в отказе преступников от противоправного замысла. Как показывает практика, проведение гласного комплекса оперативно-розыскных мероприятий, в том числе в рамках совместных с налоговыми органами мероприятий налогового контроля, влечет за собой подачу уточненных деклараций по НДС, где суммы налога, подлежащего к возмещению, значительно уменьшаются. Такая же ситуация складывается и в процессе арбитражного судопроизводства, связанного с рассмотрением дел об обжаловании бездействия налоговых органов и о требованиях налогоплательщика возмещения налога. При проведении активных мероприятий со стороны органов внутренних дел по документированию преступной деятельности с использованием обследований офисных, производственных и складских помещений, опросов должностных лиц предприятий-возмещателей и их контрагентов, наведения справок в государственных и коммерческих организациях принятые в пользу налоговых органов решения арбитражных судов об отказе в возмещении НДС, как правило, не обжалуются в апелляционной и кассационной инстанциях.
Использование офшорных зон и иностранных счетов в целях уклонения от уплаты налогов.
Отличительной чертой современного налогоплательщика является активный интерес к разнообразным, в том числе и незаконным, способам минимизации налогов. Данный интерес обусловливается и наличием большого числа всевозможных налоговых консультантов, которые готовы в любой момент подобрать необходимую схему ухода от налогов. Уклонение от уплаты налогов стало восприниматься налогоплательщиками как вполне допустимая, а налоговыми консультантами - как рекомендуемая практика максимизации прибыли, позволяющая поддерживать и развивать конкурентные преимущества.
Одним из приоритетных направлений обеспечения максимизации прибыли стало агрессивное налоговое планирование, и чем значительнее место, занимаемое экономическим субъектом на рынке, тем охотнее и профессиональнее он подходит к вопросу использования незаконных схем минимизации налогов. Огромные финансовые средства укрываются от налогообложения и, полностью выведенные из-под контроля государства, нарушают конкурентный баланс рынка, искажают национальную и международную экономическую статистику, прямым или косвенным образом финансируют организованную преступность.
Вызывает серьезную обеспокоенность то, что общественно опасные последствия налоговых преступлений уже вышли на качественно другой уровень и могут рассматриваться не только как недополучение государством причитающихся доходов, нарушение финансовой безопасности и бюджетной стабильности, но и как мощный источник финансирования организованной преступности и терроризма, что составляет прямую угрозу законности и правопорядку. Одним из таких источников является мошенничество в сфере возмещения НДС <86>.
--------------------------------
<86> Елинский А.В. Уголовно-правовые средства борьбы с уклонением от уплаты налогов: по законодательству зарубежных стран: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.

Одним из способов ухода от налогов, который применяется во всем мире, является использование трансграничных сделок. Существует несколько видов подобных операций, которые позволяют не только существенно и на законных основаниях сократить выплачиваемые в бюджет суммы, но и в принципе уйти от налогообложения, используя несовершенство налогового законодательства или пробелы в международных договорных обязательствах.
Пожалуй, самое значительное распространение в мире получили методы выведения прибыли из страны-резидента с использованием разнообразных офшорных схем. Декларируя цели налоговой оптимизации, а фактически для вывода средств из-под налогообложения, самыми разнообразными способами производятся перераспределение активов между компаниями-бенефициарами и офшорами. Подобных схем на современном этапе довольно много, однако все их можно классифицировать по нескольким критериям:
- роль офшора при сделке с компанией-бенефициаром;
- легальность или нелегальность схемы;
- возможность обнаружения использованной схемы и оспаривание сделок с ее использованием.
Законодательство большинства стран мира рассматривает использование офшорных схем как мошенничество или получение необоснованной финансовой выгоды.
Обозначим несколько схем использования офшорных компаний для ухода от уплаты налогов.
Посредническая.
Компания-бенефициар продает офшорной фирме товар практически по себестоимости. Далее офшорная фирма продает данный товар по заранее оговоренной цене реальному покупателю. В результате основная прибыль оседает на счету офшорной фирмы, а налог на прибыль в государстве компании-бенефициара стремится к нулю.
Агентская.
Чаще всего используется в мировой практике для снижения налога на прибыль. Компания-бенефициар и офшорная компания заключают между собой агентский договор, по которому выплачивается определенный процент с оборотов фирмы. В результате грамотного использования подобной схемы, т.е., к примеру, принадлежности компаний разным бенефициарам, доказать в суде факт уклонения подобным способом от уплаты налогов практически невозможно.
Разновидностью агентской схемы можно назвать использование офшорных лизинговых схем: компания-офшор закупает оборудование и передает его компании-бенефициару в лизинг, что приводит к значительному сокращению прибыли лизингополучателя; компания-офшор создает в стране товарный знак или другую интеллектуальную собственность и продает компании-бенефициару лицензию на его использование, таким образом снижая налог на прибыль из-за выплаты роялти.
Подрядческая.
Офшорная компания нанимается компанией-бенефициаром для выполнения каких-либо работ (например по договору подряда), при этом по договору выплачивается заранее завышенная стоимость подряда. Офшорная компания со своей стороны нанимает в местную фирму субподрядчиков по схеме субподряда и оплачивает их работу по среднерыночным расценкам. В результате значительно снижается прибыль налогового резидента. Кроме того, часть денежных средств, полученных по первоначальному договору, оседает на счетах офшорной компании.
Экспедиторская (перевозчик).
Компанией-бенефициаром создается фирма соответствующего профиля в офшорной зоне, таким образом вся получаемая прибыль при осуществлении перевозок в данном случае осядет на офшорных счетах.
Офшор-заказчик.
Используется при необходимости вывода активов за рубеж. Компания-бенефициар создает офшорную фирму, которая, к примеру, закупает сырье в стране, где не является резидентом. Затем заключает договор с компанией-бенефициаром на переработку сырья по цене чуть выше себестоимости и впоследствии полученный по такой схеме конечный продукт продается уже непосредственно офшорной фирмой третьим лицам по рыночной цене.
Офшор - недобросовестный исполнитель.
Налоговый резидент заключает с офшорной компанией договор, по которому перечисляет значительную предоплату (размер в некоторых случаях может достигать 100%). Компания-офшор не выполняет условия договора, далее компания-донор подает иск к нерезиденту, который, естественно, удовлетворяется, задолженность взыскивается. Однако компания-офшор денежные средства не возвращает, исполнительное производство затруднено из-за различия юрисдикций, нередко исполнительный лист даже не предъявляется к исполнению в службу судебных приставов или компания-офшор ликвидируется. Через некоторое время налоговый резидент списывает данные средства как безнадежный долг, уменьшая тем самым собственную прибыль. Стоит ли упоминать, что сумма предоплаты оседает на офшорном счете <87>.
--------------------------------
<87> См.: Обналичивание и оффшорный бизнес в схемах / А. Апель, В. Гунько, И. Соколов. СПб.: Питер, 2002.

Выведение средств в иностранные банки на современном этапе с целью сокрытия их от налогообложения становится все более затруднительным.
Примерами последних международных и национальных актов, которые серьезно ударили по самому понятию "банковская тайна", во всем мире стал ряд документов - единый глобальный стандарт автоматического обмена информацией о финансовых счетах, разработан общими усилиями большой "двадцатки" и Евросоюза. Этот документ одобрен фискальным комитетом 17 января 2014 г. Организация экономического сотрудничества довела его до сведения общественности в середине февраля.
Стандарт определяет принципы, на которых будет происходить обмен информацией между налоговыми органами государств. При этом к нему сразу прилагается соглашение, подписав которое страны могут начинать обмениваться сведениями. Подключиться к системе вправе любое государство, в том числе, конечно, и Россия. Предполагается, что налоговые органы будут некоторое время накапливать информацию, а затем отсылать ее коллегам в иностранных государствах <88>.
--------------------------------
<88> По материалам газеты "Ведомости". URL: http://www.vedomosti.ru/finance/news/22780801/nalogovyj-avtomat?full#cut.

В марте 2010 г. в США был принят Закон о налоговых требованиях в отношении иностранных счетов (FATCA - The Foreign Account Tax Compliance act), к которому в ограниченные сроки вынуждены были присоединиться большинство стран мира, включая Россию. Данный Закон вступил в силу с 1 января 2013 г. Главной его целью является создание и внедрение нового механизма по борьбе с уклонением от уплаты налогов с доходов, которые получают американские граждане и резиденты за пределами США. Он ужесточает требования к предоставлению отчетной информации в IRS, применяемые к иностранным финансовым учреждениям и другим финансовым посредникам, получающим определенные виды доходов из источников выплат в США <89>.
--------------------------------
<89> Цыпурко Т.А., Явецкий В.Н. Закон США о налогообложении иностранных счетов (FATCA) в российском правовом поле // Налогообложение, учет и отчетность в коммерческом банке. 2012. N 9.

Кроме того, еще Закон о тайне банковского вклада 1970 г. (Bank secrecy Act 1970) обязывал банки США предоставлять властям информацию о подозрительных транзакциях. Эти сведения сразу же передаются в Financial Crimes Enforcement Network.
Необходимо отметить, что с 1 января 2005 г. начали действовать Директивы ЕС, которые регулируют обмен информацией по инвестициям для целей налогообложения. Еще ранее, в 2003 г., министры финансов Европейского союза договорились об информировании банками налоговых органов о размере процентов, начисляемых на любой банковский вклад.
Под международным натиском практически закончилась многовековая история швейцарских банков как финансовых организаций, сведения по вкладам в которых получить было невозможно. Банковская тайна в Швейцарии регулируется нормами гражданского законодательства (Banking Act of 1934) и нормами уголовного права (Schweizerisches Strafgesetzbuch, 1937). До 1990 г. отмывание денежных средств не считалось в Швейцарии преступлением, поэтому зачастую клиентами банков становились преступные сообщества и их члены, которые таким образом уходили от ответственности у себя на родине. Однако принятые в 1998 г. законы против отмывания денег кардинально изменили внутреннюю политику швейцарских частных банков. На данный момент нераскрытие имен подозрительных клиентов по запросам правоохранительных и контролирующих органов может привести менеджмент банка к уголовной ответственности. Подтверждением падения швейцарского 300-летнего бастиона банковской тайны стало разглашение UBS-сведений о клиентах, после которого двое из наиболее крупных вкладчиков были арестованы по обвинению в сокрытии активов, так как все данные о незадекларированных средствах на счетах в швейцарских банках резидентов США были переданы в государственные органы, расследующие налоговые преступления. Однако не каждый запрос от государственных органов исполняется банками Швейцарии.
Президент Швейцарии Ганс-Рудольф Мерц заявил, что страна будет предоставлять необходимую информацию по детализированным запросам представителей других стран только в отдельных случаях, то есть при доказанных веских основаниях. Президент полагает, что это сохранит трудности в работе сотрудников, занимающихся поиском лиц, уклоняющихся от уплаты налогов. "Автоматического обмена информацией не будет", - заявил Ганс-Рудольф Мерц <90>.
--------------------------------
<90> Дэвлин Вэрет. Соединенные Штаты усиливают давление на UBS в отношении банковской тайны // ABC News. 19.02.2009.

В законодательстве Лихтенштейна (Banking Act of 1961) прямо указано, что банк не обязан раскрывать информацию о реальном собственнике счета. Такая ситуация существовала до 1 января 2001 года, когда был принят новый закон, обязывающий банковских служащих осмотрительно подходить к осуществляемым финансовым сделкам <91>.
--------------------------------
<91> Ремизова С. Останется ли в тайне банковская тайна? // Юридический справочник руководителя. 2009. Август.

В 2011 г. банковский служащий Г. Кибер скопировал и вывез данные, касающиеся 1400 реальных имен владельцев счетов и размера их вкладов, которые были им впоследствии проданы немецкой разведке. Из 1400 клиентов 600 были резидентами Германии <92>.
--------------------------------
<92> По материалам сайта: URL: http://investconsult.com.ua/bank-secret/.

Участие аффилированных лиц в трансграничных сделках.
Другим распространенным примером ухода от уплаты налогов является использование иностранных компаний - посредников для совершения торговых сделок по завышенным ценам. Таким образом, происходит снижение налогооблагаемой базы за счет якобы увеличенных расходов компании-резидента.
В подобных схемах зачастую используются аффилированные компании, т.е. компании или лица, способные влиять на деятельность другой компании или лиц.
К аффилированным лицам относятся:
- члены совета директоров;
- генеральный директор, члены коллегиального исполнительного органа, управляющая организация (управляющий);
- акционер, имеющий совместно с его аффилированными лицами 20 и более процентов голосующих акций общества;
- лица, имеющие право давать обществу обязательные для него указания.
Сделка признается сделкой с заинтересованностью, если перечисленные лица, а также их супруги, родители, дети, полнородные и неполнородные братья и сестры, усыновители и усыновленные и (или) их аффилированные лица участвуют в сделке в одном из следующих качеств:
- являются стороной, выгодоприобретателем, посредником или представителем в сделке;
- владеют 20 и более процентами акций (долей, паев) юридического лица, являющегося стороной, выгодоприобретателем, посредником или представителем в сделке;
- занимают должности в органах управления юридического лица, являющегося стороной, выгодоприобретателем, посредником или представителем в сделке, а также должности в органах управления управляющей организации такого юридического лица <93>.
--------------------------------
<93> Макарова О.А. Корпоративное право: Учебник. М.: Волтерс Клувер, 2005.

Примером использования налоговых схем стало дело, возбужденное в Италии против Доменико Дольче и Стефано Габбана. Они, в частности, были осуждены за то, что в 2004 - 2005 гг. занимались масштабной фальсификацией налоговых документов и искажением финансовой отчетности. В результате в казну Италии недопоступило порядка 1 млрд. евро. Так, было доказано, что руководство известного модного дома умышленно занижало цену практически в 4 раза при продаже линии одежды люксембургской холдинговой компании Gado, которая им же и принадлежала <94>.
--------------------------------
<94> По материалам сайта: URL: http://versii.com/news/295011/.

Раскрытие схем ухода от налогообложения с участием аффилированных лиц довольно не просто, так как требуется доказать сам факт мнимости. Однако прежде всего необходимо доказать тот факт, что компании являются аффилированными (зависимыми), а также то, что компании осуществляют фиктивную хозяйственную деятельность. Для этого необходимо получение достоверной информации в полном объеме о структуре и собственниках нерезидентной компании. Вместе с тем государственные реестры, в которых отображаются сведения о юридических лицах, во многих странах являются закрытыми либо неполными, так как информация о собственниках в них не отражается. Более того, существующий во многих странах мира институт траста также способствует сокрытию истинного выгодоприобретателя.
Для получения подобной информации между государствами заключаются соответствующие договоры, вместе с тем, к примеру, Российской Федерацией заключен только ряд двухсторонних соглашений об избежании двойного налогообложения. Эти соглашения хотя и предполагают некоторый обмен информацией, но не наделяют правом государственные органы запрашивать более полные данные.
Таким образом, отсутствие механизма обмена полной информацией между государственными органами разных стран об аффилированности или взаимозависимости компаний становится существенным препятствием для оспаривания налоговыми органами сомнительных сделок <95>.
--------------------------------
<95> Дмитриева К.Н. Трансграничные сделки: уклонение от уплаты налогов или налоговая оптимизация // Налоги. 2011. N 4. С. 6 - 11.

Для обмена полной информацией в области развития конкурентного законодательства и политики, которая позволяет, в том числе, вскрывать факты аффилированности или взаимозависимости компаний, 17 сентября 2003 года между Комиссией по справедливой торговле Республики Корея, Советом по конкуренции Республики Латвия, Советом по конкуренции Румынии и Межгосударственным советом по антимонопольной политике был подписан Меморандум о сотрудничестве в области конкурентной политики. Пункт третий Меморандума определяет "расширение и укрепление сотрудничества в области обмена неконфиденциальной информацией в области развития конкурентного законодательства и политики, а также рассмотрения дел" как основную форму взаимодействия сторон межгосударственного соглашения <96>.
--------------------------------
<96> С текстом Меморандума можно ознакомиться: URL: http://docs.cntd.ru/document/901892731.

Секьюритизация активов.
Для минимизации налогов зачастую используется такой механизм, как секьюритизация активов, т.е. механизм, при котором финансовые активы списываются с баланса компании и после отделения от другого имущества передаются посреднику, который специально создается для данной операции. Затем средства рефинансируются на денежном рынке или рынке капитала путем выпуска ценных бумаг, обеспеченных активами или получением синдицированного кредита. Данная техника сначала приобрела широкую популярность в США, а затем пришла в Европу.
Для ограничения использования этой техники для ухода от уплаты налогов в нашей стране был принят целый ряд поправок в Налоговый кодекс, что серьезно затормозило использование секьюритизации отечественными юридическими лицами.
В настоящее время использование схемы, при которой в уставный капитал дочерней компании вносится некоторое имущество, а затем "дочка" продается, лишено экономической целесообразности и делового смысла. Подобная сделка даже без специальных доказательств может быть легко оспорена в суде и признана недействительной. Следовательно, будут начислены все полагающиеся к уплате в бюджет налоги исходя из реальной сделки купли-продажи имущества, суть которой стороны сделки и подразумевали, а также финансовые санкции.
Для того чтобы провести указанную сделку, требуется целый комплекс маскировочных мероприятий, цель которых - обосновать деловую целесообразность сделки. К подобным мероприятиям относятся следующие.
1. Имитация реальности хозяйственных операций и деятельности "дочки" или организованного простого товарищества. Впоследствии вложенные доли продаются, к примеру, партнерам по бизнесу. Подобные схемы используется в основном при получении дохода от сдачи реального имущества в аренду, при этом наиболее распространенной формой сотрудничества является простое товарищество. Отсутствие у договора простого товарищества правоспособности юридического лица означает, что оно не признается самостоятельным плательщиком налогов, но не означает, что налоги по такому договору не уплачиваются. Согласно ст. 249 ГК РФ каждый участник долевой собственности обязан соразмерно со своей долей участвовать в уплате налогов, сборов и иных платежей по общему имуществу, а также в издержках по его содержанию и сохранению.
При организации производственного процесса данная схема несколько затруднительна. В этом случае деловой целью может служить создание совместного производственного предприятия, в которое имущество, необходимое для производства, вносится как часть уставного капитала.
2. Деловая цель может быть обоснована плановой реструктуризацией в случае применения схемы, связанной с разделением или выделением компании.
3. Зачастую получение компанией займов или кредитов связано с обеспечением, которое должно быть представлено заемщиком. При этом размер кредита и условия кредитного договора напрямую зависят от предоставленного обеспечения. В этом случае отделение некоторого имущества от рисков, связанных с предпринимательской деятельностью, может быть достигнуто в том числе и посредством секьюритизации. В таком случае передача части имущества (долей или акций) может стать условием получения выгодного кредита.
4. Квазисекьюритизация может быть применена в холдинговых структурах на этапе приобретения и строительства основных средств. В этом случае каких-либо действий по обоснованию деловой цели обычно не требуется. В подобных ситуациях основными становятся проблемы защиты информации о конечных бенефициарах и собственниках средств, построение "матрешечной" схемы, иначе называемой схемой "китайских шкатулок", а также защита информации о факте сделки <97>.
--------------------------------
<97> Дмитриева К.Н. Трансграничные сделки: уклонение от уплаты налогов или налоговая оптимизация // Налоги. 2011. N 4. С. 6 - 11.

Деловая цель и маскировка схемы.
Как и в случае с секьюритизацией, применение лобовых схем сопряжено с рисками начисления налогов и впоследствии признания сделок недействительными.
Поэтому для таких схем особое значение приобретает маскировка деловой цели. Наиболее распространенными являются два метода маскировки.
Во-первых, это планы по реструктуризации компании, которые в том числе включают в себя выделение дочерних предприятий. В данном случае у "дочек" в течение некоторого времени имитируется активная экономическая деятельность, после чего доли (акции) продаются. Наиболее часто данный способ маскировки применяется с выделением некоторого оборудования. В этом случае реально может вестись определенная хозяйственная деятельность. Однако в связи с нерентабельность "дочка" продается.
Второй метод связан с внесением долей (акций) "дочки" в некоторое реально работающее совместное предприятие. Таким образом, фактически происходит обмен на доли (акции) указанного СП. Следующим шагом следует продажа доли СП, к примеру, стратегическом инвестору или партнеру <98>.
--------------------------------
<98> Дмитриева К.Н. Трансграничные сделки: уклонение от уплаты налогов или налоговая оптимизация // Налоги. 2011. N 4. С. 6 - 11.

Основные меры борьбы с уклонением от уплаты налогов в зарубежных странах.
Европейский суд подтвердил, что выбор любой юрисдикции для учреждения дочерней компании совершенно законен. Цель минимизации налогового бремени является действительным коммерческим аспектом до тех пор, пока использующиеся для ее достижения схемы не начинают использоваться исключительно для искусственного перераспределения доходов.
Однако практически все развитые страны предпринимают определенные усилия, чтобы максимально сократить применение разнообразных методов с использованием трансграничных сделок исключительно с целью ухода от выплаты налогов. Все меры можно разделить на две основные группы.
1. Меры, направленные против неправомерного перевода налогооблагаемой базы за рубеж. Они включают в себя правила трансфертного ценообразования (США (родоначальник), Великобритания, Нидерланды, другие страны Европейского союза); правила недостаточной капитализации (США, Великобритания, Германия, Франция, Швейцария); положения о налогообложении деловой репутации (Великобритания, Германия, Италия, Франция, Швейцария).
2. Меры, направленные против сокрытия налогооблагаемой базы за рубежом. К ним относятся прежде всего критерии резидентства, а также положения о контролируемых иностранных компаниях.
Правила трансфертного ценообразования.
Впервые законодательство, регулирующее вопросы трансфертного ценообразования, было принято в середине 1960-х гг. в США. Вслед за США правительства других развитых стран были вынуждены искать наиболее приемлемые принципы и приемы, которые должны были регулировать трансфертное ценообразование. Это было связано также и с тем фактом, что компании, в том числе и транснациональные, особенно активно действовали на рынках развивающихся стран. Первыми подобное законодательство вслед за США приняли Великобритания и Франция, а впоследствии - Австралия, Канада, Нидерланды, Япония.
На международном уровне вопросы трансфертного законодательства были урегулированы 21 июня 1976 г. В частности, основными международными документами выступают: Декларация стран - участниц ОЭСР о международных инвестициях и многонациональных предприятиях от 21 июня 1976 г., руководящие разъяснения ОЭСР 1979 г. - Отчет ОЭСР "Трансфертное ценообразование и многонациональные предприятия", в котором особо подчеркивалась опасность применяемого многими транснациональными компаниями манипулирования договорными ценами в целях обхода налогового законодательства стран, на территории которых осуществляется их деятельность.
Основными целями ОЭСР были официально провозглашены:
- обеспечение высоких темпов экономического роста и высокой занятости в странах-членах;
- обеспечение экономического и социального благосостояния в странах-членах посредством координации их политики;
- стимулирование и координация усилий участников ОЭСР в поддержку развивающихся стран.
Организация экономического сотрудничества и развития поддерживает тесные контакты практически со всеми международными организациями. Так, постоянно в деятельности ОЭСР на основании протокола принимают участие представители Комиссии европейских сообществ. ОЭСР тесно взаимодействует с МОТ, МБРР, ЕАСТ, МВФ, ФАО и другими. Подобное взаимодействие необходимо также для исключения дублирования функций международных организаций.
Основополагающим принципом Руководства ОЭСР по трансфертному ценообразованию является принцип вытянутой руки (arm's length principle). Он состоит в следующем: взаимозависимые компании действуют рука об руку и в своих отношениях применяют цены, которые отличаются от рыночных. Независимые компании находятся друг от друга на расстоянии вытянутой руки, применяя цены, которые формируются под влиянием рыночных факторов. Государство, в свою очередь, корректирует такие нерыночные цены, как если бы компании были независимыми (находились на расстоянии вытянутой руки). Следует отметить, что в большинстве стран мира налоговое законодательство содержит нормы, закрепляющие принцип вытянутой руки и порядок его применения.
При анализе нерыночных цен используются методы определения цены на расстоянии вытянутой руки (метод сопоставимой неконтролируемой цены и методы, основанные на оценке прибыли). При наличии достаточной и достоверной информации оптимальным методом считается метод сопоставимой неконтролируемой цены. Данная методология трансфертного ценообразования вырабатывалась в течение десятилетий и во многих случаях достигла высокого уровня сложности.
Так, в США основными законодательными актами в рассматриваемой области являются Налоговый кодекс США "IRC", Кодекс внутренних доходов и Временные инструкции к нему.
Используется следующая схема контроля над ценообразованием:
- уполномоченные органы контролируют взаимозависимые лица путем разделения, распределения валового дохода, надбавок, скидок в случае, если определено, что такое распределение повлекло уклонение от налогов;
- проверяется факты экономии на затратах, если действия велись в странах, характеризующихся низким уровнем затрат;
- проводится проверка всех методов ценообразования, которые не соответствуют принципу вытянутой руки;
- проводится анализ финансовых коэффициентов налогоплательщика с данными статистики (SOI);
- проверяются методы определения цен (метод сопоставимой неконтролируемой цены, метод "издержки плюс", метод цены перепродажи, методы распределения и сопоставления прибыли).
Уполномоченный орган вправе проводить анализ распределения валового дохода, если годовой доход превышает 10 млн. долл. США.
Закон о налоге на доходы физических лиц и корпораций (Income and Corporation Taxes act) является основным законодательным актом в Великобритании. Согласно этому Закону контроль ценообразования осуществляется путем осуществления контроля над ассоциированными лицами (лицо, связанное с компанией, которая контролирует иную компанию, прямо или косвенно владеющее 30% акций, заемного капитала); за сделками с заинтересованностью и проверкой методов определения цен, которые не соответствуют обозначенному правилу вытянутой руки.
В Германии основополагающими актами являются Закон "О налогообложении при заграничных отношениях" и Положение о налоговом контроле. В рамках контроля ценообразования контроль методов определения соответствия цен (метод сопоставимых рыночных цен, метод последующей реализации, затратный метод); проверка суммы товарообмена между взаимосвязанными лицами (не превышает 5 млн. евро и общая годовая сумма других сделок не превышает 500 тыс. евро); оценка круга взаимозависимых лиц (прямое или косвенное участие в 25% другой компании; лица, способные оказывать влияние на условия соглашения сделок, совершаемых другим лицом, наличие собственного интереса в сделках); сопоставление контролируемых сделок между взаимозависимыми лицами с такими же сделками между независимыми третьими лицами, проводимыми по возможности при более или менее одинаковых условиях; определение цены трансфертного пакета осуществляется на ступени гипотетичной соразмерности.
Следует иметь в виду, что в странах с развитой экономикой для внутриторговых операций контроль по линии трансфертного ценообразования практически не применяется <99>.
--------------------------------
<99> По материалам сайта: URL: http://pricinginfo.ru/publ/praktika_cenoobrazovanija/mezhdunarodnyj_opyt/transfertnoe_cenoobrazovanie_za_rubezhom/23-1-0-95.

Принцип резидентства.
Принцип резидентства (residence principle) в международном налоговом праве означает неограниченные фискальные обязательства субъекта налога, т.е. уплату налогов на совокупные доходы физического либо юридического лица в стране его резидентства. Второе название принципа резидентства - глобальный принцип налогообложения (global principle of taxation), поскольку он предполагает налогообложение глобальных (совокупных) доходов, образующихся во всех странах ведения коммерческой деятельности. Такое налогообложение осуществляет страна, являющаяся юрисдикцией резидентства хозяйствующего субъекта.
Для определения резидентства юридического лица используются в основном два критерия.
1. Юридическое лицо считается резидентом той страны, в которой оно зарегистрировано в соответствии с национальным законодательством (место инкорпорации). По данному критерию резидентство определяется, к примеру, в России, США, Финляндии, Японии и ряде других стран.
2. Юридическое лицо считается резидентом той страны, в которой находятся органы ее стратегического управления и контроля. Данный критерий применяется в Гонконге, Кипре, Португалии, Малайзии, Норвегии, Сингапуре.
Вместе с тем, существует целый перечень стран, которые при определении резидентства используют оба указанных критерия. По закону ряда стран резидентом юрисдикции считается компания, которая либо зарегистрирована в стране, либо ее контролирующие органы находятся на территории этой юрисдикции. К подобным странам относятся Люксембург, Германия, Израиль, Канада, Румыния, Чехия.
В этом смысле отличается закон Франции, который не соответствует общепринятому подходу, поскольку налогообложению подлежит только тот доход, который получен резидентом на территории Франции. Любой другой доход, полученный в любой другой точке мира, освобождается от налогообложения на территории страны. Исключение составляет доход, который получает материнская компания от деятельности своих зарубежных филиалов и "дочек", если ее доля составляет более 10%. При этом "дочки" и филиалы должны быть расположены в низконалоговых юрисдикциях.
На практике принцип резидентства может быть использован для невыплаты налогов.
Так, в Италии недавно разразился крупный скандал по факту неуплаты налогов в течение практически 50 лет А. Армеллини, которая владеет 1243 элитными объектами недвижимости и ни разу в жизни не платила налогов. Вся собственность была оформлена на подставные фирмы из Люксембурга, банковские счета Армеллини находились в Швейцарии и Монако, а всей этой богатейшей империей формально управляли компании, зарегистрированные на Багамах и острове Джерси. Одна из схем, которая позволила Армеллини уклоняться в Италии от уплаты налогов, как раз и состояла в том, что она в 1999 году оформила для себя проживание в Монте-Карло, где и числилась финансовым резидентом, следовательно, была освобождена от уплаты подоходного налога у себя на родине. Однако было доказано, что все эти годы Армеллини проживала в своих апартаментах рядом с Ватиканом, т.е. ее заявление о том, что она является резидентом другой страны, было фиктивным <100>.
--------------------------------
<100> По материалам сайта: URL: http://www.euromag.ru/italy/34835.html.

Правила контролируемых иностранных компаний.
Термин "контролируемая иностранная компания" (в англоязычной терминологии - Controlled Foreign Corporation (Company) CFC) используется в налоговом законодательстве многих стран мира для обозначения компаний, зарегистрированных на территории иной юрисдикции, но подконтрольных (принадлежащих) юридическим или физическим лицам - резидентам данной страны. Термин употребляется в рамках введения специфического механизма налогообложения, типичное наименование - "правила (законодательство) о контролируемых иностранных компаниях", цель которого - предотвращение аккумулирования прибыли компаний такого рода в офшорных зонах и взимание налогов с их доходов.
Введение в национальные налоговые системы Правил о контролируемых иностранных компаниях отвечает рекомендациям Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в части осуществления комплекса законодательных мероприятий, устраняющих выгоды от использования офшоров.
Вот неполный список Европейских стран, в налоговом законодательстве которых действуют нормы, применяемые к контролируемым иностранным компаниям (КИК): Австрия, Англия, Венгрия, Германия, Дания, Италия, Испания, Литва, Норвегия, Португалия, Турция, Финляндия, Франция и Швеция.
Свод правовых норм, именуемых правилами о контролируемых иностранных корпорациях, так же действует и в США.
С другой стороны, правила КИК до настоящего времени не действуют в: Бельгии, Болгарии, Голландии, Греции, Ирландии, Кипре, Латвии, Мальте, Польше, Румынии, Сербии, Словакии, Словении, Хорватии, Чехии, Швейцарии и Эстонии.
Что касается особенностей применения правил КИК той или иной страной, то они заключаются в определении различного порогового значения как основания для отнесения к контролируемым компаниям.
К примеру, в США компания рассматривается как контролируемая, если американские акционеры в совокупности владеют более 50% ее голосующих акций. При этом американский акционер обязан сдавать отчетность в IRS (налоговая служба США) по данной компании, если он владеет 10% и более процентами голосующих акций. В случае наступления указанных условий прибыль от деятельности контролируемой компании включается в налогооблагаемый доход резидента США пропорционально его доле акционерного участия.
При этом было установлено, что при расчете налогооблагаемого дохода американских резидентов учитывается не весь доход иностранной корпорации, а только некоторые его виды, прежде всего пассивные доходы, такие как дивиденды, роялти и т.п. Американским акционерам было предложено отчитываться и платить американские налоги в отношении соответствующих доходов контролируемых ими иностранных корпораций.
В Великобритании прибыль иностранной компании включается в налогооблагаемую базу британского резидента (за исключением доходов от прироста стоимости имущества), если он владеет 25% и более процентами капитала контролируемой иностранной компании. Такой же критерий принят в Италии и Дании. При этом в Дании пороговое значение варьируется: либо не менее 25% капитала, либо более 50% голосующих акций. Кроме того, в Италии резидент облагается налогом пропорционально доле его участия в контролируемой компании вне зависимости от факта распределения прибыли акционерам.
В ряде стран правила КИК распространяются и на физических и на юридических лиц. В Финляндии иностранная компания считается контролируемой, если не менее 50% ее уставного капитала или голосующих акций принадлежит финским физическим или юридическим лицам, более того, соответствующие правила применяются и в случае, когда финский акционер и определенные связанные стороны владеют не менее 10% акций.
Согласно действующим в Германии правилам резидент ФРГ контролирует иностранную компанию, если ему принадлежит более 50% голосов в ее капитале. Отметим важный момент: при определении доли владения засчитывается и непрямое владение акциями иностранной компании, и владение акциями через зависимых лиц.
Немецкие физические и юридические лица обязаны включать в свою налогооблагаемую базу долю пассивного дохода от иностранной компании пропорционально доле владения в ее уставном капитале, если в юрисдикции, где зарегистрирована компания, такой доход облагается по ставке менее 25%.
Налоговое законодательство Германии определяет активный доход как весь доход, исключая доход от неактивной коммерческой деятельности - дивиденды, проценты, арендную плату, роялти, доходы от отчуждения недвижимости и т.п. Соответственно, пассивным доходом считается весь доход, который не является активным. При этом для дивидендов и процентов, полученных компаниями, находящимися в той же стране, что и контролируемая иностранная компания, предусмотрены исключения.
Наличие официально утвержденных списков офшорных государств - довольно распространенное явление, поскольку позволяет на практике исключить споры по поводу той или иной юрисдикции. В частности, в Российской Федерации перечень офшорных юрисдикций утверждается Приказом Минфина РФ <101>.
--------------------------------
<101> Приказ Минфина РФ от 13 ноября 2007 г. N 108н "Об утверждении Перечня государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны)" (с изменениями и дополнениями). URL: http://base.garant.ru/12157576/.

Таким образом, с учетом уровня офшоризации отечественной экономики необходимо разрабатывать и активно внедрять правила налогообложения контролируемых иностранных компаний.
Решение проблемы налоговой преступности требует комплексного подхода. Рассмотрим основные направления борьбы с использованием неучтенных наличных как одного из наиболее широко распространенных методов уклонения от уплаты налогов.
Для ликвидации системы использования неучтенных наличных для уклонения от уплаты налогов специалистами предложено использовать меры, которые бы учитывали интересы и мотивы разных групп налогоплательщиков.
Персонификация социальных отчислений, предполагающая поступление на индивидуальные пенсионные счета работников значительной части средств, в настоящее время отчисляемых в Пенсионный фонд. Это повысит заинтересованность каждого работника в уплате этих отчислений его работодателем. В результате он будет стремиться к получению официальной заработной платы.
Изменение базы налогообложения. Если налоги в большей степени опираются на видимые ресурсы, используемые бизнесом (имущество, производственные и торговые площади и т.д.), то возможности уклонения от налогов сокращаются. Этот подход лежит в основе системы налогообложения вмененного дохода, которая была разработана в Минэкономики РФ и внедряется в последнее время в ряде регионов.
Упрощение налогового законодательства, которое остается крайне запутанным и неясным для предприятий.
Прямое ужесточение контроля и санкций по отношению к организаторам бизнеса по обналичиванию/обезналичиванию. Результатом таких мер будет повышение издержек по обналичиванию/обезналичиванию для легально действующих предприятий-налогоплательщиков.

Глава 10. ПРАВОНАРУШЕНИЯ В КРЕДИТНО-БАНКОВСКОМ СФЕРЕ

§ 1. Генезис, понятие и составы кредитно-финансовых
правонарушений

Прежде чем обратиться к исследованию юридической природы современной кредитно-финансовой преступности, следует отметить, что этот процесс связан с трудностями, которые в первую очередь обусловлены отсутствием единства определений в описании данного социально-экономического явления. Накопленный исторический опыт свидетельствует о различных подходах к определению понятий "кредиты" и "финансы", разграничению этих понятий в гражданском и уголовном праве, соотношению экономических и гражданско-правовых начал в регулировании отношений, связанных с кредитно-финансовыми отношениями.
В теории уголовного права основными элементами уголовно-правовой характеристики выступают объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона. Задача уголовно-правовой характеристики преступных посягательств состоит в правильном применении уголовно-правовых норм и установлении в действиях лица, совершившего правонарушение, признаков состава преступления и его квалификация <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ларичев В.Д., Бембетов А.П. Налоговые преступления. М., 2001. С. 9 - 10.

В криминологии способ совершения преступления, объекты посягательства изучаются как обстоятельства для конкретных категорий, а первоочередной интерес представляет не результат, а сам механизм, т.е. последовательность состояний, процессов, определяющих, характеризующих какое-нибудь действие или явление <2>. Понятие "криминологическая характеристика" используется в криминологических исследованиях, и под этим понимается "совокупность данных (достаточная информация) об определенном виде (группе) преступлений либо конкретном особо опасном деянии, используемых для их предупреждения" <3>. Наиболее значимым для криминологического исследования является всестороннее и полное понимание конкретного содержания преступного поведения и анализа всех элементов, составляющих в своей совокупности преступность в кредитно-финансовой сфере.
--------------------------------
<2> См.: Шестаков Д.А. Криминология. Преступность как свойство общества. СПб., 2001. С. 10 - 11; Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1993. С. 363.
<3> Криминология: Учебник / Под ред. В.Н. Кудрявцева, В.Е. Эминова. М., 1995. С. 211.

Определим предмет преступлений в финансово-кредитной сфере.
1. Согласно ст. 75 Конституции РФ денежной единицей в РФ является рубль. Выпуск рубля осуществляется исключительно Центральным банком РФ, в ч. 1 ст. 140 Гражданского кодекса дается определение денег (валюты) посредством определения рубля как законного платежного средства, обязательного к приему по нарицательной стоимости на всей территории Российской Федерации. Форма рубля - банковский билет (банкнота) и металлическая монета - определены в ст. 1 Закона РФ от 9 октября 1992 г. N 3615-1 "О валютном регулировании и валютном контроле". Таким образом, понятие "деньги" должно истолковываться как находящиеся в обращении банковские билеты и металлическая монета, выпущенные в обращение Центральным банком РФ.
2. Статья 142 ГК РФ предполагает, что деньги могут существовать как в наличной, так и в безналичной форме. К государственным ценным бумагам должны быть отнесены все обращающиеся на внутреннем рынке документы, официально определенные как государственные ценные бумаги: а) облигация государственного внутреннего валютного займа; б) государственные краткосрочные бескупонные обязательства (ГКО); в) государственные казначейские обязательства СССР; г) облигация внутреннего выигрышного займа 1992 г.; д) золотой сертификат Министерства финансов РФ 1993 г.; ж) казначейский вексель Министерства финансов РФ 1994 г.; з) казначейские обязательства Министерства финансов РФ; и) облигации Федерального займа 1995 г.; к) облигация золотого федерального займа 1995 г. <4>. Кроме названных выше ценных бумаг, к предмету преступления можно отнести корпоративные ценные бумаги, отличные от государственных - ценные бумаги, ордерные ценные бумаги. Отнесение к числу ценных бумаг транспортных билетов, двойного складского свидетельства, а также счетов-фактур не удовлетворяет уголовно-правовому критерию равноценности обладания ценной бумагой обладанию имуществом <5>.
--------------------------------
<4> См.: Белов В.А. Ценные бумаги в российском гражданском праве. М., 1996. С. 177 - 178; Постановление Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. N 1091 "О выпуске государственных ценных бумаг, предусматривающих право их владельцев на получение слитков золота" // СЗ РФ. 1995. N 46. Ст. 4447; Постановление Правительства РФ от 8 февраля 1993 г. N 107 "О выпуске государственных краткосрочных бескупонных облигаций" // САПП РФ. 1993. N 7. Ст. 567.
<5> См.: Уголовное право. Часть Общая. Часть Особенная: Учебник / Под общ. ред. Л.Д. Гаухмана, Л.М. Колодкина, С.В. Максимова. М., 1999. С. 462.

4. Предметом финансово-кредитного преступления соответственно признаются средства в иностранной валюте, подлежащие по законодательству Российской Федерации зачислению на счета в уполномоченном банке, а также формируемая денежная система Российской Федерации за счет налогов и сборов.
К преступлениям в кредитно-финансовой сфере мы отнесли следующие преступления: 1) ст. 172 УК "Незаконная банковская деятельность"; 2) ст. 176 УК "Незаконное получение кредита"; 3) ст. 177 УК "Злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности"; 4) ст. 185 УК "Злоупотребления при выпуске ценных бумаг (эмиссии)"; 5) ст. 193 УК "Невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте"; 6) ст. 195 УК "Неправомерные действия при банкротстве"; 7) ст. 196 УК "Преднамеренное банкротство"; 8) ст. 197 УК "Фиктивное банкротство".
Данное решение обусловлено тем, что составы преступлений, предусмотренных ст. ст. 172, 176, 177, 195, 196, 197, охватывают деятельность, связанную с нарушением требований одинаковых для всех банковских и кредитных организаций. Под данной деятельностью понимается проведение финансово-кредитных операций, признаваемых банковскими, в объеме, предполагающем возможность систематического получения прибыли; в соответствии с правилами, установленными Банком России, фактически это преступления против финансовой системы и экономических интересов отдельных участников хозяйственного оборота <6>.
--------------------------------
<6> См.: Уголовное право России: Учебник для вузов: В 2 т. Т. 2. Особенная часть / Под ред. А.Н. Игнатова, Ю.А. Красикова. М., 1998. С. 254; Комментарий к Уголовному кодексу РФ / Отв. ред. А.И. Бойко. Ростов н/Д, 1996. С. 409 - 421.

Исходя из вышеизложенного под кредитно-финансовой преступностью понимаются преступления, посягающие на общественные отношения, обеспечивающие правильное функционирование кредитно-финансовой системы в соответствии с нормами административного и гражданского права, в состав которой входят: банки, кредитные организации, предприятия, государственные, иные организации, распределяющие денежно-валютные средства и участвующие в формировании финансовой системы страны, а также граждане и индивидуальные предприниматели.
Изучив уроки финансового кризиса 2008 г., органы регулирования и надзора активно работают над созданием нового порядка регулирования в отношении системно важных банков. Сохранение финансовой стабильности в условиях системного кризиса, безусловно, является первоочередным заданием государственных органов, но еще более важно не допускать новых кризисов такой глубины.
Инициативы Совета по финансовой стабильности 20 ведущих стран мира (далее - СФС) в отношении международных системно значимых финансовых институтов (далее - СЗФИ) подтверждают прямую связь между надежностью этих организаций и финансовой стабильностью мировой системы. Как подчеркнул глава Базельского комитета по банковскому надзору С. Ингвес, меры в отношении международных СЗФИ в дополнение к Базелю III вызваны негативными явлениями, связанными с их деятельностью, а также тем, что ей не в полной мере отвечает существующая политика регулирования <7>. Результаты глобальной деятельности СЗФИ могут усилить неблагоприятные события на мировом рынке, т.е. проблема любого системно значимого финансового института может спровоцировать сложности в других финансовых организациях по всему миру и даже подорвать мировую экономику (достаточно вспомнить крах финансовой корпорации Lehman Brothers) <8>.
--------------------------------
<7> Ingves S. Chairman of the Basel Committee on Banking Supervision and Governor of Sveriges Riksbank. Roundtable discussion at the European Ideas Network Seminar on Long-term growth: organizing the stability and attractiveness of European Financial Markets. Berlin (Deutsche Bank). January 19 - 20. 2012. URL: www.bis.org.
<8> Криворучко С.В., Семиряд А.А. Регулирование системно значимых финансовых институтов: проблемы идентификации // Управление в кредитной организации. 2012. N 3.

К системно значимым финансовым институтам относятся крупные тесно связанные с другими организации, уход которых с рынка может причинить значительный ущерб экономике. Признанные системно важными, такие компании являются объектами усиленного надзора, к их способности абсорбировать убытки предъявляются дополнительные требования. Но единые критерии к идентификации СЗФИ пока не выработаны.
Самым простым решением для первичной идентификации потенциальных системно значимых финансовых институтов было бы установить процентный размер доли по различным показателям их работы (доли в активах, депозитах клиентов, сбережениях населения, кредитах определенным группам клиентов, операциях на межбанковском рынке, фондовом рынке, в платежных и расчетных системах). Но размер не может быть критерием значимости организации, так как в условиях кризиса большинство количественных оценок оказывается непоказательным.
Нынешний глобальный финансовый кризис привел к усилению позиций крупнейших банков. В настоящее время первая десятка банков в США владеет 64% активов, в то время как до кризиса ее доля составляла 58%, а в 1990 г. - всего 25% <9>.
--------------------------------
<9> Fisher R.W. Containing (or restraining) systemic risk - the need to not fail on "too big to fail". Market News International Seminar. New York. June 6, 2011.

Кроме размера активов, показателем системного значения для банков могут быть масштабы межбанковского кредитования (в какой мере банк подвержен рискам оптовых рынков) и межбанковских заимствований (в какой степени банк порождает кредитные риски для других банков-контрагентов) <10>. Можно было бы также установить такие качественные критерии, как роль центрального контрагента в платежных системах, депозитария ценных бумаг, роль ключевого участника валютных торгов и операций с государственными ценными бумагами, ведущего маркет-мейкера по основным финансовым инструментам и т.п.
--------------------------------
<10> Drehmann M., Tarashev N. Systemic importance: some simple indicators. BIS Quarterly Review. March, 2011.

Сегодня главным мотивом регуляторов является восстановление доверия к банкам и финансовому сектору в целом со стороны инвесторов и вкладчиков. Таким образом, признание того или иного банка системно значимым - в большей мере подтверждение его доминирующего положения на рынке.
Совет по финансовой стабильности <11> при Банке международных расчетов в 2011 г. впервые опубликовал список 29 так называемых global systemically important institutions <12>, которые признаны международными СЗФИ (G-SIFI). Список включает семь банковских корпораций США, по четыре - из Франции и Великобритании, три - из Японии, по две - из Германии и Швейцарии, по одному банку - из Бельгии, Китая, Италии, Нидерландов, Швеции и Испании (Bank of America, Bank of China, Bank of New York Mellon, Banque Populaire CdE, Barclays, BNP Paribas, Citigroup, Commerzbank, Credit Suisse, Deutsche Bank, Dexia, Goldman Sachs, Group Credit Agricole, HSBC, ING Bank, JP Morgan Chase, Lloyds Banking Group, Mitsubishi UFJ FG, Mizuho FG, Morgan Stanley, Nordea, Royal Bank of Scotland, Santander, Societe Gmerale, State Street, Sumitomo Mitsui FG, UBS, Unicredit Group и Wells Fargo) <13>.
--------------------------------
<11> В состав СФС входят руководители центральных банков и министерств финансов 20 ведущих стран мира, включая Россию. URL: www.financialstabilityboard.org.
<12> Новое официальное название используется вместо ранее распространенного выражения too-big-to-fail-banks (банки, крах которых угрожает стабильности финансовой системы страны). См.: Global Systemically Important Banks: Assessment Methodology and the Additional Loss Absorbency Requirement, BCBS, October 2011.
<13> Policy Measures to Address Systemically Important Financial Institutions. Financial Stability Board. November 4. 2011. URL: http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_111104bb.pdf.

Список составлял Базельский комитет по банковскому надзору <14>, и он должен регулярно пересматриваться. Для этого с учетом различных показателей (индикаторов) системной значимости сначала были выделены различные категории СЗФИ. За основу была взята не вероятность дефолта организации, а масштабы последствий ее краха для мировой финансовой системы. Далее международные СЗФИ рассматривались в разрезе четырех компонентов в зависимости от набранных баллов.
--------------------------------
<14> Global systemically important banks: assessment methodology and the additional loss absorbency requirement. Rules text. November, 2011. Bank for International Settlements.

Изучались показатели работы 73 банков <15> за 2009 г., затем был сформирован перечень из 29 самых крупных банков с учетом суждения органов надзора Базельского комитета. Список G-SIFI может меняться в связи с тем, что или компании по своей инициативе уменьшат долю на рынке, или это будет обусловлено регулированием в их странах.
--------------------------------
<15> Выборка из 73 банков (около 65% активов мировой банковской системы) включала организации из Австралии, Бельгии, Бразилии, Канады, Китая, Франции, ФРГ, Индии, Италии, Японии, Южной Кореи, Голландии, Испании, Швеции, Швейцарии, Великобритании и США.

По мнению С.В. Криворучко, А.А. Семиряд, в этой ситуации следует использовать термин "системные банки", поскольку именно они составляют основу финансовой системы в любой стране <16>.
--------------------------------
<16> Криворучко С.В., Семиряд А.А. Регулирование системно значимых финансовых институтов: проблемы идентификации // Управление в кредитной организации. 2012. N 3.

СФС предложил также конкретные меры по решению проблем системных банков. Речь идет о дополнительных требованиях к капитализации, ликвидности и уровню кредитных рисков, так как в различных странах регуляторы, законодатели, политики и эксперты порой предлагают противоположные рецепты в отношении системных банков.

Таблица 13

Перечень дополнительных индикаторов

Компонент	Индикаторы	
Транснациональные операции	Доход от трансграничных операций по отношению к общему доходу. Транснациональные требования и обязательства по отношению к общим активам и обязательствам	
Размер	Валовой или чистый доход. Рыночная капитализация	
Возможность замещения финансовой организации	Доля на рынке:
валовая оценка объема операций РЕПО, кредитования операций с ценными бумагами;
валовая оценка операций с внебиржевыми деривативами	
Сложность	Количество юрисдикций, где проводятся операции	

Начинать анализ системно значимых банков следует с определения понятия "системный риск". В узком смысле системным риском называют вероятность негативных последствий дефолта одного участника рынка для других вследствие их взаимосвязанности, который может привести к банкротству финансовой организации или краху финансового рынка <17>. Правильнее, по нашему мнению, когда системный риск связывают с убытками в финансовом секторе, которые превышают предельное значение <18>. Эксперты Банка международных расчетов М. Дрехман и Н. Тарашев рассматривают убытки такого уровня в качестве индикатора системных событий, которые часто характеризуются нарушениями в предоставлении финансовых услуг и потенциально серьезным ущербом для реального сектора экономики. Они предлагают рассматривать именно убытки, которые несут небанковские кредиторы банков в отличие от акционеров банков и банков-контрагентов <19>. Если абстрагироваться от убытков владельцев акций, капитал может рассматриваться как полностью предназначенный для абсорбции потерь. Положительная стоимость капитала гарантирует надежную работу банка и не порождает проблем системного характера. Абстрагируясь от межбанковских кредитов, по мнению М. Дрехмана и Н. Тарашева, можно избежать двойного счета. Поскольку межбанковские пассивы одного банка являются межбанковскими активами другого банка, убытки межбанковских кредиторов одного банка являются убытками, которые несут держатели акций либо небанковские кредиторы одного либо более банков, в системе. Тогда системный риск измеряется как ожидаемый совокупный убыток небанковских кредиторов при условии, что такие убытки превышают 99% интервала базового вероятностного распределения (могут произойти события с малой долей вероятности, но с крупными последствиями).
--------------------------------
<17> К системным рынкам относят рынок внебиржевых деривативов, межбанковский рынок, фондовые рынки, рынок ипотеки, рынок госдолга, валютный рынок. См.: Huertas Th.F. Systemically important financial institutions: an international perspective. The Challenge of Supervision Large Complex Groups in the Financial Sector. Brussels. June 7, 2010.
<18> Financial Stability Board, International Monetary Fund, Bank for International Settlements: Guidance to assess the systemic importance of financial institutions, markets and instruments: initial considerations. FSB Background Paper, 2009.
<19> Drehmann M., Tarashev N. Systemic importance: some simple indicators. BIS Quarterly Review. March, 2011.

Продолжительное время до кризиса именно системные банки выступали лидерами на рынке ипотечного кредитования, операций с производными финансовыми инструментами, потребительского кредитования, стимулируя бумы и пузыри на многих товарных и фондовых рынках. Резкий уход одного-двух участников с рынка нарушал баланс спроса и предложения, приводил к коллапсу отдельных сегментов рынка, провоцировал потрясения всего фондового рынка. То есть вместо того, чтобы быть гарантом стабильности, крупные банки стали факторами неустойчивости экономики <20>.
--------------------------------
<20> Криворучко С.В., Семиряд А.А. Регулирование системно значимых финансовых институтов: проблемы идентификации // Управление в кредитной организации. 2012. N 3.

По мнению С.В. Криворучко, А.А. Семиряд, все решения регуляторов относительно их линии поведения в данном вопросе пересматриваются в настоящее время в условиях продолжающегося финансового кризиса. Сценарий событий, когда последствия краха крупных, сложных, связанных между собой международных финансовых институтов могут вызвать потрясения финансовой системы и нанести ущерб реальной экономике, реализовался во время недавнего кризиса. Тогда органы регулирования располагали лишь возможностями государственной поддержки в качестве средства для предотвращения таких потрясений. Но кризис заставил мировое сообщество с тревогой заговорить о моральном риске оказания государственной поддержки частному бизнесу <21>. Эти меры спасения имели очевидные тяжелые последствия для бюджета и налогоплательщиков. Кроме того, моральный риск, возникающий вследствие реализации мер государственной поддержки, неявные государственные гарантии могут обусловливать в будущем принятие неприемлемого риска, снижение рыночной дисциплины, искажение конкуренции, повышенную вероятность потрясений.
--------------------------------
<21> Moral hazard (англ.) - моральный риск или угроза безответственного поведения лиц с фидуциарными обязанностями.

Среди международных исследователей данной проблемы следует особо отметить американских экономистов: нобелевских лауреатов Дж. Стиглица, П. Кругмана <22>, аналитиков Дж. Мильштейна, Э. Соркина и В. МакКинли <23>, а также представителей органов регулирования банков в таких странах, как ФРГ, Великобритания и США. В частности, одной из наиболее часто цитируемых по этому вопросу является монография Э. Соркина, посвященная оказанию явной и скрытой поддержки крупным финансовым корпорациям США. Автор доказывает, что эти корпорации воспользовались благоприятным режимом регулирования и колоссальной финансовой помощью, поэтому спаслись от краха <24>. Многие экономисты предупреждают об угрозе повторения кризиса вследствие неосмотрительной политики системных банков, которые опрометчиво продолжают рассчитывать на государственную помощь <25>. В итоговом докладе Форума по контролю за использованием средств по программе финансовой поддержки при Конгрессе США в 2011 г. было отмечено <26>, что программа оказания финансовой помощи TARP (Troubled Asset Relief Program) крупным проблемным организациям в США усилила проблему слишком крупных банков: рынки убедились, что системные банки являются более безопасными, чем те, которые слишком малы, чтобы им помогать. Поэтому мелкие банки продолжают переплачивать за заимствование ресурсов по сравнению с очень крупными. Признано, что, защищая системные банки от банкротства и краха, программа TARP также создала эффект морального риска: крупные финансовые организации готовы принимать чрезмерные риски, потому что рассчитывают в случае провала своего авантюристического бизнеса на то, что налогоплательщики примут на себя эти убытки.
--------------------------------
<22> Krugman P. Stop too big to fail. April 21, 2010. URL: http://krugman.blogs.nytimes.com/2010/04/21/stop-stop-too-big-to-fail/.
<23> McKinley V. Financing Failure. A Century of Bailouts, 2009; McKinley V., Fitton T. Sheila Bair's Legacy: Bailouts, Secrecy and Power Grabs. Forbes. 06.16.2011. URL: http://www.forbes.com/2011/06/16/sheila-bair-legacy.html.
<24> Sorkin A. Too big to fail: The Inside Story of How Wall Street and Washington Fought to Save the Financial System and Themselves. Viking, 2009.
<25> См.: Otker-Robe I., Narain A., Ilyina A., Surti J. The too-important-to-fail conundrum: impossible to ignore and difficult to resolve. IMF staff discussion note - SDN/11/12. May 27, 2011.
<26> Congressional Oversight Panel Releases Final Report on the Troubled Asset Relief Program. TARP Provided Critical Support but Distorted Markets and Created Public Stigma. URL: http://cybercemetery.unt.edu/archive/cop/20110401223120; http://cop.senate.gov/press/releases/release-031611-final.cfm.

Джозеф Стиглиц призывает вообще прекратить государственную поддержку системным банкам, чтобы позволить слабым банкам пережить крах <27>. Выступая на слушаниях в Сенате США, он заявил, что масштабная государственная поддержка помогла спасти финансовую систему от катастрофы, но при этом были попраны законы капитализма, согласно которым инвесторы должны нести ответственность за свои решения. Он также отметил, что система не может считаться эффективной, если она обобществляет убытки и приватизирует прибыль. Крупным банкам были преподнесены колоссальные дары - огромные денежные ресурсы на благоприятных условиях, в то время как обычные американцы должны были справляться с трудностями сами <28>.
--------------------------------
<27> См.: Stiglitz J.E. Freefall: America, Free Markets, and the Sinking of the World Economy. WW Norton, January, 2010.
<28> Witness Testimony of Joseph E. Stiglitz. Congressional Oversight Panel. Hearing on Impact of the TARP on Financial Stability. March 4, 2011.

В мировом сообществе общественное мнение формируется вокруг двух полюсов регулятивной политики:
1) системные банки могут и далее существовать, но они обязаны нарастить запас прочности в виде капитала и сформированных резервов, проводить более сдержанную кредитную политику и нести ответственность перед обществом;
2) многие, если не все, системные банки стали крупными настолько, что потеряли способность к самостоятельному функционированию, рассчитывают в будущем на поддержку государства и практически паразитируют на теле экономики, поэтому лучшим выходом является разукрупнение либо ликвидация таких учреждений.
Второй точки зрения придерживаются не только критики капитализма и откровенные популисты в среде политиков, но и авторитетные экономисты, апологеты рыночной экономики, желающие ее укрепления и повышения ее устойчивости. В международном сообществе явно преобладает первая точка зрения. Об этом свидетельствует выпуск серии документов Советом по финансовой стабильности, Базельским комитетом по банковскому надзору и национальными органами надзора <29>.
--------------------------------
<29> Криворучко С.В., Семиряд А.А. Регулирование системно значимых финансовых институтов: проблемы идентификации // Управление в кредитной организации. 2012. N 3.

§ 2. Некоторые виды хищений ликвидных активов
кредитных организаций

Банковскую сферу отличает наибольшее количество и масштабность неправомерных действий, связанных с хищением ликвидных активов. Совершение указанных действий часто влечет несостоятельность кредитных организаций и, как следствие, исключение их из нормально функционирующей финансово-кредитной системы. Способы хищения активов кредитных организаций не отличаются разнообразием и совершаются по характерным отработанным схемам. Система мер по противодействию вывода активов должна учитывать существующие в кредитных организациях угрозы, которые, несмотря на увеличение порогов безопасности и создание относительно эффективных систем внутреннего мониторинга, являются актуальными для любого банка.
В кредитной сфере в системе угроз, влекущих ухудшение финансового состояния кредитной организации, можно выделить угрозы внутренние и внешние. Внутренние угрозы исходят от противоправных действий внутри кредитной организации, таких как хищения и вывод ликвидных активов руководителями банков, отсутствие профессиональной системы мониторинга заемщиков, некомпетентность, непрофессионализм или преступный сговор сотрудников банков. Внешние угрозы исходят от клиентов банков, и к таким угрозам можно отнести незаконное получение кредита по поддельным документам, непредоставление обеспечения за пользование кредитными ресурсами или искажение сведений о действительном состоянии предмета залога, обременение залога повторными залогами, уничтожение или повреждение предмета залога. Кроме того, наиболее актуальной является проблема получения кредита фирмами-однодневками или организациями, имеющими намерение не возвращать банку полученные кредитные средства. В данном случае мошенники создают иллюзию наличия у организации-заемщика положительной деловой репутации, финансовой устойчивости или, используя поддельные документы, получают банковский кредит. Денежные средства при помощи нескольких финансовых трансакций переводятся на счета технологических компаний или организаций, инкорпорированных в офшорных зонах, и обналичиваются. Предприятие-заемщик объявляет о своей несостоятельности, инициирует процедуру банкротства.
Образование неликвидных активов в рамках обычной банковской деятельности обусловлено, в частности, следующими факторами: неплатежеспособностью ранее надежного должника; злостным уклонением состоятельного заемщика от погашения долга; обесценением активов (недвижимости, ценных бумаг); ликвидационными скидками, на которые нельзя не согласиться при вынужденной (в целях поддержания своей ликвидности) ускоренной продаже принадлежащего кредитной организации имущества. При стечении определенных обстоятельств указанные факторы (в том или ином сочетании или по отдельности) становились для данной кредитной организации критическими и влекли банкротство <30>.
--------------------------------
<30> См.: О качестве активов ликвидируемых кредитных организаций и мерах по предупреждению и минимизации последствий нарушений в работе с активами. URL: http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikCBR/2007/VBR200711061647/VBR200711061647_p_039.htm.

При банкротстве кредитной организации по вине ее учредителей или органов управления совершаются типичные сделки по хищению активов. Чаще всего подобные действия совершаются при возникновении признаков финансовой неустойчивости кредитной организации. Неликвидные активы (в том числе активы, потерявшие стоимость) ликвидируемых кредитных организаций на момент отзыва у них лицензий на осуществление банковских операций составили в среднем 80 - 90% общей балансовой стоимости всех активов.
Исследователи в данной сфере отмечают, что финансовая неустойчивость у кредитных организаций возникает в случае, когда активы банка в значительной степени или полностью состоят из необеспеченных кредитов и векселей организаций с сомнительным финансовым положением. Эти компании имеют фиктивных учредителей и руководителей, в действительности принадлежат самим банкам, фактически управляются менеджерами банков и являются чисто технологическими, т.е. используются для реализации технологии создания и обслуживания ненадлежащих активов кредитной организации, нелегального вывоза капитала, обналичивания денежных средств и т.п. Такие фирмы не ведут нормальную хозяйственную деятельность и, как правило, не выплачивают заработную плату и не уплачивают налоги <31>.
--------------------------------
<31> См.: Кузнецов А.Н., Егорова О.Е. Проблемы выявления и оспаривания сомнительных сделок // Банковское право. 2006. N 1. С. 2.

Анализ отдельно взятой сделки не всегда бывает информативным, и при рассмотрении отдельно взятой сделки не всегда усматриваются признаки противоправности, поскольку сделки по формальным основаниям относятся к хозяйственной деятельности банков, оформлены документально в соответствии с требованиями законодательства. Однако при анализе предпринимательской деятельности кредитной организации, совокупности ее финансовых операций выясняется, что данные сделки представляют собой систему взаимосвязанных сделок, имеющих целью отчуждение ликвидных активов банка, и в совокупности данные сделки причиняют ущерб как самому банку, так и его кредиторам. При банкротстве кредитных организаций такие сделки называются сомнительными и могут быть оспорены заинтересованными лицами по критерию предпочтительности или подозрительности. А.Н. Кузнецов и О.Е. Егорова в статье "Проблемы выявления и оспаривания сомнительных сделок" систематизируют сомнительные сделки и классифицируют их в пять основных групп.
Первую группу составляют сделки, связанные с формированием уставного капитала ненадлежащими активами. Их характерной особенностью является то, что они представляют собой так называемые каскадные кредитно-вексельные схемы. Собственные средства (капитал), составляющие порой основную часть пассивов ликвидируемых кредитных организаций, зачастую были сформированы таким образом, что не могли обеспечивать финансовую устойчивость. Нередко денежные средства учредителей (участников) в уставный капитал этих кредитных организаций фактически не вносились. Они сразу трансформировались в ненадлежащие активы, а нераспределенная прибыль и фонды создавались без реальных источников их формирования. Типичным примером формирования уставного капитала ненадлежащими активами может служить следующая схема. Банк выдает необеспеченный кредит своему клиенту - технологической, т.е. специально для этого созданной, компании. Кредитные средства через цепочку других технологических компаний внутренними проводками с формальными основаниями платежа зачисляются в пользу фирмы, которая вносит их в уставный фонд банка. При наступлении сроков погашения выданного для этих целей кредита банк выдает другой технологической компании новый кредит, средства которого внутренними проводками непосредственно или через цепочку технологических компаний зачисляются на расчетный счет первоначального заемщика, который гасит за счет поступивших средств полученный им кредит и проценты по нему. Вновь выданный кредит при наступлении срока его погашения также гасится за счет нового займа и т.д. Аналогичные операции проводятся с векселями путем заключения банком договоров купли/продажи или мены векселей со своими клиентами. Могут также использоваться комбинированные схемы с векселями и кредитами. Участвующие в схемах технологические компании не ведут нормальную хозяйственную деятельность. Перечень их операций ограничивается, как правило, покупкой/продажей векселей и получением/погашением фиктивных по существу кредитов, поэтому погашение задолженности перед банком собственными средствами этих компаний невозможно <32>. Кроме того, в качестве ненадлежащих активов выступают заведомо невозвратные кредиты, которые выдавались организациям, не ведущим нормальную хозяйственную деятельность, а также векселя, эмитированные такими организациями. Известны случаи, когда на балансе формально числились векселя солидных организаций с безупречной деловой репутацией. На самом же деле это были мнимые (фактически несуществующие) векселя, которые либо никем не эмитировались, либо были эмитированы, но находились в собственности третьих лиц или были погашены. Чтобы скрыть наличие неработающих (невозвратных) кредитов, договоры с такими заемщиками продлевались, а для обслуживания ранее выданных кредитов выдавались через третьих лиц новые ссуды (осуществлялось так называемое перекредитование) <33>. В целях противодействия такому явлению, как формирование уставного капитала кредитных организаций ненадлежащими активами, необходимо исключить возможность фальсификации финансовой отчетности и бухгалтерских документов кредитной организацией, усилить надзорные функции Центрального банка России, с тем чтобы исключить возможность создания видимости успешной деятельности при наличии признаков неплатежеспособности или недостаточности собственных средств.
--------------------------------
<32> См.: Там же.
<33> См.: О качестве активов ликвидируемых кредитных организаций и мерах по предупреждению и минимизации последствий нарушений в работе с активами. URL: http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikCBR/2007/VBR200711061647/VBR200711061647_p_039.htm.

Инкорпорирование в российское банковское законодательство правил и рекомендаций международных организаций в сфере банковского надзора может минимизировать возможность формирования неликвидными активами уставного капитала банка при его создании. Так, в частности, Европейский комитет банковского надзора (CEBS) подготовил аналитический отчет о состоянии финансовой отчетности крупнейших банков в свете кризиса на финансовых рынках, где указал на существующие проблемы, сложности и недостатки как со стороны финансовой отчетности банков, так и со стороны нормативной базы. В качестве проблем, отмеченных Европейским комитетом банковского надзора, можно выделить следующие:
1) недостаток ликвидности, усугубляемый относительно низким качеством управления кредитными организациями риском в целом и недостатками в управлении риском ликвидности в особенности. Вообще проблема с ликвидностью банков остается одной из наиболее острых в условиях продолжающегося кризиса на финансовых рынках.
В аналитическом отчете CEBS по итогам наблюдения за финансовой отчетностью крупнейших европейских банков отмечено, что объем и качество раскрытия указанных операций у банков производятся по-разному, в зависимости от степени интеграции этих операций в бизнес-процессы каждого банка, что ухудшает сопоставимость для пользователя отчетов банков. Поэтому CEBS настоятельно рекомендует кредитным организациям раскрывать эти операции более структурированно и с оглядкой на финансовые отчеты банков-конкурентов;
2) значительные недоработки кредитных организаций в адекватной оценке неликвидных активов. Так, по итогам наблюдения за крупнейшими банками CEBS делает вывод, что из-за трудностей с оценкой активов, по которым перестал существовать рынок, в финансовой отчетности каждой кредитной организации предложен собственный, отличный от других способ, пытаются найти сопоставимую информацию на альтернативных рынках и т.д., что в конечном итоге делает финансовую отчетность банков несравнимой между собой для инвестора. CEBS предостерегает, что непоследовательность в оценке таких активов и неуверенность самой кредитной организации в правильности примененных методов, а также отсутствие в финансовой отчетности банка внятного описания использованного метода негативно сказываются на доверии к банкам со стороны инвесторов. Смотря на рынок макроэкономически, в качестве результата этих недоработок в отчетности банков CEBS называет увеличение общей нестабильности на рынке <34>.
--------------------------------
<34> См.: Светлицкая Н. Подготовка финансовой отчетности по МСФО: уроки кризиса // Бухгалтерия и банки. 2009. N 12.

Схематично можно представить следующие сомнительные сделки <35> (рис. 20).
--------------------------------
<35> См.: URL: http://images.yandex.ru/yandsearch?text.

                                  ┌──────────┐
                         ┌──────> │Транзитная│────┐
┌────────────────┐       │        │фирма N 2 │    │
│  Организация,  │       │        └──────────┘    │
│     имеющая    │ ┌─────┴────┐                   V
│    легальный   │ │Транзитная│             ┌──────────┐ ┌─────────┐ ┌─────────────┐
│  бизнес, но    │ │фирма N 1 │             │Транзитная│ │Карточный│ │Обналичивание│
│заинтересованная│ │          │             │фирма N 4 ├>│  счет   ├>│    через    │
│в обналичивании │ └─────┬────┘             │          │ │частного │ │   банкомат  │
│    денежных    │   /\  │                  │          │ │ клиента │ └─────────────┘
│     средств    │   │   │     ┌──────────┐ └──────────┘ └─────────┘
└─────────┬──────┘   │   │     │Транзитная│     /\
          │          │   └────>│фирма N 3 ├──────┘
          └──────────┘         └──────────┘
 Переводы за оказание
 каких-либо услуг или покупку
 какого-либо товара

Рис. 20. Сомнительные сделки

Цель такой сделки - обналичивание денежных средств.
Сомнительные операции проводятся также с кредитами физических лиц.
Вторая группа сомнительных сделок связана с выводом ликвидных активов - совершением кредитной организацией сделок по неравноценному отчуждению ее ликвидных активов либо обмену их на неликвидные, выдача заведомо невозвратного кредита с целью хищения активов и передачи их аффилированным лицам или лицам, контролирующим кредитную организацию, в ущерб имущественным интересам кредиторов. В результате совершения кредитной организацией сделки по выводу активов ее кредиторы лишаются возможности удовлетворения своих требований из части имущества, составляющей предмет сделки, в случае несостоятельности кредитной организации.
Вывод ликвидных активов осуществляется заменой их необеспеченными кредитами и неликвидными векселями. Реализация таких схем обычно начинается с необеспеченной эмиссии банком денежных средств путем выдачи необеспеченного кредита технологической банковской компании (покупки у нее неликвидного векселя). Далее внутренними проводками через более или менее разветвленную цепочку технологических компаний денежные средства:
- выдаются наличными через кассу банка;
- перечисляются через корреспондентские счета в другие банки в пользу российских организаций или зарубежных офшоров, принадлежащих руководителям и акционерам банка;
- используются для погашения обеспеченных кредитов финансово устойчивых предприятий, тем или иным образом аффилированных с руководителями и акционерами банка;
- направляются на покупку у банка ликвидных активов в виде имущества, ценных бумаг, прав требования, инвестиционных контрактов и т.п. с последующим их отчуждением в пользу руководителей и акционеров банка.

┌─ ── ── ── ── ── ── ──┐
│┌────┐  1             │
 │ФЛ 1│<──────────┐
│└────┘           │    │
                  │
│┌────┐      ┌────┴─┐  │   ┌─────────────┐
 │ФЛ 2│<─────┤      ├───2─>│             │
│└────┘      │      │      │Коллекторское│
             │Банк  │<─│─3─│  агентство  │
│┌────┐      │      │      │             │
 │ФЛ 3│<─────┤      │<─│─5─│             │
│└────┘      └─────┬┘      └─────────────┘
                   │   │          /\
│┌────┐            │              │
 │ФЛ 4│<───────────┘   │          │
│└────┴─────────4────── ──────────┘
└─ ── ── ── ── ── ── ──┘

1 - выдача потребительских ссуд, впоследствии вышедших на просрочку.
2 - выдача кредита коллекторскому (КА) агентству (под минимальную ставку).
3 - перечисление средств по договору переуступки прав требования по кредитам физ. лиц.
4 - передача просроченной задолженности.
5 - погашение кредитов физ. лиц (в случае успешного взыскания долгов).
Примечание. Как правило, между Б и КА существует условие, при котором КА имеет право на возврат ранее приобретенной у Б просроченной задолженности, при выполнении всех возможных мер по ее взысканию. Также по ссуде КА банк сразу может начислить 100% РВПС, тогда данная схема будет реализована только для сокрытия просроченной задолженности на балансе.

Рис. 21. Искусственное занижение просроченной
задолженности физических лиц

Сомнительные схемы второй группы напрямую связаны с хищением или преднамеренной растратой денежных средств вкладчиков, корпоративных клиентов и других кредиторов банка. Реализация этих схем осуществляется, как правило, при появлении признаков финансовой неустойчивости банка и фактически является действием по доведению его до банкротства <36>.
--------------------------------
<36> См.: Кузнецов А.Н., Егорова О.Е. Проблемы выявления и оспаривания сомнительных сделок // Банковское право. 2006. N 1. С. 3.

Варианты предотвращения вывода активов должников зависят от вида такого вывода. Различают вывод активов по прямым сделкам и по косвенным операциям.
В первом случае речь идет о передаче имущества на основании договоров купли-продажи или мены, переводе денежных средств со счета должника на иные счета. Вывод активов по прямым сделкам достаточно широко распространен в силу простоты юридического оформления.
Вторая группа операций имеет достаточно широкий перечень, включающий в себя вывод денежных активов с использованием конструкции займа или погашения простого векселя; вывод имущества через залоговые схемы, через реализацию акций акционерных обществ либо через исполнительное производство; внесение имущества в уставный капитал другого юридического лица и т.п.
Среди косвенных операций по выводу активов наиболее распространенным способом является внесение имущества в уставный капитал другого юридического лица в силу того, что акции и доли участия в обществах могут оплачиваться имуществом как движимым, так и недвижимым, а также имущественными правами и ценными бумагами. Такая схема позволяет осуществить переход права собственности, а дальнейшая реорганизация в форме слияния или присоединения делает невозможным возврат выведенных активов <37>.
--------------------------------
<37> См.: Самсонова А.Е. Варианты предотвращения вывода активов должников при банкротстве // Юридическая работа в кредитной организации. 2010. N 2.

К основным превентивным мерам по выводу активов можно отнести контроль за финансовой и хозяйственной деятельностью кредитной организации со стороны акционеров или учредителей, проведение внеочередного собрания акционеров или организацию внеплановой аудиторской проверки, мониторинг крупных кредиторов кредитной организации, в том числе анализ их финансово-хозяйственной деятельности, состава учредителей, анализ экономической целесообразности сделок, совершенных с кредитной организацией, отслеживание движения денежных средств после совершения сделки. Кроме того, необходимо анализировать судебные разбирательства с участием кредитной организации в качестве ответчика, а также возбужденные исполнительные производства и действия судебных приставов-исполнителей в интересах кредиторов.
Наиболее эффективными мерами по предотвращению последствий вывода ликвидных активов кредитной организации могут являться предъявление исков о признании недействительными сделок, направленных на отчуждение имущества, информирование правоохранительных органов о неправомерных действиях, связанных с отчуждением имущества.
К третьей группе сомнительных сделок можно отнести операции по предпочтительному удовлетворению требований отдельных групп кредиторов банка в период возникновения в банке финансовых трудностей и образования картотеки платежей по корсчетам.
Как правило, такие действия осуществляются путем перечисления внутренней проводкой денежных средств со счета одного клиента банка, чьи платежные поручения банк не в состоянии исполнить из-за утери ликвидности, в пользу имеющего обязательства перед банком финансово устойчивого клиента, который за счет поступивших средств погашает свои обязательства <38>. Предпочтительное погашение требований одних кредиторов перед другими совершается, как правило, умышленно в предбанкротный период с целью погашения требований отдельно взятого кредитора перед банком. В результате другим кредиторам банка причиняются убытки в виде непоступления в конкурсную массу денежных средств в размере погашенных требований.
--------------------------------
<38> См.: Кузнецов А.Н., Егорова О.Е. Указ. соч. С. 3.

Предотвратить негативные последствия указанных сделок возможно после признания судом банка банкротом по основаниям, предусмотренным ст. 61.3 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)". Прокредиторская направленность Закона прослеживается презумпцией виновности заинтересованного лица. Так, в Законе предполагается, что заинтересованное лицо знало о признаке неплатежеспособности или недостаточности имущества, если не доказано обратное.
Четвертую группу сомнительных сделок составляют операции по искусственному формированию кредиторской задолженности за счет средств самого банка. Типичная схема их реализации заключается в том, что банк осуществляет необеспеченную эмиссию денежных средств путем выдачи необеспеченного кредита технологической банковской компании или покупки у нее неликвидного векселя. Далее внутренними проводками через более или менее разветвленную цепочку технологических компаний денежные средства зачисляются на счета финансово устойчивых компаний или физических лиц, аффилированных с руководителями и акционерами банка. В результате возникает искусственная, не связанная с хозяйственной деятельностью предприятия и не обусловленная поступлением в банк денежных средств внешними платежами кредиторская задолженность банка перед своими клиентами <39>.
--------------------------------
<39> См.: Там же.

Кроме того, создание искусственной кредиторской задолженности осуществляется следующими действиями:
- продажей имущества юридическим и физическим лицам, в результате чего активы кредитной организации поступают в технологические организации, однако фактическими владельцами имущества остаются прежние собственники. В дальнейшем имущество отчуждается добросовестным приобретателям, а кредитная организация лишается ликвидных активов;
- формирование кредиторской задолженности в пользу аффилированных кредиторов за неоказанные услуги, за приобретение товаров, работ, услуг по заведомо более высоким, чем рыночные, ценам, за кратковременную аренду фактически не существующего имущества, с тем чтобы впоследствии такие кредиторы имели право на внеочередное удовлетворение своих требований в конкурсном производстве.
К пятой группе можно отнести операции по изменению очередности кредиторов, когда денежные средства со счетов юридических лиц переводятся на счета физических лиц. При этом часто осуществляется разбивка платежей на суммы до 100 тыс. руб., что преследует цель реализовать свои требования через гарантированную государством систему страховых выплат.
Аналогичная цель преследуется в случае, когда со счетов вкладчиков банка перечисляются суммы, эквивалентные размеру гарантированного страхового возмещения, на другие счета физических лиц <40>.
--------------------------------
<40> См.: Там же. С. 4.

В данном случае речь идет о схемах по дроблению вкладов с целью получения страховых выплат организациями и предпринимателями, на которых программа страхования вкладов не распространяется.
Дроблением вклада признается совокупность действий, приводящих к трансформации обязательств банка перед юридическими лицами в обязательства перед другими клиентами этого же банка - физическими лицами.
В преддверии банкротства кредитной организации указанные лица переводят денежные средства, находящиеся на счетах, на специально открываемые счета физических лиц в этом же банке с целью получения возмещения, при этом дробление вкладов осуществляется в таком размере, чтобы сумма у каждого физического лица не превышала предельной суммы компенсации. Подобные действия часто осуществляются по договоренности с сотрудниками банка. Осуществляя указанное дробление вкладов, кредиторы могли получить денежное возмещение от государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" преимущественно перед другими кредиторами за счет средств фонда страхования вкладов. Кроме того, данные кредиторы могли быть включены в реестр требований кредиторов банка и получить удовлетворение своих требований за счет конкурсной массы должника в случае, если требования вкладчиков - физических лиц к банку в сумме, превышающей максимально установленный законодателем размер возмещения.
Вкладчики, раздробившие свои вклады, рассчитывали вернуть их в полном объеме через новые вклады третьих лиц в отличие от добросовестных вкладчиков банка, не принявших участие в неправомерном дроблении своих вкладов.
Следствием совершения таких операций также может явиться несоразмерное удовлетворение требований кредиторов, что противоречит задачам конкурсного производства, установленным ст. 2 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" <41>.
--------------------------------
<41> См.: Тер-Аветисян Х.А. О дроблении вкладов физических лиц в кризисных банках // Юридическая работа в кредитной организации. 2006. N 3. С. 3.

Как правило, указанные действия совершаются по одной из следующих схем:
1) переброска денежных средств юридического лица на счета его руководства и учредителей, которые зачастую являются одними и теми же лицами (например, в виде выплаты дивидендов в размерах, сопоставимых с суммой максимального страхового возмещения, притом что ранее дивиденды не выплачивались никогда, тем более не принимались решения, например, в ноябре о выплате дивидендов по итогам работы за 9 месяцев текущего года);
2) зачисление денежных средств юридического лица на зарплатные счета его работников в банке. При этом обращают на себя внимание факты увеличения необъяснимым образом размеров заработной платы работников (с 15 - 20 тыс. руб. до 600 - 700 тыс. руб.) незадолго до отзыва у банка лицензии на осуществление банковских операций;
3) зачисление денежных средств юридического лица на счета его работников в банке, но уже по договорам займа и в размерах, сравнимых с суммой максимального страхового возмещения;
4) зачисление денежных средств со счета физического лица, остаток на котором превышает максимальную сумму страхового возмещения, на счета других физических лиц, как правило, по договорам займа либо в погашение ранее якобы заключенных договоров займа. При этом для осуществления указанной операции, как правило, вкладчики, со счетов которых осуществляется зачисление средств, досрочно расторгают договоры банковского вклада с потерей причитающихся им процентов <42>.
--------------------------------
<42> См.: Мельников А.Г. Дробление вкладов: факты и последствия // Банковское право. 2009. N 3.

Рассматриваемые банковские операции, совершенные кредитной организацией в период действия запретов, посягают на основы финансовой системы Российской Федерации. Это связано с тем, что массовая практика осуществления подобных операций в преддверии банкротства кредитной организации создает угрозу практической реализации положений Закона "О выплатах Банка России". Указанные банковские сделки, с одной стороны, создают условия для выплат физическим лицам, которые не могут быть признаны вкладчиками с точки зрения норм ГК РФ, а с другой стороны - в размере, не предусмотренном законодательством, что свидетельствует об их ничтожности в соответствии с п. 1 ст. 169 ГК РФ <43>.
--------------------------------
<43> См.: Тер-Аветисян Х.А. Указ. соч. С. 3.

Совершение противоправных сделок по открытию банковских вкладов в период, когда в отношении кредитной организации действовали запреты на заключение таких сделок, однотипность и концентрация их в небольшом временном диапазоне именно в тот период, когда кредитная организация испытывала финансовые трудности, отсутствие какого-либо экономического смысла свидетельствуют также о мнимом характере таких сделок (на основании ч. 1 ст. 170 ГК РФ) как совершенных без намерения создать соответствующие им правовые последствия с единственной целью неправомерного получения компенсационных выплат Банка России в соответствии с Законом "О выплатах Банка России" <44>.
--------------------------------
<44> См.: Там же.

Способом защиты интересов государства является отказ конкурсного управляющего от включения в реестр требований кредиторов требований, основанных на незаконном дроблении вкладов в преддверии банкротства.
Тем более что жизнь не стоит на месте и преступники изобретают все новые схемы.
ГУЭБиПК МВД России совместно с управлением "К" СЭБ ФСБ России проведен комплекс оперативно-розыскных мероприятий по документированию принципиально новой преступной схемы по выводу денежных средств за границу с использованием инструментов фондового рынка. В результате получены материалы, свидетельствующие о выводе за границу в период с февраля по октябрь 2011 г. свыше 100 млрд. руб.
Организованной группой лиц использовались фирмы, осуществляющие незаконную банковскую деятельность с номинальными директорами, которые фактически финансово-хозяйственной деятельностью не занимаются. У данных фиктивных организаций открыты расчетные счета в КБ "Западный", ОАО "Фондсервисбанк", ОАО "ВТБ", КБ "Промсервисбанк", ЗАО "ВТБ 24", ОАО "Газпромбанк", АКБ "Инвестторгбанк", ОАО "УралсибБанк", ОАО "СКА Банк", ОАО АКБ "Росбанк", Московском филиале КБ "Смоленский", КБ "Тверской коммерческий банк КБЦ".
На счета организаций поступали денежные средства за товар либо услуги с включенным НДС, которые перечислялись по договорам брокерского обслуживания на покупку ценных бумаг (без НДС) на расчетные счета ООО "ИК Евроинвест", ООО "ИК Интерактив", ООО "ИК Золотая гильдия", ООО "ИК ФинансИнвест" и др.
Вышеуказанные инвестиционные компании перечисляли их на торговые площадки ММВБ, РТС, где приобретались акции ОАО "Газпром", ОАО "Лукойл" и ОАО "Сбербанк".
Далее по договорам купли-продажи ценные бумаги поступали на счета депо подконтрольных офшорных компаний "Rederoinvestment Ltd", "Fandailyinvestments Ltd" и "Melontinvestments Ltd", в последующем реализовывались на ММВБ и РТС, а денежные средства поступали на счета, открытые в прибалтийских банках.
В результате реализации указанной схемы государству причинен ущерб в виде неуплаченного НДС в сумме свыше 15 млрд. руб.
Оперативные материалы в установленном порядке направлены в ГСУ ГУ МВД России по г. Москве, где 21.11.2011 принято решение о возбуждении уголовного дела по п. "б" ч. 2 ст. 172 УК РФ.
В ходе проведения следственных действий введены запреты на совершение операций с ценными бумагами по счетам организаций, используемых для вывода денежных средств за границу по предписанию ФСФР России на общую сумму 3,2 млрд. руб.
За последние десять лет Россия существенно укрепила свои позиции в международной системе противодействия отмыванию денег, пройдя путь от страны, не участвующей в борьбе с легализацией доходов, полученных преступным путем, до полноправного члена Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ).
Несмотря на достигнутые успехи, совершенствование национальной системы противодействия отмыванию преступных доходов продолжается. Так, в настоящее время в целях выполнения обновленных рекомендаций ФАТФ уже подготовлены изменения в российское законодательство, согласно которым будет расширен круг предикатных преступлений, в число которых будут включены и налоговые преступления. Будет снят существующий в настоящее время по отношению к преступлениям, связанным с самоотмыванием преступных доходов, порог, составляющий 6 млн. руб. (150000 евро/200000 долл. США). Кроме того, в законодательство вносятся иные изменения, которые позволят более эффективно и в соответствии с международными стандартами противодействовать легализации преступных доходов.
Анализ криминальной и криминогенной ситуации, складывающейся как в России, так и в мире в целом, приводит к выводу о все большей глобализации деятельности организованных преступных группировок.
Российские преступники все чаще пытаются сохранить, легализовать и приумножить свои доходы за рубежом, в странах с более развитой демократией, чем в России.
В этой связи МВД России особое внимание уделяет противодействию выводу из Российской Федерации денежных средств, имеющих криминальное происхождение, и их легализации за рубежом <45>.
--------------------------------
<45> По данным финансовой разведки России (Росфинмониторинга), в 2011 г. за пределы Российской Федерации по сомнительным основаниям выведено более 106,6 млрд. долларов США, из них 8,3 млрд. - в Швейцарию. В первом полугодии 2012 г. - 83 млрд. долларов США, в Швейцарию - более 3 млрд. долларов США.

§ 3. Способы совершения мошенничества
в финансово-кредитной сфере

Известно, что преступные посягательства на денежные средства банка в сфере кредитования совершаются путем мошенничества, т.е. путем обмана или злоупотребления доверием, и представляют собой уголовно наказуемое деяние, предусмотренное ст. 159 УК РФ. В целом суть обмана заключается в получении мошенником денежных средств под видом кредита без намерения выполнить свои обязательства по кредитному договору.
Мошенничество в кредитной сфере - наиболее распространенный вид деяний, посягающих на безопасность банков. Этот вид посягательств составил 54% от общего числа изученных преступлений, совершенных во всех сферах банковской деятельности <46>.
--------------------------------
<46> См.: Гамза В.А., Ткачук И.Б. Особенности преступных посягательств в сфере кредитования юридических и физических лиц // Управление в кредитной организации. 2010. N 6.

И.В. Громов выделяет следующие способы совершения мошенничества в финансово-кредитной сфере <47>.
--------------------------------
<47> См.: Громов И.В. Способы совершения мошенничества в финансово-кредитной сфере // Российский следователь. 2008. N 15.

1. Хищение денежных средств путем их получения по поддельным банковским документам и ценным бумагам: кредитовым авизо, расчетным чекам, мемориальным ордерам, векселям, депозитным сертификатам. Среди мошенничеств первого способа одним из самых изощренных, опасных и распространенных, особенно в начале 1990-х годов, являлось хищение денежных средств из банков с помощью подложных авизо. Преступники, минуя банк плательщика и расчетно-кассовый центр (РКЦ) плательщика, сами составляют тексты авизо и направляют подложные авизо в РКЦ или банк получателя. При этом использовались разные способы направления авизо: телетайпограммой, нарочным, телеграфом, почтой. Имеют место и мошеннические операции с ценными бумагами. Были случаи, когда мошенники, выдавая себя за брокеров, принимали к продаже пакеты корпоративных ценных бумаг. Вырученные от продажи деньги они переводили на счета подставных фирм, а затем присваивали себе.
2. Хищение денежных средств вкладчиков и инвесторов, полученных под обещание (принятие обязательств) выплаты высоких процентов, дивидендов либо выполнения иных обязательств. Этот способ широко известен как мошенничество по принципу финансовых и иных пирамид. Из второй группы мошенничеств в сфере финансово-кредитных отношений, совершаемых по принципу пирамиды, наиболее распространенным и опасным с точки зрения последствий оказался способ привлечения и последующего похищения денежных средств частных вкладчиков и инвесторов под обещание выплаты больших процентов и дивидендов. При этом используется продажа акций и других ценных бумаг (или их суррогатов) с обещанием выплаты больших дивидендов либо выкупа своих ценных бумаг по постоянно завышаемой цене. Получив значительные денежные средства, мошенники внезапно прекращают всякие выплаты и присваивают накопленные на этот момент денежные и иные средства. Этот способ экономисты называют финансовой пирамидой. Его особенностью является выполнение обещаний на первом этапе за счет расширяющихся поступлений от новых вкладчиков или инвесторов и обман последних. Указанный способ мошенничества опасен тем, что его жертвами оказываются большое число людей и причиняется в суммарном исчислении огромный материальный ущерб гражданам. С середины 1990-х годов применение этого способа мошенничества в значительной мере пошло на спад. Однако и в последующее время он в тех или иных формах используется преступниками.
3. Хищение денежных средств путем получения различных кредитов с использованием подложной учредительской или бухгалтерской документации, гарантийных писем, залоговых и страховых документов. Совершая мошенничества при получении и присвоении кредита, преступники также иногда применяют принцип пирамиды - осуществляют погашение ранее полученного и потраченного не по назначению кредита и каждого последующего за счет новых кредитов ("кредитная пирамида"). Мошенничество отчетливо проявляется также тогда, когда не удается получить очередной кредит для погашения предыдущего. В данном случае преступление растянуто во времени, никакого гарантированного обеспечения растраченных средств не существует, а жертвой мошенничества оказывается в конце концов та кредитная организация, чей кредит остается непогашенным. При таком способе присвоение чужих средств как конечный результат предполагается с самого начала, но его наступление по мере возможности откладывается и переносится на каждого нового кредитора. Обманные действия проявляются с самого начала и имеют продолжение при получении новых кредитов. Получение кредита объясняется деловыми целями его дальнейшего использования. Также используются различные подложные документы, необходимые для получения кредита. Преступники, совершающие мошенничество указанным способом, зачастую снимают или берут в аренду помещение и организовывают временный офис организации с компьютерами и прочими офисными атрибутами, включая охрану. Однако никакой реальной предпринимательской деятельности, для которой якобы берется кредит, не осуществляется. Получение кредита может сопровождаться представлением фальшивых банковских, страховых или иных гарантий. При получении третьего и последующих кредитов мошенники могут козырять своей кредитной историей, т.е. аккуратным исполнением своих долговых обязательств.
Мошенничество при получении кредита охватывает достаточно широкий круг действий, которые включают в себя понятие "кредит". Согласно Гражданскому кодексу РФ (ст. 307) кредиторская задолженность обусловливается наличием обязательств одного лица (должника) совершить в пользу другого (кредитора) определенные действия (передать имущество, выполнить работу, уплатить деньги и т.п.). Следовательно, получение кредита может иметь место при заключении договора поставки, подряда, аренды, обязательств по возмещению причиненного вреда и т.д. Мошенничество может быть совершено при получении любого вида кредита, а не только чисто банковского. Кредитором, следовательно, и потерпевшей стороной может быть не только кредитное учреждение, но и любое дееспособное лицо, юридическое или физическое, передающее на законных основаниях другому лицу денежные средства, имущество, обязательства по возмещению вреда и т.п.
Сравнительно новым способом мошенничества является присвоение кредитных средств, полученных в порядке ипотеки, когда закладываемое недвижимое имущество (чаще всего квартира) заведомо для получателя кредита - залогодателя не может быть обращено в погашение задолженности. Мошенники до тонкостей познают факторы, которые препятствуют обращению заложенной квартиры в собственность залогополучателя, в случае если кредит не возвращается. Спокойно присваивая кредит, они не рискуют заложенным имуществом. Также в последнее время получил распространение и такой способ: преступники получают кредит в банке на приобретение дорогого автомобиля. После этого, купив автомобиль на полученные в банке деньги, преступники обращаются в МРЭО ГИБДД с заявлением выдать паспорт технического средства взамен утраченного при неустановленных обстоятельствах, скрыв, что автомобиль является предметом залога. Затем автомобиль снимается с учета и продается, вырученные деньги от продажи присваиваются преступником.
4. Мошенничество с использованием чужих или поддельных пластиковых кредитных карточек. Незаконное завладение имуществом с помощью пластиковых карт тоже является сравнительно новым для России способом мошенничества в силу того, что сами пластиковые карты и их инфраструктура появились у нас совсем недавно. Именно в этот период наряду с использованием зарубежных начинается эмиссия российских пластиковых карточек. Некоторые работники банков считают выпуск пластиковых средств безналичного расчета легально-нелегальной операцией, поскольку Центральный банк России не издавал отдельного документа, регламентирующего вхождение на российский рынок принятых в международной практике пластиковых платежных средств. Тем не менее в последние годы в нормативных документах ЦБ РФ они стали упоминаться как вид расчетов. Карточки выпускаются двух видов: дебетовая - предполагает внесение приобретающим ее клиентом на счет в банк определенной суммы, в пределах которой он может осуществлять впоследствии расходы, и кредитная - предусматривает лимит кредита в течение некоторого небольшого промежутка времени и оговоренной заранее суммы. Как показывает зарубежный и российский опыт, при расчетах кредитными карточками довольно часто имеют место различные преступные махинации с ними. В частности, в 2002 г. недобросовестное использование пластиковых карточек "повлекло за собой ущерб свыше миллиарда долларов, не учитывая мошенничества, связанного с использованием банкоматов" <48>. Преступления, связанные с кредитными карточками, условно можно разделить на три группы: незаконное использование подлинных кредитных карточек; мошенническое использование платежных квитанций; использование поддельных кредитных карточек.
--------------------------------
<48> См.: Межбанковский финансовый дом на рынке капитала. Вып. 8 // Банковский бизнес в России. М., 2002. С. 7.

5. Хищение с незаконным проникновением в компьютерную сеть. Тревогу вызывает интернационализация этого вида преступлений. Именно этим объясняется проведение международной уголовной полицией (Интерполом) двух специальных международных конференций по данной глобальной проблеме. Согласованными действиями МВД России, полиции Великобритании, Германии, Израиля, Нидерландов уже пресечена деятельность международной организованной преступной группы, специализирующейся на хищениях валютных ценностей путем незаконного проникновения в компьютерные банковские сети.
6. Мошенничества, связанные с неуплатой налогов. Данный вид мошенничества в финансово-кредитной сфере получает широкое распространение в последнее время, совершается различными способами с использованием налоговых деклараций с указанием недостоверных данных, подставных фирм-однодневок, нелегальных организаций по обналичиванию денежных средств и требует отдельного глубокого изучения.
7. Хищение путем обмана в международной компьютерной сети Интернет. В ближайшем будущем можно ожидать появления у нас транснациональных пирамид, работающих через Интернет. У американцев накоплен уже изрядный опыт противодействия подобным структурам. Между тем законы, регулирующие отношения между людьми в кибернетическом пространстве, находятся в стадии разработки. Потенциальных потребителей в Интернете уже много, а стоимость распространения информации ничтожно мала <49>.
--------------------------------
<49> См.: Золотые пирамиды // Неделя. 1997. N 15.

Посягательствам мошенников, как показывает практика, подвергаются все виды банков (государственные, акционерные, кооперативные, частные и смешанные). Преступления совершаются как в головных конторах, так и в обособленных подразделениях кредитных организаций. Однако наибольшее количество совершенных преступлений приходится на филиалы и дополнительные офисы всех видов банков (98% от общего числа изученных событий), обеспечение надежной защиты которых затруднено техническими и организационными просчетами, а также трудностями отбора подготовленного и лояльного персонала <50>.
--------------------------------
<50> См.: Гамза В.А., Ткачук И.Б. Указ. соч.

К числу особенностей преступных действий в кредитной сфере следует отнести высокий уровень организованности их участников. Так, в форме соучастия (участия двух и более лиц) совершены 93% случаев мошенничества. Из них 51% случаев составили преступления, совершенные группой лиц по предварительному сговору; в 39% случаев мошенничества совершены в составе организованных преступных групп (ОПГ) и в 3% случаев - в составе преступного сообщества (ПС).
Наиболее опасными по своим последствиям являются преступные посягательства, совершенные в сфере кредитования юридических лиц с участием персонала банков. В этом виде кредитования работники банков участвовали в 59% случаев мошенничества. При этом 37% от всех случаев мошенничества в сфере кредитования (в сфере кредитования юридических лиц этот показатель выше) совершено с участием руководителей филиалов банков. Ущерб от мошенничества в сфере кредитования юридических лиц в среднем на одно расследованное уголовное дело составил 680,9 млн. руб. Предельная сумма ущерба по одному уголовному делу - 2,69 млрд. руб.
Для сравнения: средний размер ущерба от аналогичных преступлений, совершенных без участия персонала банков, составил 154 млн. руб. на одно расследованное дело. Предельная сумма ущерба по одному уголовному делу - 468 млн. руб.
В случаях участия персонала банков в мошенничестве в сфере кредитования физических лиц причиненный преступлениями ущерб составил 321,7 млн. руб. на одно расследованное уголовное дело (предельная сумма ущерба по одному уголовному делу - 116 млн. руб.). Средний размер ущерба от аналогичных преступлений, совершенных без участия персонала банков, составил 26,6 млн. руб. на одно расследованное дело (предельная сумма ущерба по одному уголовному делу - 81 млн. руб.) <51>.
--------------------------------
<51> См.: Там же.

Схемы, применяемые кредитными организациями при проведении ими кредитных операций, включая потребительское кредитование.
Первая такая схема связана с рефинансированием ссудной задолженности. Существует четыре типа такого рефинансирования:
1-й тип: внутрибанковскими платежами;
2-й тип: через счета в дружественных банках;
3-й вид: с использованием векселей банка;
4-й вид: рефинансирование через покупку прав требования.
Как действуют первые две схемы, показано на рис. 22.

1-ый тип:                    │ 2-й тип:
внутрибанковскими платежами  │через счета в дружественных банках
┌─ ── ── ── ── ── ── ── ── ─┐│┌─ ── ── ── ── ── ── ── ── ── ──┐
│         ┌─────────┐       │││       ┌───────────┐           │
          │  Банк   │        │        │    Банк   │
│         └───────┬─┘       │││       └──────────┬┘           │
 Погашение /\     │  Выдача    Погашение /\      │  Выдача
│  ссуд    │      │   ссуд  │││  ссуд    │       │   ссуд     │
           │      │          │           │       │
│          │      V         │││          │       V            │
  ┌────────┴─┐  ┌──────────┐ │  ┌────────┴──┐   ┌───────────┐
│ │Компания 1│  │Компания 2││││ │Компания 1 │   │Компания 2 │ │
  └──────────┘  └──┬───────┘ │  └─── ───────┘   └─────────┬─┘
│      /\          V        ││└─ ── /\── ── ── ── ── ── ──│── ┘
  ┌────┴──────────────────┐  │      │Внешние перечисления │
│ │     Контрагенты       │ ││┌─ ── │── ── ── ── ── ── ── │── ┐
  └───────────────────────┘  ││     │дружественные банки  V   │
│                           ││ ┌────┴────────────────────────┐
                             │││         Контрагенты         ││
│                           ││ └─────────────────────────────┘
└─ ── ── ── ── ── ── ── ── ─┘│└─ ── ── ── ── ── ── ── ── ── ──┘

Рис. 22. Рефинансирование ссудной задолженности
внутрибанковскими платежами и через счета
в дружественных банках

3-й вид - с использованием векселей банка - представлен на рис. 23.

Рис. 23. Рефинансирование ссудной задолженности
с использованием векселей банка

4-й вид - рефинансирование через покупку прав требования - показан на рис. 24.

Рис. 24. Рефинансирование ссудной задолженности
через покупку прав требования

Нередко используется также корректировка структуры баланса и регулирование финансового результата кредитной организации.
Как действует эта схема, представлено на рис. 25.

┌────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│                      ┌─────────────┐                           │
│ Выдача/погашение   ┌─┤    Банк     ├─┐Расчеты по конверсионным │
│     ссуд           │ └─────────────┘ │сделкам без поставки     │
│                    │  /\           /\│базового актива          │
│                    4  │            │ │по выгодному банку курсу)│
│                    │  │            │3│                         │
│                    │  5            │ │                         │
│                    │  │            │ │                         │
│                    V  │            │ V                         │
│           ┌───────────┴──┐    ┌────┴───────┐                   │
│           │ Компания 1   │<─1─┤ Компания 2 │                   │
│           │              ├─2─>│            │                   │
│           └──────────────┘    └────────────┘                   │
│                     Внутрибанковские                           │
│                        перечисления                            │
└────────────────────────────────────────────────────────────────┘

1 - выдача ссуды компании 1
2 - внутренние перечисления компании 2
3 - осуществление конверсионных сделок без поставки базового актива (технические проводки),
Средства, перечисленные К2 от К1, используются при выплате банку дохода. Таким образом, на отчетную дату банк искусственно увеличит (при необходимости - уменьшит) финансовый результат
4 - при наступлении даты погашения кредита К1 осуществляются обратные операции по такой же схеме.
В итоге банк перечисляет средства К2 по конверсионным операциям (у банка уменьшается финансовый результат), которая перечисляет их К1
5 - К1 погашает задолженность перед банком

Рис. 25. Регулирование финансового результата
кредитной организации

Еще один способ корректировки баланса представлен на рис. 26.

    ┌ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─┐
    │                                            V
┌─── ─────────────────────────────────┐  ┌───────────────────┐
│   │         БАНК 1                  │  │   БАНК 2          │
│   3                                 │  │                   │
│┌──┴────────┐      ┌─────────────┐   │  │ ┌──────────────┐  │
││Требования ├──2──>│Приобретенные│   │  │ │НОСТРО        │  │
││к компаниям│<─2───┤векселя (А)  │<─┐│ ┌┼─>в банке 1 (А) │  │
│└───────────┘      └─────────────┘  ││ ││ └──────────────┘  │
│  /\                    /\          ││ ││        /\         │
│   │                     │          ││ ││         │         │
│   │                     3          └┼─┼┼┐        5         │
│   │                     │           │ │││        │         │
│   │                     V           │ │││        V         │
│   4 Погашение   ┌────────────────┐  │ │││ ┌─────────────┐  │
│   │ векселей    │ЛОРО Банка 2 (П)│  │ │││ │Выпущенные   │  │
│   └─────────────┤                │<─┼─┘│└>│векселя (П)  │  │
│                 └────────────────┘  │  │  └─────────────┘  │
└─────────────────────────────────────┘  └───────────────────┘

1. В Банке 1 открыт счет банка 2. Б1 приобретает собственные векселя со сроком погашения менее месяца через корсчет Б2 в Б1 (в Б1 возникают обязательства на счете ЛОРО, в Б2 остатки по счету НОСТРО).
2. В день приобретения векселей Б1 продает указанные векселя своим клиентам 1, 2, 3... N по договорам, предусматривающим рассрочку платежей, т.е. вместо векселей у Б1 возникают требования к клиентам 1, 2, 3...N.
3. При наступлении даты погашения векселей Б2 клиенты Б1 предъявляют их Б2.
4. Погашение векселей осуществляется из средств, учитываемых на корреспондентском счете Б2, открытом в Б1.
5. Средства, полученные клиентами, являются источником для оплаты по обязательствам перед Б1 в рамках договоров купли-продажи векселей Б2.
Таким образом, Б1 увеличивает НЗ (так как требования к компаниям входят в расчет НЗ).
Примечание. Необходимое условие - наличие запаса мгновенной ликвидности у Б1 (так как возникают обязательства перед Б2, входящие в расчет Н2).

Рис. 26. Формирование ликвидных активов
с целью улучшения обязательных нормативов

Речь идет о формировании ликвидных активов с целью улучшения обязательных нормативов.
Попытки произвести анализ и унифицировать систему элементов криминалистической характеристики преступлений предпринимались В.А. Гамзой <52>, И.И. Рябцовым <53>, С.И. Коноваловым <54> и другими учеными.
--------------------------------
<52> См.: Гамза В.А. Криминалистическая характеристика преступления: сущность, структура и содержание // Сборник научных трудов, выпуск второй. М., 2001. С. 7.
<53> См.: Рябцов И.И. Криминалистическая характеристика преступлений как элемент частных методик расследования. СПб., 2001. С. 73.
<54> См.: Коновалов С.И. Теоретико-методологические основы криминалистики: современное состояние и проблемы развития. Волгоград, 2001. С. 101.

А.А. Глазов выделяет семь основных способов, используемых при получении потребительских кредитов мошенническим способом.
Первый способ состоит в том, что заведомо неплатежеспособный гражданин (алкоголики, безработные, отдельные категории пенсионеров, многодетные родители, лица БОМЖ и т.п.), заранее приведя себя в опрятный вид, оформляет на свое имя потребительский кредит без намерения его погашать в установленном договором кредитования порядке, средств к оплате задолженности перед банком не имеет, нигде не работает.
При втором способе злоумышленник заключает договор потребительского кредитования по чужому документу, удостоверяющему личность (паспорт гражданина, водительское удостоверение, военный билет и др.), пользуясь внешним сходством с владельцем документа, либо по поддельному документу (например, переклеена фотография в паспорте).
При третьем способе осуществляется подбор граждан, которых вводят в заблуждение относительно фактических обстоятельств получения потребительского кредита и возникающих в связи с заключением договора кредитования обязательств перед банком, а также убеждают, что кредит за них будет погашен или их вычеркнут из списка должников "свои" люди в банке, подробно инструктируют, какие действия им необходимо выполнять и какие сведения сообщать, и направляют в торговые точки, где данные граждане заключают с банком кредитный договор на приобретение дорогостоящего товара, после выхода из торговой точки передают товар злоумышленнику, за что получают заранее оговоренное вознаграждение.
При четвертом способе лицо, уполномоченное банком заключать с гражданами договоры потребительского кредитования, оформляет кредиты по ксерокопиям документов (без ведома владельцев документов), а оформленный в кредит товар присваивает.
Пятый способ заключается в том, что лицо, уполномоченное банком заключать с гражданами договоры потребительского кредитования, оформляет кредит по паспорту, утраченному гражданином, с последующим присвоением товаров, приобретенных в кредит, или передачей их в пользу третьих лиц.
При шестом способе лицо, уполномоченное банком заключать с гражданами договоры потребительского кредитования, оформляет кредиты на заведомо неплатежеспособных граждан (алкоголики, безработные, пенсионеры, многодетные родители, лица БОМЖ и т.п.) с последующим присвоением товаров, приобретенных в кредит, или передачей их в пользу третьих лиц за вознаграждение.
При седьмом способе преступниками осуществляется подбор заведомо неплатежеспособных граждан, которых под различными предлогами (например, устройство на работу разнорабочим, уборщицей и т.д.) приглашают к лицу, уполномоченному банком заключать с гражданами договоры потребительского кредитования (состоящему в сговоре с преступниками), которое оформляет надлежащим образом кредит на указанных граждан, не разъясняя им суть производимых действий, после чего просит поставить подпись на кредитном договоре <55>.
--------------------------------
<55> См.: Глазов А.А. Криминалистическая характеристика мошенничества в сфере потребительского кредитования // Российский следователь. 2008. N 5.

Особого внимания заслуживают схемы, применяемые кредитными организациями по сокрытию рисков и управлению просроченной (проблемной) задолженностью с участием закрытых паевых инвестиционных фондов.
Здесь в ходу три варианта действий.
Первый - приобретение паев ЗПИФ взамен переданных прав (требований) по просроченным (проблемным) ссудам (рис. 27).

┌─ ── ── ── ── ── ── ── ── ── ── ── ── ── ── ── ── ── ─┐
               ┌ ─ ─ ─ ─ ─ ─┐                ┌──────┐
│   ┌───────1──┤Контрагенты ├───────────────>│ УК   │  │
    │          └ ─ ─ ─ ─ ─ ─┘                └───┬──┘
│   │                                                  │
  ┌─┴────┐Передача прав требований по проблемным │
│ │БАНК  │ссудам                                       │
  └──────┘─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ──┐  │
│  /\     Вариант 1│              Вариант 2            │
    │                                         │  2
│   │              │                                   │
    │              V                          │  │
│   │         ┌ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─┐                         │
    │    ┌────┤ Коллекторское│<───┐           V  V
│   │    │    │  агентство   │    │      ┌────────────┐│
    │    │    └ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─┘    │      │            │
│   └────┴────────────────────────┴──3───┤    ЗПИФ    ││
                                         │            │
│                                        └────────────┘│
└─ ── ── ── ── ── ── ── ── ── ── ── ── ── ── ── ── ── ─┘

На балансе банка имеются проблемные активы (ссуды).
1 - банк перечисляет средства в пользу УК ЗПИФ в оплату паев (на балансе отражаются в качестве ценных бумаг) либо банк выдает ссуду компании, которая уже, в свою очередь, перечисляет средства в пользу УК ЗПИФ в оплату паев.
2 - УК осуществляет перевод средств для включения в состав имущества ЗПИФ.
3 - полученные в состав имущества ЗПИФ средства направляются в пользу банка в оплату переданных прав требования по проблемным ссудам либо средства направляются контрагенту, например коллекторскому агентству, который направляет их в оплату переданных банком прав требований.

Рис. 27. Приобретение паев ЗПИФ взамен переданных прав
(требований) по просроченным (проблемным) ссудам

Второй - передача прав требований по проблемным активам в активы ЗПИФ с участием нескольких банков (рис. 28).

┌───────────────┐              ┌─────────────────┐
│Филиал Банка 1 │Перечисление  │Банки 2, 3 и т.д.│
│ ┌─────────┐   │   средств    │   ┌─────────┐   │
│ │ Клиент 1├───┼──────────────┼──>│ Клиенты │   │
│ └─────────┘   │              │   └─────────┘   │
└───────────────┘              └────────┬────────┘
        /\                              │
        │ Выдача ссуды                  │
┌───────┴───────────────────────────────┼────────┐
│       1         БАНК 1                │        │
│       │                               V        │
│   ┌───┴─┐                       ┌──────────┐   │
│   │     │                       │          │   │
│   │БАНК │                       │ Клиент 2 │   │
│   └────┬┘                       └─────┬────┘   │
│     /\2 Приобретение      Приобретение│        │
│      │ │прав требования       прав    │        │
│      │  по проблемным                 │        │
│      │ V активам                      V        │
│  ┌───┴───────┐                    ┌──────────┐ │
│  │           │Имущественный взнос │          │ │
│  │   ЗПИФ    │<─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─ ─┤    УК    │ │
│  └───────────┘                    └──────────┘ │
└────────────────────────────────────────────────┘

Схема аналогична схеме на рис. 27, но при этом банк использует межфилиальные перечисления и счета в дружественных банках. В результате проблемная задолженность оборачивается в ЗПИФ

Рис. 28. Передача прав требования по проблемным активам
в активы ЗПИФ с участием нескольких банков

Третий - передача объектов недвижимости, полученных в качестве отступного по просроченным ссудам, в активы ЗПИФ (рис. 29).

┌──────────────────────────────────────────┐
│┌───────────┐ ┌───────────┐ ┌───────────┐ │
││   Залог   │ │   Залог   │ │   Залог   │ │
││по долгу К1│ │по долгу К2│ │по долгу К3│ │
│└───┬───────┘ └───────┬───┘ └─────┬─────┘ │
│    └───1───────────┐ │ ┌──────1──┘       │
│                    │ 1 │                 │
│                    V V V                 │
│    2 ───────────>┌──────┐                │
│    │             │БАНК  │                │
│    │   ┌ ─ ─ ─ ─ └──────┘─────────3      │
│    │   │                          │      │
│    │                              │      │
│    │   │Передача     Приобретение │      │
│    │    имущества    прав         │      │
│    │   V                          V      │
│ ┌──┴────────┐              ┌────────────┐│
│ │   ЗПИФ    │Имущественный │     УК     ││
│ │           │  взнос       │            ││
│ └───────────┘<─ ─ ─ ─ ─ ─ ─└────────────┘│
└──────────────────────────────────────────┘

На балансе банка имеются проблемные активы (суды).
1 - в связи с невозможностью исполнения своих обязательств заемщиками 1 - 3 по кредитам банк в качестве отступного получает объекты недвижимости (возможно, что продажа указанных объектов недвижимости в текущей ситуации неоправданна).
2 - банк перечисляет денежные средства в пользу УК в оплату паев ЗПИФ, которые впоследствии отражаются на балансе банка в качестве ценных бумаг. Полученные средства включаются в состав имущества ЗПИФ.
3 - ЗПИФ полученные средства направляют на выкуп у банка объектов недвижимости.
Примечание. ЗПИФ не облагается налогом на прибыль, на землю, на недвижимость (до 01.01.2011), что позволяет увеличить прибыль от использования объектов недвижимости.

Рис. 29. Передача объектов недвижимости, полученных
в качестве отступного по просроченным ссудам, в активы ЗПИФ

Определенный интерес вызывают количественные характеристики ОПГ, действующих в различных видах кредитования, а также наличие связи между численным составом ОПГ и размерами причиняемого группой ущерба.
Изучение характеристик различных преступных групп свидетельствует о том, что количество участников ОПГ и продолжительность их преступной деятельности не оказывают решающего влияния на размеры ущерба, причиненного преступными действиями. Наиболее значимым признаком, определяющим размеры ущерба, причиненного мошенническими действиями, по-прежнему является участие в ОПГ персонала банка.
При совершении мошенничества в указанной сфере завладение денежными средствами совершается от имени юридического лица. Такой прием позволяет заключать договор займа на весьма значительные суммы, а также существенно затрудняет раскрытие подлинных намерений мошенников и привлечение их к уголовной ответственности, поскольку принятие обязательств и распоряжение имуществом потерпевших осуществляются под видом деятельности хозяйствующих субъектов.
Основные способы обмана и злоупотребления доверием, которые при этом применяются, включают в себя предоставление банку фиктивных (поддельных и подложных) документов, содержащих не соответствующую действительности информацию:
а) об организации-заемщике, личности и правоспособности ее руководителя;
б) о подлинных целях займа;
в) о предмете и условиях обеспечения предполагаемой сделки.
Характерными подготовительными действиями к совершению мошенничества в сфере кредитования юридических лиц являются:
- организация группы лиц для совершения преступлений и вовлечение в нее новых участников;
- распределение ролей участников преступной деятельности;
- приобретение действующих коммерческих организаций на подставных лиц для получения кредитов и легализации похищенных денежных средств. Так, действующие организации для совершения мошенничества в сфере кредитования юридических лиц приобретали на имя подставных лиц члены ОПГ, состоявшей из шести сотрудников новокузнецкого офиса сибирского филиала Сбербанка России, похитивших под видом кредита более 500 млн. руб.;
- учреждение лжепредпринимательских организаций (фирм-однодневок) на имя подставных лиц с теми же целями;
- разработка планов совершения и маскировки преступлений;
- изготовление поддельных документов в целях совершения преступлений <56>.
--------------------------------
<56> Гамза В.А., Ткачук И.Б. Указ. соч.

Характерным способом маскировки мошенничества, совершенного под видом получения кредита, является использование так называемой финансовой пирамиды. Этот способ применяется в случае неоднократного совершения преступлений, когда средства от вновь полученных кредитов используются для частичного погашения предыдущих займов и имитации движения денежных средств по счетам организации-заемщика.
Указанный прием позволяет маскировать преступную деятельность (и увеличивать размеры хищения) в течение относительно продолжительного времени. В процессе исследования установлены факты использования подобных пирамид в течение временных периодов от 3 месяцев до 4 лет <57>.
--------------------------------
<57> См.: Там же.

В числе условий, способствующих совершению мошенничества в сфере кредитования юридических лиц, авторами установлены следующие условия.
1. Участие персонала банков - как правило, сотрудников и руководителей отделов кредитования, а также руководителей филиалов кредитных организаций в подготовке, совершении и маскировке преступлений. Роль названных сотрудников заключается в оказании информационного и технического содействия лжезаемщикам в изготовлении поддельных и подложных документов, а также в беспрепятственном приеме кредитных заявок, подготовленных с грубыми нарушениями регламента. Руководители филиалов кредитных организаций вступали в преступный сговор с подчиненными работниками кредитных подразделений либо, злоупотребляя полномочиями, давали им заведомо неправомерные указания о заключении кредитных договоров с организациями-однодневками. В отдельных случаях руководители филиалов сами участвовали в учреждении однодневок.
2. Просчеты банков в организации системы предупреждения злоупотреблений при заключении кредитных договоров со стороны персонала и руководителей филиалов:
а) отсутствие системы контроля со стороны головного офиса за объективностью результатов деятельности филиала в сфере идентификации заемщиков и оценки их кредитоспособности. Такой контроль, непрерывный или выборочный, осуществляется на основе интернет-технологий с использованием сетевых информационных ресурсов открытого доступа. Анализ показывает, что большинство организаций-лжезаемщиков могли быть изобличены в предоставлении банкам заведомо ложных сведений, использовавшихся для оценки их кредитоспособности и надежности в целом. Для этого было достаточно провести проверку с использованием действующих в режиме реального времени открытых источников информации, указанных ниже;
б) отсутствие централизованной системы одобрения выдаваемых кредитов, позволяющей снизить опасность злоупотреблений со стороны сотрудников и руководителей филиалов. Передача в одном из банков функций контроля вышестоящей организации позволила незамедлительно выявить преступную деятельность ОПГ с участием руководителя филиала банка, несмотря на то что невозврат долгов маскировался выплатами за счет средств, полученных по очередным займам (кредитной пирамидой);
в) неспособность службы безопасности выявить несоответствие ложных сведений, сообщенных заемщиком, фактическим обстоятельствам;
г) слабые возможности выявления признаков материальной подделки паспортов и иных документов, сведения о недействительности которых не успели поступить в специализированные базы данных. Наличие профессиональных навыков в области полиграфии и высокая техническая оснащенность преступников требуют участия в выявлении подделок специалистов-криминалистов с большим опытом работы;
д) неосведомленность службы безопасности о возможностях использования открытых источников сведений, позволяющих проверить действительность документов, представленных заемщиком. Указанными источниками являются: базы данных Федеральной налоговой службы <58> (сведения, внесенные в Единый государственный реестр юридических лиц, включая данные о сдаче ими бухгалтерских балансов и наличии налоговой задолженности, сведения об организациях, находящихся в процессе ликвидации, и о наличии у проверяемой организации признаков фирмы-однодневки, а также сведения об учредителях всех организаций, учрежденных любым физическим лицом Российской Федерации на территории страны (поиск осуществляется по Ф.И.О. учредителя и его ИНН)); Федеральной миграционной службы <59>; Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии <60> (сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, сведения о наличии ограничений на сделки с имуществом) и некоторые другие;
--------------------------------
<58> См.: URL: http://www.egrul.com; http://www.valaam-info.ru/fns.
<59> См.: Автоматическая проверка действительности паспорта гражданина РФ. URL: http://services.fms.gov.ru.
<60> См.: URL: http://www.rosreestr.ru.

е) отказ от проверки содержащихся в документах сведений путем выхода на место и сопоставления их с фактической информацией и сведениями, которые сообщены третьими лицами <61>.
--------------------------------
<61> См.: Гамза В.А., Ткачук И.Б. Указ. соч.

При совершении мошенничества в сфере кредитования физических лиц завладение денежными средствами совершается от имени физического лица под видом заключения договора займа на личное потребление или покупку товаров в рассрочку.
Суть обмана заключается в отсутствии у заемщика намерения возвратить сумму займа и оговоренные по договору проценты.
Помимо сообщения ложных сведений о целях займа, лжезаемщик совершает сопутствующие обманные действия, а именно предоставляет банку фиктивные (поддельные и подложные) документы, содержащие не соответствующую действительности информацию:
- о своей личности;
- об источниках доходов, позволяющих возвратить кредит;
- о наличии в собственности залогового имущества <62>.
--------------------------------
<62> См. Там же.

В сфере кредитования физических лиц зафиксированы ОПГ с наибольшим числом участников (25 человек) и наибольшей продолжительностью преступной деятельности (четыре года). Сравнительно высоким является показатель причастности работников банков к организованным преступным посягательствам. С участием работников банков было совершено 38% случаев мошенничества от общего количества преступлений в кредитной сфере. На сферу кредитования юридических лиц приходится 59% случаев мошенничества с участием банковских работников <63>.
--------------------------------
<63> См.: Там же.

Как правило, ОПГ четко структурированы и характеризуются детальным распределением ролей участников преступной деятельности. В отдельных случаях преступная деятельность указанных групп носит межрегиональный характер и в них присутствуют лица из криминальной среды (профессиональные преступники).
Типичными функциями, которые выполняют участники ОПГ, являются:
- учреждение лжепредпринимательских организаций (фирм-однодневок), выступающих поручителями заемщиков и выдающих подложные документы о размере их заработной платы;
- дежурство на телефоне для подтверждения от имени руководителя или бухгалтера несуществующей организации либо фирмы-однодневки ложных сведений о месте работы и размерах заработной платы лжезаемщика;
- незаконное получение и использование конфиденциальной информации (составляющей банковскую или коммерческую тайну, а также персональных данных) в целях подготовки и маскировки преступлений. В одном из таких случаев преступники использовали для изготовления поддельных документов лжезаемщиков специально собранные персональные данные руководителей и реквизиты ряда реально существующих организаций, их штатное расписание с перечнем должностей, а также копии печатей. В другом случае мошенники из числа персонала банка использовали в преступных целях данные бывших заемщиков, погасивших кредиты;
- изготовление либо приобретение поддельных личных документов, документов, подтверждающих кредитоспособность и наличие залогового имущества;
- изготовление поддельных кредитных дел (персоналом банка или торговой организации - контрагента банка в сфере потребительского кредитования) с использованием данных о лицах, получавших кредиты ранее <64>.
--------------------------------
<64> См.: Там же.

Наиболее весомым фактором, способствующим совершению этой разновидности преступлений, как и в сфере кредитования юридических лиц, является участие в преступной деятельности персонала банков. Следует выделить и такой фактор, как неспособность банков организовать систему предупреждения и выявления мошенничества мерами организационного, сыскного и криминалистического характера, в том числе:
а) просчеты организационного характера:
- нерегулярность финансового контроля (в одном из банков хищение 35,8 млн. руб. выявлено первой за три года проверкой);
- отсутствие централизованной системы контроля и одобрения выдаваемых кредитов;
- отсутствие электронных баз данных о заемщиках и автоматизированных аналитических систем, позволяющих выявлять мошенников по признакам сходства или несовпадения специально заданных характеристик.
Применение автоматизированных аналитических систем обработки баз данных позволяет, в частности, выявить так называемых связанных заемщиков - работников одной и той же организации, получающих кредиты для целей организации под давлением руководителей, а также лиц, объединенных общим местом проживания - небольшими поселками, в которых участники ОПГ вербуют подставных лиц;
- отсутствие автоматизированных комплексов, позволяющих объективизировать данные проверки кредитных заявок и принятие решения о выдаче кредита на основе сопоставления предоставленных заемщиком сведений с другими источниками информации. Возможность последующего анализа и оценки принятых решений снижает субъективизм ответственных лиц, вероятность сговора нелояльных сотрудников с недобросовестными заемщиками или мошенниками. В случае последующего невозврата кредита сотрудник должен быть готов дать объяснение о мотивах принятия решения <65>;
--------------------------------
<65> Подробнее о данных комплексах см.: Ткачук И.Б., Чокпаров М.К. Объективизация данных проверки кредитных заявок // Управление в кредитной организации. 2008. N 5. С. 99 - 107.

- отсутствие базы фотографических изображений заемщиков и компьютерных устройств, позволяющих идентифицировать фотографии.
Создание такой базы не противоречит законодательству. Фиксация внешности заемщика при получении кредита служит интересам не только банка, но и правопослушного клиента, например в случаях, когда мошенники используют для получения кредита утраченные им документы;
- пробелы нормативного и методического обеспечения деятельности служб безопасности (отсутствие инструкций и других локальных нормативных актов, детально регламентирующих объем, способы и порядок проверки заемщиков);
- отсутствие в штате служб безопасности специалистов в области выявления и предупреждения преступных посягательств методами и средствами криминалистики и защиты информации;
- недостатки в организации системы конфиденциального делопроизводства, позволяющие мошенникам незаконно получать и использовать сведения, составляющие банковскую тайну, для подготовки и совершения преступлений;
б) неспособность службы безопасности выявить несоответствие ложных сведений, сообщенных заемщиком, фактическим обстоятельствам, в частности сведений:
- о личности заемщика;
- о реальном существовании заемщика - физического лица, указанного в кредитной заявке и договоре;
- о финансовом положении заемщика (справка о размере заработной платы лжезаемщика, представленная в Люблинское отделение Сбербанка России в Москве для получения упомянутого выше ипотечного кредита, была выдана на имя покойного гражданина организацией, ликвидированной двумя годами ранее);
- о наличии в собственности заемщика залогового имущества (недвижимости по несуществующим адресам и др.);
в) неспособность службы безопасности выявить признаки материальной подделки паспортов и иных документов: водительского удостоверения, свидетельства об ИНН, свидетельства о праве собственности на недвижимость и др.;
г) неосведомленность службы безопасности о возможностях использования открытых источников для оценки надежности заемщика путем:
- проверки действительности паспортов (база данных ФМС России);
- проверки надежности организации, выдавшей заемщику справку о месте его работы и размерах заработной платы (база данных ЕГРЮЛ);
- проверки подлинности ИНН заемщика, а также наличия задолженности по имущественному, транспортному, земельному налогам, налогу на доходы физических лиц <66>;
--------------------------------
<66> См.: База данных ФНС России. URL: https://service.nalog.ru/debt.

- установления возможной задолженности заемщика в рамках исполнительного производства, а также получения сведений об арестованном имуществе, находящемся на реализации; реестре организаций-должников и индивидуальных предпринимателей; лицах, разыскиваемых ФССП России; розыске автомобилей должников <67>;
--------------------------------
<67> См.: База данных ФССП России. URL: http://www.fssprus.ru/aispayment.html.

д) недостатки межбанковского информационного взаимодействия для обеспечения проверочной деятельности:
- отсутствие межбанковской базы залогового имущества;
- отсутствие системного межбанковского информационного взаимодействия (о выявленных фактах мошенничества, способах совершения преступлений и лицах, их совершавших, видах и способах поддельных документов и т.д.). Случаи создания межбанковских баз данных носят единичный характер. Их функционирование нормативно не урегулировано и не имеет должного методического обеспечения;
е) недостатки информационного взаимодействия с правоохранительными органами и негосударственными организациями:
- отсутствие информационного взаимодействия с Федеральной нотариальной палатой в форме доступа к информационной системе нотариуса "еНот", содержащей сведения о нотариусах, образцах печатей и подписей нотариусов; выданных нотариусу бланках; недействительных бланках; отмененных доверенностях; арестах и запрещениях, наложенных на имущество, и др.;
ж) недостатки в деятельности правоохранительных органов <68>.
--------------------------------
<68> См.: Гамза В.А., Ткачук И.Б. Указ. соч.

Серьезной проблемой является отграничение мошенничества в сфере кредитования от преступлений, направленных против нормальной экономической деятельности, в частности лжепредпринимательства (ст. 173 УК), незаконного получения кредита (ст. 176 УК), злостного уклонения от погашения кредиторской задолженности (ст. 177 УК). Способ обмана является сутью и других видов преступной деятельности в сфере экономики: незаконного предпринимательства и незаконной банковской деятельности (ст. ст. 171 и 172 УК), легализации отмывания денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления (ст. 174.1 УК), незаконного использования товарного знака (ст. 180 УК), заведомо ложной рекламы (ст. 182 УК), изготовления и сбыта поддельных денег, ценных бумаг и платежных документов (ст. ст. 186, 187 УК), фиктивного банкротства (ст. 197 УК) и некоторых других преступлений.
В юридической литературе вопросам отграничения мошенничества от указанных преступлений уделяется еще недостаточно внимания. Как правило, в исследованиях преступлений против экономической деятельности этот вопрос лишь отмечается, а отграничение этого преступления от лжепредпринимательства и подделки документов толкуется противоречиво <69>.
--------------------------------
<69> См.: Костюк М., Сердюк П. Вопросы квалификации мошенничества в сфере банковского кредитования // Уголовное право. 2007. N 4.

Работники следственных и судебных органов иногда допускают ошибки при квалификации получения банковских кредитов без намерения их возвращать с использованием ложных документов, подделанных самим виновным или другим лицом по его просьбе. "В таких случаях, - справедливо пишет Б.В. Волженкин, - мошенник должен нести ответственность не только за само мошенничество по ст. 159 УК, но и за подделку документов (ст. 327 УК) или за подстрекательство к подделке документов (ч. 4 ст. 33 и ст. 327 УК)" <70>.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Уголовное право Российской Федерации. Общая часть" (под ред. Л.В. Иногамовой-Хегай, А.И. Рарога, А.И. Чучаева) включен в информационный банк согласно публикации - ИНФРА-М, КОНТРАКТ, 2006 (издание исправленное и дополненное).

<70> См.: Волженкин Б.В. Мошенничество. СПб., 1998. С. 28. Такой же позиции придерживаются авторы следующего учебника: Уголовное право Российской Федерации. Особенная часть / Под ред. Л.В. Иногамовой-Хегай, А.И. Рарога, А.И. Чучаева. М., 2004. С. 184.

По мнению М. Костюка и П. Сердюка, по ч. 2 ст. 159 и одновременно по ст. 327 УК (в редакции Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ) должны квалифицироваться случаи подделки документов с целью скрыть другое преступление или облегчить его совершение. В данном случае подделка документа осуществляется с целью облегчить совершение обмана при мошенничестве. Последняя законодательная редакция ст. 327 УК, на наш взгляд, характеризует данную норму как самостоятельное преступление независимо от того, что поддельный документ в последующем используется как способ обмана.
Приобретение заведомо поддельного документа с целью его применения для прикрытия хищения банковского кредита следует квалифицировать как приготовление к этому преступлению. Однако на основании ч. 2 ст. 30 УК РФ уголовная ответственность в данном случае может наступать лишь при наличии организованной группы или приготовления к совершению хищения в особо крупном размере (свыше 1 млн. руб.), так как уголовно наказуемым является приготовление только к тяжкому или особо тяжкому преступлению (ч. 4 ст. 159 УК). Состав преступления, предусмотренного ст. 327 УК, вообще отсутствует, если виновный в приготовлении к мошенничеству не являлся подстрекателем изготовления поддельного документа <71>.
--------------------------------
<71> См.: Костюк М., Сердюк П. Вопросы квалификации мошенничества в сфере банковского кредитования // Уголовное право. 2007. N 4.

Особого внимания заслуживают международные стандарты противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма (включая Рекомендации ФАТФ 40 + 9, третью Директиву Европейского союза, другие постановления, руководящие принципы и т.д.), которые устанавливают ряд требований для выполнения кредитно-финансовыми и нефинансовыми учреждениями.
Эти требования должны соблюдаться кредитно-финансовыми учреждениями и другими определенными хозяйствующими субъектами для предотвращения использования их деятельности в целях отмывания денег и финансирования терроризма. Для разработки эффективных мер и процедур контроля кредитно-финансовые учреждения должны понимать характер рисков и слабых сторон, характерных именно для их видов деятельности.
Комитет экспертов по оценке мер борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма МАНИВЭЛ в своем исследовании типологий "Отмывание денег через негосударственные пенсионные фонды и сектор страхования: "красные флажки" и индикаторы риска" <72> отмечал, что индустрию страхования отличает целый ряд характеристик, которые повышают риск ее использования в целях отмывания денег и финансирования терроризма, в частности международный характер деятельности и особенности некоторых продуктов, такие как условия сбережения и инвестирования. Кроме того, страхование является индустрией, которая широко используется как физическими, так и юридическими лицами.
--------------------------------
<72> Отмывание денег через негосударственные пенсионные фонды и сектор страхования: "красные флажки" и индикаторы риска. URL: eurasiangroup.org>files...reports...pension...sector.pdf.

Сектор страхования, таким образом, является незащищенным сектором и может привлечь лиц, занимающихся отмыванием денег и пытающихся вложить средства в финансовые продукты, которые обеспечат им надежный и полный возврат вложенных средств. Если лицу, занимающемуся отмыванием денег, удастся вложить средства в страховой продукт и получить выплаты от страховой компании, он придаст своим средствам видимость законности <73>.
--------------------------------
<73> URL: eurasiangroup.org/files/MONEYVAL_typology_reports/ML_.

К индикаторам риска в исследовании МАНИВЭЛ относятся:
- операции по открытию счета;
- операции по выплате страховых премий и ряд других индикаторов.
1. Открытие счета.
Как финансовый, так и личный профили клиента являются основой для оценки осуществляемых им транзакций или поддерживаемых им деловых отношений. Некоторые из указанных далее индикаторов используются для определения подозрительной деятельности во всех секторах индустрии финансовых услуг, в то время как другие являются специфическими исключительно для сектора страхования. Конечно действия владельца полиса, первоначально вызывающие подозрения, могут объясняться вполне невинными причинами, и задача страховой компании или посредника состоит в проверке этих причин.
Общие индикаторы.
Надлежащая проверка.
Следует отметить, что в силу характера некоторых видов общего страхования (кроме страхования жизни) может возникнуть необходимость в идентификации владельца полиса и установления характера основного риска или застрахованных активов.
Клиент неохотно предоставляет идентифицирующую информацию при покупке продукта или же предоставляет минимальную или по всей вероятности фиктивную информацию и (или) подозрительные или фальшивые документы или удостоверение личности.
Предоставление информации задерживается или информация для завершения проверки не предоставляется.
Клиент избегает прямых контактов с сотрудниками страховой компании или компании-посредника, часто предоставляя необоснованные поручения и доверенности.
Заявитель предоставляет информацию, которую учреждению трудно или невозможно проверить по причине высоких затрат.
Заявитель на получение страхового полиса использует электронный адрес, зарегистрированный вне пределов юрисдикции, и при проведении проверки обнаруживается, что домашний телефон отключен.
Клиент неохотно предоставляет общую информацию или информацию относительно ответственности за риск, которую страховой компании трудно проверить.
В средствах массовой информации имеются сообщения о незаконной деятельности.
Запросы, касающиеся необычной деятельности.
Клиент пытается получить или соглашается на невыгодные условия открытия счета или заключения договора или дополнительные условия.
К оформлению сделки привлекается неназванный контрагент.
Заявление на получение полиса от потенциального клиента поступает из отдаленного места, где аналогичные полисы можно приобрести ближе к дому.
Клиент не проявляет заинтересованности в результатах инвестирования в продукт, однако интересуется условиями досрочного прекращения срока действия продукта, включая условие о свободном ознакомлении.
Клиент приобретает страховые полисы с премиями, которые превышают его очевидные доходы.
Заявитель на приобретение страхового полиса является владельцем полисов нескольких других компаний.
Клиент не знает, что именно он хочет застраховать, однако интересуется всеми вариантами, включая самые неактуальные (например, страхование от последствий землетрясения в Польше).
Клиент приобретает страховые полисы, стоимость которых не согласуется со страховыми потребностями клиента.
Запрашиваемая страховка и (или) предлагаемые сделки не имеют определенной цели, экономически не обоснованы и не соответствуют реальности, законным требованиям или этическим нормам <74>.
--------------------------------
<74> Там же.

Поведение клиента.
Клиент настаивает на быстром выпуске полиса или обслуживании без необходимого оформления документов или соблюдения других требований.
Клиент чрезмерно подчеркивает необходимость соблюдения секретности сделки, или убедительно просит страхового агента или посредника не сообщать о сделке соответствующим органам, или подкупает страхового агента или посредника с этой целью.
Клиент торопится, не изучает предложение, не интересуется стоимостью, выбирает самые дорогие варианты, которые могут быть не самыми приемлемыми.
Поведение и внешность клиента кажутся подозрительными (например, нервозность, неуверенность, нерешительность, необычная одежда и т.д.).
Клиента сопровождает компаньон или другие лица, которые оказывают влияние и (или) давление на клиента при принятии им решений и поведение которых вызывает подозрение.
Клиент пытается подкупить сотрудника (обещает дополнительные комиссионные за предоставление более мягких условий и за игнорирование некоторых предъявляемых к нему требований).
Клиент предлагает сократить срок действия договора страхования жизни по сравнению со стандартным сроком, предлагаемым страховой компанией.
Корпоративные клиенты.
Клиент затрудняется с предоставлением или задерживает предоставление копий счетов или других документов об учреждении корпорации, которые требуются от новых клиентов, являющихся корпорациями или трастами.
Клиент часто и без необходимости использует офшорные счета, компании или структуры при обстоятельствах, когда потребности клиента не соответствуют таким экономическим требованиям.
Клиент использует посреднические корпоративные или иные структуры, которые в экономическом или в ином отношении не обоснованы или которые излишне усложняют структуру собственности для полиса или иным образом используются для сокрытия операций. Использование таких структур без приемлемых оснований повышает риск отмывания денег.
Клиент включает в страховой полис риски, которые не соответствуют деятельности компании (например, страхование от краж в Интернете, когда известно, что клиент не имеет доступа к Интернету).
Стоимость страхового полиса и страховая премия являются неоправданно высокими по сравнению с годовым оборотом компании.
Компания меняет структуру собственности, и личные данные и внешность новых владельцев (лица без определенного места жительства и т.п.) не соответствуют профилю компании, или финансовая деятельность компании внезапно меняется после изменений в структуре собственности.
Финансовые показатели компании в значительной мере отличаются от показателей компаний, осуществляющих аналогичную деятельность.
Компанию представляет лицо (уполномоченное подписывать документы), внешний вид которого или квалификация не соответствуют предоставленным полномочиям, особенно если это лицо не является сотрудником компании.
Представитель компании неохотно предоставляет информацию или не в полной мере знаком с основной деятельностью компании.
Сделки по оформлению страховых полисов совершаются от имени несуществующих или фиктивных компаний <75>.
--------------------------------
<75> Там же.

Выплата страховых премий.
Следует отметить, что расчеты по мелким операциям в большинстве организаций до сих пор в основном производятся наличными и пожилым лицам часто удобнее использовать наличные, чем иные формы оплаты. Так или иначе, факт использования наличных сам по себе не обязательно означает осуществление операции, связанной с отмыванием денег. Особенно это относится к сберегательным продуктам с небольшими регулярными выплатами страховых премий.
Средства получены из страны, которая считается страной с повышенным риском.
Страховые премии получены от финансовых посредников, находящихся в офшорных зонах и (или) слабо регулируемых или нерегулируемых юрисдикциях.
Заявитель на получение страхового продукта просит предоставить ему возможность произвести оплату единовременным платежом методом банковского перевода или в иностранной валюте.
Страховая сумма выплачена с иностранного счета, открытого в юрисдикции, отличной от юридического адреса или места пребывания владельца полиса.
Клиент использует необычные способы оплаты, такие как оплата наличными или их эквивалентами (когда такое использование наличных или их эквивалентов является необычным), индоссированные платежные поручения, чеки банка или структурированные инструменты денежно-кредитной политики, в случаях, когда при оплате в рамках коммерческой сделки могут быть использованы чеки, кредитные или дебетовые карты или иные способы оплаты.
Клиент пытается использовать чек третьей стороны при покупке полиса.
Клиент использует многочисленные источники средств для выплаты страховых премий.
Принимаются очень срочные, или бессрочные платежи, или несрочные платежи в крупных суммах.
Клиент осуществляет выплату крупной суммы страховой премии, которая не соответствует его доходам или активам.
Принимаются многократные платежи, которые не соответствуют обычным премиям по полису или графику выплат.
Осуществляет предоплату страховых премий, что является нестандартным случаем.
Субъект страхования просит заключить договор на крупную сумму с единовременной выплатой, тогда как обычно субъект производит регулярные платежи мелкими суммами.
Средства, проходящие через целый ряд различных лиц и организаций, могут создавать многочисленные слои сделки для обеспечения непрозрачности сделки и сокрытия источника средств.
Выплачиваются завышенные суммы страховых премий, которые не засчитываются в качестве следующей оплаты премий.
После одной или нескольких выплат завышенных сумм премий по полису поступает требование перечислить возврат на счет третьей стороны.
Клиент (физическое лицо) осуществляет выплату страховой премии из средств юридического лица.
Клиент осуществляет многочисленные платежи с различных счетов, суммы по которым не превышают установленного порогового значения <76>.
--------------------------------
<76> Там же.

§ 4. Долговая проблема в России и в ЕС:
масштабы и пути решения

Россия

Ушли в прошлое времена, когда экономические субъекты в основном полагались на собственные финансовые резервы и стремились к их наращиванию, мотором современной экономики стали кредитно-финансовые отношения. Оставим в стороне вопрос о прочности экономической конструкции, опирающейся на перманентное привлечение заемных средств, и просто признаем факт: в настоящее время кредиты - чуть ли не единственный источник роста потребительского спроса и повседневное средство ведения бизнеса. Таким образом, доступность кредитования определяет жизнедеятельность экономики. Вместе с тем кредитно-финансовые отношения подразумевают обязательность в плане исполнения сторонами условий сделки, а стремительный рост объемов долгового бремени населения вкупе со стремлением финансовых структур к извлечению прибыли путем наращивания кредитных портфелей стимулирует рост проблемных кредитов. Не говоря уже о злонамеренном отказе от исполнения обязательств недобросовестными должниками.
В отечественных банковских структурах сложилась практика сглаживания остроты проблемы путем перекладывания ее на чужие плечи. Риск неизбежных потерь компенсировался доступностью заемных средств на международном финансовом рынке и повышенной процентной ставкой кредитования на отечественном. Таким образом, ответственность по чужим неплатежам перекладывалась на плечи обязательных заемщиков.
Ухудшение глобальной экономической ситуации, развитие финансово-экономического и долгового кризиса в мировом масштабе привели к существенному оскудению межбанковского рынка "дешевых денег". Реакция банковских структур (в особенности мелких и средних банков) на сокращение источников собственного кредитования и падение прибылей оказалось вполне предсказуема: повышение ставок по предоставляемым кредитам и агрессивная политика по наращиванию кредитных портфелей. В расчет не берется ни снижение темпов роста реальных доходов населения, ни сокращение объемов денежных средств, которые можно тратить или сберегать.
АСВ (Агентство страхования вкладов), оценивая суммарный депозит населения по состоянию не третий квартал 2012 г. в 13,06 трлн. руб., фиксировало значительное снижение динамики роста депозитарных вкладов частных лиц: 1,7% (224,2 млрд. руб.) против 3,8% (403,7 млрд. руб.) в том же квартале 2011 г. Практически вдвое меньше и вчетверо меньше по сравнению со вторым кварталом 2011 г. <77>.
--------------------------------
<77> С марта вкладчики банков перестанут получать реальный доход. NEWSru.com, Экономика, 26.11.2012. URL: http://newsru.com/finance/26nov2012/banki_i_vklady_print.html.

Между тем относительно января-сентября 2011 г. объем выданных банками займов увеличился на 70%. В результате проводимой широкомасштабной компании по кредитованию физических лиц деньги предоставляются практически всем, кто обращается, зачастую без выяснения реальной платежеспособности клиента и под абстрактной формулировкой "на личные нужды". При этом не секрет, что целью нового займа часто служит погашение предыдущего.
Ставки кредитования до полутора раз превышают ставки по депозитам, банкиры неплохо зарабатывают и могут себе позволить закрыть глаза даже на уровень "плохих" кредитов в 25%. Региональный директор Южного филиала Росбанка Евдокия Малогловец комментирует ситуацию: "Рынок потребительских кредитов вообще считается самым маржинальным и демонстрирует наибольший разброс ставок: от 17 - 19 процентов годовых у крупнейших банков до 50 - 70 процентов у мелких игроков и 350 - 700 процентов у микрофинансовых организаций" <78>.
--------------------------------
<78> Филатова А. Симптомы кредитного перегрева // Эксперт Юг. 2012. N 48-50 (239). 03.12. URL: http://expert.ru/south/2012/50/simptomyi-kreditnogo-peregreva/.

Прибыль финансовых структур ограничена лишь объемом ликвидности, пускаемой на потребительское кредитование, отсюда и повышение процентов по депозитарным ставкам для привлечения как можно больших денег населения на кредитование этого же населения. Не редкость, когда человек, имеющий собственные накопления в банке, приобретает вещи в кредит, переплачивая существенную сумму к их стоимости.
Впрочем, есть мнение, что ситуация не столь опасна, задолженность российского населения банкам достигает 11% годового ВВП Российской Федерации, в то время как в странах Восточной Европы она доходит до 40% ВВП. Однако текущие платежи по кредитам гражданами РФ составляют порядка 20% годовых доходов всего населения, а в странах, сопоставимых по уровню экономического развития, они меньше в 2 - 3 раза. Сравнение дает повод для обоснованных опасений, по мнению финансовых регуляторов, столь безоглядная финансовая политика ведет к раздуванию кредитного пузыря.
Не случайно Минфин внес в правительство законопроект, повышающий сумму страхового возмещения по банковским вкладам с 700 тыс. руб. до 1 млн. руб. Законопроект содержит идею дифференциации страховых взносов в зависимости от ставки по депозитам конкретного банка по отношению к средней ставке, которую должен определять Банк России исходя из средневзвешенной ставки десяти крупнейших российских банков (в конце 2012 г. она составляла 9,46% годовых). Таким образом, банк, чей продукт превысит предел на 2 - 3%, должен будет платить по нему в ФСВ на 40% больше, при превышении более 3% взнос повышается на 100%.
Мера представляется разумной, однако вряд ли она способна сбить вал потребительского кредитования, поскольку раскрученный маховик обретает собственную динамику. Спрос на кредиты стремительно растет. За последние годы населению привили потребительский образ жизни, существование в долг, не задумываясь о соразмерности уровня доходов, стало обыденной нормой.
Вместе с тем лавинообразный рост числа "плохих" кредитов все же вынуждает банкиров ужесточать меры по их взысканию. Часть проблемных кредитов возвращается с помощью коллекторов или выкупается ими, неуклонно растет и число прямых обращений в суд с исками о взыскании просроченных долгов. В этом случае возврат денег, розданных банкирами в погоне за прибылью, ложится грузом на плечи сотрудников ФССП РФ.
Да, исполнение судебных решений является прямой служебной обязанностью судебных приставов, но давайте признаем: постоянного роста взысканий невозвращенных долгов можно избежать, если бы и сотрудники финансовых учреждений, в свою очередь, скрупулезно выполняли служебные обязанности, а именно вели проверку финансового состояния и кредитного положения физических лиц, обратившихся за получением займов.
Вопросы о создании черных списков должников, обмене информацией о заемщиках и тому подобных мероприятиях поднимаются чуть ли не на каждом мало-мальски представительном форуме банковского сообщества, однако существенных подвижек пока не наблюдается.
Между тем проблема не требует ни титанических усилий, ни государственных инициатив по внесению изменений в финансово-кредитную систему и, как показывает опыт и многолетняя практика в экономически развитых странах, вполне решаема на уровне самого коммерческого сообщества.
К примеру, в Германии более 85 лет действует Общество защиты безопасности кредитов. Заметим, не просто функционирует, а работает крайне эффективно. Аббревиатура SCHUFA <79> известна практически каждому правоспособному жителю ФРГ. Цели деятельности Общества состоят в защите своих партнеров от возможных финансовых потерь в результате невозврата кредитов и связанных с ними судебных издержек, а также защите потребителей от чрезмерной задолженности.
--------------------------------
<79> SCHUFA (Schutzgemeinschaft fur allgemeine Kreditsicherung (нем). В настоящее время - Schufa Holding AG, ранее - SCHUFA e. V., частное кредитное агентство, организованное финансовыми и кредитными организациями. URL: http://www.schufa.de/de/private/home/.

Небольшой экскурс в историю предприятия.
В 1927 г. BEWAG <80> - Берлинская городская акционерная энергетическая компания (на тот момент первая и единственная), помимо поставок электроэнергии, занималась и продажей клиентам электрических утюгов, плит, печей и так далее. Экономика Германии в те времена была в крайне тяжелом состоянии, и многие клиенты фирмы приобретали продукцию и электроэнергию в кредит. В силу разных причин долги часто не погашались, нередко клиент или члены его семьи брали на себя сразу несколько кредитных обязательств и впоследствии не выплачивали задолженность. Ситуация угрожала существованию предприятия. BEWAG завела реестр должников, в него вносились данные обо всех кредитных историях клиентов. Решение оказалось удачным, дисциплинирующим обе стороны процесса кредитования и позволило существенно снизить неплатежи.
--------------------------------
<80> Berliner Stadtische Elektrizitatswerke Akt.-Ges (нем.) создана в 1884 г. Немецким эдисоновски обществом.

В развитие идеи в том же году компания создала отдельное предприятие - Общество по обеспечению безопасности кредитных операций в Берлине. Основателями стали братья Уолтер, Курт Мейер и Роберт Кауфман. За несколько лет деятельности было открыто еще 13 подразделений по всей стране, занимавшихся контролем кредитных историй. Так, поначалу побочная деятельность стала основным занятием.
Начиная с 1941 г. активность Общества по защите безопасности кредитов была приостановлена и возобновилась только в 1952 г., уже в ФРГ.
В 1970 г. SCHUFA внедрила электронную обработку данных, что позволило значительно расширить и увеличить существующую информационную базу агентства. С 1977 г. обработка данных была приведена в соответствие с нормами Федерального закона ФРГ "О защите персональных данных" <81>.
--------------------------------
<81> Bundesdatenschutzgesetz. URL: http://www.gesetze-im-internet.de/bdsg_1990/index.html.

В 1985 г. деятельность агентства по сбору кредитной информации и данных заемщиков была поставлена под сомнение Берлинской ассоциацией по защите прав потребителей. По рассмотрении дела Федеральный суд Германии вынес так называемое Schufa-Urteil (Постановление-SCHUFA) <82>. Согласно решению суда, данные заемщиков могли передаваться в SCHUFA только с их согласия, полученного в письменной форме, а в договоре должен был присутствовать так называемый пункт-SCHUFA. Отметим, реализуя право на вычеркивание данного пункта, потенциальный заемщик сильно рискует получить отказ в предоставлении кредита. Кроме того, пункт-SCHUFA встречается практически повсеместно не только в кредитных договорах, но и тех, что подразумевают периодические отложенные платежи по факту получения услуг или товаров. К примеру, это обязательный элемент договора на приобретение и подключение к сети устройств мобильной и стационарной связи. Примечательно, зачастую клиенты, желая сохранить полный контроль над движением финансовых средств, отказывают поставщику услуг в предоставлении номера банковского счета или кредитной карты для автоматического списывания платежей и вместе с тем ставят подпись под договором, даже не задумываясь о согласии на передачу их данных в агентство.
--------------------------------
<82> Решение BGH от 19 сентября 1985 года. См.: BGHZ 95, с. 362 и далее.

В 2000 г. компания была реорганизована в кредитный холдинг SCHUFA Holding AG, объединив в себе восемь самостоятельных региональных акционерных товариществ. Официально объединение именуется BUNDES-SCHUFA и имеет штаб-квартиру в городе Висбаден (Германия). Учредителями и партнерами холдинга являются различные крупные банковские и финансовые организации, деятельность предприятия приносит ему заметную прибыль. По данным за 2010 г., она составила 108 млн. евро. Штат предприятия - 750 сотрудников <83>.
--------------------------------
<83> Годовой отчет Холдинга, 2010. URL: http://www.schufa.de/media/teamwebservices/unternehmen/downlaods/Schufa_JB_2010_de.pdf.

Задачи холдинга следующие.
1. Координация и обеспечение единых принципов деятельности региональных товариществ.
2. Обработка, классификация, накопление и хранение данных о физических и юридических лицах, имеющих значение для принятия решений о выдаче им кредитов или других финансовых операций. Тут следует отметить, что изменения в немецком законодательстве о защите персональных данных несколько осложнили деятельность SCHUFA. В частности, с 1 апреля 2010 г. в ФРГ передача данных на должников регулируется § 28 Закона о защите персональных данных. Персональные данные, касающиеся финансовых претензий к ответчику, могут быть переданы только в том случае, если требование истца подтверждено судебным решением или исполнительным листом в соответствии с § 794 действующего ГПК Германии, должник прямо согласился на бесспорное признание несостоятельности или в случае его временной недееспособности признание сделало доверенное лицо. Должник должен быть по крайней мере дважды уведомлен в письменной форме о намерении передать сведения о просрочке кредита в SCHUFA, между предупреждениями должно пройти не менее четырех недель, разнесение процесса передачи данных во времени обязывает SCHUFA убедиться, что заинтересованное лицо не отрицает претензии.
Отметим, в дополнение к данным на клиентов кредитных и иных организаций, полученным в порядке исполнения договорных обязательств по пункту-SCHUFA, агентство хранит и информацию из государственных реестров, судебных постановлений и тому подобных источников. С одной стороны, эта информация является общедоступной при соблюдении предписанных законом рамок конфиденциальности, с другой - законодательство ранее не ограничивало попадание сведений частного характера при посредстве SCHUFA в руки широкого круга коммерческих организаций и не исключало разного рода злоупотреблений этими данными. Законодатель озаботился ликвидацией правовой коллизии. На данный момент SCHUFA может передать третьему лицу сведения, полученные из открытых источников без согласия заинтересованного лица, только по прямому мотивированному запросу в случае подозрения в махинациях со счетами, кредитами и тому подобной мошеннической деятельности. Сбор и обработка подобной информации для других целей запрещены.
SCHUFA не чурается и использования новейших информационных технологий: в июне 2012 г. было объявлено о начале сотрудничества холдинга с Hasso-Plattner-Institut fur Softwaresystemtechnik GmbH (Университет Потсдама) по использованию общественных и профессиональных социальных сетей (Facebook, Twitter, LinkedIn) и других интернет-служб в качестве источника по оценке кредитоспособности потребителей. Заявление вызвало немедленную бурю возмущения со стороны защитников прав потребителей и обвинения в преступном нарушении охраны личных данных. Хотя критикам следовало бы задуматься о том, что все эти сугубо личные сведения без всякого принуждения со стороны выкладываются в широкий неограниченный доступ их же носителями. Тем не менее, поддавшись массированному общественному давлению, 8 июня 2012 г. Hasso-Plattner-Instituts расторг соглашение с SCHUFA <84>.
--------------------------------
<84> Facebook-Projekt der Schufa ist geplatzt, DIE WELT, 08.06.12. URL: http://www.welt.de/finanzen/verbraucher/article106445640/Facebook-Projekt-der-Schufa-ist-geplatzt.html.

3. Взаимодействие, обмен информацией и другое сотрудничество с зарубежными организациями аналогичного профиля деятельности. С учетом идущих процессов глобализации экономики и в особенности финансовой сферы это направление деятельности холдинга приобретает особенную важность. Отметим тесные контакты SCHUFA с ее швейцарскими аналогами Verein zur Fuhrung einer Zentralstelle fur Kreditinformationen <85> (ZEK) и Verein zur Fuhrung einer Informationsstelle fur Kreditinformationen (IKO) <86>.
--------------------------------
<85> Ассоциация ведения Центра кредитной информации.
<86> Ассоциация ведения Офиса кредитной информации.

В 2010 г. банк данных SCHUFA содержал 479 млн. записей на 66,2 млн. человек, информация охватывала порядка трех четвертей всего населения Германии. Ежегодно холдинг обрабатывает более чем 102,9 млн. запросов. Из них 1,5 млн. обращения жителей, желающих ознакомиться с содержанием информации на самих себя <87>.
--------------------------------
<87> Годовой отчет Холдинга, 2010. URL: http://www.schufa.de/media/teamwebservices/unternehmen/downlaods/Schufa_JB_2010_de.pdf.

Банк данных содержит следующую информацию общего характера по частным лицам:
- об открытии любого банковского счета;
- о кредитных картах;
- о приобретении в кредит любого товара;
- о договорах обслуживания мобильных телефонов и других средств коммуникаций;
- о выплатах по кредитам и датах окончания выплат;
- о лизинговых договорах.
Информация, носящая негативный характер:
- об открытых счетах, подлежащих погашению и не погашенных в установленный срок;
- о закрытии счета по причине неуплаты;
- о предупреждениях и принуждению к оплате;
- о заявлениях о неплатежеспособности (банкротстве);
- о предписаниях на арест активов с последующим заявлением о неплатежеспособности;
- о несвоевременном погашении кредитных обязательств;
- об открытии процесса банкротства частного лица;
- об обмане с использованием кредитной карты (попытка приобретения товаров при заведомом знании об отсутствии средств на счете);
- о расторжении банком кредитного договора по причине неплатежеспособности заемщика.
Следующие сведения по частным лицам не вносятся в банк данных:
- информация о семейном положении;
- информация о месте работы;
- информация о размере заработка;
- информация о денежных накоплениях.
Данные сохраняются до погашения заемщиком долговых обязательств, о чем кредитор обязан уведомить SCHUFA, тем не менее и после этого сведения удалятся не ранее чем по прошествии трех лет. Последнее вызывает массу нареканий, поскольку высокая рабочая нагрузка сотрудников холдинга способствует несвоевременному удалению информации. В общем случае гражданам рекомендуется чаще обращаться в SCHUFA с целью проверки данных о себе и требовать исправления выявленных ошибок в обработке данных. Любое частное лицо в любое время и в неограниченном количестве раз имеет право сделать запрос о себе и получить ответ (услуга платная). Ряд работодателей, домовладельцев и других физических и юридических лиц, не имеющих достаточных оснований для получения такого рода сведений, требуют их предоставления от физического лица при начале коммерческих отношений.
Банк данных содержит ряд сведений аналогичного характера и о юридических лицах.
В настоящее время непосредственный процесс сбора информации не является основным занятием холдинга, он сосредоточен на хранении, обработке данных и соблюдении норм их распространения. Сведения преимущественно поступают от договорных партнеров.
Партнеры холдинга по информационному обмену: коммерческие, ипотечные, строительно-сберегательные и кооперативные банки, сберегательные кассы, лизинговые компании, предприятия розничной торговли и другие предприятия, специализирующиеся на предоставлении потребительских товарных или денежных кредитов (включая и отложенные платежи по договорам пролонгированного обслуживания). Все чаще услугами SCHUFA пользуются различные предприятия, ведущие бизнес в Интернете и социальных сетях.
Холдинг делит партнеров на три группы:
- категория A - банки, кредитные и лизинговые компании получают сведения как положительного, так и отрицательного характера;
- категория B - небанковские учреждения, розничная торговля, почтовые компании, предприятия электронной коммерции, телекоммуникационные и другие компании получают сведения отрицательного характера. Те же сведения могут получить страховые компании, имеющие обоснованный законный интерес, как при оказании услуг по управлению рисками и обслуживании клиентов, так и при найме на работу сотрудников, имеющих доступ к деньгам клиентов;
- категория F - агентства по взысканию долгов получают сведения об адресах должников и тому подобные. При этом информация выдается только на тех физических лиц, которые подписали договор с пунктом-SCHUFA.
Как видим, практика не подразумевает ни немедленного попадания в поле зрения холдинга любого клиента банка, интересующегося условиями предоставления кредита, тарифами на мобильную связь или Интернет, ни произвольного распространения сведений. Доступ к кредитной истории, хранящейся в базе данных, открывается лишь при аргументированном интересе, подтверждением которого является юридический документ, выражающий согласие клиента на ознакомление с содержанием хранящихся на него данных. Отметим, если у клиента уже имеются кредиты и иные финансовые обязательства, то третьим лицам становится доступна только информация о размере и своевременности погашения, разглашению не подлежат ни сведения о предприятии-кредиторе, ни другая информация по кредитному договору.
Отметим, порядка 98% хранящихся в SCHUFA кредитных историй жителей ФРГ являются позитивными. Граждане страны демонстрируют высокий уровень финансовой дисциплины и ответственности.
Разумеется, система не без изъянов, в частности, нарекания вызывают неизбежные ошибки и несвоевременность в обработке информации. Особое недовольство вызывает и так называемый скоринг (Score) - метод определения индекса благонадежности заемщика, осуществляемый оригинальным программным обеспечением, разработанным по заказу SCHUFA. Причины - отсутствие прозрачности расчетов, отказ в предоставлении заемщику информации об уровне его Score и довольно частое несоответствие реального положения вещей с присвоенным рейтингом. Последнее обусловлено заменой в расчетах информации о самом заемщике обобщенными данными по среднестатистической группе.
Примечательно, в ответах на критические запросы о непосредственной технологии расчетов сотрудники SCHUFA обычно сетуют на отсутствие достоверных сведений о внутренних принципах работы программы, разработанной итальянским специалистами, поскольку ее алгоритмы и исходные коды закрыты и защищены авторским правом.
В любом случае преимущества организации контроля кредитных историй очевидны и избавляют обе стороны кредитно-финансовых отношений от многих проблем и эксцессов. Сравнить хотя бы среднегодовую процентную ставку кредитования в европейских странах и российские проценты по потребительским кредитам. В России эта цифра как минимум втрое выше, нежели в Германии, потенциально стимулирующая все новые и новые случаи невозврата кредитов.
Очевидно, внедрение системы эффективного контроля кредитных историй клиентов способно обеспечить серьезное улучшение ситуации в секторе и облегчить долговое бремя добросовестных заемщиков.

Европейский союз

Среди многих экономических, финансовых и социальных проблем современной Европы на одном из первых мест находится долговой кризис. Печальная особенность современной ситуации заключается в том, что он все быстрее превращается в банковский кризис.
В начале марта 2011 г. новый финансовый регулятор Старого Света, Европейское банковское управление ужесточило условия проведения стресс-тестов банков.
В июне 2011 г. стали известны результаты этого ужесточения. 8 банков стресс-тесты полностью провалили, еще 16 прошли их с трудом.
Европейское управление по банковскому надзору предписало не прошедшим проверку привлечь 2,5 млрд. евро дополнительного капитала. Однако в декабре 2011 г. уже 31 банк из 91 не выдержал испытания <88>.
--------------------------------
<88> См.: URL: http://www.newsland.ru/news/detail/id/861610/.

Основной палочкой-выручалочкой для банков Старого Света в этих условиях стал ЕЦБ. Были задействованы такие рычаги, как снижение процентной ставки, безлимитные аукционы, уменьшение коэффициента резервирования... А под конец года Центробанк Европы и вовсе де-факто объявил о том, что денег будет столько, сколько потребуется. 21 декабря 2011 г. на аукционе по предоставлению ликвидности банкам сроком на три года ЕЦБ удовлетворил заявки 523 банков на общую сумму в размере почти полтриллиона евро <89>.
--------------------------------
<89> См.: Там же.

В 2012 г. банкам во всем мире предстоит найти почти 355 млрд. евро, чтобы увеличить долю собственного капитала в рамках новых правил "Базель III". Больше других недостачу капитала ощутят на себе европейские банки. По оценкам Boston Consulting Group, им не хватает 221 млрд. евро. И это при том, что с начала финансового кризиса они уже нарастили капитал почти на 75 млрд. евро <90>.
--------------------------------
<90> См.: URL: http://www.vestifinance.ru/articles/5921.

"Кризис еврозоны достиг уровня, когда он угрожает дестабилизировать мировой финансовый рынок", - заявил глава созданного финансовой "двадцаткой" Совета по финансовой стабильности Марк Карни.
"Кризисные тенденции, развивающиеся в зоне евро, создают опасность образования в мировой финансовой системе глобальной волны нестабильности, когда на рынке способна возникнуть нехватка ликвидности, - заметил Карни. - Потрясения еврозоны распространяются на другие части мировой экономики, мы все ощутим это в самое ближайшее время. С оттоком ликвидных средств с мирового финансового рынка на нем усилится нестабильность, что приведет к падению активности. Это затронет и реальную экономику" <91>.
--------------------------------
<91> См.: URL: http://www.itar-tass.com/c188/268142.html.

При этом Евросоюзу предстоит в самое ближайшее время принять ряд важнейших решений по борьбе с кризисом, которые откладывались в течение многих месяцев.
Известный экономист Нуриэль Рубини считает, что существует только четыре пути выхода из нынешнего кризиса еврозоны. Это - монетаризация государственного долга стран зоны евро за счет высокой инфляции и эмиссии Европейским центральным банком не обеспеченных активами евро; дефляция за счет значительного спада экономик еврозоны; субсидирование на постоянной основе наиболее финансово слабых государств зоны евро (Португалия, Италия, Ирландия, Греция, Испания); дефолт и распад еврозоны <92>.
--------------------------------
<92> См.: URL: http://news.mail.ru/economics/7294012/.

В России меры по преодолению финансового кризиса и его последствий, осуществленные Правительством Российской Федерации и Центральным банком Российской Федерации в 2008 - 2009 гг., позволили предотвратить коллапс банковской системы и обеспечили условия для послекризисного восстановления деятельности кредитных организаций.
Одновременно Правительство Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации с учетом уроков кризиса констатируют необходимость продолжения усилий по повышению устойчивости банковского сектора и обеспечению динамичного роста совокупных показателей его функционирования.
В связи с этим особое значение приобретает формирование в перспективе ближайших нескольких лет более эффективной системы банковского регулирования и надзора, способной противостоять кризисам.
16 декабря 2010 г. на WEB-сайте Базельского комитета по банковскому надзору в сети Интернет был опубликован пакет реформ, направленных на совершенствование регулирования деятельности банков с учетом уроков кризиса: "Базель III: общие регулятивные подходы к повышению устойчивости банков и банковского сектора" и "Базель III: международные подходы к оценке, стандартам и мониторингу риска ликвидности" (Базель III) <93>.
--------------------------------
<93> См.: URL: http://www.mbkcentre.ru/view.php?id=2412258.

Эти предложения предопределяют актуальность анализа новаций в существующем механизме контроля и надзора в банковской сфере и значение сравнительного изучения опыта ЕС и России в сфере банковского надзора.
Значимость такой попытки заключается и в том, что в ЕС и в нашей стране идет процесс активного совершенствования нормативной основы банковского регулирования и надзора.
Анализ этого процесса позволяет сделать ряд выводов.
Во-первых, несмотря на единство нормативной основы и общих принципов банковского надзора, в настоящее время в рамках ЕС сохраняются различные модели ведения надзора за финансовым сектором. Одна из них предполагает сосредоточение надзорных полномочий в центральном банке, другая - существование специального единого государственного надзорного органа, третья представляет собой сочетание элементов первой и второй моделей. При этом ни одна из моделей не может рассматриваться как теоретически предпочтительная или оптимальная. Каждая страна выбирает модель, которая осуществима с политической точки зрения, эффективна и действенна и которая соответствует финансовой структуре этой страны.
Причиной такого положения вещей является тот факт, что в рамках ЕС кодексы о банковской деятельности каждой страны - члена ЕС представляют собой транспозицию в национальное законодательство Консолидированной директивы о банковской деятельности (2000/12/ЕС), обеспечивающей упорядочение банковского законодательства на всей территории ЕС. При этом нормативные акты, издаваемые национальными регулирующими органами, не подлежат унификации, и это является причиной национальных различий в банковском законодательстве стран - членов ЕС.
Во-вторых, на основе сопоставления законодательства ЕС и РФ можно сделать вывод, что, хотя накануне финансового кризиса система нормативно-правового регулирования российского банковского сектора и банковского сектора ЕС в основном соответствовала ранее принятым Базельским принципам, тем не менее кризиса она не предотвратила и основная работа по совершенствованию нормативно-правовой базы банковского регулирования и надзора еще впереди.
В-третьих, на современном этапе рамки дальнейшего совершенствования регулирования и надзора в банковской сфере были определены в новом документе, регламентирующем реформу банковского сектора, - Базеле III.
Принятый 12 сентября 2010 г. Базельским комитетом по банковскому надзору свод новых норм и стандартов по структуре и качеству банковских активов создает условия для значительного повышения устойчивости банков и их способности противостоять новым финансовым потрясениям.
Основной смысл Базеля III заключается во введении целой линейки обязательных нормативных коэффициентов, регулирующих достаточность капитала и ликвидность, а также ограничивающих включение в состав капитала банков некоторых видов финансовых активов. По сравнению с "Базелем II" нормативы более жесткие, кроме того, многие показатели, которые в рамках предыдущего соглашения были рекомендательными, теперь станут обязательными.
Согласно новым и более жестким стандартам до 4,5 процентов увеличен минимальный размер ликвидного резерва собственного капитала банка, или так называемого коэффициента основного капитала первого уровня. До сегодняшнего дня этот уровень составлял 2 процента. Новый стандарт по структуре резервов должен быть выполнен банками к 1 января 2019 г.
Кроме того, с нынешних 4,5 до 6 процентов повышен уровень капитала первого уровня банка, который представляет его наиболее ликвидные активы. В дополнение к нему решением Базельского комитета каждый банк обязан создать специальный буферный резервный капитал в размере 2,5 процента.
Специалисты отмечают, что основной защитой банков в случае новых финансовых потрясений станет ликвидный резерв коэффициента основного капитала первого уровня и буферный резерв. Совместно они составляют 7 процентов банковского капитала.
Базельский комитет также заявил, что банки, которые не смогут ввести данные нормы в согласованные сроки, будут поставлены в условия, когда они вынуждены будут сокращать выплаты дивидендов по своим акциям, а также снижать размеры выплачиваемых своим сотрудникам премиальных.
Принята и еще одна норма, согласно которой в случае возникновения кризисной ситуации в мировой финансовой системе банки должны выделять в особый стабилизационный фонд до 2,5 процента капитала в зависимости от размеров банков и их уязвимости. Введение новых норм по требованию к структуре активов и капитала банков начнется с января 2013 г. и полностью завершится к январю 2015 г. При этом с января 2016 по январь 2019 г. банки должны создать буферный резервный капитал.
Тем самым реформа банковского сектора, которая была поставлена и уточнена последними саммитами финансовой "двадцатки", наконец-то приобрела реальные очертания <94>.
--------------------------------
<94> См.: URL: http://www.rodon.org/polit-100917104452.

В-четвертых, сопоставление российской практики и российского законодательства по банковскому надзору с новыми требованиями позволяет сделать вывод о том, что нормы Базеля III вряд ли окажут значительное влияние на количество уходов российских банков с рынка, а также число слияний и поглощений. Причин такого положения две.
Первая причина заключается в том, что нормы, принятые Базельским комитетом, носят отложенный характер и дают банкам переходный период для достижения конкретных показателей, в частности по достаточности капитала.
Вторая же причина в том, что, по расчетам многих экспертов, нормативам достаточности капитала по Базелю III уже сейчас соответствуют 80 процентов из топ-200 российских банков <95>.
--------------------------------
<95> См.: URL: http://www.1prime.ru/news/articles/-201/%7B798957A5-B678-42EC-9E6F-9082E95FFAAD%7D.uif.

Планируемая глобальная реформа банковского сектора, получившая название "Базель III", станет крупнейшей за последнее десятилетие, и есть основания рассчитывать, что она существенно повысит надежность банковской системы и в ЕС, и в России.
Российская Федерация как участник "Группы 20" и Комитета должна обеспечить своевременную и надлежащую реализацию в российском банковском секторе новых международных регулятивных требований. В этой связи Банк России уже проинформировал о том, что положения Базеля III предполагается реализовать в отношении российского банковского сектора в соответствии с указанными сроками поэтапного внедрения. Соответствующие положения предусмотрены Стратегией развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 г., подготовленным Правительством Российской Федерации и Банком России.
В Стратегии отмечается, что проблемы, проявившиеся в деятельности банковского сектора Российской Федерации в ходе кризиса, свидетельствуют о недостатках банковского регулирования и банковского надзора. Основным недостатком является реализация при осуществлении функций по банковскому надзору в значительной степени формальных подходов.
Одной из причин указанного недостатка остается ограниченность правовых возможностей Банка России по реализации содержательных подходов к оценке рисков кредитных организаций. В существенной степени российское законодательство не отвечает международным стандартам и в части возможностей осуществления надзора на консолидированной основе, а также в части определения (в целях ограничения концентрации рисков) критериев связанности заемщиков между собой и связанности заемщиков с банком. Также не соответствует международным представлениям об эффективном надзоре перечень имеющихся в распоряжении Банка России мер надзорного реагирования на недостатки в деятельности кредитных организаций и банковских групп (банковских холдингов).
В связи с этим Правительство Российской Федерации и Банк России считают необходимым укрепить правовую основу реализации Банком России задач по банковскому надзору. В том числе предполагается внести в законодательство изменения, направленные на установление полномочий Банка России по осуществлению содержательного регулирования и надзора, надзора на консолидированной основе, определению состава мер надзорного реагирования и процедур их применения, соответствующих международным стандартам <96>.
--------------------------------
<96> См.: Вестник Банка России. 2011. N 21.

Правительством Российской Федерации и Банком России будет продолжена работа по реализации основополагающих принципов эффективного банковского надзора и по внедрению в практику банковского надзора и регулирования в Российской Федерации положений Базеля II и Базеля III.
В рамках совершенствования методики расчета достаточности капитала будет продолжена работа по поэтапной реализации положений Базеля II, который является международно признанным ориентиром в сфере оценки достаточности собственных средств (капитала) банков с учетом всех существенных рисков и соблюдения требований по рыночной дисциплине (раскрытию информации).
Одним из важнейших направлений данной работы будет совершенствование нормативно-правовой базы в целях более полной реализации принципов организации управления рисками в кредитных организациях.
Этапность данной работы обусловлена концепцией Базеля II, специфика применения подходов которого надзорным органом зависит от уровня и динамики развития банковской системы и финансовых рынков, на которых работают банки, а также состоянием банковского законодательства.
В настоящее время Банком России реализована наиболее простая опция по оценке кредитного риска - Упрощенный стандартизированный подход Компонента I Базеля II. Проводится предварительная работа, направленная на подготовку к внедрению подхода, базирующегося на самостоятельных внутрибанковских оценках параметров кредитного риска (подход, основанный на внутренних рейтингах, или IRB-подход), и минимальных требований к внутренним процедурам кредитных организаций по оценке достаточности собственных средств (капитала) в рамках Компонента II Базеля II.
Оценка уровня готовности российской банковской системы к внедрению IRB-подхода и реализации положений Компонента II Базеля II в настоящее время проводится в рамках программы сотрудничества с Европейским центральным банком.
В целях внедрения Базеля II, в том числе IRB-подхода (Компонент I), а также Компонента II, Правительство Российской Федерации и Банк России проведут работу по внесению соответствующих изменений в законодательство.
При этом предполагается, что круг банков, реализующих IRB-подход, будет весьма ограниченным. Это связано в том числе с высокими требованиями к таким банкам по состоянию баз данных и внутрибанковских систем управления рисками.
Ориентировочно внедрение Компонента II Базеля II может начаться не ранее 2014 г., IRB-подхода Компонента I Базеля II - после 2015 г. <97>.
--------------------------------
<97> См.: Там же.

В рамках выполнения Российской Федерацией принятых на высшем уровне обязательств по реализации решений "Группы 20" будет обеспечена реализация одобренных международным сообществом предложений Совета по финансовой стабильности и Базельского комитета по банковскому надзору, в том числе по следующим направлениям: 1) повышение требований к качеству и достаточности капитала и уровню ликвидности; 2) развитие макропруденциальных подходов в рамках выявления и оценки системных рисков, анализа системной устойчивости банковского сектора, использования полученной информации в целях индивидуального и консолидированного банковского надзора и банковского регулирования, включая так называемый контрциклический аспект; 3) развитие стандартов отчетности; 4) реформирование системы выплат и вознаграждений; 5) трансграничные аспекты финансового оздоровления и банкротства системно значимых кредитных организаций. Реализация соответствующих положений будет осуществляться с учетом специфики российской экономики и особенностей российского банковского сектора <98>.
--------------------------------
<98> См.: Там же.

В рамках реализации новых международных требований к качеству и достаточности капитала, поддержания необходимого уровня ликвидности, разработанных Базельским комитетом по банковскому надзору (Базель III), предусматривается в том числе: (1) пересмотр структуры регулятивного капитала путем выделения его ключевого компонента, так называемого базового (акционерного) капитала; (2) дополнительно к минимальным требованиям к достаточности базового капитала установление требования к формированию так называемых буферов капитала (буфера консервации и контрциклического буфера), являющихся источником покрытия убытков банков в условиях стресса; (3) введение в дополнение к риск-ориентированному показателю достаточности капитала так называемого показателя левериджа, рассчитываемого как отношение величины капитала к совокупной величине активов и внебалансовых позиций без учета уровня риска по ним; (4) введение двух нормативов ликвидности, определяемых с учетом стресс-сценариев: показателя краткосрочной ликвидности, определяемого как отношение ликвидных активов к чистому оттоку денежных средств в ближайшие 30 дней в случае возникновения общерыночной напряженной ситуации с ликвидностью (стрессовая ситуация), и показателя чистого стабильного фондирования, определяемого как отношение имеющихся в наличии стабильных источников фондирования к необходимому фондированию (исходя из характеристик ликвидности активов и внебалансовых позиций банка и проводимых им операций) на временном горизонте один год <99>.
--------------------------------
<99> См.: Там же.

Внедрение новых регулятивных стандартов Базеля III в области капитала и ликвидности предполагается начать в 2011 г. (так называемый период наблюдения по ряду стандартов), а завершить в 2018 г. Таким образом, новые регулятивные стандарты в полной мере будут действовать с 1 января 2019 г. При этом предусматриваются согласованные на международном уровне этапы внедрения, которые в том числе включают:
1) в части требований к капиталу: 2013 - 2015 гг. - поэтапное введение требований к достаточности базового капитала и основного капитала;
2) в части буфера консервации капитала: 2016 - 2018 гг. - поэтапное введение требования к формированию указанного буфера;
3) в части показателя "левериджа": 2011 - 2012 гг. - период мониторинга; 2013 - 2017 гг. - период параллельного расчета показателя (показатель левериджа и его компоненты будут сопоставляться с риск-ориентированными требованиями к капиталу), в том числе с 1 января 2015 г. - раскрытие информации о показателе и его компонентах; с 1 января 2018 г. - введение показателя левериджа в качестве обязательного;
4) в части стандартов ликвидности:
- показатель краткосрочной ликвидности: 2011 - 2014 гг. - период наблюдения за уровнем показателя; с 1 января 2015 г. - введение показателя краткосрочной ликвидности в качестве обязательного;
- показатель чистого стабильного фондирования: 2012 - 2017 гг. - период наблюдения за уровнем показателя; с 1 января 2018 г. - введение показателя чистого стабильного фондирования в качестве обязательного <100>.
--------------------------------
<100> См.: Там же.

Глава 11. ПРАВОНАРУШЕНИЯ В СФЕРЕ ИНВЕСТИЦИЙ И СОБСТВЕННОСТИ

§ 1. Понятие "инвестиции" и роль
финансовых пирамид в их хищении

Слово "инвестиции" имеет романо-германское происхождение. Например, в немецком языке существует слово die Investition, а в английском - aninvestment. В русском языке данное понятие чаще всего используется в двух значениях: средства, которые вкладываются; процесс вложения средств - инвестирование. В экономике используются оба значения, но более распространенным все же является второе.
Обычно дефиниция термина "инвестиции" формулируется исходя из потребностей конкретного исследования. При этом к анализу инвестиций применяют два подхода: макроэкономический и микроэкономический <1>. Принципиальное различие между ними весьма точно описал известный экономист П. Самуэльсон. Он указывает, что макроэкономисты называют "чистым инвестированием" (капиталовложением) то, что создает новый реальный капитал для общества. "Обыватель же, - как отмечает ученый, - говорит об инвестировании, когда он покупает участок земли, находящиеся в обращении ценные бумаги или любой другой титул собственности. Для экономистов это чисто трансфертные операции" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Ефремова М.Д., Петрищев В.С., Румянцев С.А. и др. Защита прав потребителей финансовых услуг / Отв. ред. Ю.Б. Фогельсон. М., 2010.
<2> См.: Вахрин П.И., Нешитой А.С. Инвестиции. М., 2005. С. 27.

Ряд авторов под инвестициями понимает капитал, помещаемый в юридически самостоятельные предприятия на длительный срок (более года) либо с целью получения дополнительной прибыли, либо с целью приобретения влияния, либо в связи с тем что такое вложение средств является более выгодным по сравнению с организацией собственных операций в этой области, а также вложения в ценные бумаги <3>.
--------------------------------
<3> См.: Синельников С.М. и др. Энциклопедия предпринимателя. СПб., 1994.

Инвестициями считаются денежные средства, целевые банковские вклады, паи, акции и другие ценные бумаги, технологии, машины, оборудование, кредиты, любое другое имущество или имущественные права, интеллектуальные ценности, вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта.
В макроэкономике к инвестициям обычно относят только те вложения средств, которые ведут к увеличению валового внутреннего продукта, а значит, и реального сектора экономики <4>. Этот подход может быть полезен при исследовании инвестиционного законодательства, но не специфики услуг, оказываемых частным инвесторам. Здесь же нужно рассматривать инвестиции в контексте деятельности отдельных участников рынков ("обывателей", по терминологии П. Самуэльсона), т.е. с позиций микроэкономики.
--------------------------------
<4> См.: Макконнелл К., Брю С. Экономикс. М., 2003. С. 137 - 138. На эту особенность также обращают внимание У. Шарп, Г. Александер и Дж. Бэйли. См.: Шарп У., Александер Г., Бэйли Дж. Инвестиции. М., 1999. С. 1. Макроэкономический подход к пониманию инвестиций также отражен в работе: Агапова Т.А., Серегина С.Ф. Макроэкономика. М., 2005. С. 103.

В микроэкономическом контексте основной экономической целью вложения является не прирост национального капитала, а получение максимально возможного дохода конкретным участником рынка. Например, У. Шарп, Г. Александер и Дж. Бэйли полагают, что "в наиболее широком смысле слово "инвестировать" означает: "расстаться с деньгами сегодня, чтобы получить большую их сумму в будущем" <5>. Близкую позицию занимает А.А. Зубченко, который считает, что инвестиции - это "долгосрочное вложение капитала, денежных средств в какие-либо предприятия, организации, долгосрочные проекты и т.д. с целью извлечения прибыли" <6>. Хотя искусственное разграничение понятий "капитал" и "денежные средства" в контексте данного определения представляется необоснованным, ведь капитал может состоять из денежных средств.
--------------------------------
<5> См.: Шарп У., Александер Г., Бэйли Дж. Указ. соч. С. 1.
<6> См.: Зубченко А.А. Иностранные инвестиции. М., 2006. С. 7.

В практике производственной и финансово-хозяйственной деятельности относительно объектов инвестирования принято различать следующие типы инвестиций:
- реальные;
- портфельные;
- в нематериальные активы.
В зависимости от того, насколько инвестиции обеспечивают количественный и качественный рост производственного капитала, они могут быть определены как:
- пассивные, обеспечивающие в лучшем случае неухудшение показателей хозяйствования, рентабельности капитала, т.е. выживаемость предприятий и организаций в настоящем;
- активные, обеспечивающие повышение конкурентоспособности предприятий, фирм, организаций и их продукции, услуг, рост доходности, эффективности производственно-хозяйственной деятельности за счет внедрения новой техники, технологии, выпуска новой продукции, пользующейся повышенным спросом, формирования новых сегментов на рынке товаров и услуг.
По характеру участия владельцев средств, вкладываемых в реализацию инвестиционных проектов, инвестиции делятся:
- на прямые - непосредственные вложения финансовых средств и других капиталов инвесторами - участниками реализации инвестиционных проектов;
- косвенные - привлекаемые свободные средства граждан, предприятий, организаций путем выпуска и продажи акций, гарантированных сертификатов и других ценных бумаг.
В зависимости от продолжительности периода инвестирования различают долгосрочные и краткосрочные инвестиции.
В зависимости от формы собственности инвесторов инвестиции делятся на государственные, частные, иностранные, совместные <7>.
--------------------------------
<7> См.: Управление организацией: Энциклопедический словарь. М., 2001.

Таким образом, важнейшим институтом рыночной экономики, обеспечивающим аккумуляцию временно свободных денежных средств, перераспределение капитала между кредиторами и заемщиками, является финансовый рынок.
На финансовом рынке индивидуальные и коллективные инвесторы осуществляют финансовые инвестиции посредством покупки различных финансовых инструментов в целях увеличения активов и получения прибыли.
Механизм финансового рынка действует при активном участии посредников, в качестве которых выступают различные финансово-кредитные институты. Они направляют поток денежных средств от собственников к заемщикам и обратно посредством различных финансовых инструментов, которые продаются и покупаются по ценам, складывающимся на основе спроса и предложения.
Одна из наиболее широко известных и опасных моделей криминального поведения на рынке финансовых инвестиций - финансовая пирамида. Эта криминальная схема посягательств на интересы акционеров, вкладчиков и других инвесторов получила широкое распространение в кризисный период развития финансового рынка во многих странах. Не стала исключением и Россия.
Оценка современного состояния и развития научных представлений о мошенничестве позволила сделать вывод о том, что под мошенничествами, совершенными по принципу "финансовых пирамид", необходимо понимать преступление, способом совершения которого является привлечение финансовых средств от физических и юридических лиц (инвесторов, вкладчиков и пр.) с созданием иллюзии продуманности и обоснованности инвестиционной деятельности и обещанием быстрого обогащения с осуществлением последующих выплат денег, а равно предоставления имущества, но не в результате собственной экономической деятельности, а за счет новых финансовых поступлений от вкладчиков, так как собственного имущества заемщика недостаточно для удовлетворения всех имущественных требований вкладчиков.
Способ совершения мошенничеств по принципу "финансовых пирамид" включает в себя совокупность осознанных и целенаправленных действий, совершаемых виновным и состоящих в обмане (активном и пассивном) потерпевших (физических и юридических лиц) или введении их в заблуждение с целью завладения предметом преступного посягательства <8>.
--------------------------------
<8> Гавло В.К., Белицкий В.Ю. Проблемы изучения способов совершения мошенничеств, действующих по принципу "финансовых пирамид" // Российский следователь. 2012. N 1. С. 15 - 17.

Общим для всех видов "финансовых пирамид" является функционирование механизма привлечения денежных средств от физических и юридических лиц, с обещанием обогащения (получение высоких дивидендов, дохода) путем создания легенды капиталовложений. Сами действия, состоящие в осуществлении преступного замысла, реализации способа совершения преступления, носят информационный характер и могут состоять как в активном, так и в пассивном обмане или злоупотреблении доверием потерпевших.
В.К. Гавло, В.Ю. Белицкий в зависимости от времени и вида деятельности, под предлогом осуществления которого привлекались финансовые средства потерпевших, "финансовые пирамиды", проявившие себя в России, разделяют на "финансовые пирамиды" первого поколения, привлекающие финансовые средства под инвестиционные проекты; "финансовые пирамиды" второго поколения, позиционирующие свою деятельность как сетевой маркетинг, деятельность организаций социальных новаций, бизнес-клубов и т.п., а равно привлекающие финансовые средства граждан под видом кредитных потребительских кооперативов либо жилищно-строительных кооперативов. "Финансовые пирамиды" первого поколения включали в себя две разновидности: денежные - привлекающие денежные средства потерпевших, обещая последующую выплату денег и процентов по ним, и товарные - привлекающие денежные средства потерпевших и обещающие вкладчикам получение определенного товара на вложенные деньги (автомобилей, бытовой техники, недвижимого имущества и пр.) с отсрочкой его получения <9>.
--------------------------------
<9> Там же.

Способы совершения мошенничества по принципу денежных "финансовых пирамид" первого поколения составляют последовательные действия, которые включают в себя следующее.
1. Реализацию ценных бумаг, а равно их суррогатов (например, билеты АООТ "МММ"), либо привлечение денежных средств вкладчиков по различным гражданско-правовым договорам (в том числе с нарушением формы договоров), не обеспеченное наличием собственных финансовых средств. В ряде случаев договоры заключались от имени юридических лиц, не имеющих лицензии на право осуществления банковской деятельности.
2. Самокотировку ценных бумаг для формирования ажиотажного спроса на них, а также создания иллюзии надежности и стабильности деятельности организации.
3. Выполнение обязательств перед частью вкладчиков (держателей ценных бумаг либо их суррогатов), для того чтобы показать платежеспособность финансовой организации, а равно создание видимости прибыльной деятельности компании: активная рекламная, а равно иная информационная деятельность, выплата заработной платы сотрудникам компании, налогов и иных обязательных отчислений и пр.
Способ мошенничеств, совершенных по принципу товарных "финансовых пирамид" первого поколения, составляют последовательные действия, которые включают в себя следующие действия:
- предоставление гражданам ложной, а равно неполной информации о производственной и коммерческой деятельности организации;
- заключение договоров с гражданами на приобретение того или иного товара (бытовой техники, транспортных средств, недвижимого имущества и пр.) с предоплатой и отсрочкой предоставления товара и получения денежных средств;
- выполнение обязательств перед частью кредиторов.
Способ совершения мошенничеств, совершенных по принципу "финансовых пирамид" второго поколения, действующих под видом различных клубов, включает в себя систему последовательно совершаемых действий, состоящих в следующем.
Реализация технологии по возникновению мотивации у кандидатов на вступление в члены клуба (общества, ассоциации и пр.), для чего используется мотивация "избранности", причастности к элите. Виновные посредством манипулятивного оперирования информацией, заранее сообщенной "пригласителю", ставили задачу пригласить "гостя" (потенциального потерпевшего) на информационный семинар с незаконным взиманием с него в качестве оплаты за полученные на семинаре сведения денег в сумме 100 - 250 руб. с человека.
В субботу и в воскресенье проводились основные мероприятия - лекции (информационные семинары или деловые встречи) по убеждению кандидатов ко вступлению в организацию, в ходе которых активно использовались методики психологического внушения, нейролингвистического программирования сознания слушателей. На этом этапе виновные действовали по четко разработанному сценарию. Соучастники, находящиеся в зале, специально рассаживали пришедших на лекцию граждан таким образом, чтобы впервые пришедшие на лекцию лица не могли общаться и обмениваться мнениями друг с другом. По ходу лекции они обеспечивали поддержку выступления лектора путем заранее отрепетированных выкриков одобрения, аплодисментов и т.п., создавая у вновь приглашенных граждан убежденность в правильности выбранного решения о вступлении в организацию. Также по ходу лекции виновные для конспирации и исключения возможной утечки информации о деятельности организации уверяли вновь приглашенных лиц в целесообразности подписания конфиденциального соглашения о неразглашении полученной на лекции информации, а также заявления о вступлении в организацию, дающего право воспользоваться "уникальной" возможностью пройти "персональное собеседование" с "консультантом" партнерства по вопросу принятия в организацию.
Проведение после лекции индивидуальных бесед с теми, кто изъявил желание вступить в члены организации, а равно с теми, кто такого решения еще не принял <10>.
--------------------------------
<10> Там же.

Требование в течение этих же суток безвозмездно передать денежные средства в установленном размере, целенаправленно создавая острый дефицит времени для принятия данного решения. Виновные, осознавая, что факт передачи гражданами денег требует соответствующего документального оформления, с целью введения их в заблуждение и формирования убежденности в добровольной передаче денег требовали подписания разработанных ими документов: "уведомлений", "подтверждений" и прочих устанавливающих видимость возникновения обязательств гражданско-правового характера между гражданином, внесшим деньги, и организацией - "финансовой пирамидой". В этих документах указывалось то, что потерпевшие подтверждают свое добровольное желание безвозмездно передать деньги в организацию, соглашаясь с тем, что переданная сумма не может быть им возвращена, будет пожертвована на проведение благотворительных акций и финансовых претензий к организации граждане, внесшие деньги, не имеют.
Проведение по понедельникам рабочих семинаров с лицами, вновь вступившими в члены клуба, в ходе которых виновные объясняли, как и что необходимо делать для привлечения новых кандидатов.
Проведение по средам "обучающих" или "учебных" семинаров с лицами, вновь вступившими в члены организации - "финансовой пирамиды".
Проведение по пятницам занятий, в ходе которых партнеры организации (клуба, общества, ассоциации и пр.) должны были назвать сведения о человеке, которого они собираются пригласить на лекцию в организацию и приобрести для него пригласительный билет.
Способ совершения мошенничеств "финансовыми пирамидами", маскирующими свою деятельность под организации сетевого маркетинга, включает следующие действия.
1. Приглашение граждан в организацию и проведение информационного семинара, в ходе которого приглашенным лицам сообщались сведения об организации, условиях работы в ней и возможности получения высокого заработка. При этом информация об организации, возможности получения высокого заработка при работе в данной организации была выражена в форме активного либо пассивного обмана.
2. Заключение договора между гражданином и организацией, исходя из условий которого гражданин был обязан приобрести в организации товар на определенную сумму для его реализации либо оказать организации услугу (например, вырезание упаковочных ярлыков на продукты питания с внесением их залоговой стоимости). Кроме того, обязательным условием заключенного договора было привлечение к работе не менее трех граждан, каждый из которых, в свою очередь, также должен был привлечь к работе трех граждан.
3. Исполнение договора сторонами, в том числе выплата вознаграждения первым гражданам за выполненную работу (реализация товара, оказание услуги), а также премий за приглашенных граждан, для создания видимости надежности и платежеспособности финансовой организации <11>.
--------------------------------
<11> Там же.

В качестве финансового инструмента, используемого для совершения мошенничеств по типу финансовой пирамиды, используются ценные бумаги, а также договоры займа, траста, селенга, страхования. Их основным условием было вложение денег в компанию с получением дохода через определенное время.
Каковы же признаки финансовых пирамид?
Под признаками понимаются определенные приметы, данные, особенности, по совокупности которых можно узнать, определить или описать предмет или явление. Применительно к такому социальному явлению, как экономическое преступление, признаками служат различные данные, указывающие на возможность его подготовки и совершения, проявляющиеся, например, в виде подделки документов, взятии на себя явно невыполнимых обязательств, нелогичности или нецелесообразности совершаемых операций и т.п.
К признакам деятельности финансовых пирамид, имитирующих сбор денег под инвестиционные проекты и использующих в качестве финансового инструмента ценные бумаги (акции, облигации) и суррогаты ценных бумаг (билеты "МММ"), относится принцип самокотировки. Котировку ценных бумаг осуществляют сами эмитенты или близкие к ним (аффилированные) фирмы, создавая тем самым иллюзию их ликвидности.
Самокотировка ценных бумаг сочетается с пирамидальной системой выплат, при которой первым акционерам дивиденды начисляются за счет последующих продаж ценных бумаг их новым владельцам по все возрастающей цене. Самокотировка рано или поздно приводит к резкому падению курса ценных бумаг и нанесению ущерба интересам акционеров. При этом права инвесторов, как правило, должным образом не фиксируются, цена акций устанавливается произвольно вне связи с реальной рыночной оценкой.
К признакам финансовых пирамид, имитирующих сбор денег для производственной деятельности, относятся:
- отсутствие официально оформленного договора займа либо выдача различных документов, не соответствующих по форме и содержанию таким договорам;
- отсутствие бухгалтерских документов по оприходованию полученных средств;
- несвоевременная сдача бухгалтерских отчетов в налоговую инспекцию или полное их несоставление;
- частое и продолжительное уклонение под различными предлогами от встречи с кредиторами, возврата денежных средств или выплаты процентов на полученные средства, нежелание отвечать на телефонные звонки, телеграммы и письма;
- полное отсутствие или недостаточно эффективная хозяйственная деятельность (чаще всего убыточная);
- прекращение или снижение заработной платы работникам предприятия и др.
К признакам финансовых пирамид, действующих под видом различных клубов, обществ взаимной поддержки и т.п., можно отнести следующие:
- отсутствие официальной регистрации;
- представление клуба (общества, ассоциации) филиалом международных клубов, центральная организация которых якобы находится за границей, а представительство - в г. Москве;
- использование в бланках клуба вымышленных логотипов и юридических адресов в зарубежных странах реально не существующих международных клубов социальных новаций под различными названиями ("Астран", "Спэйс", Международная ассоциация "Атлантида"), а также юридических адресов коммерческих организаций, зарегистрированных в г. Москве и других городах России, в качестве организации-прикрытия незаконной деятельности;
- использование на проводимых семинарах фиктивных документов (устава, протокола учредительной конференции), чтобы, демонстрируя их, вводить приглашенных на семинар в заблуждение относительно законности деятельности клуба (ассоциации, общества);
- использование таких документов, как приглашения, заявления о приеме в клуб (ассоциацию, общество), конфиденциальные соглашения о неразглашении условий работы клуба (ассоциации, общества), поручения о распределении денежных средств, подтверждения о принятии в членство, уведомления о принятии в клуб (ассоциацию, общество);
- использование на семинарах технических средств: светопроектирующей аппаратуры, музыкальных центров, аудио- и видеоаппаратуры, а также видеокассет с записями проводимых ранее "семинаров", "презентаций", лекций психологической направленности по формированию у слушателей "положительного мышления";
- частая смена арендуемых помещений для проведения "семинаров" и различных "презентаций";
- ведение переговоров с гражданами, пытающимися вернуть внесенные в качестве взноса деньги, с целью обеспечения невозможности их возврата;
- использование охраны арендуемого помещения для осуществления запрета прохода в залы, где проводятся "семинары", незнакомых лиц, и др.
При этом для участников таких преступных групп характерно:
- стремление к тому, чтобы изъятие денежных средств граждан происходило в присутствии ограниченного круга лиц с целью умышленного создания неосведомленности членов "клуба" относительно размера реально получаемого ими дохода;
- установление между членами "клуба" и участниками преступной группы отношений подчинения последним;
- постоянное проведение с "менеджерами" учебных занятий по тактике и методике проведения индивидуального собеседования с вновь приглашенным в "клуб", постоянного контроля за вверенными каждому членами "клуба" и др.
В базовый комплект "пирамидостроителей" в сети Интернет, как правило, входят:
а) письмо с инструкциями о том, как присоединиться к "компании" или "программе", что в ней делать, как она работает и т.д. В таких письмах пытаются создать иллюзию легальности, предлагают разные псевдоподарки, акции, сертификаты, дисконтные карты, отчеты, программы, которые надо покупать у участников пирамиды.
В письме, как правило, приводятся отзывы компаньонов: "Участвую в этой программе уже в третий раз. Мы ушли с работы, а через некоторое время купили себе дом на пляже, и будем жить, не думая о деньгах: теперь я буду коллекционировать произведения искусства!" и т.д.
Сайты, на которые ссылаются в "пирамидных" письмах, как правило, или вообще не работают, или имеют крайне непрезентабельный вид, свидетельствующий о низком затратном уровне его подготовки.
Так, организаторы интернет-компании Stock-Generation вовлекли в свои сети 275 тыс. участников из разных стран. Сама пирамида была замаскирована под виртуальное казино, торгующее акциями виртуальных компаний. На Западе подобные послания называются chain letter (chain - цепочка); их смысл всегда состоит в том, что участнику надо отослать деньги человеку из вершины пирамиды, затем сдвинуть всю цепочку и поставить свое имя самым последним и т.д. Когда он окажется первым в этом списке, тогда якобы и начнет получать обещанные миллионы;
б) различные программы для формирования базы e-mail-адресов, массовой рассылки писем;
в) счет в банке, куда будут перечисляться деньги;
г) начальный взнос. Взнос обычно варьирует от 5 до 50 долл. <12>.
--------------------------------
<12> См.: Ларичев В.Д., Орлова Е.А. Характеристика мошеннических действий, совершаемых по принципу финансовых пирамид // Адвокат. 2004. N 7.

По объему денежных средств и характеру операций с ними специалисты выделяют пять основных уровней мошеннических финансовых компаний, действующих на рынке частных инвестиций.
Первый уровень характерен для небольших мошеннических компаний, осуществляющих прием частных вкладчиков. На этом уровне осуществляется поступление вкладов в распоряжение финансовых компаний, изымающих и присваивающих их.
Второй уровень - это основной структурный уровень, на котором действовали сотни финансовых компаний, такие как находящиеся под следствием "Альтир", "Барт", "Квант", "Росса", "Транскапитал", "Конверс-Инвест", "Арт-Финанс", "Блейк-Дизайн" и др. Компании этого уровня обещали инвестировать собранные средства в высокодоходные производства. Многие "инвестировали" собранные деньги в некоторые "сверхкомпании".
Жертвами каждой из этих компаний стали уже тысячи вкладчиков. Доходы мошеннических фирм исчислялись десятками миллиардов рублей и миллионами долларов. На этом уровне прослеживается функционирование одних компаний и последовательное друг за другом открытие и закрытие других, что позволяет говорить о "синхронности" и "эстафетности" в мошеннической деятельности. Движение денежных средств здесь осуществляется уже "по горизонтали", т.е. средства закрывшихся компаний служили для раскрутки деятельности вновь образующихся.
На третьем уровне функционировали такие "сверхкомпании", как "Тибет", "МММ", "Роника" и др. Доход этих компаний уже превышал триллионы рублей и приближался к миллиарду долларов. Например, объявленный перед вкладчиками долг "Властилины" составляет 4 трлн. неденоминированных рублей. Движение денежных средств в таких компаниях приводило к чрезвычайно высокой их концентрации.
По одной из версий, основная масса собранных денег была использована на оплату добычи нефти, газа и других ресурсов, а также на получение металлов, золота и алмазов, вывезенных впоследствии и проданных за границей. Одновременно, по данным Федерального бюро расследований США, в последние годы в американские банки поступило более 200 млрд. долл., вырученных на незаконной торговле российскими нефтью и газом.
Четвертый уровень - это структурный уровень преступного оборота собранных денежных средств не в объекте "инвестирования" в экономике России, а в незаконной торговле ресурсами страны.
На этом же уровне происходил преступный оборот денег в Чечне, куда непосредственно уходили вклады, собранные такими московскими компаниями, как "А.С.Т." и "Первая финансово-строительная компания".
Используя уже известные схемы и приемы, эта "финансово-строительная" компания открыла коммерческий банк в Праге, жертвами которого стали уже чешские граждане. Ущерб от деятельности этого банка составил несколько сотен тысяч долларов.
Этот уровень можно считать уровнем организованной преступной деятельности, на котором объем оборачиваемых денежных средств исчисляется десятками и сотнями триллионов рублей или десятками миллиардов долларов и сопоставим с величиной государственного бюджета России.
Более 20 финансовых компаний, действовавших по принципу "финансовых пирамид", представляли собой организации общероссийского масштаба. Они имели сложную структуру учредительских и управленческих связей, облегчающих возможности сокрытия доходов и затрудняющих контроль за их деятельностью и процесс расследования.
Пятый уровень характерен для деятельности транснациональных финансовых компаний и международных преступных синдикатов. Анализ механизма международных финансовых операций на этом уровне показывает, что денежные средства здесь вкладываются не в банки, связанные с промышленностью и торговлей, а в биржевые операции, на которых денежные средства превращаются в обыкновенный товар <13>.
--------------------------------
<13> Там же.

По мере расширения сферы применения Интернета и роста числа людей, использующих эту информационную среду для финансовых операций, возрастает ее привлекательность для различного рода мошенников, обусловленная следующими факторами:
- анонимностью, которую предоставляет своим пользователям Интернет;
- возможностью охвата большой аудитории;
- высокой скоростью распространения информации;
- гораздо более низкой стоимостью распространения информации по сравнению с традиционными средствами ее передачи;
- отсутствием личной психологической ответственности игроков перед другими вовлекаемыми в "пирамиду" участниками.
Принцип построения финансовой пирамиды в сети Интернет традиционный: доходы первых инвесторов "предприятия" обеспечиваются взносами новых участников, а видимость того, что выплаты "старым" инвесторам производятся "по-честному", привлекает в ряды "строителей пирамиды" все новых и новых инвесторов. Но неизбежным результатом всегда является крушение пирамиды: ее вершина становится намного шире основания, и притока новых средств перестает хватать на погашение обязательств перед участниками.
Коммуникационные возможности Интернета делают его очень удобным инструментом для организаторов подобных схем. Они обещают инвесторам высокий доход, но шанс получить его есть только у первых участников "пирамиды". Реальный выигрыш получают сами организаторы, умело имитирующие деятельность по выгодному вложению привлеченных средств, а на самом деле использующие для выплат старым вкладчикам деньги новых инвесторов. В электронной версии пирамиды ее основатели распространяют через Интернет письма и сообщения, обещающие рассказать, как, не выходя из дома, просто сидя за домашним компьютером, всего за три недели можно превратить 5 долл. в 60000 долл. <14>.
--------------------------------
<14> Там же.

Сотрудниками УБЭП ГУВД Самарской области в августе 2002 г. пресечена преступная деятельность очередной финансовой пирамиды. Схема мошенничества сводилась к следующему: компании развивали свой бизнес по принципу многоуровневого сетевого маркетинга, через Интернет набирали достаточный штат участников - держателей пластиковых кредитных карт, на которые необходимо было внести первоначальный взнос в размере 199 долл. США. В дальнейшем виртуально начислялись значительные денежные средства на эти карточные счета, которые использовались для совершения покупок несуществующего товара в интернет-магазине. После этого производилась отмена всех операций возврата, денежные средства с платежных карт снимались, и компания-организатор исчезала. Кроме того, мошенниками похищались личные средства владельцев карт, потраченные на покупку товара, который либо не был получен, либо не соответствовал оплаченной стоимости <15>.
--------------------------------
<15> Там же.

Зарубежный опыт программы защиты инвесторов

Программы защиты инвесторов действуют в странах как с развитым фондовым рынком (США, Канада, Франция, Великобритания, Гонконг, Австралия, Сингапур, Япония и др.), так и с развивающимся (Аргентина, Бразилия, Корея, ЮАР, Малайзия, Мексика, Болгария и др.). В Германии нет программ, разработанных специально для защиты инвесторов в ценные бумаги, однако действует Фонд защиты депозитов, охватывающий все коммерческие банки. Это связано с особенностью германского фондового рынка: там деятельность с ценными бумагами разрешена только банкам. Поэтому этот фонд в определенной степени защищает и инвесторов в ценные бумаги, работающих через банки.
В странах с развитыми фондовыми рынками практикуются компенсационные фонды, частное страхование, индивидуальные методы защиты, схемы защиты коллективных инвестиций, гарантийные фонды для защиты от риска клиринга и расчетов.
Компенсационные фонды организуются в основном для защиты клиентов неплатежеспособных брокеров. За счет взносов (предварительное финансирование) всех брокерских фирм создается общий фонд, из которого выплачиваются ограниченные компенсации клиентам несостоятельного брокера, если для этого недостаточно его активов. Преимущества такого подхода в том, что компенсации выплачиваются даже при полном отсутствии активов у обанкротившегося брокера, причем довольно быстро затраты распределяются среди многих брокеров и компенсационный фонд дополнительно контролирует брокеров. А недостатки в том, что установлен предельный уровень компенсационных выплат и что такие фонды не предотвращают замораживание активов в случае банкротства.
В рамках частного страхования брокеры, действующие индивидуально или коллективно, страхуют своих клиентов в страховых компаниях от мошенничества, халатности, утери документов и т.п. Преимущества этого метода в его простоте, дополнительном контроле со стороны страховой компании, а недостатки - в значительных затратах, предельном уровне страховых выплат и множестве исключений из правил.
Программы защиты инвесторов в большинстве развитых стран организованны и управляются при участии самой индустрии ценных бумаг. В Канаде в высший орган Фонда защиты инвесторов входят представители и саморегулируемых организаций (СРО) профессиональных участников рынка, и инвесторов. В Великобритании совет директоров Схемы компенсации инвесторам состоит из представителей СРО. В Сингапуре высшим органом Доверительного фонда является фондовая биржа, а в Австралии - гарантийная корпорация (дочерняя компания) фондовой биржи.
В США и Гонконге в этой сфере более заметна роль правительства. В США Корпорацию защиты инвесторов в ценные бумаги возглавляет совет директоров, в который входят представители правительства, отрасли ценных бумаг и инвесторов. Но всех членов совета директоров назначает Президент США. Столь значительное участие государства в управлении этой корпорацией объясняется тем, что американское законодательство при защите инвесторов допускает использование правительственных средств (в виде займов). В других странах этого нет. А в Гонконге высший орган Объединенного компенсационного и биржевого фонда формируется из представителей Комиссии по ценным бумагам и Гонконгской фондовой биржи.
Компенсационные фонды обязаны ежегодно представлять финансовые отчеты, заверенные аудитором, Комиссии по ценным бумагам и, кроме того, в США - Конгрессу и Президенту США, в Великобритании - саморегулируемым организациям, в Гонконге и Австралии - бирже.
В странах с развивающимися фондовыми рынками гарантийные фонды создаются, как правило, фондовыми биржами. При этом в одних странах (например, Бразилия, Малайзия, Корея, Аргентина и др.) фонды создаются для компенсаций клиентам членов биржи, а в других (Мексика, ЮАР, Болгария и т.п.) - прямые компенсации клиентам не предоставляются.
Так, в Бразилии компенсации клиентам выплачиваются из гарантийного фонда, если убытки возникли в результате невыполнения поручения клиента, доставки недействительных ценных бумаг, операционных ошибок в расчетах по сделкам. Суммы возмещаемых исков по ценным бумагам, переданным на хранение брокерским конторам, ограниченны и выплачиваются за счет процентных отчислений от членских взносов, уплачиваемых бирже, которая создала этот фонд, а также ежемесячных отчислений каждого члена биржи.
Претензии предъявляются в гарантийный фонд и рассматриваются его специальным комитетом. Его мнение доводится до правления биржи, которое принимает решение по претензиям и извещает о нем заявителей, соответствующие брокерские конторы и Комиссию по ценным бумагам. Заявитель вправе обжаловать решение в этой Комиссии.
В Корее фондовая биржа управляет двумя специальными фондами. Из одного компенсируются убытки, возникшие в результате мошенничества или невыполнения обязательств членом биржи (в первую очередь удовлетворяются иски биржи, а затем - частных лиц, все члены биржи вносят страховые взносы), из другого - убытки вследствие нарушения членом биржи условий сделки (все участники рынка вносят в фонд по 0,00001% стоимости совершенных ими биржевых сделок).
В ЮАР Йоганесбургская фондовая биржа организовала биржевой гарантийный фонд для удовлетворения исков по нарушенным обязательствам брокеров перед клиентами и страховой фонд, предназначенный для нее самой, для страхования ее членов от хищения и подделок ценных бумаг, кражи чеков, доходов.
Фонд поддержки фондового рынка, созданный Мексиканской фондовой биржей, гарантирует расчеты по сделкам между ее членами, но не выплачивает прямые компенсации инвесторам. Гарантийный фонд финансируется за счет периодических и специальных взносов его членов. Аналогично в Болгарии члены фондовой биржи должны вносить в гарантийный расчетный фонд 5% их среднего дневного оборота. Этот фонд гарантирует расчеты между брокерскими конторами, но не предоставляет прямых компенсаций инвесторам <16>.
--------------------------------
<16> См.: Бекряшев А.К., Белозеров И.П., Бекряшева А.И., Леонов И.В. Указ. соч.

Анализ опыта стран с развитыми и развивающимися фондовыми рынками в сфере защиты инвесторов приводит к выводам, важным и для России.
Должным образом организованная программа защиты инвесторов благоприятно влияет на фондовый рынок, укрепляет доверие к нему и его институтам. Так, благодаря Корпорации по защите инвесторов в США существенно уменьшилось число банкротств брокерских фирм и пострадавших инвесторов. Но такие программы нуждаются в специальном законодательном подкреплении, иначе не исключены противоречия и конфликты между интересами защиты инвесторов и требованиями различных законодательных актов.
Программы защиты инвесторов дают должный эффект только при адекватной системе надзора и регулирования деятельности участников рынка. Без этого затраты на поддержание программ и выплату компенсаций клиентам несостоятельных и недобросовестных компаний оказываются чрезмерно высокими и превышают возможности добросовестных участников рынка. Большое значение имеет также внутренний контроль за идентификацией, учетом и сохранностью активов клиентов. Независимо от статуса того, кто организует защиту (корпорация, фонд, биржа), он должен иметь достаточные полномочия для регулирования деятельности членов программы и предотвращения их несостоятельности, а если это не удалось - для оперативного проведения процедуры их банкротства в интересах всех инвесторов и кредиторов.
Любая программа защиты инвесторов должна базироваться на раскрытии информации перед инвесторами, регулирующими органами и управляющими институтами. Такая информация позволяет инвесторам и регуляторам делать осознанные и своевременные выводы о состоянии участника рынка.

§ 2. Роль офшоров в выводе национальных активов

В современном мире глобализация определяет направление и динамику развития не только международной экономической деятельности в целом, но и национальной экономической сферы любого государства.
В экономическом понимании глобализация - количественный процесс возрастания масштабов и расширения рамок мировых хозяйственных связей, ставший закономерным результатом интенсивной интернационализации производства и капитала, протекавшей на протяжении всего XX в.
Важнейшей неотъемлемой составной частью глобализации является формирование международной экономической инвестиционной системы, основанной на свободной трансграничной циркуляции капитала. К настоящему времени вне зависимости от позитивной или негативной оценки и законодательного обеспечения на национальном уровне система вполне сложилась и фактически действует.
Основной причиной и целью трансграничного перемещения финансов служат мотивы извлечения доходов. Имеет также большое значение правовая защита инвестиций. На протяжении XX в. международный стандарт защиты иностранных инвестиций базировался на "доктрине Кальво" <17>, закреплявшей принцип национального режима. Доктрина постулирует равенство резидентов и нерезидентов перед законом, причем вторые лишаются возможности требовать каких-либо исключительных или дополнительных правовых гарантий. Исторически "доктрина Кальво" стала компромиссом в противостоянии развивающихся стран и держав, использовавших экономический фактор экспорта капитала как средство политического влияния, а зачастую и прямого диктата. До недавнего времени принцип представлялся предельно ясным и не подвергался сомнению.
--------------------------------
<17> Карлос Кальво (1822 - 1906), юрист, министр иностранных дел Аргентины.

Глобализация системы международных экономических отношений породила новый экономико-правовой феномен. Явление базируется на противоположных "доктрине Кальво" принципах (следовательно, в свою очередь, носит доктринальный характер) и обеспечивает значительные преимущества нерезидентам в уровне правовой защиты по сравнению с резидентами государства при осуществлении первыми экономической деятельности на определенных условиях. Феномен получил название "офшор".
Офшорные отношения и практика стали неотъемлемой частью современной стадии развития глобальной экономики и, в особенности, мировой финансовой системы, поскольку последняя наиболее восприимчива к процессам глобализации и одновременно служит ее же мотором. Появилась новая форма транснационального финансового капитала - офшорный капитал. Характерные особенности этого капитала: "непрозрачность", анонимность, уход от государственного регулирования, уклонение от разделения с обществом доходов путем минимизации налогообложения, взаимодействие с теневыми структурами. Уже этих свойств более чем достаточно для пристального внимания к явлению. Что и подтверждается усилением давления на офшорные юрисдикции со стороны властей экономически развитых государств и ряда международных организаций надзорного и регулирующего характера.
Объективность требует признания роли и значения офшоров в новых тенденциях и реалиях российской экономической деятельности. Получение листинга на международных фондовых биржах, защита от рейдерства, процедуры продажи предприятия и смены собственника, вынос управления основной компании за границу, разрешение судебных споров, использование трастового законодательства, достижение акционерами соглашения по внутренней стабильности бизнеса, соблюдение баланса интересов собственников и менеджеров, использование режима гарантий иностранным инвесторам <18> - вот неполный перечень экономических действий и бизнес-процедур значительно упрощающихся, а порой только и становящихся возможными с использованием офшорных механизмов.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.
Статья М. Соболева "Новые тенденции офшоров" включена в информационный банк согласно публикации - "ЭЖ-Юрист", 2009, N 1-2.

<18> Соболев М. Новые тенденции офшоров // Новое законодательство и юридическая практика. 2009. Январь. N 1.

Глобализация рынков труда и материальных ресурсов, интенсивное развитие информационных технологий позволяют компаниям, в особенности ТНК, вынести часть бизнеса за пределы юрисдикции основного существования с целью оптимизации стоимости производства товаров и услуг. Мероприятия такого рода получили название "офшорный аутсорсинг" (offshore outsourcing) и основаны на передаче некритических для бизнеса процессов компаниям, находящимся на географическом удалении. По сути, процесс является не чем иным, как взаимовыгодным сотрудничеством компаний, в котором совершенно неважно, где физически расположены офисы каждого из предприятий. Значимым фактором является экономия, достигаемая за счет разницы в уровне оплаты труда и стоимости производственных издержек.
На сегодняшний день существует три основных типа офшорного аутсорсинга:
1) вынос второстепенных служб инфраструктуры поддержки (ITO-infrastructure technology outsourcing);
2) вынос некритических для бизнеса процессов, требующих большого объема относительно неквалифицированного труда (BPO-business process outsourcing);
3) разработка программного обеспечения под заказ (Software R&D, Application Development).
Термин "офшорный рынок" встречается и в финансовой области, когда речь идет о деятельности банковских учреждений, осуществляющих валютно-торговые и валютно-кредитные операции за пределами страны эмитента валюты, являющейся предметом сделок. В данном контексте офшорный рынок означает: торги евродолларом <19> производятся за пределами США, операции с евростерлингами за пределами Великобритании, еврошвейцарскими франками за пределами Швейцарии и т.д. Приставка "евро" используется для обозначения валютных активов, размещенных на счетах нерезидентов в европейских финансовых учреждениях, и служит для их отличия от денежных единиц, контролируемых центральными банками стран-эмитентов.
--------------------------------
<19> Евродоллар (англ. eurodollar) - депозиты в долларах США, размещенные в иностранных банках или иностранных отделениях американских банков. Находясь за пределами юрисдикции США, евродоллары не подпадают под регулирование Федеральной резервной системы США. Первоначально долларовые депозиты размещались исключительно в Европе, отсюда и название. В настоящее время преимущественно размещаются в банках европейских стран, а также Японии, Канаде, Гонконге, Сингапуре, Панаме, на Каймановых островах, Багамах, Нидерландских Антильских островах. Тем не менее все депозиты такого рода традиционно именуются евродолларами.

Фактически офшорность подобных операций определяется лишь по экстерриториальности (хотя валютные операции такого рода могут вестись и ведутся в действительных офшорных юрисдикциях). "Офшорный денежный рынок" возник в 50-х годах XX в. в Европе и с тех пор пережил ряд изменений, сохраняя и интенсивно наращивая тенденцию к развитию и росту оборота. В основе привлекательности "офшорного валютного рынка" лежит отсутствие регулирования сделок и резервных требований по ним со стороны национальных центробанков, что и позволяет банкам - участникам рынка проводить сделки с низкой "маржей" и большей эффективностью, нежели на национальных денежных рынках.
Чаще всего термин "офшор" употребляется в узком контексте льготных налоговых условий для компаний-нерезидентов.
Различают следующие виды офшорных зон.
1. Налоговая гавань (безналоговые офшоры) - не взимаются налог на доходы, налог на прибыль организаций иностранного происхождения. Но, несмотря на это, правительство таких стран получает определенный доход, который складывается за счет сборов на оформление учредительных документов, ежегодных сборов за перерегистрацию (Бермуды, Багамы, Каймановы острова).
В офшорных зонах без налога на иностранный доход налоги взимаются только от деятельности в этом государстве (Панама, Либерия, Джерси, остров Мэн, Гернси и Гибралтар). Такие офшоры подразделяются на две группы:
- страны, которые позволяют заниматься предпринимательской деятельностью как внутри страны, так и за ее пределами. Облагается налогом только прибыль, полученная от внутренней деятельности;
- страны, которые на момент регистрации организации требуют определиться, будет ли вестись деятельность внутри страны или только внешняя деятельность, которая будет освобождена от уплаты налогов.
2. Финансовый центр - создает благоприятный налоговый климат для ведения инвестиционной деятельности.
В низконалоговых офшорных зонах некоторые налоги взимаются со всего дохода независимо от места его получения (Кипр, Британские Виргинские острова).
В специальных офшорных зонах взимаются все налоги или большинство из них, либо предоставляются налоговые льготы некоторым видам компаний (например, полное освобождение от налогообложения для компаний, занимающихся водными перевозками, или для компаний, занимающихся съемками фильмов), либо позволяется создавать особые виды корпоративных организаций. В частности, очень гибкие корпоративные решения предоставляются Лихтенштейном. Яркими примерами в данной категории являются Нидерланды и Австрия.
Офшорная компания - компания, которая не занимается хозяйственной деятельностью в стране регистрации, таким образом, она полностью освобождается от налогообложения или облагается по минимальной налоговой ставке и платит только фиксированный ежегодный сбор. Владельцы такой компании - нерезиденты страны регистрации.
Существуют следующие виды офшорных компаний:
1) холдинговая компания, зарегистрированная в офшорной зоне, где не взимается налог на доходы. Она извлекает дополнительную прибыль через филиальную сеть путем аккумуляции капитала в офшорной зоне, не подвергая налогообложению доходы от депозитов, которые холдинг может инвестировать или увеличить сеть филиалов;
2) офшорные банки и трастовые компании. С помощью филиалов и отделений офшорных банков в налоговых гаванях и финансовых центрах можно получать прибыль, не облагая ее налогом, принимать участие в международных соглашениях и оказывать содействие в открытии иностранных компаний и трастов.
В офшорном банковском деле прослеживается четкое разграничение между налоговыми гаванями и финансовыми центрами. Например, в Сингапуре не взимается налог с процентов по депозитам, выплачиваемым нерезидентами. В США и Великобритании не облагаются налогом на доходы банковские вклады иностранцев, а в Швейцарии не взимается налог с процентов по банковским вкладам.
Офшорные филиалы американских, английских банков открываются в основном для иностранной трастовой деятельности, а швейцарских - для выплаты процентов по вкладам иностранных банков без уплаты налогов. Поэтому филиалы офшорных банков привлекательны для крупных международных компаний, так как у них большие кредитные возможности;
3) страховые компании. Крупные компании создают собственные страховые компании с целью уменьшения предпринимательского риска. Чаще всего подобные компании открываются на Бермудских, Багамских, Каймановых островах, в Уругвае и на острове Гернси.
Страховое отделение компании, зарегистрированное в налоговой гавани (на Бермудских и Багамских островах), размещая страховые резервы до передачи их в перестрахование, может извлечь ощутимую прибыль. По договору страхования страхователь оплачивает страховые взносы в виде аванса, а перестраховочные взносы - только по окончании периода;
4) риэлторские компании. Приобретая имущество в собственность через офшорные компании, покупатель получает налоговые преимущества:
- не облагается налогом дальнейшая реализация имущества;
- облегчается продажа недвижимости;
- появляется возможность паевого владения собственностью;
- частное лицо, имеющее собственность во владении офшорной компании, может не уплачивать налог на имущество, отменяется принудительное право на наследство, позволяя собственнику завещать ее любому лицу путем передачи пакета акций компании;
- при переоформлении права собственности снижаются налог на продажу и стоимость нотариальных услуг, при этом они изменяются в зависимости от стоимости недвижимости;
5) пароходство. Использование офшорных пароходств может полностью исключить прямое или косвенное налогообложение (Кипр, Панама, Либерия, остров Мэн и Гибралтар).
Таким образом, деятельность офшорных компаний предполагает, с одной стороны, полное использование методов финансового управления, а с другой - позволяет развивать инфраструктуру отдельных регионов.
В настоящее время к офшорным зонам выдвигаются различные требования от развитых стран в отношении обеспечения прозрачности корпоративной (ОЭСР) и банковской (ФАТФ) систем.
ОЭСР и ряд нескольких развитых стран выдвигали различные идеи по "гармонизации" мировой налоговой системы, чтобы предотвратить "налоговый демпинг" со стороны офшоров. Однако офшорным зонам удалось отстоять свое право на нулевую ставку налога, но при этом они согласились на раскрытие налоговой информации <20>.
--------------------------------
<20> Горлов В.В., Гужова Е.А. Налогообложение в офшорных зонах // Все о налогах. 2012. N 1.

Однако недостаточно просто переместить капитал в юрисдикцию с низким уровнем налогообложения. Гораздо важнее получить гарантии его сохранности, конфиденциальности (а еще лучше - полной анонимности) владения активами и доходами с них.
Пальма первенства по предоставлению владельцам капитала особых гарантий их безопасности принадлежит Швейцарии.
Массовое привлечение в Швейцарию зарубежного капитала базировалось не только на широких возможностях централизованного и безопасного обмена денег и развитом ссудном деле. Швейцарцы последовательно разрабатывали и внедряли на законодательном уровне "фирменные" институты финансовой секретности. В 1713 г. парламент кантона Женева принял свод банковских правил. В частности, банкирам вменяли в обязанность ведение клиентских счетов и одновременно запрещалось раскрывать данные учета третьим лицам (априори, невзирая на персону и обстоятельства требования) без получения на то однозначного документированного разрешения парламента. Впоследствии именно в Швейцарии нашли убежище европейские капиталы, спасающиеся от напастей Великой французской революции и наполеоновских войн. В 1934 г. парламент Швейцарской Конфедерации одобрил Закон о банковской деятельности.
Правила соблюдения банковской тайны, ранее введенные на кантональном уровне и упомянутые в Трудовом и Гражданском кодексах, в дальнейшем получили самостоятельную законодательную базу, действующую на территории всей страны. Санкции к нарушителям закона предусматривали ощутимый денежный штраф для банка и персональную ответственность вплоть до тюремного заключения для его руководителей. Таким образом, швейцарские законодатели впервые сформулировали понятие банковской тайны как уголовно-правовую категорию. Следует отметить и предусмотренную Законом оговорку, допускающую исключение из принципа нераспространения сведений об активах клиента банка без его согласия - совершение клиентом тяжких преступлений, к примеру, контрабанда оружия, наркотиков и тому подобное (можно дискутировать, насколько мера применима на практике и как ее обходят, тем не менее она законодательно закреплена). Кроме того, Закон 1934 г. определял отличие банков индивидуального обслуживания от иных финансовых учреждений. Для банка, оперирующего крупными вкладами частных лиц, предусматривалась возможность отказа от публикации балансовых отчетов, на него не распространялось соотношение величины капитала, активов и пассивов, обязательное для банковских структур другого типа. Таким образом, дополнительно обеспечивались право вкладчика на конфиденциальность.
В этом плане Швейцарская Конфедерация стала эталонной моделью для создания финансовых офшоров. Ее опыт переняли Багамские острова, Люксембург, Лихтенштейн и Австрия, при этом европейские юрисдикции пошли даже дальше. По швейцарскому банковскому законодательству реальное имя владельца счета имели право знать только двое служащих банка, законодательство Люксембурга предписывало - только один, австрийское - вообще никто. Законы Лихтенштейна обязывали соблюдать конфиденциальность и в отношении имен владельцев компаний, зарегистрированных в юрисдикции.
Развитие свободного, не регулируемого центробанками стран-эмитентов валютно-финансового рынка и послужило одной из ключевых побудительных причин основания первых классических офшорных юрисдикций. Во всяком случае, в Великобритании, где на середину 60-х пришлось резкое повышение налоговых ставок на доходы, желание бизнеса, вовлеченного в финансовые спекуляции, избавиться от жесткого национального регулирования получило дополнительный стимул. М.А. Халдин подчеркивает <21>: именно финансовый, а не промышленный британский капитал активно лоббировал свои интересы в правительстве и продавил решение о создании офшорных юрисдикций в Карибском бассейне (подавляющее число первых офшоров - либо колонии Соединенного Королевства, либо зависимые от него территории).
--------------------------------
<21> См.: Халдин М.А. Россия в офшорном бизнесе. М.: Международные отношения, 2005. С. 27.

Основным средством государственной валютной политики в рыночных экономиках стало изменение процентной ставки. Отмена жесткого государственного контроля над межгосударственными финансовыми потоками привела к практически ничем не сдерживаемой экспансии частного капитала.
По осторожным оценкам, до половины объемов операций на современных мировых финансовых рынках так или иначе проводятся через офшоры.
Официальные документы ООН оценивают ряд последствий финансовой либерализации и глобализации мировой финансовой экономики следующим образом.
Центральной функцией финансовой системы является осуществление эффективного посредничества между владельцами сбережений и инвесторами и обеспечение надежного и адекватного долгосрочного финансирования инвестиционной деятельности. Наблюдавшийся в прошедшие десятилетия финансовый рост явно не выполнял этой функции. Норма (производственных) инвестиций оставалась неизменной в большинстве регионов мира, несмотря на взрывной рост объема финансирования. "Повышение мобильности капитала позволило развивающимся странам получить более широкий доступ к финансовым ресурсам, но при этом осложнило задачу регулирования макроэкономической политики в силу хаотичности и крайней непредсказуемости финансовых потоков на дерегулированных рынках" <22>.
--------------------------------
<22> Обзор мирового экономического и социального положения, 2010 год. Переоснащение мирового развития (ООН, Нью-Йорк, 2011) // Департамент ООН по экономическим и социальным вопросам. URL: http://www.un.org/ru/development/surveys/docs/wess2010.pdf.

Наряду с другими мероприятиями по исправлению негативной ситуации рекомендуется: "...повысить международную координацию в налоговых вопросах и отменить положение о банковской тайне для проведения всеобъемлющих реформ регуляторных и надзорных функций в финансовой сфере в целях распространения их на деятельность офшорных банковских центров, которые в настоящее время не регулируются и используются в качестве налоговых "гаваней" <23>.
--------------------------------
<23> Там же.

Масштабы деятельности ТНК колоссальны. Коммерческие частные корпорации оперируют финансовыми средствами, сравнимыми или превышающими национальный доход множества государств в мире. Глобальная система финансирования, производства и распределения товаров, сформированная ростом ТНК и объемом их капиталовложений в международные рынки, включает разного рода платежи и расчеты, торговлю ценными бумагами, всевозможные виды кредитования, диверсификацию страховых рисков, трансграничное движение инвестиций, валютный обмен и т.д. Все эти процессы в определенной мере ограничиваются национальными законодательствами, особенности которых разнятся от страны к стране. Минимализируя затраты в целом и в частности на территории конкретных юрисдикций, ТНК создают внутри и вокруг себя большое число компаний, включенных в единый технологический процесс, формально юридически самостоятельных, по факту же зависимых от потребностей и воли головной корпорации. Таким образом, ТНК становятся ведущим работодателем и основным источником прямых иностранных инвестиций в мире.
"Глобальная конкуренция на современном этапе развития мировой экономики ведется не столько между странами, сколько между ТНК, их производственно-предпринимательскими и финансовыми структурами, работающими в масштабах мирового рынка" <24>.
--------------------------------
<24> Матвеев Ю.В. Особенности взаимодействия глобализации и конкурентоспособности российской экономики // Экономические науки. 2010. N 7(68). Ст. 11.

Использование офшорных компаний позволяет ТНК структурировать бизнес и повысить конкурентоспособность. При этом сокращаются издержки головной компании, поскольку суммарные расходы по поддержанию офшорной компании много меньше налоговой и операционной экономии, возможность которой она предоставляет, не говоря уже о прибыли от различного рода схем трансграничных трейдерских операций, балансирующих на грани легальности. Приспосабливая офшорный бизнес под свои нужды, ТНК на начальном этапе его развития стали одним из основных источников офшорного финансового капитала. Значимая роль в офшорном финансовом обороте принадлежит им и поныне.
Быстрое накопление частными лицами внушительных средств, крайне неравномерное распределение богатства, налоговое законодательство большинства экономически развитых стран мира, предусматривающее относительно высокие имущественные тарифы и прогрессивную шкалу налогообложения личных доходов, породили потребность в надежном размещении активов и эффективном контроле над ними. Частные лица начали все чаще прибегать к услугам офшорных компаний.
Международная неправительственная организация Tax Justice Networks, опираясь на анализ данных национальных центробанков, Банка международных расчетов и МВФ, произведенный бывшим главным экономистом McKinsey&Co. Джеймсом Генри, оценивает объем личных средств, накопленных по состоянию на 2012 г. на незадекларированных офшорных счетах, в 32 трлн. долл. (максимальная оценка, минимальная - 21 трлн. долл., разброс подсчетов связан с недостатком данных, обусловленным законами о банковской тайне и нежеланием регуляторов раскрывать и детализировать имеющуюся в их распоряжении статистику) <25>.
--------------------------------
<25> Котов А. Из России в офшоры за двадцать лет выведено 800 млрд. долл. // РБК daily. 2012. 23 июля; URL: http://www.rbcdaily.ru/world/562949984377640.

Как видим, в 2012 г. активы, размещенные в офшорах, составляли от 10 до 14% всех мировых активов частных лиц.
Исходя из усредненного банковского процента офшорные банковские вклады приносят 3% годовой прибыли. При усредненной ставке налога на доходы такого рода в 30% сумма налоговых сборов, недополучаемых национальными экономиками, составляет от 189 до 288 млрд. долл. в год.
Согласно данным Tax Justice Networks мировым лидером по выводу частного капитала из страны является Китай - 1,2 трлн. долл. (еще раз отметим, подсчеты велись за период в 40 лет). Второе место - без малого 800 млрд. долл. - занимает Россия, для которой расчеты велись начиная с 1990 г.
Далее идут: Корея - 779 млрд. долл., Бразилия - 520 млрд. долл., Кувейт - 496 млрд. долл., Мексика - 417 млрд. долл., Венесуэла - 406 млрд. долл.; Аргентина - 399 млрд. долл.
В общем виде современный идеальный классический офшор - любая юрисдикция, обеспечивающая иностранному предпринимателю следующий сервисный комплекс:
- упрощенное по сравнению с обычными юрисдикциями лицензирование и регулирование финансовых и иных компаний и предприятий;
- низкая или нулевая налоговая ставка на все или отдельные категории доходов;
- строгий уровень банковской и коммерческой секретности;
- минимальные или полностью отсутствующие резервные требования центробанка;
- минимум (или полное отсутствие) контроля и ограничений по офшорным финансовым операциям (в данном случае офшорным по территориальному признаку в отношении самой юрисдикции);
- отсутствие ограничений по конвертации валюты;
- развитая система технических средств коммуникаций.
Проблематика офшоров в контексте сугубо криминальной мотивации их использования в различного рода общеуголовных и коррупционных схемах, отмывании средств, нажитых преступным путем, и возврата активов, приобретенных преступным путем или являющихся доходами от преступной деятельности, тесная взаимосвязь офшоров с ростом транснациональной организованной преступности, появлением ее новых форм и глобализацией этой преступности - обширнейшая тема для отдельного исследования.
Все же для понимания остроты проблемы приведем ряд цифр.
Глава Global Financial Integrity (GFI) <26> Раймонд Бейкер считает: "У России серьезные проблемы с нелегальными финансовыми потоками. Сотни миллиардов долларов, которые могли быть потрачены на здравоохранение, образование и инфраструктуру, потеряны. В то же время более половины триллиона долларов незаконно поступили в Россию на финансирование преступлений и коррупции" <27>.
--------------------------------
<26> Сайт организации: URL: http://www.gfintegrity.org/index.php?option=com_content&task=view&id=14&Itemid=135.
<27> Литвинова А., Синяева Ю. За последние 18 лет из России нелегально вывели более 211 млрд. долларов // РБК daily. 2013. 14 февр.; URL: http://v4.rbcdaily.ru/economy/562949985722753.

GFI оценивает: с 1994 г. из России незаконно вывезено (деньги не проходят ни по каким документам) более 211 млрд. долл. Большинство операций по вывозу денежных средств, приобретенных незаконным путем, их отмыванию и возвращению в страну проводятся через офшоры. Цифры GFI соотносимы с данными ЦБ РФ. Процитируем главного экономиста HSBC по России и СНГ Александра Морозова: "Суммарно по двум статьям платежного баланса - "Сомнительные операции" и "Ошибки и пропуски" в 2012 г. отток составил 45,5 млрд. долл. В России статья "Ошибки и пропуски" имеет устойчивый знак минуса, это говорит о том, что ЦБ постоянно что-то не учитывает в движении оттоков".
Согласно предыдущему отчету GFI в 2010 г. из страны незаконно вывезли 43,6 млрд. долл., за последние десять лет - 152 млрд. долл. Россия вошла в пятерку стран, лидирующих по "грязному оттоку".
Аналитики GFI отмечают: нелегальный оборот денежных средств - острейшая общемировая проблема. Ежегодные суммарные потери национальных экономик развивающихся стран, причиняемые деятельностью "теневого сектора", оцениваются примерно в 1 трлн. долл.
По мнению автора исследования Дева Кара: "Главная "прачечная России" - Кипр. Только в 2011 г. из Кипра в Россию поступило около 129 млрд. долл. прямых инвестиций, что в 5,6 раза превышает ВВП республики".
Форум по финансовой стабильности (FSF) <28> неоднократно выражал озабоченность по поводу ОФЦ и их деятельности. 21 июля 2000 г. на Окинаве был принят доклад министров финансов стран "Большой семерки", признающий потенциальные угрозы международной финансовой системе, исходящие от несоответствующих мировым стандартам офшорных финансовых центров. Под несоответствием стандартам понималось отсутствие эффективного финансового контроля и строгие правила о банковской тайне, препятствующие проведению расследований и создающие условия для отмывания доходов, полученных преступным путем, и совершения иных финансовых преступлений. 25 мая того же года ФСФ опубликовал список "несотрудничающих" государств и территорий.
--------------------------------
<28> Межправительственная организация, основанная 14 апреля 1999 г. в Вашингтоне. Включает представителей стран членов G-7, а также Австралии, Сингапура, Гонконга, Нидерландов и ряда международных финансовых организаций-регуляторов. Задачей форума является мониторинг и урегулирование возможных кризисных явлений в международной финансовой системе, способных привести к мировому финансовому кризису. Разрабатывает политику предотвращения подобных ситуаций и управления ими.

22 июня 2000 г. ФАТФ <29> - еще один международный институт, учрежденный "Большой семеркой", в свою очередь, опубликовал собственный перечень офшоров - "черный" список несотрудничающих государств и территорий, отказывающихся от внедрения стандартов ФАТФ, разработанных в области борьбы с легализацией доходов, полученных преступным путем, и финансированием международного терроризма.
--------------------------------
<29> Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (англ. Financial Action Task Force on Money Laundering - FATF) - межправительственная организация, занимающаяся выработкой мировых стандартов в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма (ПОД/ФТ), также осуществляет оценку соответствия национальных систем ПОД/ФТ этим стандартам. Основной инструмент ФАТФ в реализации своего мандата - 40 рекомендаций в сфере ПОД/ФТ, подвергающиеся ревизии в среднем один раз в пять лет.

Антиофшорное наступление 2000 г. завершилось 26 июня публикацией списка "налоговых гаваней" ОЭСР.
Отметим, только девять государств вошли во все из перечисленных выше списков: Лихтенштейн, Панама, Багамские острова, Ниуэ, Науру, Сент-Винсент и Гренадины, Сент-Китс и Невис, Маршалловы острова и Острова Кука.
Кроме международных организаций, собственные перечни офшоров ведут США, страны Европейского союза, Российская Федерация и ряд других государств, руководствуясь при этом своими правилами включения в списки.
Министерство финансов Российской Федерации Приказом от 13 ноября 2007 г. N 108н <30> ввело следующий Перечень офшорных зон:
--------------------------------
<30> URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=137210;dst=4294967295;rnd=0.9190420290362998;from=73100-11.

1. Ангилья.
2. Княжество Андорра.
3. Антигуа и Барбуда.
4. Аруба.
5. Содружество Багамы.
6. Королевство Бахрейн.
7. Белиз.
8. Бермуды.
9. Бруней-Даруссалам.
10. Республика Вануату.
11. Британские Виргинские острова.
12. Гибралтар.
13. Гренада.
14. Содружество Доминики.
15. Республика Кипр (утратил силу с 1 января 2013 г. - Приказ Минфина России от 21.08.2012 N 115н).
16. Китайская Народная Республика:
- специальный административный район Гонконг (Сянган);
- специальный административный район Макао (Аомынь).
17. Союз Коморы: остров Анжуан.
18. Республика Либерия.
19. Княжество Лихтенштейн.
20. Республика Маврикий.
21. Малайзия: остров Лабуан.
22. Мальдивская Республика.
23. Республика Мальта.
24. Республика Маршалловы Острова.
25. Княжество Монако.
26. Монтсеррат.
27. Республика Науру.
28. Нидерландские Антилы.
29. Республика Ниуэ.
30. Объединенные Арабские Эмираты.
31. Острова Кайман.
32. Острова Кука.
33. Острова Теркс и Кайкос.
34. Республика Палау.
35. Республика Панама.
36. Республика Самоа.
37. Республика Сан-Марино.
38. Сент-Винсент и Гренадины.
39. Сент-Китс и Невис.
40. Сент-Люсия.
41. Отдельные административные единицы Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии:
- остров Мэн;
- Нормандские острова (острова Гернси, Джерси, Сарк, Олдерни).
42. Республика Сейшельские Острова (введен Приказом Минфина России от 02.02.2009 N 10н).
Несколько ранее Центральный банк Российской Федерации указанием от 7 августа 2003 г. N 1317-У <31> установил собственный перечень ОФЦ. Юрисдикции делятся на три категории, критерием служит степень доверия к регламентации финансовых операций и, соответственно, необходимость резервирования средств по ним. Первая группа не требует резервирования, вторая - резервирование в размере 25%, третья - 50%. Перечень подвергается периодическим изменениям.
--------------------------------
<31> Указание Банка России от 7 августа 2003 г. N 1317-У "О порядке установления уполномоченными банками корреспондентских отношений с банками-нерезидентами, зарегистрированными в государствах и на территориях, предоставляющих льготный налоговый режим и (или) не предусматривающих раскрытие и предоставление информации при проведении финансовых операций (офшорных зонах)" (ред. от 15.07.2011) (зарегистрировано в Минюсте РФ 10.09.2003 N 5058). URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=118219.

1. Первая группа:
1.1. Отдельные административные единицы Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии:
- Нормандские острова (о-ва Гернси, Джерси, Сарк);
- о-в Мэн.
1.2. Ирландия (Дублин, Шеннон).
1.3. Республика Кипр (утратил силу указанием Банка России от 08.02.2010 N 2394-У).
1.4. Республика Мальта.
1.5. Китайская Народная Республика (Гонконг (Сянган)).
1.6. Великое Герцогство Люксембург (утратил силу указанием Банка России от 15.07.2011 N 2667-У).
1.7. Швейцарская Конфедерация.
1.8. Республика Сингапур.
1.9. Республика Черногория (введен указанием Банка России от 08.02.2010 N 2394-У).
2. Вторая группа:
2.1. Антигуа и Барбуда.
2.2. Содружество Багамы.
2.3. Барбадос.
2.4. Государство Бахрейн.
2.5. Белиз.
2.6. Бруней-Даруссалам.
2.7. Зависимые от Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии территории:
- Ангилья;
- Бермуды;
- Британские Виргинские о-ва;
- Монтсеррат;
- Гибралтар;
- Теркс и Кайкос;
- острова Кайман.
2.8. Гренада.
2.9. Республика Джибути.
2.10. Содружество Доминики.
2.11. Китайская Народная Республика (Макао (Аомынь)).
2.12. Республика Коста-Рика.
2.13. Ливанская Республика.
2.14. Республика Маврикий.
2.15. Малайзия (о. Лабуан).
2.16. Мальдивская Республика.
2.17. Княжество Монако.
2.18. Нидерландские Антилы.
2.19. Новая Зеландия:
- острова Кука;
- Ниуэ.
2.20. Объединенные Арабские Эмираты (Дубаи).
2.21. Республика Панама (утратил силу указанием Банка России от 27.12.2006 N 1783-У).
2.22. Португальская Республика (о. Мадейра).
2.23. Независимое Государство Западное Самоа.
2.24. Республика Сейшелы.
2.25. Сент-Китс и Невис.
2.26. Сент-Люсия.
2.27. Сент-Винсент и Гренадины.
2.28. США:
- Виргинские о-ва США;
- Содружество Пуэрто-Рико;
- штат Вайоминг;
- штат Делавэр.
2.29. Королевство Тонга.
2.30. Демократическая Социалистическая Республика Шри-Ланка.
2.31. Республика Палау.
3. Третья группа:
3.1. Княжество Андорра.
3.2. Исламская Федеральная Республика Коморы:
- Анжуанские о-ва (письмо Банка России от 09.06.2004 N 62-Т сообщает о нелегитимности офшорной зоны, действующей на территории острова Анжуан. Кредитным организациям рекомендовано не устанавливать корреспондентские отношения с банками-нерезидентами, зарегистрированными на территории острова Анжуан, а также рассмотреть вопрос о прекращении ранее установленных корреспондентских отношений с указанными банками).
3.3. Аруба.
3.4. Республика Вануату.
3.5. Республика Либерия.
3.6. Княжество Лихтенштейн.
3.7. Республика Маршалловы Острова.
3.8. Республика Науру (письмо Банка России от 11.12.2003 N 171-Т сообщает о прекращении функционирования офшорного банковского сектора на территории Республики Науру).
3.9. Сербия и Черногория (утратил силу указанием Банка России от 08.02.2010 N 2394-У).
В статье "Заблудились в Бермудах", опубликованной 12.02.2013 на сайте Российской газеты, приводится основанный на данных ЦБ РФ график динамики российских инвестиций в зарубежную экономику, наглядно демонстрирующий актуальное положение вещей (рис. 30).

                              ┌──────────────────────────┐
     Кипр                 10,8│                          │
                              ├──────────────────────────┴──────────┐
                          25,6│/////////////////////////////////////│
                              ├─────────────────────────────────────┴──────────┐
     Швейцария            38,6│                                                │
                              ├─────────────────────┬──────────────────────────┘
                           8,1│/////////////////////│
                              ├─┬───────────────────┘
     США                   0,6│ │
                              ├─┴────────────────┐
                           7,8│//////////////////│
                              ├────────────────┬─┘
     Великобритания        7,5│                │
                              ├───────────┬────┘
                           6,2│///////////│
                              ├┬──────────┘
     Люксембург            0,2││
                              ├┴──────────┐
                           6,2│///////////│
                              ├─────────┬─┘
     Белоруссия            5,8│         │
                              ├─────────┤
                           5,8│/////////│
                              ├──────┬──┘
     Сент-Китс и Невис     4,6│      │
                              ├──────┴─┐
                           5,1│////////│
                              ├───┬────┘
     Виргинские острова    2,3│   │
                              ├───┴─┐
                           4,5│/////│
                              ├─────┴───────────────────────┐
     Австрия              14,4│                             │
                              ├──┬──────────────────────────┘
                           1,9│//│
                              └──┘

    ┌────┐
    │    │  На конец 2011 г.
    └────┘

    ┌────┐
    │////│  На конец 2012 г.
    └────┘

Рис. 30. Объем инвестиций из России за рубежом, млрд. долл.

Разразившийся в 2008 г. глобальный финансово-экономический кризис нарушил status quo на антиофшорном фронте.
Новая атака на офшоры началась на первом же антикризисном саммите "Группы двадцати" (Вашингтон, 14 - 15 ноября 2008 г.). Декларация по итогам встречи содержит упоминание о необходимости защитить мировую экономику от финансовых рисков, исходящих от "несотрудничающих" юрисдикций, путем принуждения ОФЦ к внедрению международных информационных стандартов банковской секретности и транспарентности финансовых транзакций) <32>.
--------------------------------
<32> Declaration of the Summit on Financial Markets and the World Economy.

В том же году, совершено неожиданно, противников офшоризации экономики поддержал Папа Римский Бенедикт XVI. Глава христианской католической церкви, фокусируясь на моральном аспекте, объявил, что лишает финансовые офшоры своего благословения. Папский "Совет справедливости и свободы" обнародовал официальный документ необычайно резкого содержания: офшорные рынки связаны с нелегальными прибылями, офшоры проводили неразумную финансовую политику, приведшую к глобальному финансовому кризису, предоставляли возможности для сокрытия налогов и спровоцировали гигантский отток капиталов, нанесли огромный ущерб бедным странам, поэтому офшоры должны быть закрыты <33>.
--------------------------------
<33> Der Spiegel. 2008. Dez. 9.

В отличие от расплывчатых формулировок декларации 2008 г. коммюнике следующей антикризисной встречи "Группы двадцати" (Лондон, 1 апреля 2009 г.) содержит больше конкретики по вопросу борьбы с офшорами: "Мы готовы предпринимать санкции в защиту наших общественных финансов и финансовых систем. Эра банковской тайны закончена. Мы декларируем, что Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) должна сегодня опубликовать список стран, по оценке Всемирного форума, нарушающих международные стандарты по обмену налоговой информацией".
В ходе подготовки к встрече предлагались и более радикальные меры. Великобритания активно продвигала идею создания особого "черного списка" офшоров, содержащего, помимо перечня юрисдикций, сведения о суммах ущерба, причиненного каждым из ОФЦ. Также предлагалось обязать офшорные юрисдикции отказаться от принципа предоставления особого налогового статуса нерезидентам. Обе инициативы не получили необходимой поддержки, поскольку подразумевали прямое вмешательство во внутренние дела суверенных юрисдикций и административное вмешательство в добросовестную налоговую конкуренцию суверенных государств.
Как видим, возобладало мнение, что идеология международной антиофшорной политики должна по-прежнему опираться на требование прозрачности деятельности офшорных юрисдикций в плане доступности информации для выявления нарушений национального законодательства.
Во исполнение решений Лондонского саммита ОЭСР опубликовала перечень офшорных юрисдикций.
"Черный список" - юрисдикции, не подписавшие соглашения об обмене налоговыми данными и не принимающие никаких мер в международной борьбе с налоговыми мошенничествами.
Коста-Рика, Малайзия, Филиппины и Уругвай.
"Серый список" - юрисдикции, согласившиеся на сотрудничество по налогам с ОЭСР, но не пересмотревшие свое законодательство и не принявшие на себя соответствующие международные обязательства на момент публикации перечня.
Классические офшоры: Андорра, Ангилья, Антигуа и Барбуда, Аруба, Багамы, Бахрейн, Белиз, Бермуды, Британские Виргинские острова, Каймановы острова, Острова Кука, Доминика, Гибралтар, Гренада, Либерия, Лихтенштейн, Маршалловы острова, Монако, Монтсеррат, Науру, Нидерландские Антильские острова, Ниуэ, Панама, Сент-Китс и Невис, Сент-Люсия, Сент-Винсент и Гренадины, Самоа, Сан-Марино, острова Теркс и Кайкос, Вануату.
Финансовые центры: Австрия, Бельгия, Бруней, Чили, Гватемала, Люксембург, Сингапур, Швейцария <34>.
--------------------------------
<34> Включение в "серый список" Швейцарии спровоцировало крупный дипломатический скандал.

"Белый список" - юрисдикции, заключившие с ОЭСР соглашения о сотрудничестве и внесшие поправки в свое законодательство о банковской прозрачности - 42 государства <35>.
--------------------------------
<35> Таким образом, по мнению ОЭСР, мировой офшорный пул включает 90 государств.

Международное сообщество недвусмысленно оповестило страны "черного" и "серого" списков о решимости применить к ним конкретные санкции: введение повышенных требований к раскрытию информации для людей, переводящих в эти юрисдикции денежные средства, обращение к международным финансовым институтам (Всемирный банк, МВФ и другие) с просьбой отказаться от инвестиционных проектов в офшорных юрисдикциях и ряд других мероприятий.
Демонстрация решительности и падение репутации, вызванное публикацией списков, вынудили ряд юрисдикций принять меры к изменению действующей финансовой политики или как минимум декларировать соответствующие намерения.
Новые списки ОЭСР были опубликованы 16 июля 2009 г. "Черный список" ликвидировали за отсутствием фигурантов. Коста-Рика, Малайзия, Филиппины и Уругвай перешли в "серый список". Из "серого" в "белый" перевели Бельгию и Люксембург <36>.
--------------------------------
<36> Люксембург существенно пересмотрел свое банковское законодательство в соответствии с требованиями ОЭСР и заключил 12 двусторонних соглашений об обмене сведениями о банковских операциях с другими государствами в соответствии со стандартами ОЭСР.

Позднее в "Белый список" перешли: Британские Виргинские острова, Гибралтар, Каймановы острова, Лихтенштейн, Нидерландские Антильские острова, Монако, Сан-Марино, Сингапур и ряд других юрисдикций.
Швейцария декларировала готовность смягчения законодательства о банковской тайне и приведения его в соответствие с мировыми стандартами. Впрочем, швейцарцы сделали важную оговорку: для передачи иностранным властям информации о банковских счетах частных лиц необходимы "обоснованные подозрения" в уклонении от уплаты налогов. При этом частичная отмена незыблемого принципа банковской тайны не несет автоматического характера и затрагивает лишь те страны, в двусторонние СИДН с которыми будут внесены соответствующие изменения. К концу 2009 г. Швейцария подписала обновленные версии СИДН с 12 государствами, фактически до минимума сократив уступки требованию прозрачности банковских операций. Упрощение доступа к информации о владельцах счетов распространяется лишь на лиц, "обоснованно подозреваемых" в уклонении от уплаты налогов исключительно на территории "домашней" (резидентной для них) юрисдикции.
Параллельно с усилением международного давления на ОФЦ предпринимаются меры по ужесточению национальных антиофшорных политик по двум взаимосвязанным направлениям: ограничение самой возможности применения схем "оптимизации" налогов с использованием офшорных структур и расширение международного сотрудничества в получении финансовой информации, включая сведения о реальных бенефициарах офшорных компаний.
В США тенденция к ужесточению налогового законодательства наметилась несколько раньше начала глобального финансово-экономического кризиса. В основу ее лег все тот же принцип - американские граждане обязаны декларировать инвестиции и доходы независимо от страны их происхождения. По всей видимости, власти США, ощущая предвестники кризиса, сознавали необходимость перекрытия ТНК путей к легальному уходу от налогообложения с использованием филиалов в офшорных юрисдикциях.
Офшоризация российской экономики давно перешагнула предел, за которым распространенное негативное явление трансформируется в серьезную угрозу национальной безопасности, устранение которой становится актуальной приоритетной задачей государства.
К концу 2012 г. произошли важные события, которые можно рассматривать как начало практической реализации антиофшорного наступления, объявленного Президентом Российской Федерации.
Председатель Правительства Российской Федерации Дмитрий Медведев утвердил План мероприятий по совершенствованию нормативно-правового регулирования в целях противодействия уклонению от уплаты налогов <37>, разработанный в соответствии с п. 7 разд. II Бюджетного послания Президента Российской Федерации от 28 июня 2012 г. "О бюджетной политике в 2013 - 2015 годах" <38>.
--------------------------------
<37> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2012 г. N 2250-р. URL: http://www.government.ru/gov/results/21771.
<38> Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013 - 2015 гг. URL: http://kremlin.ru/acts/15786.

План включает следующие мероприятия, часть из которых необходимо реализовать до конца 2013 г.:
1. Урегулирование порядка осуществления налоговыми органами контроля за исполнением кредитными организациями обязанностей, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации.
2. Развитие информационного обмена между налоговыми органами и банками в отношении сведений о счетах, вкладах (депозитах) организаций и физических лиц.
3. Предоставление налоговым органам права истребовать документы (информацию), касающиеся деятельности лиц, с участием (при посредничестве) которых проверяемым налогоплательщиком (плательщиком сбора, налоговым агентом) совершается сделка (совокупность сделок) по реализации (перепродаже) товаров (выполнению работ, оказанию услуг).
4. Размещение в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальном сайте ФНС России и в средствах массовой информации перечня налогоплательщиков (плательщиков сборов, налоговых агентов, банков), которые не исполнили в течение двух месяцев со дня истечения сроков исполнения направленных им требований об уплате (перечислении) налогов (сборов, пеней, штрафов и процентов) в полном объеме обязанность по уплате (перечислению) сумм налогов (сборов, пеней, штрафов и процентов).
5. Определение налоговых последствий сделок, совершенных с участием организаций, имеющих признаки "фирм-однодневок".
6. Введение обеспечительной меры в виде приостановления операций по счетам налогоплательщика-организации в банке в случае отсутствия организации по месту нахождения, указанному в Едином государственном реестре юридических лиц.
7. Совершенствование процедуры камеральной налоговой проверки налоговой декларации по налогу на добавленную стоимость, налоговой декларации, в которой указана сумма налога в размере, меньшем ранее заявленного, а также налоговой декларации по налогу на прибыль организаций, в которой указан убыток.
8. Совершенствование ответственности лиц, решения которых привели к возникновению задолженности организации по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации и неисполнению денежных обязательств перед Российской Федерацией.
9. Уточнение перечня оснований для отказа в государственной регистрации юридических лиц.
10. Усиление уголовной ответственности за легализацию (отмывание) доходов, полученных преступным путем, а также за нарушение законодательства в части трансграничного перемещения валютных средств.
11. Подготовка предложений, направленных на противодействие избежанию налогообложения с использованием офшорных юрисдикций, включая определение в законодательстве понятий "налоговый резидент-организация", "фактический получатель дохода". Определение порядка налогообложения нераспределенной прибыли иностранных контролируемых компаний.
12. Совершенствование порядка применения контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт.
Отметим, еще до утверждения плана, в конце ноября 2012 г. Минфин обнародовал законопроект, направленный на совершенствование контроля над банковскими операциями и позволяющий налоговым и другим уполномоченным органам получать доступ к информации, составляющей банковскую тайну (включая информацию по счетам частных лиц).
Также к концу 2012 г. Правительство РФ завершило длительный процесс согласования и одобрения пакета поправок к действующему законодательству РФ, разработанного Росфинмониторингом. Направленный в Госдуму законопроект содержит ряд важных положений, повышающих эффективность российского антиофшорного законодательства:
- налоговые органы получат право запрашивать у финансовых учреждений информацию о наличии счетов физических лиц без соответствующего судебного постановления;
- организацию-налогоплательщика обяжут получать почтовые отправления по адресу, указанному в ЕГРЮЛ;
- органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, по решению суда получат доступ к информации, содержащей банковскую тайну;
- в УК РФ внесут положения, расширяющие применение конфискации доходов, полученных преступным путем.
Есть все основания полагать, что последовательная работа по укреплению финансовой безопасности Российской Федерации, избавлению национальной экономики от офшорной зависимости продолжится и в 2013 г.

§ 3. Банкротство как способ передела собственности

Преднамеренное банкротство

Экономические последствия недействительных сделок, совершенных в предбанкротном состоянии должником - юридическим лицом, как правило, влекут за собой нарушение совокупности норм как гражданского, так и уголовного права и включают в себя стоимость незаконно выведенных активов, величину убытков, причиненных кредиторам неисполнением обязательств должником, а также упущенную выгоду учредителей (участников) компании в виде последствий ухудшения финансового состояния должника, рентабельности бизнеса, ухудшения структуры и ликвидности активов.
В России явление банкротства с "криминальным" оттенком приобрело масштабный характер и становится способом ухода от долгов и обязательств. Как правило, в преддверии банкротства совершаются сделки или ряд взаимосвязанных сделок, направленных на вывод активов организации или замещение в структуре ликвидных активов неликвидными.
Существенный экономический ущерб, наносимый преступлениями, связанными с банкротством, а также специфичность самого механизма действий, связанных с доведением компании до банкротства, значительный ущерб от этого явления, особенно в случае фиктивности или преднамеренности, обусловили выделение фиктивного и преднамеренного банкротства в качестве самостоятельных составов преступления в уголовном законодательстве.
Причины совершения и количественного роста таких преступлений, как преднамеренное банкротство, можно разделить на две большие группы:
1) общие, характерные для всех экономических преступлений;
2) специальные, свойственные именно преднамеренному банкротству.
Наиболее распространенными причинами, обусловливающими преднамеренное банкротство, являются следующие:
- нерентабельность бизнеса вследствие причин экономического характера или ошибок менеджмента предприятия;
- наличие значительной кредиторской задолженности при отсутствии мотивации осуществлять предпринимательскую деятельность;
- нравственные деформации руководителей предприятия или учредителей (участников);
- совершение сделок, носящих незаконный характер, и, следовательно, необходимость сокрытия подлинного характера или источника доходов;
- отсутствие намерения погашать кредиторскую задолженность и при этом осуществлять далее предпринимательскую деятельность. В подобных случаях должник создает видимость неплатежеспособности и, чтобы лишить кредитора возможности обратить взыскание на имущество, формирует искусственную кредиторскую задолженность и выводит активы предприятия на аффилированных лиц;
- защита бизнеса при угрозе недружественного поглощения путем доведения предприятия до банкротства и вывода ликвидных активов "дружественным" кредиторам;
- вывод бизнеса в иностранные государства путем создания "искусственной" задолженности перед иностранными кредиторами, являющимися, как правило, аффилированными лицами по отношению к должнику.
Необходимо отметить, что в связи с дестабилизацией финансово-кредитной системы, вызванной системным финансовым кризисом, преднамеренное банкротство приобрело международный характер, в связи с тем что при помощи различных сделок активы предприятия должника выводятся в иностранные государства, преимущественно в офшорные зоны, и инкорпорируются в экономику иностранных государств, при этом в России компании оставляют долги перед кредиторами, в том числе и большие задолженности по обязательным платежам в бюджет.
Перемещение инвестиций в офшорные зоны обусловлено рядом обстоятельств:
- возможностью использования номинальных акционеров и директоров, позволяющих скрыть лицо истинного владельца акций. В таких офшорных зонах, как Британские Виргинские острова или Панама, возможна формальная регистрация и управление компанией лицами, не являющимися резидентами соответствующей юрисдикции;
- возможностью дополнительной защиты прав акционеров. Для безопасного использования института номинального владения акциями в офшорных зонах с английской системой права с директорами компаний заключается специальное соглашение (Indemnity Agreements), в соответствии с которым номинальный директор предприятия может выполнять свои функции исключительно в рамках инструкций и указаний акционеров и несет за свою деятельность ответственность перед ними;
- возможностью снижать налоговые затраты при отчуждении акций холдинговой компании, имеющей статус международной бизнес-компании. В некоторых офшорных юрисдикциях отсутствует налогообложение для данного вида компаний, в том числе налогообложение при отчуждении акций <39>.
--------------------------------
<39> См.: Грачев А. Актуальные вопросы структурирования международных сделок M&A в российской практике // Слияния и поглощения. 2005. N 6. С. 67.

Целью преднамеренного банкротства является уход от погашения кредиторской задолженности путем вывода ликвидных активов предприятия и передачи их дружественным компаниям. Применение данной конструкции заключается в том, что в соответствии с гражданским законодательством РФ требования кредиторов, не удовлетворенные из-за недостаточности имущества ликвидируемого юридического лица, считаются погашенными (п. 6 ст. 64 ГК РФ).
Объективные признаки преднамеренного банкротства юридического лица заключаются в действиях, заведомо для виновного приводящих к необоснованному уменьшению имущества юридического лица и появлению кредиторской задолженности, т.е. в умышленном создании руководителем или учредителем (участником) хозяйствующего субъекта, действующим в личных интересах либо в интересах других лиц, искусственной ситуации полной неспособности хозяйствующего субъекта погашать кредиторскую и иную задолженность. Таким образом виновное лицо пытается освободить себя от выплат платежей кредиторам или обязательных платежей в бюджет, ссылаясь на недостаточность средств предприятия <40>.
--------------------------------
<40> См.: Арутюнян К.С. Криминальное банкротство: цели и особенности совершения // Юридическая работа в кредитной организации. 2010. N 2.

Вывод активов предприятий, формирование искусственной кредиторской задолженности, неправомерные действия при банкротстве осуществляются, как правило, при помощи ряда взаимосвязанных сделок, преследующих в качестве конечной цели уход от погашения денежных обязательств. Указанные неправомерные действия можно классифицировать на несколько групп в зависимости от объекта преступного посягательства. В связи с указанной классификацией можно выделить неправомерные действия в кредитной сфере, т.е. связанные с незаконным выводом активов кредитной организации или незаконным получением кредита; неправомерные действия, связанные с причинением вреда конкурсным кредиторам при несостоятельности организаций-должников; неправомерные действия, причиняющие вред федеральному бюджету в связи с уклонением от уплаты обязательных платежей.
Хищение активов отдельно взятой организации наносит ущерб учредителям (участникам), собственнику имущества и конкурсным кредиторам. Последствия таких деяний не носят глобальный характер в отличие от хищения активов кредитной организации. Указанные действия влекут проблемы с ликвидностью банков и угрожают устойчивости финансово-кредитной системы.
Кредитные организации являются основой финансово-кредитной системы, а также экономики государства, и проблемы с ликвидностью могут угрожать стабильному денежному обращению, привлечению банковских инвестиций в реальный сектор экономики. Под устойчивостью финансово-кредитной системы подразумевается создание комплекса мер в области финансовой безопасности, обеспечивающих надежное регулирование банковских рисков, капитала и ликвидности, а также государственных финансовых потоков в объемах, необходимых для выполнения государственных задач и функций. При нарушении устойчивости банковской системы, при несоблюдении безопасности внутри нее самой, при ее недостаточной развитости банковская система сама может явиться угрозой финансовой безопасности.

Особенности трансграничного банкротства

С ситуацией несостоятельности (банкротства) всегда бывает связано множество проблем. Но в случае наступления неплатежеспособности юридических лиц, имущество которых или обязательственные права по отношению к которым находятся на территории нескольких государств, возникают особые сложности.
Появление и распространение на мировом рынке транснациональных компаний непосредственно связано и с проблемами трансграничной (международной) несостоятельности (банкротства).
Транснациональные (трансграничные) компании - юридические лица, осуществляющие деятельность в различных странах путем образования либо без образования юридических лиц в каждой из них. При этом отдельные производства (либо иные виды бизнеса), как правило, взаимосвязаны. Ценность такой компании определяется именно взаимосвязью, а не простым сложением стоимостей каждого из производств. Между тем, осуществляя деятельность в различных государствах, компания (либо ее отделения) обязывается по сделкам, иногда имея крупные долги. Безусловно, возможно обращение взыскания кредиторами на конкретное имущество транснациональной компании, находящееся в их государстве. Но это может быть неэффективно и нецелесообразно (например, если данные активы не покрывают всех долгов).
При возникновении финансовых затруднений в деятельности транснациональной компании возможны два варианта:
во-первых, обращение в суд с исковым заявлением об исполнении обязательств (и исполнение решения суда, в том числе за счет имущества, находящегося в данном государстве);
во-вторых, обращение в суд с заявлением о несостоятельности (банкротстве) всей компании, независимо от законодательств иных мест ведения бизнеса (даже если в этих местах, к примеру, компания не обладает признаками, достаточными для возбуждения производства по делу о банкротстве). В принципе, можно выделить и третий, промежуточный вариант - если в конкретной стране, например в России, действует отделение транснациональной компании, обладающее правами юридического лица по законодательству Российской Федерации, то возможно заявление о банкротстве именно этого юридического лица (а не компании в целом), что, как отмечалось выше, не всегда эффективно и целесообразно <41>.
--------------------------------
<41> Ткачев В.Н. Теоретические и практические проблемы трансграничной несостоятельности // Журнал российского права. 2007. Апрель. N 4.

Нередко в процессе функционирования транснациональной компании складываются ситуации, когда в разных государствах возбуждаются процессы о банкротстве этой компании. При этом, естественно, кредиторы, находящиеся в каждом конкретном государстве, настаивают на осуществлении всех процедур в соответствии с законами этого государства в отношении всего имущества компании.
Таким образом, трансграничную несостоятельность можно рассматривать как институт международного частного права, регулирующий отношения, в которых участвуют несостоятельный должник и иностранные кредиторы, либо имущество несостоятельного должника находится в разных государствах.
Особое место среди международных правовых актов, направленных на урегулирование вопросов, посвященных трансграничной несостоятельности, составляет Типовой закон ЮНСИТРАЛ о трансграничной несостоятельности 1997 г., подготовленный ЮНСИТРАЛ совместно с Международной ассоциацией специалистов по несостоятельности и реструктуризации (ИНСОЛ). Данный документ имеет достаточно узкую направленность и рассчитан на ситуации, когда большинство кредиторов находятся в одном государстве, тогда как активы распределены в нескольких государствах. При равномерном распределении активов и кредиторов в нескольких государствах закон способен регулировать в основном лишь информационный обмен между судами и компетентными органами, а также предоставление информации иностранным кредиторам. По Типовому закону ЮНСИТРАЛ о трансграничной несостоятельности 1997 г. производство по делу о банкротстве считается основным, если оно было инициировано в государстве, где находится центр деловой активности должника, причем в другом государстве, если там находятся активы должника, может быть возбуждено параллельное производство. Участвовать в такого рода производствах имеют право все кредиторы, которые об этом обязательно информируются и наделяются как иностранные представители прямым доступом в суды государств - участников процесса по делу о трансграничной несостоятельности.
Типовой закон ЮНСИТРАЛ о трансграничной несостоятельности 1997 г. по сей день не вступил в силу, так как ни одно из государств не включило его в свое национальное законодательство (с 1997 г. ведется подготовка модельного закона о банкротстве для стран - участниц СНГ, в течение многих лет разрабатывается Конвенция о банкротстве в рамках Бенилюкса (далее - Конвенция), Американским институтом права подготовлены проекты документов по упорядочению решения проблем трансграничной несостоятельности).
Отметим, что основная проблема, разрешение которой препятствует принятию Конвенции, состоит в решении вопроса о применимом праве. Если исходить из того, что производство по делу о банкротстве транснациональной компании является единым (а это намного целесообразнее осуществления одновременно (параллельно) нескольких производств в разных государствах), Конвенция должна определить, право какого именно государства подлежит применению (следовательно, все остальные кредиторы - если их государство будет участвовать в Конвенции - будут обязаны с этим согласиться).
Можно выделить три основных варианта определения Конвенцией применимого права (каждый из них способен повлечь как положительные, так и отрицательные последствия):
- применяется право государства, в котором возбуждено первое производство по делу о банкротстве <42> (но это может быть государство, в котором находится минимальное количество активов и кредиторов транснациональной компании);
--------------------------------
<42> Именно такой порядок установлен Регламентом Европейского парламента от 2 марта 2000 г. N 1346/2000; подробнее об этом см.: Кулешов В. Банкротство по нормам Европейского союза // Бизнес-адвокат. 2001. N 11. С. 3.

- применяется право государства - места основного ведения бизнеса (но нередко определить его довольно сложно);
- применяется право государства - места регистрации компании (это может быть место, где нет ни активов, ни кредиторов) <43>.
--------------------------------
<43> Ткачев В.Н. Теоретические и практические проблемы трансграничной несостоятельности // Журнал российского права. 2007. Апрель. N 4.

Конвенция о трансграничной несостоятельности должна предусматривать: порядок действий в ситуациях, когда производство по делу о банкротстве возбуждается после того, как в другом государстве оно уже было возбуждено; порядок определения полномочий управляющих в отношении имущества компании; права кредиторов компании и т.д.
Поскольку выработать единую позицию, устраивающую всех кредиторов, сложно, в настоящее время ни одна из вышеупомянутых разрабатываемых конвенций не принята.
Поэтому на сегодняшний день осуществление единого производства в отношении транснациональной компании является сложным процессом - применять какие-то единые правила относительно имущества и правового положения кредиторов можно только по соглашению между управляющими. При отсутствии соглашения проводятся одновременные (параллельные) производства в разных государствах в соответствии с национальными законами, что нередко ведет к потере ценности компании, а значит, и к невозможности полного удовлетворения требований ее кредиторов <44>.
--------------------------------
<44> См.: Степанов В.В. Несостоятельность (банкротство) в России, Франции, Англии, Германии. М., 1999.

В Европейском союзе (ЕС) процедура несостоятельности протекает на двух уровнях: универсальном и территориальном.
Универсальная модель предполагает единую процедуру несостоятельности, объединяющую все активы должника, находящиеся в разных странах, а также взаимное признание государствами - членами ЕС последствий такой процедуры. В преамбуле Постановления Европейского совета по процедуре банкротства от 29 мая 2000 г. N 1346/2000 (далее - Постановление N 1346) <45> указано, что эффективная процедура трансграничной несостоятельности необходима для надлежащего функционирования единого рынка. Предприятия не должны иметь возможности переводить активы из одного государства-члена в другое в целях выбора наиболее благоприятного режима процедур банкротства (forum shopping).
--------------------------------
<45> Official Journal of the Communities. L160/1. 2000. 30 june.

Территориальная модель охватывает только активы должника, находящиеся на территории конкретного государства - члена ЕС, и, соответственно, последствия несостоятельности наступают лишь на его территории. Причем допускаются параллельные процедуры несостоятельности, идущие одновременно в нескольких государствах <46>.
--------------------------------
<46> Попова Е.В., Попов Е.В. Трансграничное банкротство // Законодательство. 2005. Апрель. N 4.

Если российская компания является участником или собственником компании, зарегистрированной в одном из государств - членов ЕС, к процедуре ее несостоятельности будет применяться национальное законодательство государства - члена ЕС либо национальное законодательство и Постановление N 1346.
Постановление N 1346 имеет ограничения по кругу лиц: оно действует в случаях несостоятельности физических и юридических лиц и не распространяется на страховые, кредитные и инвестиционные учреждения.
Что касается предмета регулирования, то этот документ регламентирует выбор юрисдикции для возбуждения процедуры несостоятельности, выбор применимого права, признание и исполнение судебных решений по поводу несостоятельности. К остальным вопросам, касающимся несостоятельности, применяется национальное законодательство государств-членов.
Таким образом, названное постановление определяет только выбор международной юрисдикции, т.е. судов конкретного государства-члена. Выбор же внутринациональной территориальной юрисдикции осуществляется в соответствии с национальным законодательством государства-члена.
Европейская процедура несостоятельности делится на основную, открываемую в государстве - члене ЕС, в котором располагается так называемый центр основных интересов должника, и вторичную, или территориальную, открываемую в государстве - члене ЕС, в котором находится лишь часть имущества должника. Вторичная процедура назначается в отношении активов должника, находящихся на территории государства - члена ЕС (иного, чем то, в котором идет основная процедура), если, во-первых, в указанном государстве находится "деловой центр" должника и, во-вторых, ее открытия требует ликвидатор в основной процедуре или любое лицо, уполномоченное требовать возбуждения процедуры несостоятельности в соответствии с национальным законодательством государства - члена ЕС, на территории которого находится указанная часть имущества должника (п. 2 ст. 3, ст. 29 Постановления N 1346).
Допускаются одновременное проведение процедур несостоятельности в соответствии с национальным законодательством государств-членов и Постановлением N 1346, т.е. основной и вторичной, или территориальной, процедур. При этом "центр основных интересов" должника должен находиться в одном из государств - членов ЕС. Если же такой центр находится вне территории Европейского союза, возможно возбуждение процедуры несостоятельности лишь местными кредиторами и только в соответствии с национальным законодательством государства-члена, на территории которого находятся активы должника.
Территориальная процедура может быть открыта раньше, чем основная, если условия для открытия основной процедуры в государстве - члене ЕС, на территории которого находится "центр основных интересов" должника, не могут быть соблюдены или если ее открытия требуют местные кредиторы (п. 3 "b" ст. 3 Постановления N 1346).
"Центр основных интересов" - ключевое понятие Постановления N 1346 - это место, откуда должник осуществляет руководство своими активами на постоянной основе, в связи с чем данное место известно третьим лицам (п. 13 преамбулы Постановления N 1346). Для европейского законодательства этот термин новый, Европейский суд правосудия даже еще не дал его исчерпывающего толкования.
Данный термин стал компромиссом между коллизионными привязками ("место регистрации (инкорпорации)" и "основное место ведения дел" или "место нахождения основного предприятия"), существующими в национальном праве государств - членов ЕС <47>. Главный вопрос заключается в том, разработает ли Европейский суд правосудия единое для всех стран определение "центра основных интересов" или при раскрытии его сути будет ссылаться на национальные законодательства <48>.
--------------------------------
<47> Place of incorporation doctrine применяется в Дании, Финляндии, Швеции, Ирландии, Нидерландах и Великобритании; real seat doctrine - в Австрии, Бельгии, Франции, Германии, Италии и Люксембурге.
<48> Попова Е.В., Попов Е.В. Указ. соч.

В Российской Федерации самостоятельного понятия правового регулирования трансграничной несостоятельности не существует. Правовую основу регулирования в подобных случаях составляют международные договоры о правовой помощи с участием России, охватывающие гражданские дела на территориях договаривающихся государств. Под гражданскими понимаются, в частности, дела, связанные со взаимной защитой прав и имущественных интересов лиц договаривающихся государств, включая дела о несостоятельности.
В соответствии с п. 6 ст. 1 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (в ред. от 5 февраля 2007 г.) решения судов иностранных государств по делам о несостоятельности (банкротстве) признаются на территории Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации.
При отсутствии международных договоров Российской Федерации решения судов иностранных государств по делам о несостоятельности (банкротстве) признаются на территории РФ на началах взаимности, если иное не предусмотрено Федеральным законом. При этом необходимо в той или иной степени учитывать положения раздела V АПК и раздела V ГПК РФ.

Глава 12. ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ВАЛЮТНОЙ СФЕРЕ

§ 1. Ответственность за нарушение актов валютного
законодательства РФ и актов органов валютного регулирования

Резиденты и нерезиденты, нарушившие положения актов валютного законодательства и органов валютного регулирования, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Норма об ответственности за нарушение актов валютного законодательства России и актов органов валютного регулирования является отсылочной. В отличие от Закона от 9 октября 1992 г. N 3615-1 из нее исключены положения о приостановлении действия лицензий и разрешений, о взыскании в доход государства всего полученного резидентами и нерезидентами по недействительным сделкам, а также необоснованно приобретенного не по сделке, а в результате незаконных действий.
Ответственность за нарушение валютного законодательства (в том числе за незаконные валютные операции, нарушение установленного порядка открытия счетов (вкладов) в банках, расположенных за пределами Российской Федерации, невыполнение обязанности по обязательной продаже части валютной выручки либо нарушение порядка ее продажи) предусмотрена ст. 15.25 Кодекса об административных правонарушениях. Согласно его ст. 23.60 дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.25, рассматривают органы валютного контроля. От их имени в таких делах вправе выступать руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области валютного контроля, его заместители; руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области валютного контроля, их заместители; руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области валютного контроля.
Валютные правонарушения, меры ответственности за них и порядок их применения.
Согласно ст. 25 Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле" резиденты и нерезиденты, нарушившие положения актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования, несут ответственность; это означает, что лица, виновные в нарушении валютного законодательства, несут уголовную, административную и иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Рассмотрим более подробно виды ответственности за нарушение валютного законодательства России.
Гражданско-правовая ответственность за нарушение валютного законодательства.
Гражданско-правовая ответственность резидентов и нерезидентов заключается в признании недействительными сделок, совершенных с нарушением положений актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования (ст. 168 ГК РФ), и применении последствий недействительности таких сделок. Это может быть двусторонняя (п. 2 ст. 167 ГК РФ) либо односторонняя реституция или недопущение реституции (ст. 169 ГК РФ).
Применение в качестве последствия недействительности сделки взыскания полученного по сделке в доход государства (ст. 169 ГК РФ) возможно, лишь если сделка была совершена одной или обеими сторонами с целью, заведомо противной основам правопорядка. Расчеты в иностранной валюте носят характер исключения из общего запрета и допускаются только по основаниям и в режиме, разрешенным Банком России. Этот запрет распространяется на всех участников гражданского оборота, включая юридических и физических лиц, и на каждый случай использования ими иностранной валюты во внутренних расчетах; он (запрет) не поставлен в зависимость от того, осуществляются ли подобные платежи систематически или в разовом порядке. Поэтому положения ст. 173 ГК РФ об оспоримости сделок, связанных с ограничением на занятие определенными видами деятельности для юридических лиц, к сделкам с ограниченно оборотоспособными объектами, в частности к расчетным операциям в иностранной валюте на территории России, не применяются. Такие сделки являются ничтожными (ст. 168 ГК РФ).
Административная ответственность за нарушение валютного законодательства.
Согласно ч. 1 ст. 15.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (далее - КоАП РФ) проведение валютных операций без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно, либо с нарушением требований (условий, ограничений), установленных специальным разрешением (лицензией), а равно с использованием заведомо открытых с нарушением установленного порядка счетов резидентов в кредитных организациях за пределами Российской Федерации, - все это влечет наложение административного штрафа на граждан, должностных лиц и юридических лиц в размере от одной десятой до одного размера суммы незаконной валютной операции.
На основании п. 3 ст. 5 Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле" органы валютного регулирования не вправе устанавливать требование о получении резидентами и нерезидентами индивидуальных разрешений. Согласно ст. 6.1 Закона от 9 октября 1992 г. N 3615-1 "О валютном регулировании и валютном контроле" до вступления в силу одноименного Федерального закона 2003 г. была предусмотрена процедура получения разрешений Центробанка на некоторые валютные операции. В этих индивидуальных разрешениях расширялись отдельные права участников в сфере валютных правоотношений. Например, разрешалось возвращать валютную выручку позже установленного законом срока или резервировать меньшую сумму денежных средств. Теперь эта практика запрещена, однако ранее выданные разрешения действуют и регламентируются ст. 28 Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле".
Кроме того, согласно п. 1 письма Минфина России от 9 апреля 2004 г. N 15-05-29/455 "О практике разрешения арбитражными судами споров, связанных с применением ст. 15.25 КоАП РФ", когда в деле отсутствуют доказательства того, что резидент обращался к контрагенту с требованием об исполнении обязательств по контракту либо в суд, а также нет свидетельств об обращении резидента в Центробанк за получением разрешения, бездействие резидента не может быть расценено как невиновное, т.е. в этом случае предприятие будет считаться виновным в совершении административного правонарушения по ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ. Согласно пункту 4 письма Минфина, если требуется разрешение на проведение валютных операций, а предприятие не имеет такого разрешения и поставляет свой товар за границу через комиссионера, который имеет разрешение и совершает валютные операции от лица предприятия, то предприятие будет привлечено к административной ответственности на основании ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ. В этом случае судебная практика подтверждает обязательность получения такого разрешения именно для предприятия.
Согласно ч. 2 ст. 15.25 КоАП РФ невыполнение в установленный срок обязанности ввоза на территорию Российской Федерации товаров, стоимость которых эквивалентна сумме уплаченных за них денежных средств, либо невозврат в установленный срок переведенной за эти товары суммы денежных средств влечет наложение административного штрафа на граждан, должностных лиц и юридических лиц в размере от одной десятой до одного размера суммы незаконной валютной операции. В этом случае речь идет о денежных средствах в сумме, не превышающей 5 млн. руб. Если сумма невозврата превышает 5 млн. руб., то применяются нормы уголовного права, а именно ст. 193 УК РФ. На основании п. 1 письма ГТК РФ от 23 сентября 2002 г. N 01-06/38010 "О применении части 2 статьи 15.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - письмо ГТК РФ) состав правонарушения, предусмотренного этой статьей, характеризуется следующим.
Субъектами рассматриваемого административного правонарушения являются предприятия и организации-резиденты, признаваемые таковыми в соответствии с Федеральным законом "О валютном регулировании и валютном контроле", заключившие или от имени которых заключены сделки, предусматривающие перевод из Российской Федерации иностранной валюты в целях приобретения товаров; к этим субъектам относятся и физические лица, в том числе занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.
Субъективная сторона административного правонарушения характеризуется наличием вины. На основании п. 2 письма ГТК РФ при доказывании субъективной стороны правонарушения необходимо учитывать меры, предпринятые импортером в целях исполнения возложенной на него обязанности, к числу которых могут быть отнесены:
а) на стадии предконтрактной подготовки - выяснение через торгово-промышленную палату, торговое представительство, официальные органы страны иностранного партнера либо иными способами его надежности и деловой репутации;
б) на стадии заключения контракта:
внесение в договор способа обеспечения исполнения обязательств в зависимости от надежности и деловой репутации партнера (неустойка, поручительство, залог, задаток и т.д.);
применение таких форм расчета по договору, которые исключают то, что оплаченные товары не будут ввезены (оплата после отгрузки, аккредитив и т.д.);
разработка механизма разрешения возможных разногласий с установлением сроков досудебных способов защиты нарушенных прав и указанием, какой судебный орган будет рассматривать возникший спор; использование страхования коммерческих рисков;
в) после неисполнения или ненадлежащего исполнения контрагентом обязательств:
ведение претензионной работы (переписка с иностранной стороной о нарушении обязательств по договору, предъявление претензии); предъявление после ответа на претензию или истечения срока ответа искового заявления в судебные органы с требованием о поставке неввезенных товаров или взыскании с контрагента их стоимости.
Юридическое лицо признается виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 15.25 КоАП РФ, если будет доказано, что у него была возможность исполнить обязанность ввоза товаров, стоимость которых эквивалентна сумме уплаченных за них денежных средств в иностранной валюте, либо обеспечить возврат этих средств в сумме не менее ранее переведенной в установленный срок, но данное лицо не предприняло никаких зависящих от него мер, чтобы выполнить свое обязательство.
Согласно п. 7 письма Минфина России, предприятие признается виновным по ч. 2 ст. 15.25 КоАП РФ, если установлено, что указанное правонарушение совершено после того, как в контракт между предприятием и иностранным партнером внесены положения, ухудшающие позицию предприятия с точки зрения возврата иностранной валюты, а предприятие не предприняло ответных мер и не предложило внести в контракт дополнительные меры ответственности иностранного партнера (пеня, поручительство, банковская гарантия, страхование рисков). Объектом административного правонарушения выступают публичные правоотношения по защите экономических интересов Российской Федерации, заключающиеся в предотвращении незаконного вывоза капитала за рубеж.
Объективная сторона административного правонарушения выражается в невыполнении обязанности, установленной п. 2 Указа Президента России от 21 ноября 1995 г. N 1163 "О первоочередных мерах по усилению системы валютного контроля в Российской Федерации". Указ гласит, что импортеры-резиденты, заключившие или от имени которых заключены сделки, предусматривающие перевод из Российской Федерации иностранной валюты в целях приобретения товаров, обязаны ввезти товары, стоимость которых эквивалентна сумме уплаченных за них денежных средств в иностранной валюте, либо обеспечить возврат этих средств в сумме не менее ранее переведенной в течение 90 календарных дней с даты оплаты товаров, если иное не установлено Центробанком.
В соответствии с п. 4 письма ГТК РФ не могут быть признаны рассматриваемым административным правонарушением случаи, когда: проведен зачет платежей, осуществленных импортером-резидентом по контракту, товары по которому не ввозились, в качестве погашения задолженности импортера-резидента за поставленные по другому контракту товары, заключенному с тем же продавцом-нерезидентом; товары в установленный срок ввезены на территорию Российской Федерации, но их таможенное оформление не произведено или произведено без представления паспорта импортной сделки; иностранная валюта своевременно возвращена в сумме не менее той, что ранее переведена в уполномоченный банк, не оформлявший паспорт импортной сделки, при условии идентификации поступивших сумм применительно к импортному контракту, за исполнением которого ведется валютный контроль;
имеется разрешение Центробанка на совершение импортером предварительной оплаты товара на срок, превышающий 180 дней до его ввоза на территорию Российской Федерации, и срок ввоза товаров, предусмотренный разрешением, в момент проведения проверки не истек. Кроме того, на основании п. 4 письма ГТК РФ письменное заключение, выданное уполномоченными Минэкономразвития России по итогам рассмотрения представленных импортерами-резидентами документов, подтверждающих невозможность ввоза товаров либо возврата денежных средств в иностранной валюте, переведенных из Российской Федерации за границу в целях приобретения товаров, оценивается наряду с другими доказательствами отсутствия или наличия состава правонарушения. Это весьма важный документ, получить который полезно всем предприятиям, которые не могут исполнить требования валютного законодательства по не зависящим от них причинам. Данный документ в подавляющем большинстве случаев помогает предприятиям избежать штрафов за нарушение валютного законодательства.
Согласно п. 8 письма ГТК РФ размер административного наказания должен соответствовать характеру совершенного деяния и дифференцироваться в зависимости от того, в чем заключается правонарушение:
- в неввозе на территорию Российской Федерации товаров, стоимость которых эквивалентна сумме уплаченных за них денежных средств, или невозврате переведенной за эти товары суммы денежных средств;
- во ввозе на территорию Российской Федерации указанных товаров или возврате денежных средств с нарушением установленного срока. Согласно ч. 3 ст. 15.25 КоАП РФ нарушение установленного порядка зачисления на счета в уполномоченных банках выручки, причитающейся за экспортированные работы, услуги, результаты интеллектуальной деятельности, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц и юридических лиц в размере стоимости работ, услуг и результатов интеллектуальной деятельности, ставших предметами административного правонарушения. Это правонарушение сходно со вторым административным правонарушением, однако в данной части статьи речь идет уже не о товаре, а о работах, услугах и результатах интеллектуальной деятельности.
Пункт 4 ст. 15.25 КоАП РФ за несоблюдение установленного порядка ведения учета, составления и представления отчетности по валютным операциям, а равно нарушение установленных сроков хранения учетных и отчетных документов предусматривает наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 50 до 100 минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от 400 до 500 минимальных размеров оплаты труда. Здесь имеются в виду следующие нарушения порядка документального оформления валютных операций: неправильное составление паспорта сделки и заполнение платежных документов, неверное ведение учетных карточек по сделкам, досрочное уничтожение документов, отражающих валютные операции, и иные административные правонарушения.
Уголовная ответственность за нарушение валютного законодательства.
Согласно ст. 193 УК РФ руководитель организации, не вернувший из-за границы крупную сумму средств в иностранной валюте, которые должны быть перечислены на счета уполномоченного банка России, наказывается лишением свободы на срок до трех лет. Крупным размером в данном случае признается сумма, превышающая 5 млн. руб. В соответствии с п. 1 ст. 14 УК РФ валютное преступление - это виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное Уголовным кодексом под угрозой наказания.
Важно, что не считается преступлением действие (бездействие), хотя формально и содержащее признаки какого-либо деяния, предусмотренного Уголовным кодексом, но в силу малозначительности не представляющее общественной опасности. Порогом такой малозначительности в данном случае будет сумма 5 млн. руб., указанная в примечании к ст. 193 УК РФ. Таким образом, если сумма невозвращенной иностранной валюты меньше 5 млн. руб., то данное деяние будет квалифицироваться по нормам не уголовного законодательства, а административного права.
Валютное преступление - это преступление средней тяжести со всеми вытекающими из него уголовно-правовыми последствиями (рецидив, освобождение от ответственности или наказания и прочее), поскольку удовлетворяет условиям признания его таковым в ч. 3 ст. 15 УК РФ, где преступлениями средней тяжести признаются умышленные и неосторожные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное Уголовным кодексом, не превышает пяти лет лишения свободы.
Согласно ст. 8 УК РФ к уголовной ответственности можно привлечь руководителя юридического лица только при наличии в его деянии (действии или бездействии) состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом.
Характеристики состава валютного преступления. Субъект преступления - это конкретный преступник. Субъектом валютного преступления является руководитель организации, не возвративший из-за границы иностранную валюту.
Субъективной стороной валютного преступления выступает прямой умысел, поскольку субъект сознавал, что не возвращает иностранную валюту, и желал этого.
Используемые в уголовном праве другие признаки субъективной стороны - мотивы и цели невозвращения иностранной валюты - значения не имеют и могут выступать только в качестве смягчающих или отягчающих обстоятельств при рассмотрении уголовного дела по существу. Объектом валютного преступления являются общественные отношения в сфере валютного регулирования и валютного контроля. Данные отношения возникают между уполномоченным банком и юридическим лицом и связаны с возвращением валютных ценностей на территорию Российской Федерации. Объективную сторону валютного преступления составляет невозвращение в крупном размере из-за границы руководителем организации средств в иностранной валюте, подлежащих в соответствии с законодательством Российской Федерации обязательному перечислению на счета в уполномоченный банк. Понятие "крупный размер" расшифровано в примечании к ст. 193 УК РФ.
Под уполномоченным банком согласно п. 8 ст. 1 Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле" понимается:
кредитная организация, созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации и имеющая право на основании лицензии Центробанка проводить банковские операции со средствами в иностранной валюте; действующий на территории Российской Федерации в соответствии с лицензией Центробанка филиал кредитной организации, созданной в соответствии с законодательством иностранных государств, имеющий право осуществлять банковские операции со средствами в иностранной валюте <1>.
--------------------------------
<1> См.: URL: http://www.lawtoday.ru/razdel/biblo/valyut-prav/057.php.

§ 2. Анализ состоянии дел по противодействию
нарушению валютного законодательства

Механизм валютного контроля достаточно сложен. В настоящее время множественность субъектов контроля позволяет государству использовать способность банковской системы, таможенных и налоговых органов контролировать определенные виды валютных операций. Однако межведомственный характер контроля значительно усложняет координацию деятельности его субъектов.
Банк России не установил порядок передачи уполномоченными банками информации о нарушениях валютного законодательства их клиентами - хозяйствующими субъектами и физическими лицами. В связи с этим менее отработанными являются механизмы взаимодействия по линии: Росфиннадзор - уполномоченный банк. Банки отвечают на единичные запросы государственных органов в рамках проводимых проверок, возбужденных дел об административных правонарушениях. Информация о нарушениях клиентами валютного законодательства накапливается в уполномоченных банках, но не всегда передается в Росфиннадзор, уполномоченный применять меры ответственности. При этом единого стандарта фиксирования информации нет, и каждый банк фиксирует нарушения в произвольной форме. Объем документов и информации, который должны предоставлять Росфиннадзору в целях реализации его полномочий иные агенты валютного контроля, устанавливается Правительством РФ по согласованию с Центральным банком РФ, однако соответствующие акты органов валютного регулирования также отсутствуют. Частично данная проблема решена путем заключения Росфиннадзором соглашений о взаимодействии с Федеральной таможенной службой, о сотрудничестве и информационном взаимодействии с Федеральной налоговой службой при осуществлении валютного контроля.
В настоящее время более тесными являются: взаимодействие по линии банковского валютного контроля (Банк России - территориальный орган Банка России по субъекту Федерации - уполномоченный банк) и по линии федеральных органов исполнительной власти (Росфиннадзор - ФТС России; Росфиннадзор - ФНС России).
В результате принятия новых нормативных документов были нарушены и ранее существовавшие информационные потоки в рамках таможенно-банковского валютного контроля. Сегодня электронная база оформленных и переоформленных паспортов сделок не поступает из уполномоченных банков в таможенные органы для целей осуществления валютного контроля при таможенном оформлении перемещаемых товаров через таможенную границу Российской Федерации. Учет валютных операций и контроль за их проведением стал осуществлять уполномоченный банк, в котором по контракту резидентом оформлен паспорт сделки. В региональные таможенные управления из Управления валютного контроля ФТС России поступает лишь информация по искусственно разбитым партиям товаров (на сумму менее 5000 долл.), с истекшими сроками исполнения обязательств по паспортам сделок и т.п. Информацией о поступлении денежных средств на банковские счета участников внешнеэкономической деятельности в оплату перемещаемых товаров таможни сегодня не располагают. Таким образом, механизм взаимодействия по линии уполномоченный банк - таможенный орган также не обеспечен.
Следует заметить, что не принесло ощутимых результатов и распространение технологии неплотного контроля на расчеты и переводы за выполняемые работы, оказываемые услуги. Чаще всего уполномоченный банк узнает об исполнении резидентом обязательств по соответствующим внешнеторговым договорам, когда клиентом проводятся валютные операции. Кроме того, нормативный акт Банка России увязывает срок предоставления резидентом в банк паспорта сделки документов, подтверждающих оказание услуг (выполнение работ и т.д.), с датой их оформления, а не фактического осуществления. При этом перечень подтверждающих документов не конкретизирован; порядок предоставления документов устанавливается уполномоченным банком. На практике нередки случаи несоблюдения резидентами регламента предоставления подтверждающих документов по оказанным услугам. Так, в налоговые органы направляются для возврата налога на добавленную стоимость акты оказанных нерезиденту услуг; а в банк для контроля репатриации иностранной валюты - инвойсы. При этом интервал дат между двумя "подтверждающими документами" на одну и ту же услугу может составлять полгода и более. В таком режиме документооборота контроль репатриации денежных средств уполномоченным банком теряет оперативность и значимость. Взаимодействие же по линии агентов валютного контроля уполномоченный банк - налоговый орган законодательно не определено.
Законом распределены полномочия по сбору информации, но большинство субъектов контроля, накапливая сведения о нарушениях, используют ее только в узковедомственных целях. Организационно система валютного контроля построена таким образом, что за одним и тем же участником внешнеэкономической деятельности осуществляется надзор различными субъектами валютного контроля, но общей картины о его операциях не формируется. Изложенное позволяет говорить об отсутствии оперативного, доступного, достоверного, сопоставимого получения информации по результатам валютного контроля. Отмеченные недостатки - результат несовершенства механизма контроля на всех уровнях государственного управления.
Мировой опыт осуществления валютного контроля показывает, что глубина и методы проведения валютного контроля зависят от ряда факторов, определяющих состояние национальной экономики, степени культуры ведения бизнеса субъектами валютных отношений и определяется стратегией и тактикой проведения экономических преобразований. Существование валютного контроля обусловливается характером потребностей экономики страны в необходимости данного инструмента валютной политики, а также степенью и позицией интеграции в мировой экономической системе <2>.
--------------------------------
<2> См.: Сыромятников Д.А., Алексеев И. Механизм валютного контроля. URL: http://www.publ.uchis-online.ru>files/eif6-6.pdf.

В 2012 г. Росфиннадзор в сфере валютного контроля отметил, что наибольший удельный вес в общем объеме выявленных за 2012 г. нарушений валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования составляют в том числе нарушения установленных сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям, подтверждающих документов и информации при осуществлении валютных операций более чем на тридцать дней, на которые приходится 27% от общего числа нарушений; вторым наиболее часто встречающимся нарушением является нарушение установленных правил оформления паспортов сделок, на которые приходится 24% от общего числа нарушений; затем следуют нарушения установленных сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям, подтверждающих документов и информации при осуществлении валютных операций не более чем на десять дней и более чем на десять дней, но не более чем на тридцать дней, на которые приходится 16 и 15% соответственно от общего числа нарушений. На долю невозврата авансовых платежей при импорте приходится 6% от общего числа нарушений, незачисление валютной выручки при экспорте составляет 10%; на нарушения установленных порядка и сроков представления либо непредставления резидентом в налоговый орган уведомления об открытии (закрытии) счета (вклада) или об изменении реквизитов счета (вклада) в банке, расположенном за пределами территории Российской Федерации, на которые приходится около 2%.

Рис. 31. Лица, привлеченные к административной ответственности
Росфиннадзором за 2012 г.

За 2012 г. общая сумма взысканных Росфиннадзором штрафных санкций по делам, возбужденным в сфере валютного контроля, по данным Федерального казначейства, составила свыше 448,4 млн. руб. <3>.
--------------------------------
<3> URL: http://www.rosfinnadzor.ru/work/valutnii_control/currency_control.

Глава 13. ПРАВОНАРУШЕНИЯ НА РЫНКЕ ЦЕННЫХ БУМАГ

§ 1. Законодательство Российской Федерации о защите прав и
законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг

Характеристика законодательства о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг содержится в ст. 3 Федерального закона от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг".
Как следует из смысла ст. 3 Закона N 46-ФЗ, законодательство РФ о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг представляет собой достаточно крупный массив нормативных правовых актов, включающих нормы различных отраслей права.
Общую правовую базу защиты прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг, как, впрочем, и правовую основу организации и осуществления деятельности на рынке ценных бумаг в целом составляют правовые нормы, сосредоточенные в Конституции РФ.
Уже в гл. 1 Конституции РФ, посвященной основам конституционного строя, указывается, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8). Согласно ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества <1> иначе как по решению суда и по основаниям, предусмотренным Законом. Важно отметить, что в соответствии с п. "в" ст. 71 Конституции РФ регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина отнесены к ведению Российской Федерации. В свою очередь, п. "ж" ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации отнесено и установление правовых основ единого рынка. Кроме того, к ведению Российской Федерации также относится принятие актов гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства. Следовательно, нормы конституционного права относят все основные вопросы защиты прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг к федеральному ведению.
--------------------------------
<1> В соответствии со ст. 128 ГК РФ к объектам гражданских прав, включаемым в категорию "имущество", среди прочего относятся деньги и ценные бумаги.

Большую роль в регулировании отношений, связанных с защитой прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг, играют нормы административного права. Прежде всего эти нормы определяют органы государственной власти, осуществляющие защиту прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг, и устанавливают их компетенцию. Из норм Закона N 46-ФЗ прямо следует, что таким органом прежде всего является федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", положивший начало административной реформе, определил в качестве такого органа Федеральную службу по финансовым рынкам (ФСФР России). Функции и права ФСФР России как федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг были определены в ст. ст. 42 и 44 Закона N 39-ФЗ соответственно. Постановлением Правительства РФ от 29.08.2011 N 717 утверждено Положение о Федеральной службе по финансовым рынкам.
С 1 сентября 2013 г. упразднена ФСФР и на Банк России возложены функции мегарегулятора финансовых рынков, в том числе регулирование, контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций - страховых организаций (Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N 251-ФЗ, Указ Президента РФ от 25 июля 2013 г. N 645).
Банк России в соответствии с Федеральным законом N 251-ФЗ наделяется контрольными и надзорными полномочиями в отношении эмитентов при осуществлении ими деятельности в сфере финансовых рынков, а также в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах. В Законе указывается, что контроль и надзор в названных сферах должен производиться в целях защиты прав и законных интересов акционеров и инвесторов.
Так, Законом N 251-ФЗ закреплено, что передача функций и полномочий упраздняемой ФСФР России в первое время не скажется на правовой силе подзаконных актов, которые принимались Правительством РФ и российским регулятором финансовых рынков до настоящего времени. В ч. 1 ст. 49 Закона N 251-ФЗ указано, что они продолжат применяться до вступления в силу соответствующих нормативных актов Банка России.
Сохранят свое действие и лицензии, разрешения, аттестаты, аккредитации, документы о присвоении статуса, выданные (осуществленные или присвоенные) ФКЦБ России, ФСФР России, Комиссией по товарной бирже, Инспекцией негосударственных пенсионных фондов при Минтруде России, Росстрахнадзором (ч. 2 ст. 49 Закона N 251-ФЗ). При их переоформлении будут выдаваться уже документы и лицензии Банка России в установленном для этого порядке.
Информировать инвесторов об аннулировании или о приостановлении действия лицензий на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также о других значимых событиях с 1 сентября 2013 г. будет Банк России, а не ФСФР России (ст. 8 Федерального закона от 05.03.1999 N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" в новой редакции).
Обязанность по ведению различных реестров, которые ранее вела ФСФР России, со дня вступления в силу Закона N 251-ФЗ возлагается на Банк России, который с 1 сентября 2013 г. будет вносить, изменять и удалять сведения из них при наличии необходимых оснований для этого (ч. 3 ст. 49 Закона N 251-ФЗ).
С момента упразднения ФСФР России Банк России становится правопреемником в отношениях, связанных с учреждением (участием в капитале) юридических лиц или участием в организациях (включая международные и иностранные), а также в обязательствах по договорам, заключенным ФСФР России, включая международные соглашения (ч. 5 ст. 49 Закона N 251-ФЗ). Кроме того, Банк России является процессуальным правопреемником ФСФР России во всех спорах с ее участием (ч. 6 ст. 49 Закона N 251-ФЗ).
Кроме того, нормы административного права определяют формы и способы защиты прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг. Различают юрисдикционную и неюрисдикционную формы защиты прав и интересов инвесторов. Юрисдикционная форма защиты - это защита гражданских прав государственными или уполномоченными государством органами, что подразумевает возможность защиты этих прав в судебном или ином процессуальном порядке. Неюрисдикционная форма защиты - защита гражданского права самостоятельными действиями лица без обращения к государственным и иным уполномоченным органам. Такая форма используется при самозащите прав и при применении лицом мер оперативного воздействия. Хотя российское законодательство предусматривает обе описанные выше формы, приоритет остается за юрисдикционной формой защиты прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг.
Способы защиты прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг разнообразны. Закон N 39-ФЗ прямо предусматривает такой способ защиты прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг, как реституция (восстановление положения, существовавшего до нарушения права), т.е. при признании выпуска ценных бумаг недействительным все ценные бумаги этого выпуска возвращаются эмитенту, а средства, полученные от размещения выпуска, - владельцам.
Отдельные статьи Закона N 39-ФЗ посвящены возмещению ущерба инвестору эмитентом, финансовым консультантом, независимым оценщиком, аудитором и другими лицами, подписавшими проспект ценных бумаг, за предоставление недостоверной или вводящей в заблуждение инвестора информации.
Такой способ защиты прав и законных интересов инвесторов, как пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, нашел отражение одновременно в нормах Законов N 46-ФЗ и N 39-ФЗ. Он может быть реализован путем запрета или ограничения проведения профессиональным участником рынка ценных бумаг отдельных операций на рынке ценных бумаг, а также приостановления или аннулирования лицензий на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг.
Помимо того, нарушение прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг со стороны эмитента или профессионального участника рынка ценных бумаг может привести к привлечению нарушителя к административной ответственности в соответствии с нормами КоАП РФ.
Важное место в законодательстве о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг занимают нормы гражданского законодательства. К отношениям, связанным с защитой прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг, могут быть применены общие положения ГК РФ, касающиеся ценных бумаг, хозяйственных обществ, недействительности сделок, исполнения обязательств.
Кроме того, гражданско-правовые нормы устанавливают меры имущественной ответственности, а также иные меры защиты гражданских прав участников фондового рынка, в том числе и инвесторов. В частности, в ст. ст. 15 и 393 ГК РФ установлена обязанность по возмещению убытков, причиненных нарушением права, в том числе права кредитора в обязательстве. В ст. 12 ГК РФ даны основные способы защиты гражданских прав. Специальные нормы об ответственности за нарушение отдельных видов обязательств содержатся в части второй ГК РФ.
Защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг посвящены различные нормы Закона N 39-ФЗ. Для этих целей в данном законодательном акте устанавливаются обязательные требования к деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг и ее стандартов, а также обязательность лицензирования всех видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. При этом запрещается деятельность лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность на рынке ценных бумаг, без соответствующей лицензии, манипулирование ценами и другие противоправные деяния.
Также Закон N 39-ФЗ определяет необходимость государственной регистрации выпусков (дополнительных выпусков) эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг и контроля за соблюдением эмитентами условий и обязательств, предусмотренных в них <2>.
--------------------------------
<2> См.: Горохов А.А., Вавулин Д.А., Емельянов А.С. Комментарий к Федеральному закону "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" (постатейный). М., 2012.

Наряду с нормами конституционного, административного и гражданского права, составляющими основу правового регулирования отношений в сфере защиты прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг, отдельные вопросы, имеющие непосредственное отношение к защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг, урегулированы нормами уголовного права.

§ 2. Преступления на рынке ценных бумаг

Криминогенная ситуация на рынке ценных бумаг в последние годы существенно осложнилась.
По мере развития рынка ценных бумаг изменяется и характер совершаемых преступлений. Если на раннем этапе преобладал выпуск в обращение суррогатов ценных бумаг, таких как билеты "МММ", акции компании "Хопер-Инвест", депозитные сертификаты различных коммерческих банков, то в настоящее время наиболее часто встречающимися правонарушениями стали противоправное завладение ценными бумагами, принадлежащими другим организациям, и их последующая реализация, изготовление и использование поддельных ценных бумаг, выпуск в обращение ценных бумаг, не обеспеченных реальными материальными ценностями, а также преступления, связанные с деятельностью профессионалов рынка ценных бумаг.
Объективно преступникам содействуют структурные тенденции на рынке ценных бумаг <3> (рис. 32).
--------------------------------
<3> См.: URL: http://images.yandex.m/yandsearch?rpt=simage&ed=1&text=рынок ценных бумаг схемы&p=35&img.

                ┌───────────────────────────────────────────┐
                │Структурные тенденции на рынке ценных бумаг│
                └───┬────────────────┬───────────────┬──────┘
                    │                │               │
                    \/               \/              \/
  ┌───────────────────┐  ┌────────────────┐        ┌─────────────────────┐
  │Изменения в составе│  │   Изменения    │        │Изменения в характере│
  │  участников рынка │  │в инструментарии│        │ рыночных операций   │
  ├───────────────────┘  │     рынка      │        └─┬───────────────────┘
  │                      └─┬──────────────┘          │
  │  ┌───────────────────┐ │  ┌───────────────┐      │  ┌─────────────────┐
  │  │      Развитие     │ │  │   Развитие    │      │  │    Появление    │
  ├─>│   комплективных   │ ├─>│вторичных видов│      ├─>│   новых видов   │
  │  │форм инвестирования│ │  │ ценных бумаг  │      │  │рыночных операций│
  │  │  в ценные бумаги  │ │  └───────────────┘      │  └─────────────────┘
  │  └───────────────────┘ │  ┌────────────────────┐ │  ┌────────────────┐
  │  ┌────────────────┐    ├─>│     Создание       │ │  │ Развитие новых │
  │  │   Изменения    │    │  │  производственных  │ │  │ форм торговли  │
  └─>│   в составе    │    │  │инструментов на базе│ └─>│ценными бумагами│
     │профессиональных│    │  │    ценных бумаг    │    └────────────────┘
     │  участников    │    │  └────────────────────┘
     └────────────────┘    │  ┌───────────────────┐
                           │  │   Диверсификация  │
                           └─>│   характеристик   │
                              │   существующих    │
                              │ видов ценных бумаг│
                              └───────────────────┘

Рис. 32. Структурные тенденции на рынке ценных бумаг

Рассмотрим некоторые схемы, применяемые злоумышленниками в операциях с ценными бумагами.
Первое направление связано с корректировкой финансового результата и выплатой неустойки (рис. 33).

               ┌─────────────────────────────────────────────────┐
               │   ┌────────────────────────────┐  Средства банка│
               │   │           БАНК             ├ ─ ─ ─ ─ ─┐     │
               │   └────────────────────────────┘                │
               │      /\                 /\                │     │
               │      │  Заключение      │  Выплата              │
               │      1  контрактов      2  неустоек       │     │
               │      │                  │                       │
               │      \/                 │                 │     │
               │┌────────────────────────┴────────────┐          │
               ││Компания 1, Компания 2, ...Компания n│<─ ─┘     │
               │└─────────────────────────────────────┘          │
               └─────────────────────────────────────────────────┘

1 - банк на регулярной основе заключает договоры с клиентами по торговле ценными бумагами российских эмитентов на условиях постоплаты.
2 - контрагенты не выполняют своих обязательств в указанный срок и перечисляют банку неустойки.
Примечание. Средства на счетах клиентов, которые перечисляются банку как неустойки, могут являться средствами самого банка (например, выданные в качестве ссуд).

Рис. 33. Выплата неустоек

Следующее направление - корректировка структуры баланса. Реклассификация портфеля ценных бумаг (рис. 34).

                 ┌──────────────────────────────────────────┐
                 │┌────────────┐      1       ┌────────────┐│
                 ││            │<─────────────│            ││
                 ││   БАНК 1   ├ ─ ─ ─ ─ ─ ─ >│   БАНК 2   ││
                 ││            │              │            ││
                 ││            ├─────────────>│            ││
                 ││            │< ─ ─ ─ ─ ─ ─ ┤            ││
                 │└────────────┘      2       └────────────┘│
                 └──────────────────────────────────────────┘

Данная схема реализуется в случае, если на рынке прогнозируется снижение цен на ЦБ; данная операция позволяет преобразовать актив, подверженный уменьшению стоимости, в актив с постоянной стоимостью, по которому банком резерв не формируется.
1 - продажа Банку 2 ценных бумаг, "оцениваемых по справедливой стоимости через прибыль и убыток".
2 - приобретение тех же бумаг с постановкой на балансовый счет N 503 "долговые обязательства, удерживаемые до погашения".
Примечание. Разница в суммах покупки и продажи ценных бумаг минимальна. В данной схеме используется Б2, так как по правилам учета не допускается перенос стоимости долговых обязательств на счет 503 со счета 501 "Долговые обязательства, оцениваемые по справедливой стоимости через прибыль или убыток".

Рис. 34. Реклассификация портфеля ценных бумаг

Третье направление корректировки финансового результата - торговля с клиентами ценными бумагами на выгодных банку условиях (рис. 35).

Рис. 35. Торговля с клиентами ценными бумагами
на выгодных банку условиях

Четвертое направление манипуляций - торговля векселями клиентов (рис. 36). Пятое направление корректировки финансового результата - компенсация разницы в стоимостях за счет покупки ценных бумаг третьих лиц (рис. 37).

Рис. 36. Торговля векселями клиентов

Рис. 37. Компенсация разницы в стоимостях
за счет покупки ценных бумаг третьих лиц

Шестое направление манипуляций - клиринговые операции (рис. 38).

                   ┌──────┐      ┌ ─ ─ ─ ─┐      ┌──────┐
                   │      ├───1──┤Торговая│─ ─ ─>│      │
                   │      │       площадка       │      │
                   │БАНК 1│<──2──┤ (ММВБ) ├─ ─ ─ ┤БАНК 2│
                   │      │      └ ─ ─ ─ ─┘      │      │
                   │      ├───3─────────────────>│      │
                   └──────┘                      └──────┘
              ───> Перечисление денежных средств
              ─ ─> Передача ценных бумаг

Цель: формирование планируемого финансового результата.
Б1 и Б2 - профессиональные участники организованного рынка ценных бумаг.
1 - Б1 реализует Б2 пакет акций российских эмитентов в пределах "коридора" на дату совершения сделок.
2 - в тот же день Б2 реализует Б1 купленные у него ранее акции, при этом цена продажи превышает цену покупки.
3 - в конце дня в результате клиринга (зачет взаимных требований по сделкам купли-продажи ценных бумаг) Б1 перечисляет средства Б2 в размере разницы между ценой покупки и продажи данного пакета акций.
Таким образом, для Б1 проведение указанных сделок является убыточным и лишенным экономического смысла.

Рис. 38. Клиринговые операции

Седьмое направление - увеличение уставного капитала банка с использованием векселей стороннего банка (рис. 39).

Рис. 39. Увеличение уставного капитала банка
с использованием векселей стороннего банка

И наконец, седьмое направление манипуляций - искусственное занижение резерва (рис. 40).

    ┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐
    │       ┌──────────────────────────────┐                        │
    │       │            БАНК 1            │                        │
    │       └─────────────────────────┬────┘                        │
    │          /\          1          │                             │
    │          │                      │                             │
    │          │                      \/                            │
    │┌─────────┴───────────┐   ┌─────────────────┐      ┌──────────┐│
    ││      Компания 1     │   │   Компания 1    │   2  │Компания 2││
    ││Ссуда (III кат.) + 0%│ = │Вексель (II кат.)│<─ ─ ─│(авалист) ││
    │└─────────────────────┘   └─────────────────┘      └──────────┘│
    └───────────────────────────────────────────────────────────────┘
      ───> Перечисление денежных средств
      ─ ─> Предоставление аваля по договору новации

1 - банк проводит реструктуризацию проблемной ссудной задолженности в вексельную (остаток задолженности компании 1 (проблемная ссуда компании 1 + % + пени) по договору новации переоформляется в вексельную задолженность компании 1).
2 - компания 2 предоставляет аваль (поручительство) по реструктурированному векселю компании 1.
Примечание. Авалист обязуется выплатить всю сумму долга по векселю на предъявителя в случае неисполнения последним обязательств перед банком, что расценивается как залог и на основании проф. суждения (с учетом иных существенных факторов) ведет к повышению категории качества задолженности компании 1).

Рис. 40. Искусственное занижение резерва

Одним из мощных средств борьбы с различного рода противоправными деяниями в сфере экономики, в том числе на рынке ценных бумаг, безусловно, является уголовная ответственность.
Необходимо отметить, что уже в первоначальной редакции Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ, вступившего в силу с 1 января 1997 г., были установлены специальные составы преступлений в сфере рынка ценных бумаг и меры уголовной ответственности за их совершение. Так, ст. 185 УК РФ предусматривала уголовную ответственность за злоупотребления при выпуске ценных бумаг (эмиссии). В свою очередь, ст. 186 УК РФ предусматривала уголовную ответственность за изготовление или сбыт поддельных ценных бумаг <4>.
--------------------------------
<4> См.: Вавулин Д.А., Федотов В.Н. Уголовная ответственность за правонарушения в сфере рынка ценных бумаг // Право и экономика. 2010. N 3.

Однако рыночная жизнь не стоит на месте, и правовая практика показала, что для пресечения всех нарушений на финансовом рынке прежних норм УК РФ стало явно недостаточно.
Современное состояние криминогенной обстановки на фондовом рынке характеризуется интенсивным ростом особо опасных преступлений экономической направленности. Ввиду несовершенства правового регулирования деятельности ОВД и слабого государственного контроля рынок ценных бумаг практически оказался открытым для преступных посягательств <5>.
--------------------------------
<5> См.: Игонин Ю.М. Социальная обусловленность и современное состояние оперативно-розыскной деятельности на российском рынке ценных бумаг // Совершенствование борьбы с организованной преступностью и наркобизнесом (Материалы Всероссийской межведомственной научно-практической конференции 16 - 17 декабря 1997 г.). М., 1998. Вып. 3. С. 46.

Наиболее распространенной схемой на сегодняшний день является схема, связанная с биржевой покупкой-продажей ценных бумаг. Суть этой схемы коротко состоит в следующем.
Организованной преступной группой, оказывающей незаконные услуги по выводу денежных средств из Российской Федерации, регистрируются на подставных лиц фирмы, которые в последующем не будут вести никакой реальной финансово-хозяйственной деятельности. Мы их называем "фирмы-однодневки" <6>.
--------------------------------
<6> До настоящего времени одним из несовершенств российского законодательства является порядок регистрации, учета и ликвидации юридических лиц, что затрудняет контроль за их деятельностью и делает возможным искажение информации о реальных владельцах, целях и направлениях деятельности отдельных юридических лиц.

В дальнейшем "фирмам-однодневкам" открываются расчетные счета в банках, участвующих в схемах по выводу денежных средств за границу. (По нашей информации, которую мы не можем пока подтвердить официально, часть сотрудников кредитных организаций, включая отдельных руководителей, осведомлена о предстоящем характере противоправной деятельности открывающих счета фирм.)
Одновременно регистрируются либо приобретаются несколько инвестиционных компаний, имеющих лицензию профессионального участника фондового рынка.
Также регистрируются или приобретаются компании в юрисдикциях с льготным налогообложением (офшорные), имеющие расчетные счета в иностранных банках.
Все вышеперечисленные компании являются частью одного механизма и управляются из единого центра.
Денежные средства различных юридических лиц, предназначенные для вывода за рубеж, поступают на расчетные счета "фирм-однодневок", а затем перечисляются по договорам брокерского обслуживания на покупку ценных бумаг на расчетные счета задействованных в схеме инвестиционных компаний.
При этом происходит уклонение от уплаты налогов, так как на счета "фирм-однодневок" денежные средства поступают с назначением платежа - оплата за товар либо услуги с включенным налогом на добавленную стоимость. А при покупке ценных бумаг, в соответствии с действующим российским налоговым законодательством, налог на добавленную стоимость не включается.
Затем инвестиционные компании перечисляют полученные денежные средства на торговые площадки Московской межбанковской валютной биржи или Российской товарно-сырьевой биржи, где совершаются сделки по приобретению высоколиквидных акций таких компаний, как ОАО "Газпром", ОАО "Лукойл", ОАО "Сбербанк" и других.
В дальнейшем, в течение одного биржевого дня, по договорам купли-продажи ценные бумаги поступают на счета "депо" подконтрольных группе офшорных компаний и реализуются на тех же биржевых площадках. Денежные средства от продажи акций поступают на счета, открытые в иностранных, в основном прибалтийских, банках.
Далее выведенные из России деньги направляются на счета компаний, подконтрольных клиентам.
Таким образом, в результате осуществления ряда финансовых операций денежные средства выводятся из России и легализуются. Кроме того, заказчик вывода экономит значительную сумму на уплате налога на добавленную стоимость, который в бюджет от ликвидированной к тому времени "фирмы-однодневки" не поступает.
МВД России принимаются все возможные меры для перекрытия подобных каналов.
Так, сотрудниками ГУЭБиПК МВД России во взаимодействии с ФСБ России и Росфинмониторингом в ноябре 2011 г. пресечена деятельность участников преступной группы, действовавшей по описанной выше схеме. Менее чем за год было выведено из России более 3 млрд. долл. США. Кроме того, государству причинен ущерб, только в виде неуплаченного НДС, в сумме свыше 15 млрд. руб. (500 млн. долл. США).
Еще одним достаточно распространенным способом вывода средств из России является оформление договоров страхования с иностранными компаниями.
Так, при расследовании уголовного дела по факту хищения в особо крупном размере бюджетных средств одного из субъектов Российской Федерации было установлено, что один из руководителей кредитной организации, замешанный в хищениях, с целью вывода средств за границу и их легализации оформил в швейцарской страховой компании договор страхования жизни и здоровья. При этом условия договора были составлены таким образом, что страхователь безусловно получает в течение ближайшего времени страховую выплату. Выгодоприобретателем по договору является иностранная компания, аффилированная со страхователем.
Необходимо учесть, что денежные средства, полученные по договорам страхования жизни и здоровья, не считаются доходом и налогами не облагаются.
В результате осуществления только одной операции по фиктивному страхованию жизни и здоровья из России было выведено и легализовано в Европе 10 млн. евро, ранее похищенных из бюджета.
Вредоносность отклоняющегося экономического поведения на рынке ценных бумаг очень высока: как правило, в обращении ценных бумаг участвует одновременно громадное количество лиц (физических и юридических), и недобросовестность хотя бы одного из многочисленных звеньев цепочки причиняет (или способна причинить) ущерб - прежде всего материальный, однако и другой - большому количеству субъектов рынка ценных бумаг <7>.
--------------------------------
<7> См.: Товба О.Н. Современное состояние преступности на рынке ценных бумаг (на примере Центрального федерального округа России) // Общество и право. 2009. N 3 (25). С. 195 - 197.

Поэтому не случайно законодатель при непосредственном участии ФСФР России проводил целенаправленную работу по внесению в УК РФ изменений и дополнений, направленных на усиление уголовной ответственности за преступления на рынке ценных бумаг.
Первым шагом в этом направлении стало появление Федерального закона от 4 марта 2002 г. N 23-ФЗ, вступившего в силу с 6 марта 2002 г. Этот законодательный акт внес некоторые редакционные изменения в ст. 185 УК РФ. В частности, были увеличены суммы штрафов за деяния, установленные в ней, а также введена ответственность за их неоднократное совершение либо совершение группой лиц по предварительному сговору или организованной группой. Вместе с тем в УК РФ была введена новая ст. 185.1, установившая уголовную ответственность за злостное уклонение от предоставления инвестору или контролирующему органу информации, определенной законодательством Российской Федерации о ценных бумагах.
Все преступления с ценными бумагами можно разделить на преступления в сфере выпуска и обращения ценных бумаг и преступления, связанные с ценными бумагами. Особенностью первой группы преступлений является то, что исключительно ценные бумаги могут быть предметом преступного посягательства. Во втором случае ценные бумаги выступают предметом наряду с иными, являясь, например, предметом кражи или подделки.
В настоящее время к ним относятся: "Злоупотребления при эмиссии ценных бумаг" (ст. 185 УК РФ), "Злостное уклонение от предоставления инвестору или контролирующему органу информации, определенной законодательством Российской Федерации о ценных бумагах" (ст. 185.1 УК), "Изготовление или сбыт поддельных денег или ценных бумаг" (ст. 186 УК), "Мошенничество" (ст. 159 УК), "Присвоение или растрата" (ст. 160 УК), "Незаконное предпринимательство" (ст. 171 УК РФ) и другие <8>.
--------------------------------
<8> Там же.

Логическим продолжением работы по усилению уголовной ответственности за правонарушения на рынке стало принятие Федерального закона от 30 октября 2009 г. N 241-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и ст. 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации", вступившего в силу с 14 ноября 2009 г. Этот законодательный акт внес ряд редакционных изменений в ст. ст. 185 и 185.1 УК РФ, а также ввел в УК РФ новые специальные составы преступлений в сфере рынка ценных бумаг и меры уголовной ответственности за их совершение. В частности, в гл. 22 УК РФ были введены три новые статьи: "Нарушение порядка учета прав на ценные бумаги", "Манипулирование ценами на рынке ценных бумаг", "Воспрепятствование осуществлению или незаконное ограничение прав владельцев ценных бумаг".
В ст. 185 УК РФ установлена уголовная ответственность за противоправное деяние, а именно: внесение в проспект ценных бумаг заведомо недостоверной информации, утверждение либо подтверждение содержащего заведомо недостоверную информацию проспекта ценных бумаг или отчета (уведомления) об итогах выпуска ценных бумаг, а равно размещение эмиссионных ценных бумаг, выпуск которых не прошел государственную регистрацию, за исключением случаев, когда законодательством Российской Федерации о ценных бумагах не предусмотрена государственная регистрация выпуска эмиссионных ценных бумаг.
Если такие деяния причинили крупный ущерб гражданам, организациям или государству, они наказываются штрафом в размере от пятисот до семисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от пяти до семи месяцев, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет.
Те же деяния, совершенные неоднократно либо группой лиц по предварительному сговору, либо организованной группой, наказываются лишением свободы на срок до трех лет.
В ст. 185.1 УК РФ установлена уголовная ответственность за злостное уклонение от раскрытия или предоставления информации, определенной законодательством Российской Федерации о ценных бумагах, либо предоставление заведомо неполной или ложной информации <9>.
--------------------------------
<9> См.: Вавулин Д.А. Федотов В.Н. Указ. соч.

Если такие деяния причинили крупный ущерб гражданам, организациям или государству, они наказываются штрафом в размере от пятисот до семисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от пяти до семи месяцев, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет.
В ст. 185.2 УК РФ установлена уголовная ответственность за нарушение порядка учета прав на ценные бумаги лицом, в должностные обязанности которого входит совершение операций, связанных с учетом прав на ценные бумаги.
Совершение такого рода деяния, если оно повлекло причинение крупного ущерба гражданам, организациям или государству, наказывается штрафом в размере от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до трех лет либо лишением свободы на срок до двух лет со штрафом в размере до ста тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного года либо без такового.
То же деяние, совершенное группой лиц по предварительному сговору, организованной группой либо повлекшее причинение особо крупного ущерба, наказывается лишением свободы на срок от двух до шести лет со штрафом в размере до одного миллиона рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех лет либо без такового с лишением права занимать определенные должности либо заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
В ст. 185.3 УК РФ установлена уголовная ответственность за манипулирование ценами на рынке ценных бумаг.
Такого рода деяние, если оно причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере, наказывается штрафом в размере от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок от двух до шести лет со штрафом в размере до пятидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех месяцев либо без такового с лишением права занимать определенные должности либо заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
То же деяние, совершенное с использованием средств массовой информации, наказывается лишением свободы на срок от пяти до семи лет со штрафом в размере до одного миллиона рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех лет либо без такового с лишением права занимать определенные должности либо заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Рассматривая ст. 185.3 УК РФ, следует отметить, что УК РФ не определяет понятие "манипулирование ценами на рынке ценных бумаг". При этом в примечании к ст. 185.3 УК РФ указывается, что под манипулированием ценами на рынке ценных бумаг следует понимать действия, обладающие признаками манипулирования ценами, предусмотренные законодательством Российской Федерации о ценных бумагах.
Определение понятия "манипулирование ценами на рынке ценных бумаг", а также перечень действий, которые относятся к манипулированию ценами на рынке, установлены в п. 2 ст. 51 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг".
Под манипулированием ценами на рынке ценных бумаг понимаются действия, которые совершаются одним или несколькими лицами и в результате которых повышается, понижается и (или) поддерживается цена ценной бумаги, либо повышается, понижается и (или) поддерживается спрос и (или) предложение на ценную бумагу, либо повышается, понижается и (или) поддерживается объем торгов ценной бумагой.
К числу таких действий, в частности, относятся:
- распространение через средства массовой информации (в том числе электронные) и информационно-телекоммуникационные сети общего пользования (включая Интернет) или любым иным способом ложных либо вводящих в заблуждение сведений, оказывающих влияние или способных оказать влияние на спрос и (или) предложение на ценную бумагу, цену ценной бумаги или объем торгов ценной бумагой;
- совершение на организованных торгах сделок с ценными бумагами по цене (ценам), имеющей (имеющим) существенное отклонение от цены соответствующей ценной бумаги, сложившейся на организованных торгах в тот же день (далее - текущая цена), при условии что сделки были совершены от имени и (или) за счет лиц, между которыми (или между сотрудниками (работниками) которых) существовало (существовала) предварительное соглашение (договоренность) о покупке (продаже) ценных бумаг по ценам, имеющим существенное отклонение от текущей цены. При этом критерии существенности отклонения цен от текущей цены устанавливаются нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг в зависимости от вида, ликвидности и (или) рыночной стоимости ценной бумаги. Эти требования применяются к организованным торгам, сделки на которых заключаются на основании заявок, адресованных всем участникам торгов, в случае, если информация о лицах, подавших заявки, а также о лицах, в интересах которых были поданы заявки, не раскрывается другим участникам торгов;
- одновременное либо последовательное в течение торгового дня выставление заявок, направленных на введение в заблуждение участников рынка или инвесторов, в результате чего в торговой системе появляется две или более заявки противоположной направленности, которые подаются за счет одного и того же лица и в которых цена покупки ценной бумаги выше цены (либо равна цене) продажи такой же ценной бумаги в случае, если на основании указанных заявок совершены сделки. Эти требования применяются к организованным торгам, сделки на которых заключаются на основании заявок, адресованных всем участникам торгов, в случае, если информация о лицах, подавших заявки, а также о лицах, в интересах которых были поданы заявки, не раскрывается другим участникам торгов;
- неоднократное в течение торгового дня совершение двумя или более участниками торгов в собственных интересах либо за счет одного и того же клиента двух или более сделок с ценными бумагами (сделок, в которых каждый из участников торгов выступает в качестве и покупателя, и продавца одной и той же ценной бумаги по одинаковой цене и в одинаковом количестве), которые не имеют очевидного экономического смысла или очевидной законной цели хотя бы для одного из участников торгов (либо их клиентов), а также выдача клиентом одному или нескольким участникам рынка поручений (распоряжений) на совершение в его интересах двух или более сделок с одной и той же ценной бумагой, в которых покупатель и продавец действуют в интересах клиента при совершении сделок;
- неоднократное в течение торгового дня выставление участником торгов в собственных интересах либо за счет одного и того же клиента заявок, направленных на введение в заблуждение участников рынка или инвесторов, имеющих наибольшую цену покупки либо наименьшую цену продажи, в результате чего совершаются или могут совершаться сделки, приводящие к существенному увеличению или снижению цены ценной бумаги, если соответствующие заявки на покупку или продажу от иных участников торгов, не участвующих в совершении сделок с указанным участником торгов, не оказывают существенного влияния на цену ценной бумаги;
- неоднократное неисполнение участником торгов обязательств по сделкам с ценной бумагой, заключенным в течение торгового дня в собственных интересах либо за счет клиентов, если заключение указанных сделок привело к существенному увеличению или снижению цены ценной бумаги, при условии что сделки, заключенные без участия указанного участника торгов, не оказывают существенного влияния на цену ценной бумаги;
- совершение в течение торгового дня в интересах одного и того же участника торгов или за счет одного и того же клиента сделки (сделок) с ценными бумагами, которая (которые) не имеет (не имеют) очевидного экономического смысла или очевидной законной цели и в результате исполнения обязательств по которой (которым) не меняется владелец ценных бумаг;
- выставление участником (участниками) торгов заявок на совершение сделок по покупке или продаже ценных бумаг от своего имени и за свой счет, от имени клиента и за счет клиента или в качестве управляющего за счет средств учредителя управления, которые направлены на введение в заблуждение участников рынка или инвесторов, в результате чего заключаются сделки, направленные на поддержание цены на ценные бумаги на уровне, не соответствующем текущей цене, которая сформировалась бы без учета соответствующих заявок, за исключением сделок, совершаемых участниками торгов во исполнение договоров с организаторами торговли и (или) эмитентом (управляющей компанией акционерного инвестиционного фонда или паевого инвестиционного фонда), и при условии раскрытия информации о наименовании участника торгов, совершающего такие сделки, а также иной информации, предусмотренной нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг;
- совершение участником торгов в собственных интересах либо за счет одного и того же клиента сделок или выставление заявок на совершение сделок по покупке или продаже ценных бумаг в течение периода, определенного нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, оказывающих существенное влияние на цены, которые рассчитываются и раскрываются (предоставляются) инвесторам и участникам торгов в соответствии с федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, при том что совершение сделок и (или) выставление заявок иными участниками торгов, с которыми отсутствуют предварительные соглашения (договоренности) о совершении таких действий, осуществляются по ценам, соответствующим общему уровню цен, сложившемуся до момента расчета соответствующих цен, в результате чего инвесторы, действующие исходя из таких цен, вводятся в заблуждение <10>.
--------------------------------
<10> Там же.

Не являются манипулированием ценами на рынке ценных бумаг действия, описанные выше, осуществляемые в интересах эмитента и направленные на поддержание цен:
- на эмиссионные ценные бумаги в связи с публичным предложением ценных бумаг, если существует риск снижения цены на такие ценные бумаги;
- на ценные бумаги, если осуществляется выкуп, приобретение акций в случаях, установленных федеральными законами.
Не являются манипулированием ценами на рынке ценных бумаг операции с ценными бумагами, осуществляемые органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, уполномоченными лицами в рамках осуществления возложенных на них функций по реализации кредитно-денежной политики, а также в целях управления государственным и муниципальным долгом.
Уголовная ответственность за воспрепятствование осуществлению или незаконное ограничение прав владельцев ценных бумаг. В ст. 185.4 УК РФ установлена уголовная ответственность за воспрепятствование осуществлению или незаконное ограничение прав владельцев ценных бумаг.
Как следует из смысла ст. 185.4 УК РФ, под воспрепятствованием осуществлению или незаконным ограничением прав владельцев ценных бумаг понимаются следующие деяния:
- незаконный отказ в созыве или уклонение от созыва общего собрания владельцев ценных бумаг;
- незаконный отказ регистрировать для участия в общем собрании владельцев ценных бумаг лиц, имеющих право на участие в общем собрании;
- проведение общего собрания владельцев ценных бумаг при отсутствии необходимого для его проведения кворума;
- иное воспрепятствование осуществлению или незаконное ограничение закрепленных в законодательстве Российской Федерации о ценных бумагах прав владельцев ценных бумаг.
Если перечисленные деяния причинили гражданам, организациям или государству крупный ущерб либо сопряжены с извлечением дохода в крупном размере, они наказываются штрафом в размере до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет либо лишением свободы на срок до двух лет со штрафом в размере до ста тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного года либо без такового с лишением права занимать определенные должности либо заниматься определенной деятельностью на срок до двух лет или без такового.
Те же деяния, совершенные группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, наказываются штрафом в размере от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности либо заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Уголовная ответственность за изготовление или сбыт поддельных ценных бумаг. В ст. 186 УК РФ установлена уголовная ответственность за изготовление в целях сбыта или сбыт поддельных государственных ценных бумаг или других ценных бумаг в валюте РФ либо ценных бумаг в иностранной валюте.
Такие деяния наказываются лишением свободы на срок от пяти до восьми лет с конфискацией имущества или без таковой.
Те же деяния, совершенные в крупном размере либо лицом, ранее судимым за изготовление или сбыт поддельных денег или ценных бумаг, наказываются лишением свободы на срок от семи до двенадцати лет с конфискацией имущества.
Деяния, названные выше, совершенные организованной группой, наказываются лишением свободы на срок от восьми до пятнадцати лет с конфискацией имущества.
Рассмотренные нормы УК РФ наряду с положениями КоАП РФ, которые действуют с 13 апреля 2009 г., должны стать эффективным механизмом предупреждения и пресечения различного рода посягательств на законные права и интересы инвесторов на рынке ценных бумаг Российской Федерации <11>.
--------------------------------
<11> Там же.

Уголовное законодательство стран с развитыми и развивающимися фондовыми рынками содержит большое число составов преступлений, совершаемых на рынке ценных бумаг. Основными из них являются:
- использование инсайдерской информации;
- манипулирование ценами;
- деятельность на рынке ценных бумаг без лицензии, если такая лицензия необходима:
- мошенничество на рынке ценных бумаг;
- злоупотребления при эмиссии ценных бумаг;
- незаконное использование средств клиентов (в нарушение правил об отдельном хранении и учете средств клиентов брокеров);
- нарушение правил учета прав на ценные бумаги;
- злостное уклонение от раскрытия или предоставления информации.
Некоторые из указанных составов преступлений идентичны составам административных правонарушений. В этих случаях уголовная ответственность устанавливается при условии причинения существенного ущерба или при наличии такого признака, как злостность <12>.
--------------------------------
<12> См.: URL: http://www.fsfr-vkr.ru/administr/category/administra-poryadok_ra-ugolovnie_1.html.

Рассмотрим наиболее типичные злоупотребления с наиболее распространенными ценными бумагами - акциями, облигациями и векселями <13>.
--------------------------------
<13> См.: Бекряшев А.К., Белозеров И.П., Бекряшева А.И., Леонов И.В. Указ. соч.

Злоупотребления в процессе эмиссии и обращения эмиссионных ценных бумаг.
Указанные злоупотребления удобно классифицировать в зависимости от вида деятельности на рынке ценных бумаг, при осуществлении которых или посредством которых они совершаются. В соответствии с данным критерием злоупотребления на рынке ценных бумаг можно объединить в следующие группы:
- злоупотребления в процессе эмиссионной деятельности;
- злоупотребления в процессе осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг: брокерской, дилерской, деятельности по управлению ценными бумагами, клиринговой, депозитарной, регистраторской, деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг.
Злоупотребления в процессе эмиссионной деятельности. Эмиссионной является деятельность по выпуску ценных бумаг. Процедура эмиссии ценных бумаг включает, как правило, следующие этапы:
- принятие эмитентом решения о выпуске эмиссионных ценных бумаг;
- регистрацию выпуска эмиссионных ценных бумаг; для документарной формы выпуска - изготовление сертификатов ценных бумаг;
- размещение эмиссионных ценных бумаг;
- регистрацию отчета об итогах выпуска эмиссионных ценных бумаг.
Выпуск в обращение ценных бумаг, не прошедших государственную регистрацию. Совершение данных деяний повышает вероятность появления на рынке фондовых инструментов недобросовестных эмитентов, различных суррогатов ценных бумаг (например, "билетов МММ"), снижает доверие инвесторов, увеличивает инвестиционные риски и создает благоприятные условия для осуществления крупномасштабных мошеннических операций, наносящих ущерб инвесторам. В соответствии с действующим законодательством выпуск в обращение ценных бумаг, не прошедших государственную регистрацию, запрещен. Он признается несостоявшимся. Сделки, совершаемые с данными ценными бумагами, являются недействительными.
Вместе с тем уголовной ответственности за совершение данного деяния в настоящее время в России не предусмотрено.
Создание преимущественных условий приобретения ценных бумаг для отдельных категорий потенциальных инвесторов. Данный вид злоупотреблений обусловлен стремлением эмитентов сохранить контроль над предприятием и не допустить скупку ценных бумаг внешними инвесторами. Это обеспечивается посредством:
- введения ограничений для доступа сторонних инвесторов к информации об эмиссии;
- создания привилегированных условий приобретения ценных бумаг для отдельных категорий инвесторов.
Эти злоупотребления ущемляют права и законные интересы потенциальных инвесторов, ограничивают конкуренцию.
В целях предупреждения подобных нарушений законодательством предусмотрен порядок, в соответствии с которым:
- в случае открытой (публичной) эмиссии, требующей регистрации проспекта эмиссии, эмитент обязан обеспечить доступ к информации, содержащейся в проспекте эмиссии, и опубликовать уведомление о порядке раскрытия информации в периодическом печатном издании с тиражом не менее 50 тыс. экземпляров;
- эмитент, а также профессиональные участники рынка ценных бумаг, осуществляющие размещение эмиссионных ценных бумаг, обязаны обеспечить любым потенциальным владельцам возможность доступа к раскрываемой информации до приобретения ценных бумаг;
- в тех случаях, когда хотя бы один выпуск эмиссионных ценных бумаг эмитента сопровождался регистрацией проспекта эмиссии, эмитент обязан раскрыть информацию о своих ценных бумагах и своей финансово-хозяйственной деятельности в форме ежеквартального отчета и сообщения о существенных фактах, затрагивающих финансово-хозяйственную деятельность эмитента;
- запрещается при публичном размещении или обращении выпуска эмиссионных ценных бумаг закладывать преимущество при приобретении ценных бумаг одним потенциальным владельцам перед другими (ст. 24 Федерального закона РФ "О рынке ценных бумаг") <14>.
--------------------------------
<14> Там же.

Вместе с тем, несмотря на запрет подобной дискриминации потенциальных владельцев ценных бумаг указанные злоупотребления получили распространение. Одним из типичных способов достижения этой цели эмитентом является привлечение для размещения ценных бумаг андеррайтера, являющегося аффилированным лицом. Андеррайтер, действуя в интересах эмитента, способен нанести ущерб потенциальным инвесторам. Среди причин подобных злоупотреблений следует отметить:
- отсутствие правового механизма обеспечения реальной независимости андеррайтера;
- отсутствие лицензирования андеррайтинга как самостоятельного вида профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;
- отсутствие законодательных ограничений на совмещение андеррайтинга с другими видами профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;
- отсутствие законодательных ограничений на размещение ценных бумаг самим эмитентом;
- возможность осуществления андеррайтинга аффилированными с эмитентом структурами.
Принятие эмитентом решения о предоставлении к регистрации и регистрацией уполномоченным государственным органом отчета об итогах выпуска эмиссионных ценных бумаг с заведомо недостоверной информацией, например, о фактической цене размещения ценных бумаг, количестве размещенных ценных бумаг, об общем объеме поступлений денежных средств за размещенные ценные бумаги и т.п.
Уголовно-правовая защита участников рынка ценных бумаг на этапе эмиссии осуществляется посредством введения уголовной ответственности за злоупотребления при эмиссии (ст. 185 УК РФ). Ответственность предусмотрена за следующие деяния:
- внесение в проспект эмиссии ценных бумаг заведомо недостоверной информации;
- утверждение проспекта эмиссии, содержащего заведомо недостоверную информацию;
- утверждение заведомо недостоверных результатов эмиссии, если эти деяния повлекли причинение крупного ущерба.
Вместе с тем действующее законодательство не предусматривает уголовной ответственности за внесение недостоверной информации в иные эмиссионные документы, например в решение о выпуске ценных бумаг, и другие документы, обязанность представлять которые предусмотрена законодательством о ценных бумагах <15>.
--------------------------------
<15> Там же.

Основные виды эмиссионных злоупотреблений наблюдаются при мошенничестве, связанном с созданием финансовых пирамид ("пирамида Понци").
Злоупотребления в процессе регистраторской деятельности (деятельности по ведению реестра владельцев эмиссионных ценных бумаг).
Реестр владельцев ценных бумаг представляет собой список зарегистрированных владельцев с указанием количества, номинальной стоимости и категории принадлежащих им именных ценных бумаг, составленный по состоянию на любую установленную дату и позволяющий идентифицировать этих владельцев, количество и категорию принадлежащих им ценных бумаг.
Среди злоупотреблений, характерных для регистраторской деятельности, можно выделить:
- хищение ценных бумаг;
- неправомерное использование регистратором конфиденциальной информации;
- оказание давления на владельцев ценных бумаг;
- злоупотребления эмитента, выполняющего функции трансфер-агента;
- незаконный отказ от внесения записи в систему ведения реестра;
- уклонение от внесения такой записи;
- внесение в реестр недостоверных сведений;
- нарушение сроков выдачи выписки из указанного реестра;
- невыполнение или ненадлежащее выполнение лицом, осуществляющим ведение указанного реестра, иных законных требований владельца ценных бумаг, или лица, действующего от его имени, или номинального держателя ценных бумаг.
Рассмотрим некоторые типичные злоупотребления более подробно.
Хищение акций посредством подложного передаточного распоряжения относится к числу классических злоупотреблений в процессе регистраторской деятельности. Различают две разновидности подобного хищения: совершаемые сторонними лицами и в результате внутреннего сговора персонала.
В первом случае злоумышленник подделывает доверенность от имени компании - собственника акций о том, что компания продает свои акции другому инвестору. При этом он предъявляет передаточное распоряжение с фальшивой подписью. Регистратор, в соответствии с нормативными актами ФКЦБ, имеет право потребовать от компании-продавца только передаточное распоряжение. Оператор компании-регистратора сверяет подпись на передаточном распоряжении с имеющимся у него образцом подписи управомоченного лица. Регистратор переводит бумаги на мошенническую компанию, как правило, фирму-однодневку, которая переводит бумаги на третью компанию, являющуюся добросовестным приобретателем. Затем мошенническая компания ликвидируется, исключается из реестров государственной регистрации компаний.
Во втором случае преступление совершается злоумышленниками из числа персонала, имеющего доступ к внутренней информации.
Злоупотребления регистратора, связанные с неправомерным использованием конфиденциальной информации. Они могут принимать различную форму:
- предоставление эмитенту конфиденциальной информации о лицах, получивших выписки из реестра для продажи акций. Непосредственный мотив данных действий - обеспечить концентрацию власти в руках менеджмента предприятия и воспрепятствовать перераспределению контрольного пакета акций в собственность сторонних инвесторов. Получение конфиденциальной информации о сделках по акциям, осуществленных акционерами - работниками предприятия, позволяет использовать ее для оказания давления на них с целью недопущения неконтролируемой администрацией реализации акций;
- использование регистратором конфиденциальной информации при осуществлении операций с ценными бумагами. Проблема регулирования доступа эмитента к конфиденциальной информации реестра, ведение которого осуществляет независимый регистратор, в законодательстве даже не обозначена.
Содействие отдельным акционерам и администрации эмитента в установлении контроля над предприятием посредством использования незаконных методов. Данные злоупотребления характерны для периода перераспределения собственности. Наибольшее распространение данное правонарушение получило в отношении акционеров - членов трудового коллектива предприятия-эмитента. Например, администрация предприятия может оказывать давление на работников, распространять информацию о перспективах предприятия, в то время как регистратор обеспечивает скупку ценных бумаг по заниженному курсу в пользу администрации.
Злоупотребления эмитента, выполняющего функции трансфер-агента. Трансфер-агентом является юридическое лицо, являющееся агентом регистратора и выполняющее функции по сбору информации для внесения изменений в реестр, передаче этой информации регистратору, а также по оформлению и выдаче документов, удостоверяющих право собственности на ценные бумаги. Трансфер-агент принимает документы, предоставляемые зарегистрированными лицами для внесения изменений в реестр, и пересылает их регистратору.
Выполнение эмитентами функций трансфер-агента не противоречит действующему законодательству. Вред интересам акционеров может быть нанесен посредством внесения в реестр недостоверных данных и сообщения реестродержателю искаженной информации. Основной мотив связан с удержанием контроля над предприятием.
Указанные действия совершаются, как правило, в условиях зависимости регистратора от эмитента и имеют целью воспрепятствовать переходу прав собственности на ценные бумаги к сторонним инвесторам.
Злоупотребления в процессе депозитарной деятельности. Депозитарной деятельностью признается оказание услуг по хранению сертификатов ценных бумаг, их учету и переходу прав на ценные бумаги.
Криминогенным фактором является зависимость депозитария от регистратора, связанного с эмитентом общими интересами. Ущерб, наносимый интересам владельцев ценных бумаг - депонентов, состоит в передаче конфиденциальной информации эмитенту. Причем, если регистратор может не владеть информацией о реальных владельцах ценных бумаг, особенно если в системе ведения реестра депозитарий представлен как номинальный держатель, то зависимый депозитарий является важным источником информации для эмитента. Законодательно проблема защиты конфиденциальной информации депозитария в настоящее время не решена <16>.
--------------------------------
<16> Там же.

Сбыт фиктивных ценных бумаг. Данное злоупотребление осуществляется посредством незаконного использования компьютерных технологий осуществления депозитарных операций. Оно совершается по следующей типичной схеме.
1. Выбирается лицевой счет, на который с помощью стороннего программного обеспечения производится фиктивное списание акций с большой группы счетов.
2. Для обеспечения баланса системы расчетов сторонним программным обеспечением создается фиктивная запись, никому не принадлежащая, с отрицательным количеством акций, равным сумме акций всех накопительных счетов. В итоге на счете, реально содержащем иное количество акций, создается значительный пакет акций, который с точки зрения системы расчетов имел легальный статус.
3. Владелец накопительного счета (иногда с фиктивной доверенностью) оформляет в депозитарии "легальный перевод" со своего счета на счет другого регионального депозитария. Сотрудники депозитария оформляют передачу. Таким образом, происходит легализация фиктивных акций.
4. На накопительном счете восстанавливается исходное количество акций и уничтожаются все следы воздействия стороннего программного обеспечения <17>.
--------------------------------
<17> Там же.

Другими распространенными преступлениями в процессе депозитарной деятельности являются хищения депонированных ценных бумаг. Более подробно данный вид преступления анализируется при рассмотрении злоупотреблений в сфере вексельного обращения (хищение векселей из депозитария).
Злоупотребления в процессе брокерской, дилерской и управленческой деятельности.
Брокерской является деятельность по совершению гражданско-правовых сделок с ценными бумагами в качестве поверенного или комиссионера, действующего на основании договора поручения или комиссии, а также доверенности на совершение таких сделок при отсутствии указаний на полномочия поверенного или комиссионера в договоре. Таким образом, брокер действует на рынке ценных бумаг от имени и за счет клиента, получая доход в форме комиссионных.
Дилерской является деятельность по совершению сделок купли-продажи ценных бумаг от своего имени и за свой счет путем публичного объявления цен покупки и/или продажи определенных ценных бумаг с обязательством покупки и/или продажи этих ценных бумаг по объявленным лицом, осуществляющим такую деятельность, ценам. Дилер осуществляет сделки купли-продажи от своего имени и за свой счет. Источником его дохода является разница курсовой стоимости покупаемых и продаваемых ценных бумаг.
Деятельность по управлению ценными бумагами - осуществление юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем от своего имени за вознаграждение в течение определенного срока доверительного управления переданными ему во владение и принадлежащими другому лицу в интересах этого лица или указанных этим лицом третьих лиц: ценными бумагами; денежными средствами, предназначенными для инвестирования в ценные бумаги; денежными средствами и ценными бумагами, получаемыми в процессе управления ценными бумагами.
Основным видом злоупотребления при осуществлении указанных видов деятельности является недобросовестная торговля.
Недобросовестная торговля - это совершение операций на рынке ценных бумаг, имеющих либо способных вызвать негативные последствия как для отдельных участников, так и для рынка в целом.
Недобросовестная торговля проявляется в манипулировании ценами, инсайдерской торговле (злоупотреблении инсайдерской информацией), а также нарушении брокерами (дилерами) интересов своих клиентов <18>.
--------------------------------
<18> Там же.

Конкретных схем и моделей подобных злоупотреблений достаточно много, и ниже будут рассмотрены некоторые из них.
А. Переложение риска операций с ценными бумагами на клиента. Недобросовестный брокер, пользуясь неосведомленностью клиента о характере фактически совершаемых операций с его средствами, в случае неудачной сделки по покупке ценных бумаг легко может переложить риск на клиента, убедив его в необходимости их покупки. В результате в портфеле у клиента могут оказаться бросовые малоликвидные и дорогие ценные бумаги.
Частным случаем является введение в заблуждение инвестора при операциях по формированию крупных пакетов неликвидных акций. Они скупаются инвестиционными институтами с целью последующей перепродажи по значительно более высокой цене стратегическим инвесторам, намеревающимся приобрести контроль над предприятием. В случае успеха операции компания присваивает основную долю прибыли, делясь ее незначительной частью (как правило, в 4 - 5 раз меньшей) с инвесторами, средства которых и использовались для реализации схемы. При отсутствии покупателя неликвидные ценные бумаги распределяются вместе с убытками по инвестиционным портфелям клиентов. В случае же удачной продажи основную часть прибыли получает инвестиционная компания.
Данные злоупотребления характерны также для деятельности сотрудников коммерческих банков, являющихся дилерами на рынке ценных бумаг. При высокой ликвидности и емкости рынка ситуация на нем меняется очень динамично и разброс доходности по операциям очень велик. В этой ситуации дилер может использовать в игре на рынке свои собственные средства, относя все низкодоходные и неудачные сделки на счет банка, оформляя в то же время наиболее эффективные сделки как проведенные за счет собственных средств. При этом контролировать деятельность сотрудников службы дилинга крайне затруднительно. Они являются своеобразной кастой со своими неписаными законами, обладающими значительными полномочиями, доступом к конфиденциальной информации и значительным доверием в кругу профессионалов. Потенциальных возможностей совершить злоупотребление у дилера больше, чем у иных сотрудников финансовых учреждений.
Б. Присвоение части дохода клиента от операций с принадлежащими ему ценными бумагами. Мотивами подобного поведения дилера может быть отсутствие заинтересованности в дальнейшем сотрудничестве с конкретным инвестором, предоставляющим в доверительное управление слишком незначительные суммы, если вообще дальнейших поступлений от клиента не ожидается, то дилер всегда может свести доход клиента от операций с ГКО к необходимому минимуму и не осуществлять никаких дополнительных выплат клиенту.
Недобросовестные дилеры могут в договоре о доверительном размещении средств клиента сделать оговорку о возможности использования денежных средств клиента в других секторах финансового рынка. Клиенту данная оговорка объясняется с позиций необходимости ухода банка-дилера с помощью подобного размещения средств от резервирования. Таким образом, у дилера, в случае если он уже достиг в результате операций со средствами клиента необходимого минимума, есть легальная возможность сбыть клиентские облигации и до наступления срока платежа вполне законно "прокручивать" деньги клиента в своих собственных интересах.
Банкам-дилерам после достижения необходимого размера дохода по средствам, переданным на основе доверительного размещения клиентами, всегда выгоднее "прокрутить" денежные средства своего клиента-инвестора на кредитном рынке:
во-первых, потому, что для дилера данный доход в любом случае облагается налогом, а эффективность размещения денежных средств в данном секторе финансового рынка по объему получаемой прибыли, как правило, выше;
во-вторых, потому, что в этом случае у банка-дилера нет необходимости делить в каких-то пропорциях заработанный доход со своим клиентом.
В. Отказ недобросовестной инвестиционной компании от невыгодной сделки. Это возможно, например, в следующей ситуации. Рассчитывая на повышение курсовой стоимости акций, клиент делает по телефону заказ на приобретение определенного их пакета. Инвестиционная компания оформляет сделку значительно позднее и в случае роста курсовой стоимости заказанных акций просто отказывается от сделки, пользуясь тем, что договор не документирован.
Г. Использование банками - держателями ценных бумаг в собственных интересах ценных бумаг, выставляемых на продажу.
Д. Хищение ценных бумаг под прикрытием брокерской деятельности.
Неоднократно отмечались случаи, когда мошенники, выступая в роли брокеров, принимали к продаже пакты корпоративных ценных бумаг. В дальнейшем вырученные от их продажи деньги переводились ими на счета подставных фирм и присваивались. Такие действия имели место в отношении пакетов акций РАО "ЕЭС России", РАО "Газпром", АО "НК ЛУКойл".
Е. Приобретение брокерскими фирмами для клиентов заведомо фальшивых ценных бумаг.
Ж. Мошенническое присвоение ценных бумаг либо проведение сделок с ценными бумагами в ущерб клиенту со стороны иностранной компании, не имеющего лицензии на совершение операций с ценными бумагами российских эмитентов. В результате контракты с данной фирмой и совершенные ею сделки с ценными бумагами являются недействительными. Кроме того, зачастую инвестор не имеет возможности выяснить историю своих операций с ценными бумагами и получить их. В этой схеме иностранная компания также может выполнять и функции депозитария.
З. Злоупотребления со средствами клиентов путем использования офшорных схем работы с ценными бумагами.
При работе при помощи офшорной схемы средства клиента через офшорную компанию переводятся на счета инвестиционной компании, которая получает возможность практически бесконтрольно распоряжаться средствами клиента зачастую далеко не в его интересах. С инвестиционной компанией заключается депозитарный и брокерский договоры. Заключение депозитарного договора позволяет не регистрировать акции на имя клиента. Согласно брокерскому договору деньги клиентов для операций с акциями хранятся на счетах самой компании.
Таким образом, средства клиента юридически не отделены от средств компании, а портфели клиентов существуют лишь формально. Фактически, используя депозитарный и брокерский договоры, инвестиционная компания получает возможность, не отделяя своих средств от средств клиента, проводить рисковые операции, перекладывая риск убытков на клиента и гарантированно присваивая прибыль.
В результате усложнения взаимоотношений инвесторов с институтами фондового рынка возможности клиентов контролировать операции со своими финансовыми ресурсами резко снижаются <19>.
--------------------------------
<19> Там же.

Спекуляция на рынке ценных бумаг - торговля ценными бумагами с целью получения прибыли за счет разницы их курсов. В условиях срочной биржевой торговли спекуляция базируется на разнице курсов на фьючерсные контракты.
Спекулятивная деятельность на рынке ценных бумаг выполняет важную позитивную функцию, которая состоит в перенесении риска с тех участников рынка, которые не желают его принимать (хеджеров), на тех участников, которые стремятся к принятию риска (спекулянтов). Кроме того, спекулянты обеспечивают такое важное качество рынка, как его ликвидность, создавая условия для заключения в кратчайшие сроки сделок по купле и продаже фондовых инструментов.
Вместе с тем, создавая возможности для снижения риска ценовых колебаний для хеджеров, деятельность спекулянтов может принимать общественно нежелательные формы, связанные, как правило, с целенаправленным воздействием на цены фондовых инструментов и получением прибыли посредством незаконного использования при заключении сделок инсайдерской (служебной) информации, а также манипулирования ценами.
Злоупотребление инсайдерской информацией при проведении сделок с ценными бумагами может принимать различные формы. Так, лица, владеющие информацией о предстоящих скупках, слияниях компаний, имеют возможность скупить акции, цены на которые занижены, с целью последующей перепродажи после опубликования информации о событии и роста курсовой стоимости акций.
Незаконное использование инсайдерской информации при заключении сделок.
Совершению злоупотреблений способствуют схемы работы, основанные на использовании услуг номинальных держателей в лице дочерних компаний брокерских фирм; совмещение одним профессиональным участником рынка ценных бумаг функций консультанта, депозитария и продавца ценных бумаг.
В основе работы по выявлению и пресечению недобросовестной торговли лежит использование современных технических средств, называемых системами мониторинга. Такие системы позволяют в реальном масштабе времени анализировать все операции на рынке и формируют сигналы предупреждения в случае, если складывающаяся ситуация имеет признаки недобросовестной торговли.
Борьба с недобросовестной торговлей необходима для обеспечения нормального функционирования и развития рынка, а следовательно, и для создания оптимальных условий для работы его участников.
Принятие Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 224-ФЗ "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" заложило правовую основу регулирования общественных отношений, связанных с финансовыми инструментами, иностранной валютой и (или) товарами, которые допущены к торговле на организованных торгах на территории Российской Федерации.
Целью названного Федерального закона является обеспечение справедливого ценообразования на финансовые инструменты, иностранную валюту и (или) товары, равенства инвесторов и укрепления доверия инвесторов путем создания правового механизма предотвращения, выявления и пресечения злоупотреблений на организованных торгах в форме неправомерного использования инсайдерской информации и (или) манипулирования рынком.
Согласно ст. 3 ФЗ от 27 июля 2010 г. N 224-ФЗ к сведениям, относящимся к инсайдерской информации, относится:
- информация, исчерпывающий перечень которой утверждается нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков, для следующих лиц (инсайдеров):
1) эмитенты и управляющие компании;
2) хозяйствующие субъекты, включенные в предусмотренный ст. 23 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" реестр и занимающие доминирующее положение на рынке определенного товара в географических границах Российской Федерации;
3) организаторы торговли, клиринговые организации, а также депозитарии и кредитные организации, осуществляющие расчеты по результатам сделок, совершенных через организаторов торговли;
4) профессиональные участники рынка ценных бумаг и иные лица, осуществляющие в интересах клиентов операции с финансовыми инструментами, иностранной валютой и (или) товарами, получившие инсайдерскую информацию от клиентов;
5) информационные агентства, осуществляющие раскрытие или предоставление информации для лиц, указанных в пунктах 1 - 4 данного перечня, а также для таких органов и организаций, как федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, органы управления государственных внебюджетных фондов, имеющих в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации право размещать временно свободные средства в финансовые инструменты (далее - органы управления государственных внебюджетных фондов), Банк России - указанные лица обязаны утвердить собственные перечни инсайдерской информации;
6) лица, осуществляющие присвоение рейтингов лицам, указанным в пунктах 1 - 4, а также ценным бумагам.
К инсайдерской информации органов управления государственных внебюджетных фондов, Банка России относится:
- информация о принятых ими решениях об итогах торгов (тендеров);
- информация, полученная ими в ходе проводимых проверок, а также информация о результатах таких проверок;
- информация о принятых ими решениях в отношении лиц, указанных в пунктах 1 - 4, информационных и рейтинговых агентств, о выдаче, приостановлении действия или об аннулировании (отзыве) лицензий (разрешений, аккредитаций) на осуществление определенных видов деятельности, а также иных разрешений;
- информация о принятых ими решениях о привлечении к административной ответственности лиц, указанных в пунктах 1 - 4; информационных и рейтинговых агентств; физических лиц, имеющих доступ к инсайдерской информации следующих лиц (указанных в пунктах 1 - 4; имеющих доступ к информации о направлении добровольного, обязательного или конкурирующего предложения о приобретении акций в соответствии с законодательством Российской Федерации об акционерных обществах, в том числе лиц, направивших в акционерное общество добровольные или конкурирующие предложения, кредитная организация, предоставившая банковскую гарантию, оценщик (юридические лица, с которыми оценщики заключили трудовые договоры); информационных и рейтинговых агентств), на основании трудовых и (или) гражданско-правовых договоров, заключенных с соответствующими лицами; а также о применении к указанным лицам иных санкций;
- иная инсайдерская информация, определенная их нормативными актами.
Органы управления государственных внебюджетных фондов и Банк России обязаны утвердить нормативные акты, содержащие исчерпывающие перечни инсайдерской информации, в соответствии с Методическими рекомендациями федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков.
Перечни инсайдерской информации лиц, указанных в пунктах 1 - 4, информационных и рейтинговых агентств, органов и организаций, органов управления государственных внебюджетных фондов и Банка России подлежат раскрытию в сети Интернет на их официальных сайтах.
К манипулированию рынком согласно Закону относятся следующие действия:
1) умышленное распространение через средства массовой информации, в том числе через электронные, информационно-телекоммуникационные сети, доступ к которым не ограничен определенным кругом лиц (включая сеть Интернет), любым иным способом заведомо ложных сведений, в результате которого цена, спрос, предложение или объем торгов финансовым инструментом, иностранной валютой и (или) товаром отклонились от уровня или поддерживались на уровне, существенно отличающемся от того уровня, который сформировался бы без распространения таких сведений;
2) совершение операций с финансовым инструментом, иностранной валютой и (или) товаром по предварительному соглашению между участниками торгов и (или) их работниками и (или) лицами, за счет или в интересах которых совершаются указанные операции, в результате которых цена, спрос, предложение или объем торгов финансовым инструментом, иностранной валютой и (или) товаром отклонились от уровня или поддерживались на уровне, существенно отличающемся от того уровня, который сформировался бы без таких операций. Настоящий пункт применяется к организованным торгам, операции на которых совершаются на основании заявок, адресованных всем участникам торгов, в случае, если информация о лицах, подавших заявки, а также о лицах, в интересах которых были поданы заявки, не раскрывается другим участникам торгов;
3) совершение сделок, обязательства сторон по которым исполняются за счет или в интересах одного лица, в результате которых цена, спрос, предложение или объем торгов финансовым инструментом, иностранной валютой и (или) товаром отклонились от уровня или поддерживались на уровне, существенно отличающемся от того уровня, который сформировался бы без таких сделок. Настоящий пункт применяется к организованным торгам, сделки на которых заключаются на основании заявок, адресованных всем участникам торгов, в случае, если информация о лицах, подавших заявки, а также о лицах, в интересах которых были поданы заявки, не раскрывается другим участникам торгов;
4) выставление за счет или в интересах одного лица заявок, в результате которого на организованных торгах одновременно появляются две и более заявки противоположной направленности, в которых цена покупки финансового инструмента, иностранной валюты и (или) товара выше цены либо равна цене продажи такого же финансового инструмента, иностранной валюты и (или) товара, в случае, если на основании указанных заявок совершены операции, в результате которых цена, спрос, предложение или объем торгов финансовым инструментом, иностранной валютой и (или) товаром отклонились от уровня или поддерживались на уровне, существенно отличающемся от того уровня, который сформировался бы без таких операций. Настоящий пункт применяется к организованным торгам, операции на которых совершаются на основании заявок, адресованных всем участникам торгов, в случае, если информация о лицах, подавших такие заявки, а также о лицах, в интересах которых были поданы такие заявки, не раскрывается другим участникам торгов;
5) неоднократное в течение торгового дня совершение на организованных торгах сделок за счет или в интересах одного лица на основании заявок, имеющих на момент их выставления наибольшую цену покупки либо наименьшую цену продажи финансового инструмента, иностранной валюты и (или) товара, в результате которых их цена существенно отклонилась от уровня, который сформировался бы без таких сделок, в целях последующего совершения за счет или в интересах того же или иного лица противоположных сделок по таким ценам и последующее совершение таких противоположных сделок;
6) неоднократное в течение торгового дня совершение на организованных торгах за счет или в интересах одного лица сделок в целях введения в заблуждение относительно цены финансового инструмента, иностранной валюты и (или) товара, в результате которых цена финансового инструмента, иностранной валюты и (или) товара поддерживалась на уровне, существенно отличающемся от уровня, который сформировался бы без таких сделок;
7) неоднократное неисполнение обязательств по операциям, совершенным на организованных торгах без намерения их исполнения, с одними и теми же финансовым инструментом, иностранной валютой и (или) товаром, в результате чего цена, спрос, предложение или объем торгов финансовым инструментом, иностранной валютой и (или) товаром отклонились от уровня или поддерживались на уровне, существенно отличающемся от того уровня, который сформировался бы без таких операций. Указанные действия не признаются манипулированием рынком, если обязательства по указанным операциям были прекращены по основаниям, предусмотренным правилами организатора торговли и (или) клиринговой организации.
В связи с принятием Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 224-ФЗ "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" ряд разъяснений дала Федеральная служба по финансовым рынкам.
К правонарушениям на рынке ценных бумаг относятся следующие.
Манипулирование ценами посредством использования ложной, недостоверной, неполной информации. Мощным средством манипулирования курсовой стоимостью ценных бумаг является недобросовестная реклама, использование в сфере размещения и обращения ценных бумаг недостоверной информации, способной ввести инвесторов в заблуждение и побудить их к совершению неоправданных сделок с ценными бумагами. Использование данного метода характерно как для развитых, так и для развивающихся рынков.
Правовые основы подобного механизма созданы сегодня и в России. Федеральным законом "О рынке ценных бумаг" определены требования к содержанию рекламной информации. Так, в рекламе должно содержаться наименование или имя рекламодателя. Рекламодатель, являющийся профессиональным участником рынка ценных бумаг, обязан также включать в рекламу сведения о видах осуществляемой им на рынке ценных бумаг деятельности в соответствии с рекламным объявлением.
С 1 января 1997 г. введена уголовная ответственность за рекламу, являющуюся заведомо ложной.
Злоупотребления в процессе клиринговой деятельности. Клиринговой является деятельность по определению взаимных обязательств (сбор, сверка, корректировка информации по сделкам с ценными бумагами и подготовка бухгалтерских документов по ним) и их зачету по поставкам ценных бумаг и расчетам по ним. Организации, осуществляющие клиринг по ценным бумагам, в связи с расчетами по операциям с ценными бумагами принимают к исполнению подготовленные при определении взаимных обязательств бухгалтерские документы на основании их договоров с участниками рынка ценных бумаг, для которых производятся расчеты.
Существенный вред интересам участников рынка может быть нанесен при введении привилегированных условий внесения гарантийных взносов некоторых категорий участников биржевых торгов фьючерсными контрактами. При возникновении кризисных ситуаций выявлялась неспособность ряда брокерских контор выполнить свои обязательства, поскольку в ряде случаев допускалось внесение гарантийных взносов и дополнительного залога не деньгами, а малоликвидными ценными бумагами. В результате наносится значительный ущерб непривилегированным, преимущественно мелким участникам биржевых операций.
К числу злоупотреблений в процессе деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг можно отнести использование влияния на руководящие органы торговой системы для принятия выгодных изменений в порядке и процедуре проведения торгов. Данная категория злоупотреблений трудно доказуема и сегодня практически ненаказуема.
Злоупотребления эмитентов при обращении ценных бумаг. Данная категория злоупотреблений отличается значительной общественной опасностью, поскольку лица, занимающие служебные функции на предприятиях - эмитентах ценных бумаг, способны использовать доступ к инсайдерской информации для эффективных манипуляций на рынке ценных бумаг. Далее рассматриваются некоторые схемы подобных злоупотреблений:
- манипулирование ценами акций руководством, владельцами крупных пакетов акций и другими лицами с использованием инсайдерской информации, доступной им по службе;
- мошенничество с финансовой и бухгалтерской документацией;
- осуществление фиктивных сделок с родственными структурами;
- злоупотребления консультантов, кредиторов и других субъектов, обладающих инсайдерской информацией <20>.
--------------------------------
<20> Там же.

Манипулирование ценами акций руководством, владельцами крупных пакетов акций и другими лицами с использованием инсайдерской информации, доступной им по службе. На ранних этапах развития фондового рынка инвесторы не были защищены от манипуляций с ценами акций со стороны указанных лиц, которые могли, например, в целях концентрации акций в своих руках сбить цену и скупить акции по низкой цене.
Графически это можно представить так (рис. 41).

Рис. 41. Торговля с клиентами ценными бумагами
на выгодных банку условиях

В настоящее время законодательство большинства стран предусматривает повышенные меры защиты интересов акционеров от подобных злоупотреблений <21>.
--------------------------------
<21> Там же.

В соответствии с Законом Швеции "О рынке ценных бумаг" членам правления, исполнительным директорам, ревизорам и их заместителям в акционерных обществах, другим лицам, которые могут в силу своего должностного положения обладать закрытой информацией о деятельности общества, при выпуске новых акций запрещена их покупка, а также какие-либо советы другим лицам по этому поводу, инвестиционное консультирование до тех пор, пока эта информация не будет опубликована. Указанные лица, а также их родственники обязаны сообщить в государственные органы о владении 5% акций <22>.
--------------------------------
<22> См.: Алексеев М.Ю. Рынок ценных бумаг. М., 1992. С. 232.

В США прибыль, полученную от покупки и продажи акций, названные выше лица обязаны вернуть эмитенту в течение 6 месяцев. Если продажа акций в течение этого периода нанесла ущерб их покупателям, им также должен быть возмещен ущерб. Срок предъявления иска в связи с ущербом, вызванным покупкой и продажей акций этими лицами, - два года <23>.
--------------------------------
<23> См.: Филиппов П.С. Капканы для злоупотреблений: опыт США // ЭКО. 1995. N 4. С. 205 - 206.

Российское законодательство также запрещает лицам, располагающим служебной информацией, использовать ее для заключения сделок, а также передавать служебную информацию для совершения сделок третьим лицам.
Мошенничество с финансовой и бухгалтерской документацией. Фальсификация финансовой и бухгалтерской документации производится с целью сокрытия растрат, мошенничества, махинаций с кредитом, для утаивания неблагоприятного финансового положения компании и привлечения новых акционеров.
Центральным звеном в преступлениях, связанных с данными махинациями, являются так называемые "скрытые резервы", представляющие собой часть реального капитала компании, которая не раскрывается перед посторонними людьми, просматривающими балансовую ведомость. В ведомости не отражается реальный капитал компании, а часть средств утаивается от акционеров. Возражения против скрытых резервов основываются на том, что их реализация в тот момент, когда компания находится в тяжелом финансовом положении, покрывает убытки компании и даже может обратить их в прибыль.
Осуществление фиктивных сделок с родственными структурами. В качестве примера можно привести хорошо документированный случай из практики фондового рынка США.
Злоупотребления консультантов, кредиторов и других субъектов, обладающих инсайдерской информацией. В качестве примера, иллюстрирующего, по мнению некоторых экспертов, более изощренную схему манипулирования ценами акций, может быть рассмотрена деятельность компании "Евротоннель", которая была создана для строительства и эксплуатации тоннеля под Ла-Маншем <24>.
--------------------------------
<24> См.: Бекряшев А.К., Белозеров И.П., Бекряшева А.И., Леонов И.В. Указ. соч.

Хищение акций посредством фальсификации протоколов собраний акционеров.
Продажа фиктивных пакетов акций посредством фальсификации выписок из реестра акционеров. Преступление совершается по следующей схеме. Преступники предлагают на продажу якобы принадлежащие им ликвидные акции каких-либо предприятий, предъявляя фальшивые выписки из реестров акционеров и фальшивые паспорта.
При этом используется то обстоятельство, что реестр акционеров любого предприятия - сугубо внутренний документ, являющийся коммерческой тайной. Таким образом, прямое и быстрое уточнение информации у реестродержателя, например по телефону, как правило, невозможно. Практика показывает, что когда мошенники предлагают акции не на очень крупные суммы, то такой трюк реализуется вполне безболезненно. Известны случаи, когда мошенники продавали таким образом акции на 30 млн. руб. единовременно.
Завладение ценными бумагами путем мошенничества. Схема преступления состоит в том, что владельцам акций прибыльных предприятий, векселей, а также облигаций государственного займа предлагались выгодные сделки по обмену этих ценных бумаг на несуществующие товары.

§ 3. Злоупотребления в сфере вексельного обращения

Причины, обусловившие возможность криминального использования векселей.
1. Слабый контроль со стороны государства за эмиссией и обращением векселей. В отличие от других видов ценных бумаг операции с векселями не требуют государственной регистрации, выпуска и регистрации проспекта эмиссии. Это означает, что лицо, выпускающее векселя, не обязано сообщать о себе данные, которые позволили бы оценить реальность исполнения обязательств перед владельцами ценных бумаг по осуществлению прав, закрепленных ими.
2. Законодательство не требует, чтобы та сумма, на которую выпущены векселя, соотносилась каким-либо образом с размерами материальных активов, реально находящихся в распоряжении векселедателя.
3. Использование векселей позволяет осуществлять расчеты по коммерческим операциям без использования банковских счетов, что создает дополнительные возможности для отмывания денежных средств, приобретенных незаконным путем.
4. Сложность правового регулирования вексельного обращения, утрата традиций использования векселей. Например, обращение распространенных сегодня валютных финансовых векселей регулируется нормами валютного права, нормативными актами в области банковских ценных бумаг и вексельного обращения. В частности, прежде чем выпустить такие векселя, банки должны получить генеральную валютную лицензию. Есть и другие ограничения на обращение этих векселей (например, на их ввоз и вывоз за границу, который может осуществить только уполномоченный банк).
Это создает возможности для различных злоупотреблений с использованием векселей.
5. Несовершенство инфраструктуры вексельного рынка. Например, криминогенным фактором является отсутствие продуманной системы депонирования и хранения векселей.
В настоящее время среди преступлений, совершаемых в сфере обращения ценных бумаг, преступления, связанные с использованием векселей, наносят самый существенный вред экономическим интересам как отдельных собственников, так и государства в целом <25>.
--------------------------------
<25> Там же.

Основные способы мошеннического использования векселей.
Вексельный рынок в России активно осваивают преступники, используя многообразные мошеннические схемы с целью присвоения финансовых ресурсов. Рассмотрим некоторые наиболее типичные способы, схемы совершения преступлений в сфере вексельного обращения.
Преступления, совершаемые с использованием векселей, в зависимости от субъекта преступления подразделяются на следующие виды.
Преступления, совершаемые векселедателем простого векселя.
Заведомо неправильное составление векселя. Векселю присуще такое свойство, как формализм. Это означает непризнание документа векселем при несоответствии его требованиям, предъявляемым законодательством к форме векселя. В условиях неосведомленности многих потенциальных приобретателей векселя недобросовестные векселедатели могут сознательно составить вексель с дефектом формы, тем самым лишая документ вексельной силы либо создавая иные неблагоприятные последствия для векселедержателя.
Например, может быть неправильно указан срок платежа, документ может содержать условное обязательство, подлог подписи.
Для подлога подписи кто-либо из заместителей уполномочивается подписывать векселя по доверенности. Далее доверенность уничтожается. При предъявлении к оплате векселя представляются как подписанные неуполномоченным лицом. Подпись, выполненная неуполномоченным лицом, ни к чему не обязывает лицо, от имени которого подпись поставлена. Векселедателем признается гражданин, поставивший подпись. Розыск данного гражданина, как правило, не приводит к успеху.
Другим примером подобного злоупотребления является выпуск векселя от имени структурного подразделения предприятия, не являющегося юридическим лицом.
Для граждан, получивших недоброкачественные векселя, практически исключена возможность гражданско-правовой защиты интересов. Единственной гарантией возврата средств может явиться уголовное преследование. Данные деяния могут квалифицироваться как мошенничество.
Нередко используется в мошеннических целях торговля векселями клиентов (рис. 42).

Рис. 42. Торговля векселями клиентов

Неоплата векселя. За неоплату векселя лицо может быть привлечено к уголовной ответственности за злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности (ст. 177 УК РФ).
Сознательная порча векселя. Различают две разновидности этого деяния.
Явная порча, известная векселедержателю (разрывание векселя, зачеркивание надписей на векселе и др.). В данном случае имеет место умышленное уничтожение или повреждение имущества (ст. 167 УК РФ).
Производимая таким образом, что векселедержатель не осознает сути вносимых в документ изменений. Данное деяние является мошенничеством, поскольку средством совершения данного деяния является обман векселедателя <26>.
--------------------------------
<26> Там же.

Преступления, совершаемые первым векселедержателем.
Индоссирование безосновательного векселя первым векселедержателем (знавшим о его безосновательности) добросовестному приобретателю, которое освобождает последнего от возражений, основанных на отсутствии основания вексельного обязательства, будет являться мошенничеством. Признаки мошенничества будет иметь передача векселя, оформленная индоссаментом любого типа (как передаточным, так и залоговым).
Преступления, совершаемые любым держателем векселя.
Неисполнение получателем векселя, выданного в оформление обязательства, самого этого обязательства. Данное бездействие составляет, по мнению ряда авторов, состав мошенничества <27>. В качестве примера можно привести злоупотребления при использовании векселей для расчетов с бюджетами различных уровней путем обналичивания их специально созданными структурами. Выявлены случаи мошеннического присвоения векселей и нанесения ущерба предприятиям. Схема мошеннических действий выглядит следующим образом. Преступники от лица фирмы, зарегистрированной на вымышленных лиц, заключают с администрацией предприятия договор о том, что проведут платежи в местный бюджет по кредиторской задолженности завода, для чего руководство предприятия предоставляет им вексель. После того, как ценная бумага оказывается в руках преступников, незначительная часть суммы после обналичивания направляется по назначению, а остальная присваивается руководителями фирм.
--------------------------------
<27> См.: Кригер Г.А. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. А.В. Наумов. М., 1996. С. 409.

Аналогичная схема может быть использована также при заключении договора на поставку взамен векселей топлива, сельхозпродукции и других ценностей. Данные схемы хищений посредством использования векселей отмечаются, в частности, с векселями "Алтайэнерго".
Предъявление ко взысканию безосновательного векселя. В случае подобных действий со стороны первого векселедержателя векселедатель имеет право заявить возражения из отсутствия или недействительности основания вексельного обязательства. Принцип публичной достоверности не действует в отношениях векселедателя и первого векселедержателя. Однако судебная практика в ряде случаев идет по пути удовлетворения требований о взысканиях по неосновательным векселям, с тем чтобы в дальнейшем рассматривать встречный иск векселедателя к первому приобретателю из факта отсутствия, отпадения или недействительности векселя. В ряде случаев векселедатель не располагает доказательствами того, что первый векселедержатель является недобросовестным. В этих ситуациях предъявление к оплате безосновательного векселя, произведенное первым векселеприобретателем, может привести к противоправному завладению имуществом векселедателя.
Если векселедатель соглашается с требованиями лица и уплачивает требуемую сумму в силу юридической неграмотности либо будучи введенным в заблуждение ложными заверениями векселедателя о правах и обязанностях из векселя, то действия первого векселеполучателя могут квалифицироваться как мошенничество. В случае же, если платеж по векселю осуществлен под воздействием угроз, то возможна квалификация деяния как вымогательства.
Неправильное оформление индоссамента. Неправильное оформление индоссамента может состоять в том, что векселедержатель, отчуждая вексель, умышленно учиняет такой индоссамент, который может в дальнейшем либо освободить его от ответственности, либо позволит истребовать вексель обратно. Чаще всего индоссанты идут на подлог подписи и даты совершения индоссамента. Индоссанты могут также, пользуясь юридической неграмотностью приобретателей, включать в индоссамент невыгодные для них формулировки. Наиболее часто используется в этих целях условный и частичный индоссаменты, которые являются недействительными, а также индоссаменты с безоборотной и ректа-оговорками. Сами по себе данные оговорки являются правомерными. Противозаконным является снабжение этими оговорками индоссаментов в ситуации, когда приобретатель не осведомлен или неправильно осведомлен о юридическом значении этих оговорок <28>.
--------------------------------
<28> См.: Бекряшев А.К., Белозеров И.П., Бекряшева А.И., Леонов И.В. Указ. соч.

Передача действительного векселя лицу при отсутствии непрерывного ряда индоссаментов. В этом случае лицо, которому он передается, не может рассматриваться законным векселедержателем и не может осуществлять права по векселю.
Злоупотребления со стороны представителя. Лицо, являющееся собственником векселя и его держателем, может уполномочить кого-либо на осуществление прав по данному векселю. Такое уполномочие может оформляться и обычной доверенностью, но может производиться посредством учинения препоручительного индоссамента.
Препоручительный индоссамент предоставляет право легитимированному им лицу предъявить вексель к платежу, получить платеж, при неплатеже - совершить протест, а также налагает на него обязанность передать полученное в ходе осуществления прав по векселю.
Со стороны представителя возможно злоупотребление, состоящее в том, что представитель не возвращает вексель препоручителю либо присваивает полученные по векселю деньги. В этом случае имеет место мошенничество либо присвоение.
В настоящее время данный вид злоупотреблений наблюдается при оказании услуг по истребованию долгов по проблемным векселям.
Проблемными можно назвать реальные векселя реальных предприятий, руководители которых не владеют достаточным количеством оборотных средств и по этой причине отказываются погашать свои векселя, мотивируя это всякими "не зависящими от них обстоятельствами". Держатели таких векселей часто стремятся нанять лиц, способных заставить векселедателей погасить их. Варианты тут возможны разные - от личной заинтересованности отдельных руководителей таких предприятий до силового давления.
Мошенникам передаются проблемные векселя якобы для того, чтобы заставить кого-то расплатиться по ним и получить с этого определенный процент. Они добиваются погашения, после чего исчезают вместе с деньгами <29>.
--------------------------------
<29> Там же.

Преступления, совершаемые по предварительному сговору векселедателя и одного из векселедержателей.
Выдача дружеского или встречного векселя. Дружеские векселя передаются платежеспособным предприятием в качестве "дружеской услуги" другому предприятию, испытывающему финансовые затруднения и нуждающемуся в кредите (либо акцептуются векселя последнего), с тем чтобы векселедержатель рассчитался со своими кредиторами либо учел его в банке.
Криминальный аспект использования дружеских векселей состоит в том, что последние могут быть использованы для искусственного увеличения суммы долга векселедателя при признании его несостоятельным. Суммы, выплаченные по таким векселям, возвращаются затем векселедержателем векселедателю.
Дружеские векселя выписываются обычно в случае наличия доверия к контрагенту. Однако в качестве гарантии от убытков, которые векселедатель может понести в случае неоплаты дружеского векселя, векселедержатель вручает своему контрагенту вексель на ту же сумму - встречный вексель.
Выдача встречных векселей практикуется и в тех случаях, когда две нуждающиеся в деньгах фирмы обмениваются безденежными векселями. Результатом обращения дружеских векселей может быть обман лиц, получивших вексель по индоссаменту либо авалировавших его, и нанесение им ущерба.
В случае с выдачей нормального дружеского или встречного векселя стороны не стремятся к хищению чьего-либо имущества. Их цель - получить необеспеченный кредит с последующим возвратом. Даже при наличии умысла для того, чтобы хищение было осуществлено, дружеский или встречный вексель должны быть проданы либо заложены. Выдачу дружеского или встречного векселя в литературе предлагают квалифицировать как приготовление к хищению имущества третьего лица (путем мошенничества), которому удастся продать эти векселя <30>.
--------------------------------
<30> Там же.

Выпуск и передача векселя, отвечающего всем формальным требованиям, однако заведомо не обеспеченного. Его составителям и векселедателям заведомо известно, что оплачен он не будет потому, что у плательщика отсутствуют необходимые активы и их появление не предвидится. Особую опасность представляют преступные операции с использованием необеспеченных векселей, осуществляемые организованными преступными группами под прикрытием законной банковской деятельности. Преступная деятельность маскируется под проведение сложных видов финансовых операций, направленных на погашение задолженности по налогам перед федеральным бюджетом. Часто при этом ущерб наносится не только хозяйствующим субъектам, но и государству.
Выпуск необеспеченных векселей может достигнуть значительных масштабов, если используется принцип финансовой пирамиды Понци.
Финансовые пирамиды Понци в сфере вексельного обращения. Для иллюстрации конкретных моделей создания финансовых пирамид рассмотрим следующие примеры.
Выпуск бронзовых векселей. Бронзовым, или дутым, называется вексель, не имеющий реального обеспечения и выписываемый от имени несуществующей фирмы. В легальном бизнесе они используются с целью получения наличных денег в банке либо для осуществления платежа по сделке.
Преступное их использование имеет целью мошенническое присвоение имущества посредством передачи по индоссаменту добросовестному приобретателю, авалирования и т.п. В результате наносится ущерб векселедержателям либо другим обязанным по нему лицам <31>.
--------------------------------
<31> В соответствии со ст. 7 Положения о переводном и простом векселе, если на векселе имеются подписи лиц, неспособных обязываться по векселю, подписи подложные, или подписи вымышленных лиц, или же подписи, которые по всякому другому основанию не могут обязывать тех лиц, которые их поставили или от имени которых он подписан, то подписи других лиц все же не теряют силы.

Криминогенный потенциал оборота безденежных векселей достаточно велик. По данным Ассоциации участников вексельного рынка (АУВЕР), до 80% сделок производится с "дружескими" или бронзовыми векселями.
Выявление преступлений, связанных с необеспеченными векселями, достаточно сложно. Для подтверждения того факта, что подобные векселя оплачиваться не будут, необходимо дождаться как минимум указанного в них срока платежа и документально оформить процедуру предъявления их к оплате.
Датирование векселя задним числом. Целесообразно выделить две различные ситуации совершения данного преступления.
В первом случае перенос даты составления векселя осуществляется без ведома первого приобретателя. Например, векселедатель хочет перенести дату составления векселя на период собственной недееспособности или отсутствия у него полномочий. Это заведомо неправильное составление векселя является мошенничеством.
Во втором случае датирование производится с ведома или по инициативе векселеприобретателя. Цель подобных действий - сокрытие имущества от требований кредиторов, увеличение суммы долга данного предприятия либо суммы долгов, сосредоточенных в руках определенных кредиторов.
Датирование векселей задним числом создает видимость того, что они были выданы относительно давно, в период благополучной работы предприятия. Данные действия направлены на перераспределение имущества предприятия в преддверии банкротства в пользу одних лиц и в ущерб другим, и они могут быть квалифицированы как неправомерные действия при банкротстве (ст. 195 УК РФ).
Если датирование векселей задним числом направлено на увеличение долгов предприятия с целью спровоцировать объявление его банкротом, то налицо преднамеренное банкротство (ст. 196 УК РФ). Руководитель предприятия выдает векселя на подставных лиц, принимает решение об их оплате, производит оплату и скрывается с намерением впоследствии завладеть суммами, выплаченными по таким векселям.
Датирование задним числом может производиться также для создания ситуации фиктивного банкротства (ст. 197 УК РФ), уклонения от уплаты налогов с организаций (ст. 199 УК РФ).
Таким образом, не являясь непосредственно преступным, датирование векселя задним числом может указывать на совершение различных преступлений.
Оставление векселя в обращении после его оплаты. Схема данного преступления выглядит следующим образом. Векселедержатель, получивший платеж, договаривается с векселедержателем, который этот платеж произвел, о том, чтобы последний не забирал у него вексель. Действуя в соответствии с договоренностью, векселедержатель предъявляет регрессный иск из факта неплатежа по векселю к индоссантам и авалистам. Для этого он совершает протест векселя и, имея на руках опротестованный вексель и акт о протесте, получает возможность взыскать всю сумму векселя еще раз с одного или нескольких должников в порядке регресса. Полученная сумма впоследствии делится между векселедателем и взыскателем. Совершение такого взыскания представляет собой мошенничество <32>.
--------------------------------
<32> См.: Бекряшев А.К., Белозеров И.П., Бекряшева А.И., Леонов И.В. Указ. соч.

Преступления, совершаемые потенциальным приобретателем векселя.
Данные преступления связаны преимущественно с хищением векселей путем мошенничества. Существуют различные схемы совершения подобного мошенничества. Рассмотрим некоторые из них.
Получение векселя от его составителя против воли последнего и без надлежащего основания. Это одно из наиболее простых по технике совершения преступлений. При этом вексель может быть составлен по воле самого векселедателя, но оказаться в обороте против его воли, либо его составление также происходит против воли векселедателя. Подобный безосновательный вексель называется безденежным.
Хищение векселей из депозитария. Большую часть ценных бумаг, в том числе и векселей, владельцы, не желая подвергать себя дополнительному риску, хранят в депозитариях (специализированных хранилищах) различных коммерческих банков. Однако при определенных обстоятельствах депонирование векселей может облегчить их хищение.
Сущность данной схемы состоит в заключении от имени фиктивного предприятия договора на приобретение векселей на выгодных для продавца условиях, депонировании их в депозитарии банка и последующем их хищении посредством использования фальсифицированных документов.
Хищение становится возможным вследствие нарушения порядка депонирования векселей в депозитарий, когда передача векселей в депозитарий осуществляется совместно с предыдущим держателем этих векселей. При этом последний получает доступ к информации, которая должна быть конфиденциальной (количество, номиналы, номера векселей, реквизиты юридической фирмы, копии документов с оттисками печатей предприятия и подписями должностных лиц).
Используя указанные данные, мошенник изготавливает необходимый набор документов, позволяющих завладеть находящимися на хранении в депозитарии векселями. Похищенные векселя реализуются по существенно заниженной цене, а организаторы и исполнители преступления скрываются.
Основными характеристиками совершения рассмотренного мошенничества являются:
- большая поспешность составления и подписания договора;
- отсутствие такого важного элемента проверки партнера по сделке, как установление места его прописки и проживания (а при такой проверке - невозможность их установления);
- потенциально значительная экономическая выгода для стороны, продающей векселя, и обещание выплаты больших вознаграждений всем посредникам и участникам сделки;
- необоснованные попытки присутствия мошенников при составлении и подписании договора, который их непосредственно не касался (договор о хранении векселей), с целью выяснения системы оборота документов, особенностей хранения и учета ценных бумаг;
- использование для облегчения вхождения в доверие к владельцам векселей депозитария как якобы гарантии безопасности совершения сделки <33>.
--------------------------------
<33> Там же.

Использование бланко-векселя для хищения денежных средств.
Сущность данной схемы состоит в получении преступниками в качестве образцов не до конца заполненных векселей, дополнении их недостающими записями и продаже.
Метод хищения векселей "Банк в Москве - филиал в областном центре".
Сущность данной схемы состоит в завладении векселями путем использования просчетов в организации контроля за движением документов и выдачей векселей. Самое слабое звено, используемое преступниками, - получение и передача важнейшей финансовой информации по незащищенным каналам связи, без использования элементарных способов ее защиты.
Мошенничество с использованием "серых" схем расчетов. Суть схемы состоит в том, что мошенники провоцируют покупателя на "серые" схемы расчетов, а затем законным способом возвращают себе векселя. Например, группа мошенников, имея на руках ликвидные векселя на солидную сумму (на практике обычно это были векселя Сбербанка погашением "по предъявлении"), предлагает их по интересной для участников рынка цене. Рассчитываться за них предлагается за наличный расчет (а сумма сделки в сотни раз превышает допустимый законом уровень). Торг по цене идет до того уровня, пока один из участников рынка (например, небольшая компания) не согласится на эту схему. Далее векселя проверяются у эмитента и передаются без сопроводительных документов, подтверждающих законность их приобретения. В тот же день продавцы обращаются в органы внутренних дел с заявлением о краже (или утере) векселей.
Искусственное раздувание спроса. Суть схемы состоит в создании искусственного спроса на неликвидный вексель, который под якобы имеющийся спрос и покупает с целью перепродажи наиболее доверчивый участник рынка, а затем "покупатель" отказывается от сделки под каким-либо предлогом. Договор продажи при этом подписывается с фирмой, зарегистрированной по подложным документам <34>.
--------------------------------
<34> Там же.

Преступления, совершаемые иными участниками вексельных правоотношений.
К данного рода преступлениям относятся неправильное выполнение различными субъектами иных надписей на векселе - о посредничестве, об акцепте, об авале.
Преступления, совершаемые любыми лицами.
Подделка векселей. Бланки векселей имеют высокую степень защиты. Они печатаются на бумаге высокого качества, содержащей водяные знаки и защитные волокна красного цвета. Краска, которой печатаются серия и номер, обладает магнитными свойствами.
Однако с развитием научно-технического прогресса, широким распространением компьютеров и другой оргтехники резко возросло число фактов изготовления поддельных ценных бумаг для совершения хищений денежных средств. Для подделки используются типографская и копировально-множительная техника и капельно-струйные печатающие устройства. Несмотря на высокую степень защиты векселей, подделки достигают значительного сходства с подлинниками.
Различают полную и частичную подделку векселей. При полной подделке изготавливается полностью фальсифицированный вексель. При частичной подделке фальсифицируются отдельные реквизиты векселя - подпись (печать) плательщика, другие обязательные надписи <35>.
--------------------------------
<35> Там же.

Преступления, совершаемые с использованием похищенных подлинных бланков векселей. В бланки вносятся заведомо ложные сведения об их выдаче и векселедержателях, проставляются оттиски поддельных печатей.
Нередко для сомнительных сделок используются клиринговые операции (рис. 43).

                 ┌───────┐     ┌─ ─ ─ ─ ┐      ┌──────┐
                 │       ├──1──┤Торговая│─ ─ ─>│      │
                 │       │      площадка       │      │
                 │БАНК 1 │<─2──┤ (ММВБ) │─ ─ ─ ┤БАНК 2│
                 │       │     └ ─ ─ ─ ─┘      │      │
                 │       ├──3─────────────────>│      │
                 └───────┘                     └──────┘
          ───> Перечисление денежных средств
          ─ ─> Передача ценных бумаг

Цель: формирование планируемого финансового результата.
Б1 и Б2 - профессиональные участники организованного рынка ценных бумаг.
1 - Б1 реализует Б2 пакет акций российских эмитентов в пределах "коридора" на дату совершения сделок.
2 - в тот же день Б2 реализует Б1 купленные у него ранее акции, при этом цена продажи превышает цену покупки.
3 - в конце дня в результате клиринга (зачет взаимных требований по сделкам купли-продажи ценных бумаг) Б1 перечисляет средства Б2 в размере разницы между ценой покупки и продажи данного пакета акций.
Таким образом, для Б1 проведение указанных сделок является убыточным и лишенным экономического смысла.

Рис. 43. Клиринговые операции

Меры защиты от злоупотреблений в сфере вексельного обращения

Для ограничения возможностей совершения мошеннических действий по купле-продаже векселей и других ценных бумаг специалисты рекомендуют выполнять следующие требования:
- для разных документов использовать разные бланки и печати, образцы которых должны быть только в тех организациях, которые работают с банком;
- резко ограничить доступ сотрудников банка, не имеющих к этому отношения, ко всем видам бланков, образцам подписей руководителей и печатей банка;
- ввести систему защиты самих бланков, подделка которых с использованием компьютерной техники невозможна (в первую очередь это относится к использованию специальных сортов бумаги и водяных знаков);
- не допускать служащих (а тем более представителей других организаций) к составлению и печати документов, к которым по роду работы они отношения не имеют;
- использовать для пересылки важных финансовых документов защищенные каналы связи и защищать передаваемую информацию;
- четко прописывать в договорах систему приема-передачи ценных бумаг и оговаривать порядок перепроверки документов, используя как минимум двойную систему проверки: предоставление письменного документа и устное распоряжение руководителей, имеющих соответствующие права;
- тщательно проверять контрагентов по сделкам, используя все доступные для этого средства (желательно при этом копирование документов, удостоверяющих личность).
Очень важно, чтобы вся система защиты строилась на соблюдении строгой конфиденциальности ее организации, о которой должен быть осведомлен только ограниченный круг работников банка, причем каждый из них должен знать только ее отдельный элемент <36>.
--------------------------------
<36> Там же.

Кроме мероприятий по проверке конкретной сделки, в масштабе города (региона) целесообразно:
- создавать банки данных об участниках вексельных сделок (их деловой активности, платежеспособности, наличии просроченных долговых обязательств, лицах, замеченных в совершении сомнительных сделок и мошенничеств, типичных схемах-предложений, предлагаемых мошенниками);
- систематически публиковать информацию о рейтинге векселедателей и акцептантов, разработав методику оценки их финансового состояния (такая работа уже проводится рядом банков и других коммерческих структур, работающих на рынке ценных бумаг).
Цель таких мероприятий - повышение прозрачности вексельного рынка и значительное уменьшение числа злоупотреблений с использованием векселей и, как следствие, стабилизация и декриминализация этого рынка.
Особое значение при выявлении и раскрытии мошенничеств с использованием векселей необходимо придавать организации взаимодействия между банками, в частности их службами безопасности, и оперативными подразделениями по борьбе с экономическими преступлениями территориальных подразделений МВД.
Меры по ограничению использования поддельных векселей.
В связи со значительным ростом преступлений, связанных с подделкой ценных бумаг, Правительство Российской Федерации 24 января 1995 г. приняло Постановление N 78 "О неотложных мерах по предотвращению подделки бланков ценных бумаг, применяемых в Российской Федерации", в соответствии с которым производимые и ввозимые в установленном порядке на территорию Российской Федерации векселя подлежат экспертной оценке, а также учету Министерством финансов Российской Федерации и Министерством внутренних дел Российской Федерации.
Предприятия и организации, имеющие лицензии Минфина России, представляют ежемесячно в этот орган по 6 экземпляров всех изготовленных бланков с приложением сертификата качества. По 3 экземпляра всех бланков ценных бумаг с приложением сертификатов качества остаются в справочно-информационном фонде Министерства финансов, созданном на базе ВНИИ Гознака, и по 3 экземпляра передаются в Министерство внутренних дел, где в Экспертно-криминалистическом центре (ЭКЦ МВД России) создан справочно-информационный фонд ценных бумаг, образцы которого используются для сравнения при проведении криминалистических исследований поддельных векселей и других ценных бумаг.
Бланки ценных бумаг, не учтенные в указанном порядке, являются недействительными.
Для успешной работы на вторичном рынке ценных бумаг необходимо обладать информацией о финансовом положении эмитентов векселей, условиях их выпуска и обращения, о внешнем виде и реквизитах самого векселя, о возможных подделках. "Финансовая газета" и другие печатные органы периодически помещают такую информацию.
Целесообразно обладать также информацией о добросовестности и надежности контрагента, продающего вексель на вторичном рынке.
Покупатели ценных бумаг на фондовом рынке могут обратиться в справочно-информационный фонд Министерства финансов, где за соответствующую плату им проведут экспертизу ценной бумаги, определят ее подлинность. В этом же справочно-информационном фонде по телефону можно получить информацию о существовании того или иного векселя и о его параметрах. Такими возможностями обладают и специалисты региональных филиалов Сбербанка России <37>.
--------------------------------
<37> Там же.

Приемлемым способом определения подделки векселей до их приобретения является также обращение к эмитенту, выпустившему векселя, специалисты которого имеют возможность проверить их на подлинность.
Основные направления защиты интересов государства и инвесторов на рынке ценных бумаг:
- развитие и совершенствование нормативной правовой базы рынка ценных бумаг как часть осуществляемой в России правовой реформы;
- повышение информационной прозрачности рынка и его открытости;
- повышение эффективности судебной системы в целом как часть правовой реформы;
- совершенствование системы предотвращения и расследования преступлений на рынке ценных бумаг с учетом существующих возможностей правоохранительных органов и судебной системы в целом, а также возможностей привлечения саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг;
- усиление контроля со стороны государства деятельности и финансовой отчетности профессиональных участников рынка ценных бумаг на основе введения института аудиторских организаций, уполномоченных ФКЦБ России осуществлять проверку деятельности и финансовой отчетности профессиональных участников рынка;
- повышение роли государства в преодолении кризисных ситуаций на рынке ценных бумаг, в том числе путем наделения ФКЦБ России полномочиями по созданию ликвидационных комиссий в отношении коммерческих организаций, деятельность которых на рынке ценных бумаг прекращается в связи с нарушениями законодательства Российской Федерации или финансовой несостоятельностью, и согласования с ФКЦБ России промежуточных балансов ликвидируемых организаций;
- поддержка государством добровольного страхования рисков профессиональными участниками рынка ценных бумаг. При этом государство не берет на себя обязательств по компенсации незастрахованных рисков.
Защита прав инвесторов, понимаемая прежде всего как защита частной, государственной и иных видов собственности, развивается по нескольким направлениям с учетом особенностей отдельных групп инвесторов, их подготовленности и социальной значимости. Государственная политика в области защиты прав инвесторов осуществляется дифференцированно по следующим группам инвесторов: население; коллективные инвесторы; коммерческие банки; страховые компании; государство; иностранные инвесторы (нерезиденты); другие инвесторы.
При этом по отношению к указанным группам инвесторов применяются различные формы и методы защиты их специфических интересов, в том числе:
- регулирование деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг по обслуживанию различных групп инвесторов;
- поддержка развития различных форм страхования инвестиций и формирование гарантийных фондов за счет различных инвесторов;
- регулирование деятельности инвесторов по вложению средств в различные виды ценных бумаг <38>.
--------------------------------
<38> Там же.

Уголовно-правовая защита интересов участников рынка ценных бумаг.
Уголовно-правовая защита участников рынка ценных бумаг обеспечивается посредством введения уголовной ответственности за совершение преступлений, предусмотренных ст. ст. 185 и 186 УК РФ.
Совершенствование правовой защиты участников рынка ценных бумаг.
Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг России предложены законопроекты, предусматривающие введение новых составов преступлений в Уголовный кодекс РФ:
- публичное размещение ценных бумаг, выпуск которых не прошел государственную регистрацию (эмиссия так называемых суррогатов ценных бумаг);
- умышленное воспрепятствование осуществлению законных прав акционеров;
- умышленное незаконное исключение владельца ценных бумаг из реестра владельцев ценных бумаг.
Особое значение имеет пресечение недобросовестной рекламы на рынке ценных бумаг. Это связано с тем, что многие нарушения, особенно затрагивающие интересы индивидуальных инвесторов, начинаются с недобросовестной рекламы. Если пресекать недобросовестные действия на этой стадии, то возможно предотвращение более серьезных злоупотреблений.
В России норм, запрещающих заниматься предпринимательской деятельностью людям, судимым за экономические преступления, или ограничений на предпринимательство для лиц, возглавлявших обанкротившиеся фирмы, нет. Закон о банкротстве устанавливает процедуру распределения имущества предприятия банкрота, но не защищает специальным образом права физических лиц, являющихся его кредиторами или акционерами. Не распространяется на финансовую сферу и Закон о защите прав потребителей.

§ 4. Международные оценки злоупотреблений
на рынке ценных бумаг

Отрасль ценных бумаг играет ключевую роль во всемирной экономике. Среди ее участников как многонациональные финансовые конгломераты, в которых работают десятки тысяч сотрудников, так и индивидуальные предприниматели, предлагающие брокерские или финансово-консультационные услуги.
В ответ на инвесторский спрос, условия рынка и технологическое развитие постоянно появляются новые продукты и услуги. Предложений продукции очень много, многие из них сложны, некоторые предназначены для основной массы населения, другие адаптированы и соответствуют индивидуальным потребностям заказчиков. Многие транзакции совершаются в форме электронных международных переводов.
Благодаря традиционным отличительным характеристикам, включая скорость осуществления транзакций, всемирный охват и способность к адаптации, отрасль может стать привлекательной для использования в противозаконных целях, в том числе для отмывания денег и финансирования терроризма. Более того, уникальность отрасли ценных бумаг в сравнении с другими отраслями состоит, пожалуй, в том, что ее можно использовать как для отмывания средств, полученных в результате противозаконной деятельности в других областях, так и для получения прибыли от противозаконной деятельности в самой отрасли в результате совершения мошенничества. Часто бывает трудно распознать транзакции и методики, связанные с отмыванием денег и определенными предикатными преступлениями, именно поэтому следует обратить особое внимание на конкретные индикаторы и тематические исследования инсайдерской торговли, биржевых махинаций и мошенничества с ценными бумагами, включенные в объем данного исследования <39>.
--------------------------------
<39> ФАТФ (2009) Отмывание денег и финансирование терроризма в секторе ценных бумаг. URL: http://www.fatfgafi.org.

В июне 2008 г. ФАТФ было принято решение о проведении всемирного исследования, для того чтобы лучше понять характер факторов риска отмывания доходов в отрасли ценных бумаг.
Участие в исследовании приняли следующие страны и международные организации: Австралия, Бельгия, Бразилия, Канада (в качестве соруководителя проекта), Франция, Япония, Люксембург, Нидерланды, Испания, Швейцария, Великобритания (в качестве соруководителя проекта), Соединенные Штаты Америки (США) (в качестве соруководителя проекта), Азиатский банк развития, Офшорная Группа Банковских Инспекторов (OGBS), Международная организация комиссий по ценным бумагам (IOSCO) и Всемирный банк. В общей сложности в исследовании приняли участие более 40 стран и международных организаций.
Это исследование было уже не первым по линии ФАТФ. В феврале 2003 г. ФАТФ опубликовала общий отчет о типологиях отмывания доходов (Отчет о типологиях ФАТФ) <40>. В состав отчета вошли четыре раздела, в том числе один из них был посвящен отмыванию доходов через отрасль ценных бумаг. В остальных разделах отчета о типологиях ФАТФ 2002 - 2003 гг. рассматривались вопросы финансирования терроризма, использования рынков золота и бриллиантов и другие направления отмывания доходов.
--------------------------------
<40> ФАТФ (2003 г.). Отчет о типологиях по отмыванию денег 2002 - 2003 гг. URL: http://www.fatfgafi.org/dataoecd/19/11/33624379.pdf.

В разделе Отчета о типологиях ФАТФ, посвященном ценным бумагам, содержатся следующие общие наблюдения:
- эффективность изучения ФАТФ факторов риска отмывания доходов в отрасли ценных бумаг снижается из-за отсутствия информации о том, как отрасль ценных бумаг используется для отмывания доходов и, фактически, используется ли она;
- отмывание доходов в отрасли ценных бумаг имеет место в основном на этапах расслоения и интеграции;
- отрасль ценных бумаг предоставляет лицам, осуществляющим отмывание денег, двойное преимущество: возможность отмывания средств, полученных в результате незаконной деятельности в других отраслях, а также возможность использовать такие средства от внешней незаконной деятельности для получения дополнительной прибыли от незаконной деятельности в отрасли ценных бумаг, например, путем биржевых махинаций и мошенничества с ценными бумагами <41>.
--------------------------------
<41> Там же.

В Отчете о типологиях в отрасли ценных бумаг MONEYVAL преимущественно рассматриваются страны Восточной Европы, в некоторых случаях имеющие развивающуюся отрасль ценных бумаг.
В Отчете о типологиях MONEYVAL 2008 г. следующие области выделяются как обладающие повышенным риском отмывания доходов в отрасли ценных бумаг:
- финансовые рынки;
- нерегулируемые фонды;
- управление активами состоятельных лиц;
- инвестиционные фонды;
- ценные бумаги на предъявителя;
- векселя <42>.
--------------------------------
<42> MONEYVAL (2008 г.). Изучение типологий. Использование ценных бумаг в схемах по отмыванию денег. URL: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/moneyval/Typologies/MONEYVAL(2008)24Reptyp_securities.pdf.

Наиболее распространенными индикаторами подозрительной деятельности и методами, связанными с отмыванием денег и предикатными правонарушениями в отрасли ценных бумаг, являются следующие:
- переуступка акций другому владельцу для перемещения активов за границу;
- возврат долгосрочных инвестиций в короткий срок;
- открытие нескольких счетов или номинальных счетов;
- использование брокерских счетов в качестве долгосрочных депозитных счетов для хранения денежных средств;
- осуществление транзакций с участием фиктивных или третьих лиц;
- участие в биржевых махинациях, например, схемы финансового спама "повышение и сброс";
- участие в "котельных" операциях <43>.
--------------------------------
<43> ФАТФ (2009). Отмывание денег и финансирование терроризма в секторе ценных бумаг. URL: http://www.fatfgafi.org.

Индикаторы подозрительных транзакций для физических ценных бумаг (включая акции на предъявителя и векселя).
К физическим ценным бумагам, включая векселя, применяются следующие индикаторы подозрительных транзакций:
- клиент размещает большое количество ценных бумаг на предъявителя в фондовой компании, а затем в короткий срок погашает ценные бумаги или продает их на открытом рынке;
- клиент требует получения наличных средств по ценным бумагам на предъявителя, не размещая их на счет;
- клиент часто размещает ценные бумаги на предъявителя или векселя на счет;
- если ценные бумаги на предъявителя или векселя подписаны, их заглавие отличается от наименования счета;
- клиент приводит бессвязные или противоречивые объяснения относительно способа приобретения ценных бумаг на предъявителя или векселей;
- клиент часто размещает ценные бумаги на предъявителя на сумму, незначительно меньше установленного лимита для предоставления отчетности;
- выплаты по векселям осуществляются клиенту чеками, выданными третьими лицами, или передаются ему по индоссаменту;
- на физических ценных бумагах отсутствуют ограничивающие обозначения, даже если история ценной бумаги и (или) объем акций, находящихся в обращении, предполагает наличие подобных обозначений.
Индикаторы подозрительных транзакций с продуктами страховых компаний.
Определены следующие индикаторы подозрительных транзакций в связи с продуктами страховых компаний:
- клиент расторгает договор о страховании и требует перевода средств третьему лицу;
- клиент размещает чек на уплату страхового аннуитета по аннулированному страховому полису и немедленно требует выдачи средств наличными или денежным переводом;
- клиент аннулирует аннуитет в течение времени свободного ознакомления;
- клиент открывает и закрывает счета в страховой компании, а затем немедленно открывает новый счет в той же страховой компании, указывая новые сведения о владельце;
- клиент приобретает страховой продукт, не интересуясь целью размещения средств или эффективностью деятельности фонда;
- клиент приобретает страховой продукт на средства, полученные из неизвестных или непроверяемых источников, например, за наличный расчет, последовательно пронумерованные платежные поручения, дорожные и (или) кассовые чеки;
- клиента особенно интересует досрочное погашение продукта и сумма, которую он при этом получит на руки;
- клиент приобретает страховой продукт, выплачивая единовременную страховую премию на крупную сумму, особенно если при этом используется необычный метод оплаты, например наличный расчет или средствами, эквивалентными наличности <44>.
--------------------------------
<44> Там же.

Отрасль ценных бумаг не только служит средством для отмывания доходов от незаконной деятельности; она является средством получения средств от преступной деятельности, которые впоследствии отмываются. Фактически, определение ФАТФ "определенных правонарушений", ведущих к отмыванию денег, включает три правонарушения, характерные для отрасли ценных бумаг: инсайдерская торговля, биржевые махинации и мошенничество.

Инсайдерская торговля

Несмотря на то что инсайдерская торговля является незаконной, это не означает, что лица, имеющие доступ к конфиденциальной информации компании, к которым относятся чиновники, директора и сотрудники, не смогут торговать акциями из портфеля ценных бумаг компании. В некоторых странах в определенных обстоятельствах требуется сообщать о таких транзакциях в органы контроля и надзора и общественности. Однако в случае инсайдерской торговли возникают ситуации, в которых человек независимо от того, является ли он сотрудником компании, осуществляет куплю-продажу ценных бумаг в нарушение фидуциарной обязанности или других отношений полного доверия, обладая существенной конфиденциальной информацией о ценных бумагах. В некоторых странах к ним относятся ситуации, когда лицо, обладающее существенной конфиденциальной информацией, предоставляет ее другим лицам для осуществления операций, при которых, в зависимости от обстоятельств, получатель информации может нарушить и Закон, запрещающий инсайдерскую торговлю.
Инсайдерская торговля характерна исключительно для отрасли ценных бумаг и служит для получения прибыли незаконным путем. Как правонарушение, предикатное отмыванию денег, и как самостоятельное правонарушение, этот вид преступлений подлежит внесению в СПО, а польза от преследования данного вида преступлений для правоохранительных, контрольных и надзорных органов была подтверждена.
Средства, полученные в результате инсайдерской торговли, отмываются через отрасль ценных бумаг или другие участки финансового сектора. Самым распространенным примером отмывания денег является простой перевод незаконно полученных средств на банковский счет.
Индикаторы подозрительных транзакций/деятельности, связанные с инсайдерской торговлей.
Среди индикаторов подозрительных транзакций/деятельности, указывающих на инсайдерскую торговлю, выделяют следующие.
Клиент совершает крупное приобретение или продажу ценных бумаг, опциона на ценные бумаги незадолго до выпуска новостей, которые могут повлиять на изменение цены на ценные бумаги.
Место жительства клиента находится неподалеку от местоположения эмитента.
Приобретение клиента не соответствует его инвестиционному профилю. Например, клиент никогда раньше не занимался инвестированием средств в ценные бумаги, но в подходящее время сделал это.
Счет клиента был открыт или пополнен на значительную сумму незадолго до совершения приобретения.
Клиент продает свою позицию в ценных бумагах вместе со значительным объявлением о ценной бумаге.

Биржевые махинации

Биржевые махинации в общем относят к действиям, направленным на обман инвесторов путем управления или искусственного воздействия на рынок ценных бумаг. В частности, лицо, осуществляющее махинации, стремится стимулировать рост и падение цен, наживаясь на разнице.
Преступники используют целый ряд методов для достижения этих результатов.
Самый распространенный из методов биржевых махинаций связан со схемой, которую обычно называют "накачка и сброс". При этом в отношении акций компании делаются ложные или не соответствующие истине заявления, часто связанные с фондовыми сделками, либо создающие видимость того, что объем фондовых сделок больше, чем на самом деле. Соответственно, происходит искусственное повышение цены на ценные бумаги ("накачка"); затем ценные бумаги продают ("сбрасывают"), получая прибыль. Зачастую такие ценные бумаги на самом деле имеют низкую стоимость, являются неликвидными или обращаются в малом количестве.
Махинации с грошовыми акциями.
Грошовые акции могут являться паями в открытых акционерных компаниях либо компаниях, в которых планируется подобное преобразование формы собственности. Эмитенты этих акций часто, но не всегда, осуществляют законную деятельность и имеют законные каналы прибыли. Акции таких эмитентов могут принимать форму физических ценных бумаг, которые размещаются у фондовых посредников. Маловероятно, что грошовые акции станут котироваться на традиционных фондовых биржах, операции с ними производятся на внебиржевых рынках или электронных досках. Грошовые акции обычно имеют очень низкий объем биржевых сделок, но, в отличие от акций на предъявителя, право собственности на эти акции часто регистрируется эмитентом или трансфер-агентом.
Мошенники приобретают грошовые акции несколькими путями. Они могут приобрести ранее выпущенные грошовые акции на внебиржевых рынках, получить крупные пакеты акций в качестве компенсации за оформление компании статуса открытого акционерного общества, например, путем обратного слияния в закрытую акционерную компанию-оболочку либо выпустить акции. Эти акции, не имеющие практически никакой ценности, затем размещаются на брокерские счета. Для повышения цен на ценные бумаги применяются мошеннические методы рекламы и фиктивные сделки. После ухода махинаторов с рынка инвесторы часто остаются с бесполезными ценными бумагами. Схемы накачки и сброса грошовых акций все чаще применяются по счетам, существующим в сети Интернет, и через торговые счета, открытые на имя закрытых акционерных компаний.
Индикаторы подозрительных транзакций/деятельности, связанные с биржевыми махинациями.
Применительно к биржевым махинациям в общем и схемам накачки и сброса грошовых акций в частности определяются следующие индикаторы подозрительных транзакций/деятельности:
- клиент совершает операции на крупную сумму или регулярно с ценными бумагами, которые неликвидны, имеют низкую стоимость или трудно поддаются оценке;
- компания-эмитент не имеет очевидной деятельности, прибыли или продуктов;
- компания-эмитент испытывает частые или продолжительные изменения в коммерческой структуре или производит частые существенные изменения в стратегии или направлении хозяйственной деятельности;
- должностные лица или сотрудники, имеющие доступ к конфиденциальной информации компании-эмитента, связаны с другими компаниями, акции которых имеют низкую стоимость, низкий объем продаж или неликвидны;
- должностные лица или сотрудники, имеющие доступ к конфиденциальной информации компании-эмитента, имеют историю нормативно-правовых нарушений;
- компания-эмитент не предоставила сведения по запросу органов контроля и надзора;
- компания-эмитент ранее подвергалась приостановке торговых операций;
- для операций клиента характерно получение физических ценных бумаг или получение переводов акций, последующая их продажа и перевод прибыли со счета;
- клиент размещает физические ценные бумаги вместе с требованием о внесении акций на различные счета, которые оказываются не связанными между собой, либо продает или иным образом переуступает право собственности на акции;
- одна из сторон приобретает ценные бумаги по высокой цене, а затем продает их, принося значительный убыток другой стороне;
- клиент распределяет ценные бумаги между несвязанными счетами без очевидных коммерческих оснований;
- клиент участвует в заранее подготовленных или внеконкурсных торгах на фондовой бирже, включая фиктивные или кросс-сделки с неликвидными или дешевыми ценными бумагами.

Мошенничество с ценными бумагами

Мошенничество с ценными бумагами во многом связано с обманными практиками предложения и продажи ценных бумаг. В связи с этим мошенничество с ценными бумагами охватывает инсайдерскую торговлю и биржевые махинации.
Например, преступники могут участвовать в аферах с использованием конфиденциальной информации и "котельных" схемах, структура которых подразумевает выдачу схемы за "ценную бумагу" в целях выполнения государственного законодательства о ценных бумагах. Однако фактические продавцы этих (практически ничего не стоящих) акций часто находятся в другой стране, нежели покупатель, что затрудняет поимку виновников мошенничества.
В афере Понци мошенник подкупал инвесторов обещанием высокой прибыли на капиталовложения или коммерческую деятельность мошенника. Вместо формирования фактической прибыли мошенник создавал иллюзию получения прибыли, выплачивая инвесторам прибыли от изначально вложенных средств или выплачивая прибыль из денег, которые вносили в данную аферу новые инвесторы. Данный вид аферы обычно рушится, когда количество новых капиталовложений в аферу не удовлетворяет платежных обязательств перед предшествующими инвесторами.
Индикаторы мошенничества в области подписки на ценные бумаги.
Применительно к мошенничеству в области предложения ценных бумаг были определены следующие индикаторы подозрительных транзакций/деятельности:
- клиент открывает множество счетов на различные юридические лица, находящиеся в его управлении;
- клиент получает множество чеков или электронных переводов от не связанных с ним третьих лиц;
- клиент распределяет полученные депозиты третьих лиц на различные счета;
- клиент совершает многочисленные исходящие платежи третьим сторонам практически одновременно с получением множества чеков или электронных переводов от третьих лиц;
- профиль клиента не предполагает законных коммерческих оснований для получения множества депозитов от третьих лиц;
- в чеках или деталях денежных переводов указано, что данные средства предназначены для капиталовложения <45>.
--------------------------------
<45> Там же.

Глава 14. РЕЙДЕРСТВО В СИСТЕМЕ ПРЕСТУПНОСТИ В РОССИИ

§ 1. Понятие "рейдерство" в экономике и праве:
генезис и признаки

Бурно развивающийся в мире процесс глобализации открывает перед российской экономикой новые возможности и ставит ее перед новыми вызовами. Усиливающаяся криминализация экономической системы в России, рост числа новых видов преступлений связаны с недостатками в правовом регулировании процессов управления, использования финансовых ресурсов, отсутствием действенного государственного контроля над экономическими процессами <1>. Современное экономическое развитие страны выдвигает целый ряд проблем, обострение которых выдвигает на передний план задачу обеспечения экономической безопасности страны <2>.
--------------------------------
<1> См.: Пинкевич Т.В. Криминологические и уголовно-правовые основы борьбы с экономической преступностью: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 3.
<2> См.: Кутылкин В.А. Экономическая безопасность и противодействие теневым процессам в банковской системе России: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2006. С. 3.

Одним из наиболее серьезных вызовов, угрожающих стабильности экономического развития страны, является рейдерство.
Этимология понятия "рейдерство" имеет отношение к пиратству - морскому разбою. Термин "рейдерство" восходит к английскому the raid - набег, внезапное нападение, причем идентичные значение и даже написание этого слова можно встретить в языках всех морских держав - испанском, немецком, французском. Слово "рейдер" в переводе с английского означает "налетчик". Рейдерами в средние века называли самостоятельно действующие корабли, которые, в отличие от пиратов, служили правительству и нападали только на корабли и поселения, принадлежащие враждебной стране. "Цель рейдерства - та же, что и корсара. Но если пират обогащается сам, а корсар делится добычей с владельцем судна и правительством, то рейдер состоит у правительства на службе и в распределении прибылей участвовать не должен. И еще одно различие: корсары и пираты редко топят судно, предварительно не обобрав его. Это противоречит духу их ремесла. Рейдер может просто уничтожать суда противника, не очищая его трюмы. Рейдерство свойственно в основном новому времени, когда стало ясно, что убыток противника - всегда прибыль" <3>.
--------------------------------
<3> Федоров А.Ю. Рейдерство: вопросы терминологии // Право и экономика. 2010. N 8.

Данный феномен является объектом изучения различных наук, и это обусловлено прежде всего тем, что данное явление, возникшее изначально в экономике, в силу своего характера и применения достаточно большого количества противозаконных методов относится также и к правовой сфере. Кроме того, последствия рейдерства распространяются не только на экономическую, но и социальную и культурную сферы общества и страны в целом.
Феномен рейдерства в последние годы получил широкое распространение в Российской Федерации <4>. Многочисленные рейдерские акции потрясают экономику страны, в результате чего происходит очередной криминальный передел собственности <5>. По сути, рейдерство стало одним из видов высокодоходного бизнеса <6>, рентабельность которого доходит до 1000% <7>.
--------------------------------
<4> См.: Клейменов М.П. Криминология: Учебник. М., 2008. С. 420; Он же: Рейдерство в России // Криминальная экономика и организованная преступность. М., 2007. С. 20 - 22; Кашепов В.П. Корпоративный шантаж: квалификация, ответственность // Российская юстиция. 2006. N 10; и др.
<5> См.: Пронников А.В. Уголовно-правовая политика в сфере противодействия экономической преступности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2008. С. 4.
<6> См.: Чуясов А.В. Механизмы незаконного поглощения предприятий // Право и экономика. 2007. N 3.
<7> См.: Ждакаев И. Вот вам и "священная" собственность // Российская Федерация сегодня. 2005. N 17. С. 14.

Криминальный бизнес рейдеров измеряется миллиардами долларов, нанося огромный ущерб промышленным предприятиям и экономическому росту России <8>. Неслучайно рейдерство называют экономическим бандитизмом <9> или экономическим терроризмом <10>. По свидетельству экспертов, рейдерство может полностью уничтожить малый и средний бизнес, если ему не будут противопоставлены превентивные меры законодательного характера <11>.
--------------------------------
<8> См.: Котырев Е.Н. Повышение эффективности управления акционерным промышленным предприятием с использованием результатов внешнего аудита: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2006. С. 19.
<9> См.: Желнорович А.В. Рейдерство в России - показатель институционального дефицита российской экономики // Российская юстиция. 2007. N 8.
<10> См.: Сычев П.Г. Уголовно-правовой анализ недружественных поглощений // Корпоративный юрист. 2006. N 2.
<11> См.: Ждакаев И. Указ. соч. С. 14 - 15.

Несмотря на то что рейдерство является изначально западным изобретением, оно прижилось и в современной рыночной России, став основной формой перераспределения собственности после периода насильственного ее передела преступными сообществами в 90-х гг. прошлого века <12>.
--------------------------------
<12> См.: Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2008. С. 57.

Одно из наиболее общих определений рейдерства принадлежит С.Н. Анисимову, отмечающему, что "рейдерство - это систематическая проектная деятельность на рынке корпоративного контроля, нацеленная на несиловое правовое и неправовое силовое получение контроля над активами других субъектов экономической деятельности с нанесением им экономического и иных видов ущерба" <13>.
--------------------------------
<13> Анисимов С.Н. Рейдерство в России. Особенности национального захвата. СПб.: Невский проспект; Вектор, 2010. С. 17.

Как отмечал В.С. Гошовский, "современное рейдерство - это всегда преступление, это не просто корпоративный захват или недружественное поглощение предприятия, это высокопрофессиональный отработанный механизм, за которым стоят не простые люди" <14>.
--------------------------------
<14> Гошовский В.С. Рейдерство: штрихи к портрету // Враждебные поглощения в Украине. 2008. N 4. С. 40.

Генезис и этапы развития рейдерства.
Рейдерство, как и многие другие криминальные явления в сфере экономической деятельности, имеет свою историю, которая насчитывает не одно столетие, хотя сам термин введен в деловой оборот на рубеже XIX - XX вв. Рейдерство появилось на свет вместе с акциями, когда возникла возможность поглощения компании помимо воли ее владельца. Один из самых известных исторических примеров - попытка захвата французской Ост-Индской компании известным авантюристом бароном Жаном де Батцом. В дни Великой французской революции по его инициативе был подготовлен доклад о необходимости ликвидации Ост-Индской компании. Авторы доклада рассчитывали на массовую продажу акций, чтобы скупить их по заниженной цене <15>.
--------------------------------
<15> Федоров А.Ю. Правовая охрана корпоративных отношений: актуальные проблемы, противодействие современным криминальным угрозам, зарубежный опыт: Науч.-практ. пособие. М.: Юстицинформ, 2012.

Рейдерство как криминальный способ захвата предприятия и бизнеса появилось в 1920 - 1930-х гг. в США, в период, когда шло формирование американской организованной преступности. Рейдерство уже тогда стало наиболее эффективной формой организованной преступности.
На западе рейдерство получило большее распространение к середине XX в. В среде финансистов и инвесторов появились люди, которые начали скупать контрольные пакеты акций различных компаний. Подобные скупки часто сопровождались конфликтами между акционерами. Рейдеры, получив контроль над компанией, реорганизовывали ее, часто разбив на более мелкие компании, и продавали с прибылью.
В 1980-е гг. сделки в области слияний и поглощений приобрели массовый характер. Рейдерство начинает формироваться как самостоятельная деятельность. Один из этапов американского бизнеса связан с самым известным "корпоративным налетчиком" Майклом Милкеном из инвестиционной компании Drexel Burnham Lambert и описан в нашумевшей книге Кони Брук "Бал хищников". Он участвовал в приобретении многих компаний и финансировал крупнейших "корпоративных налетчиков" <16>.
--------------------------------
<16> Федоров А.Ю. Указ. соч.

Факторы, способствующие возникновению и определившие направления и специфику развития рейдерства в России, сложились на протяжении 90-х гг. в результате процессов трансформации российской экономики и общества и передела собственности, начиная с эпохи "перестройки". Именно в этом периоде лежат экономические и социальные корни современного российского рейдерства <17>.
--------------------------------
<17> Фаенсон М.И., Пиманова А.А. Рейдерство (недружественный захват предприятий): практика современной России. М.: Альфа-Пресс, 2011.

Предпосылками для дальнейшего развития рейдерства стали последствия прошедшей в 1992 - 1994 гг. приватизации государственной собственности. Во-первых, следует обратить внимание на то обстоятельство, что речь идет о приватизации, которая сопровождалась множеством нарушений и, по мнению исследователей, представляла собой первую в истории современной России рейдерскую атаку по отъему корпоративной собственности у населения, проведенную государством в пользу отдельной группы лиц <18>.
--------------------------------
<18> См.: Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за 1993 - 2003 гг. (экспертно-аналитическое мероприятие) / Руководитель рабочей группы - Председатель Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашин. М.: Олита, 2004.

Таким образом, в результате процессов приватизации произошла децентрализация предприятий. Организации разбивались на отдельные мелкие компании, превращались, таким образом, в акционерные предприятия. При проведении этого процесса совершенно не учитывались технологические и рыночные связи предприятий внутри отрасли или между ними и не придавалось значения существующей вертикальной интеграции между предприятиями, относящимися к одной хозяйственной системе <19>.
--------------------------------
<19> Борисов Ю.Д. Рейдерские захваты. Узаконенный разбой. СПб.: Питер, 2010.

Таким образом, приватизированные предприятия стали представлять собой намного более легкую добычу для рейдерских захватов.
Кроме того, следует отметить формирование к середине - концу 90-х гг. слоя молодых квалифицированных специалистов в области экономики и менеджмента, для которых не нашлось места в системе традиционного бизнеса и государственных служб. Они не смогли найти призвания и достойного применения своим способностям в условиях постсоветского общества и поэтому испытывали враждебность по отношению к представителям старшего поколения бизнеса, чувствуя себя в какой-то степени обделенными <20>. Именно эта группа в своем большинстве составила первую волну российских рейдеров, деятельность которых, помимо стремления к сверхприбыли, стимулировалась такими реваншистскими настроениями, которые также служили своеобразным оправданием их действий при захвате компаний. Таким образом, в результате появления этих трех социальных групп сложилась идеальная социально-экономическая ситуация для расцвета рейдерства.
--------------------------------
<20> Там же. С. 196.

Первые случаи рейдерских захватов по классическим рейдерским схемам с манипуляцией акциями отмечаются еще в середине 90-х гг., однако они были единичными, что говорит об отсутствии в тот период рейдерства как формы систематического и массового поведения. Необходимо тем не менее отметить, что первые рейдеры того периода, которыми стали менеджеры среднего и младшего звена промышленных предприятий, в настоящее время являются ведущими промышленными магнатами и одновременно крупными субъектами рейдерского поведения, наиболее выдающимся представителем которых является Олег Дерипаска <21>.
--------------------------------
<21> URL: http://www.akm.ru/rus.

В полной мере рейдерство как социально-экономическое явление сформировалось к концу 1990-х гг.
Первый этап развития рейдерства определяется исследователями как проходивший с 1997 по 2002 гг. С 1997 г. в российской промышленности начали развиваться тенденции к горизонтальной и вертикальной интеграции предприятий, при которой уже активно использовались классические рейдерские схемы. Эти тенденции продолжились и даже усилились вследствие финансового кризиса 1998 г. Поскольку в результате кризиса разорилось большое количество предприятий, то скупать активы обанкротившихся компаний стало намного проще и дешевле.
Другим результатом кризиса стало развитие нового способа рейдерских захватов благодаря принятому в том же 1998 г. новому Закону о банкротстве предприятий, который фактически отстранял собственника от участия в процессе банкротства. Таким образом, чтобы захватить предприятие, уже необязательно было проводить скупку его акций, а было достаточно купить или перехватить кредиторскую задолженность организации <22>.
--------------------------------
<22> Нобатова М. Эволюция корпоративного рейдерства в России // Слияния и поглощения. 2011. N 11. С. 64 - 70.

С начала XXI в. в рейдерстве появились новые тенденции, связанные прежде всего с превращением его в более интеллектуальный и сложный бизнес, что проявилось в распространении различных информационных технологий в рейдерских захватах, которые были направлены как на создание положительного образа компании-рейдера и оправдание их действий по отношению к предприятию-цели, так и, напротив, на опорочивание атакуемой компании в прессе, вплоть до опубликования компрометирующих материалов, могущих стать причиной проверок со стороны государственных органов.
Ю.Д. Борисов отмечал, что видоизменение форм собственно силовых захватов предприятий, так называемые "маски-шоу", или силовые захваты предприятий с помощью частных охранных организаций либо правоохранительных органов, первоначально представляли собой откровенно криминальные и бандитские действия. Однако с конца 90-х гг. силовые захваты стали проводиться с соблюдением претензии на легитимность, с максимально возможным использованием административного ресурса. Перед захватом в обязательном порядке рейдеры оформляли все необходимые документы, включая решения собрания акционеров или параллельных органов управления и постановление суда, а сам штурм производился при наличии физической защиты правоохранительных органов <23>.
--------------------------------
<23> Борисов Ю.Д. Указ. соч.

Начало второго этапа развития рейдерства (2002 - 2005 гг.) прежде всего связывают с появлением в 2002 г. новой редакции Закона о банкротстве, препятствующего использованию процесса банкротства предприятий рейдерами, в результате чего количество захватов предприятий путем инициирования умышленных банкротств уменьшилось более чем в четыре раза.
Третий этап (2005 - 2008 гг.) начался, когда, можно сказать, деятельность рейдеров оказалась в центре внимания как государственных органов, так и средств массовой информации, что обозначило следующий, продолжающийся до настоящего времени этап развития рейдерства. С одной стороны, в прессе стали появляться многочисленные публикации, посвященные рейдерству, что само по себе повлияло на прозрачность и открытость данного явления в российской экономике.
А в 2006 г. на российском рынке появляются профессиональные антирейдеры, большую часть которых представляли собой бывшие рейдеры, решившие из-за такого активного государственного преследования рейдеров сменить специализацию <24>.
--------------------------------
<24> URL: http://www.ma-journal.ru/archive.

Таким образом, подводя итог, следует отметить, что история зарождения и развития рейдерства определила некоторые национальные особенности этого явления.
Основное отличие российского рейдерства от западного заключается в том, что на Западе объектом рейдерской атаки не могут стать эффективно функционирующие, хорошо управляемые компании. Так как в условиях западного общества и экономики, даже если в конечном итоге такую организацию и удастся захватить, то расходы на захват будут превышать прибыль от него, что приведет к убыткам рейдеров. Поэтому рейдеры и атакуют только слабых собственников, что в итоге положительно отражается на экономике. В России же объектом рейдерского захвата может стать практически любое предприятие независимо от эффективности его функционирования.
При этом очень часто оказывается, что в настоящее время в России бизнес дешевле захватить, чем купить. Именно это и привело к тому, что рейдерство в России является проблемой не отдельной компании, а всей экономики и общества в целом. В этом и заключается основная специфика рейдерства в России.
Эта характеристика российского рейдерства во многом усиливается тем, что российское рейдерство неразрывно связано с коррупцией в органах государственной власти и правоохранительных органах, причем степень использования административного ресурса в рейдерских захватах чрезвычайно высока. С помощью коррумпированных представителей исполнительной и судебной власти становится возможным захватить даже эффективный и работающий без нарушений бизнес. Причем не рейдерство порождает коррупцию в органах государственной власти и правоохранительных органах, а почти повсеместное распространение коррупции в России порождает и стимулирует такие рейдерские операции, которые без этого не были бы возможными <25>.
--------------------------------
<25> Богатиков Л.Л. Противодействие противоправным поглощениям предприятий в современных социально-экономических условиях. М.; Тверь: Триада, 2011.

Другой особенностью, оказывающей сильное негативное влияние на направления развития и социально-экономические последствия рейдерства, является значительная криминализация рейдерского поведения, которая обусловлена криминализацией всей российской экономической системы и сильным развитием теневой экономики.
Еще одной отличительной чертой рейдерства в России является сильная дифференциация его субъектов, что, в свою очередь, порождает некоторые сложности, вызванные тем, что для борьбы с разными типами рейдеров необходимо применять различные методы социального контроля.
К особенностям российского рейдерства необходимо отнести и то, что в России одним из субъектов рейдерства является государство, что несвойственно для западных стран. Это явление представляется очень значимым не только в связи с изучением рейдерства, но и для понимания позиции государства относительно бизнеса в целом. Эта тенденция была заложена еще в начале развития рыночной экономики в России в процессе приватизации и продолжается всеми действиями государства в области корпоративного регулирования.
Говоря об особенностях российского рейдерства, нельзя не отметить некоторые широко распространенные особенности российских предприятий, становившихся объектами рейдерских захватов, которые, бесспорно, являются одной из причин такого значительного расцвета рейдерства. Из-за приватизации, проведенной со значительными нарушениями, и высокой степени криминализированности российской экономики в течение последних 20 лет до последнего времени большая часть организаций, функционировавших на российском рынке, либо были образованы с нарушениями законодательства, либо на протяжении своего существования были вынуждены нарушать закон для выживания предприятия <26>. С другой стороны, наличие таких темных мест в истории и деятельности компаний, а также распространенное среди предпринимателей враждебное отношение к органам власти привело к тому, что большинство российских предприятий проводили политику полной информационной "закрытости" <27>. Такое состояние организаций, несомненно, делало эти компании легкой добычей для рейдеров.
--------------------------------
<26> Астахов П. Противодействие рейдерским захватам. М.: ЭКСМО, 2007.
<27> Ильин К. Рейдер у ворот. А как поживает пятая колонна? // Слияния и поглощения. 2011. С. 66 - 71.

§ 2. Соотношение понятий "слияние" и "поглощение",
"рейдерство" в праве

Различие подходов к определению понятия "рейдерство" тесно связано с проблемой разграничения понятий "рейдерство", "слияния" и "поглощения".
В классическом (британском) определении под слиянием (merger) понимается "объединение одной или более организаций в их общих интересах. Целью этого всегда является повышение эффективности" <28>. При этом отмечается, что слияния обычно осуществляются с согласия всех заинтересованных сторон.
--------------------------------
<28> Бизнес: Оксфордский толковый словарь. М.: Прогресс-Академия, 1995.

В зарубежной практике термин "слияние" может означать также и объединение нескольких компаний, при этом остается только одна из них, а остальные прекращают свою финансово-хозяйственную деятельность и ликвидируются. В российском законодательстве данная операция получила название "присоединение".
В России до сих пор отсутствует законодательное закрепление понятий "слияние" и "поглощение". Можно заметить и отсутствие подробной регламентации проведения указанных явлений.
В настоящее время в юридической литературе существуют два подхода к определению понятия "поглощение".
Первый подход заключается в том, что поглощение рассматривается как один из способов реорганизации юридического лица, наиболее близкого к слиянию или присоединению <29>. Так, в свое время Г.Ф. Шершеневич, исследуя природу акционерных обществ, называл поглощение одним из способов слияния юридического лица, при котором оно прекращает свою деятельность <30>. В настоящее время такой подход к исследуемой категории наблюдается у А.В. Спиридоновой, которая под поглощением понимает экономические процессы интеграции (объединения) корпораций, осуществляемые путем реорганизации юридических лиц в форме слияний и присоединений, а также путем приобретения одним юридическим лицом в отношении другого юридического лица (корпорации) экономической, юридической или иной фактической возможности оказывать определяющее влияние на руководство и на решения, принимаемые данным юридическим лицом (корпорацией) <31>. Аналогичную позицию занимает О. Бычков, указывающий, что если приобретение активов по духу наиболее соответствует реорганизации в форме присоединения, то под процедурой, по завершении которой у лица появляется возможность контролировать акционерное общество, следует понимать приобретение акций общества в достаточных для осуществления управленческого контроля пропорциях <32>.
--------------------------------
<29> См.: Калашников Г., Шарипов Т. Слияния и поглощения акционерных обществ по праву ЕС и России: процедурные вопросы // Слияния и поглощения. 2005. N 2. С. 66.
<30> См. подр.: Шершеневич Г.Ф. Курс торгового права. Торговые деятели. М., 2003. Т. I: Введение. С. 437 - 444.
<31> См.: Спиридонова А.В. Правовые проблемы "слияний и поглощений" корпораций в РФ // Актуальные проблемы частноправового регулирования: Материалы Всероссийской IV научной конференции молодых ученых. Самара, 2004. С. 149 - 152.

КонсультантПлюс: примечание.
Статья О. Бычкова "Слияния и поглощения. Новеллы в российском акционерном праве" включена в информационный банк согласно публикации - "Корпоративный юрист", 2006, N 6.

<32> См.: Бычков О. Слияния и поглощения. Новеллы в российском акционерном праве // Корпоративный юрист. 2011. N 6. С. 3.

Сторонники второго подхода связывают поглощение с установлением контроля над обществом. Например, М. Ионцев под поглощением компании или актива в корпоративной практике понимает установление над этой компанией или активом полного контроля как в юридическом, так и экономическом смысле <33>. На этом аспекте делает акцент Р.З. Зиганшин, определяющий поглощение компании как взятие одной компанией другой под свой контроль, управление ею с приобретением абсолютного или частичного права собственности на нее <34>.
--------------------------------
<33> См.: Ионцев М. Корпоративные захваты: слияния, поглощения, гринмэйл. М., 2009. С. 6.
<34> См.: Зиганшин Р.З. Усиление процессов концентрации собственности в форме слияний и поглощений корпоративных структур // Интеллект-2011: Сборник научных трудов. Тюмень, 2011. С. 231.

Впервые понятие "поглощение" в российском законодательстве встречается во Временном положении о холдинговых компаниях, создаваемых при преобразовании государственных предприятий в акционерные общества, утвержденном Указом Президента РФ от 16 ноября 1992 г. N 1392 "О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий" <35>.
--------------------------------
<35> РГ. 1992. 20 нояб.

Согласно этому акту поглощением признается приобретение одним предприятием контрольного пакета другого предприятия. Под контрольным пакетом акций понимается в данном случае любая форма участия в капитале предприятия, которая обеспечивает безусловное право принятия или отклонения определенных решений на общем собрании его участников (акционеров, пайщиков) и в его органах управления. Необходимо отметить особое значение данного нормативного правового акта, так как им в сложное переходное для России время устанавливались ограничения на поглощение компаний, которые прежде всего касались соблюдения норм антимонопольного законодательства <36>.
--------------------------------
<36> См.: п. 5.2. ст. 5 Временного положения о холдинговых компаниях, создаваемых при преобразовании государственных предприятий в акционерные общества.

Затем понятие "поглощение" находит отражение в Кодексе корпоративного поведения, разработанном Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг (в дальнейшем переименованной в Федеральную службу по финансовым рынкам и в настоящее время упраздненной) в целях совершенствования управления акционерными обществами, обеспечения прав и законных интересов акционеров <37>. Данный Кодекс не носит обязательного нормативно-правового характера, поскольку он прежде всего рекомендует правила прохождения цивилизованной процедуры поглощения, апробированной во многих развитых зарубежных странах (Великобритания, Германия, Франция и др.). Под поглощением в указанном рекомендательном документе понимается приобретение 30% и более размещенных обыкновенных акций.
--------------------------------
<37> Распоряжение ФКЦБ от 4 апреля 2002 г. N 421/р "О рекомендации к применению Кодекса корпоративного поведения". Кодекс корпоративного поведения также получил одобрение на заседании Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2001 г. (протокол N 49).

Особо следует отметить, что в Кодексе корпоративного поведения указывается не только на возможность "дружественного" поглощения, т.е. поглощения, в результате которого повышается эффективность корпоративного управления, но и на "недружественное" поглощение, в результате которого отдельные акционеры рискуют утратить имеющуюся у них возможность влиять на управление обществом, а ликвидность акций общества и их рыночная стоимость могут снизиться. Поэтому вся деятельность совета директоров прежде всего должна быть направлена на защиту интересов общества и его акционеров. При "дружественном" поглощении не рекомендуется предпринимать препятствующие поглощению действия, которые противоречат интересам акционеров общества или в результате которых интересы общества и его акционеров могут быть существенно задеты.
Несмотря на то что Кодекс носит рекомендательный характер, его значение велико, так как именно в Кодексе корпоративного поведения была сделана первая попытка раскрыть процедуру поглощения акционерного общества. Можно предположить, что эти правила и рекомендации учитывали и разработчики Федерального закона от 5 января 2006 г. N 7-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об акционерных обществах" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" <38>, которым в базовый Федеральный закон "Об акционерных обществах" вносится неизвестная до этого времени российскому законодательству процедура поглощения компаний, являющаяся важным нововведением <39>.
--------------------------------
<38> СЗ РФ. 2006. N 2. Ст. 172.

КонсультантПлюс: примечание.
Статья Д. Степанова "О недостатках российского Закона о поглощениях" включена в информационный банк согласно публикации - "Корпоративный юрист", 2006, N 6.

<39> См. подр.: Степанов Д. О недостатках российского Закона о поглощениях // Корпоративный юрист. 2010. N 6. С. 6 - 12.

В настоящее время в условиях развития рыночных отношений к целям поглощения можно отнести: расширение сферы деятельности организации-поглотителя, диверсификация бизнеса, борьба с конкурентами и т.п. Кроме того, многие компании, в основном крупные, рассматривают поглощения как средство улучшения материально-производственной сферы, повышения прибыльности, устойчивости, создания положительного имиджа, повышения капитализации компании и ее инвестиционной привлекательности <40>.
--------------------------------
<40> См.: Марков П.А. Дружественное поглощение // Право и экономика. 2008. N 10.

Таким образом, поглощения способствуют созданию стратегического преимущества за счет присоединения, приобретения новых возможностей развития предприятий <41>.
--------------------------------
<41> См.: Лебедева Н.Н., Сутулова Е.А. Юридический смысл понятий "слияния" и "поглощения" // Право и экономика. 2006. N 6.

В современной цивилистической литературе <42> под поглощением понимаются два вида реорганизации юридических лиц. Первый способ - прекращение деятельности сразу нескольких юрлиц путем их слияния в одно (поглощение третьим лицом, которое образует самостоятельное юрлицо). Второй способ реорганизации юрлиц - присоединение одного к другому, что называется поглощением вторым лицом, сохраняющим свой юридический статус. При этом причины таких реорганизаций юрлиц могут быть как добровольными, т.е. основанными на решении их акционеров (участников) либо их органа, уполномоченного на то учредительными документами ("дружественное" поглощение), так и недобровольными ("недружественное" или "враждебное" поглощение).
--------------------------------
<42> См., напр.: Архипов В.В. Некоторые правовые проблемы, связанные с регулированием труда управленцев высшего звена // Законодательство и экономика. 2008. N 5.

Среди российских исследователей существуют различные точки зрения на то, как соотносятся между собой враждебное поглощение и рейдерство.
Одной из точек зрения является разграничение данных понятий со стороны используемых методов.
"Враждебное поглощение компании - это абсолютно легальная форма приобретения предприятия, которая осуществляется исключительно законными методами и при которой не нарушаются права изначального собственника компании-цели. В то время как рейдерство представляет собой захват предприятия непременно незаконными методами, при котором собственность выкупается за малую часть его стоимости" <43>.
--------------------------------
<43> Кричевский Н.А., Кирюшкин Р.А. Риск рейдерства. Сущность, оценка, управление. М.: Маркетинг, 2010.

В публикациях по вопросам сущности, мотивов, целей этих фирм за их деятельностью закрепилось название рейдерства <44>, или недружественного поглощения <45>, однако единого мнения по поводу разграничения указанных понятий не существует. Одни специалисты рассматривают их как общее и частное <46>, другие - как различные виды деятельности <47>, третьи - как синонимы <48>.
--------------------------------
<44> См.: Лопашенко Н.Д. Рейдерство // Законность. 2007. N 4. С. 10.
<45> См.: Юдин В.Г. Обеспечительные меры, или недружественное поглощение // Арбитражная практика. 2004. N 5. С. 14.
<46> См.: Астахов П.А. Противодействие рейдерским захватам. М., 2007. С. 30.
<47> См.: Проворов А.В. Механизм предотвращения кризисных ситуаций в деятельности предпринимательских структур: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. Владивосток, 2009. С. 11; Яковлева Е.И. Недружественные поглощения, или "рейдерство" // Современные проблемы юридической науки: Материалы III Всероссийской с международным участием научно-практ. конф. молодых исследователей (26 - 28 апреля 2007 г.). Челябинск, 2007. Ч. 1. С. 210 - 214.
<48> См.: Фаенсон М.И., Пиманова А.А. Рейдерство (недружественный захват предприятия): практика современной России. М., 2007. С. 19.

Первого подхода придерживается П.А. Астахов, определяющий недружественное поглощение и рейдерство как целое и часть. Он считает, что "рейдерство - это особый вид враждебного поглощения, при котором ценные активы подвергшейся рейдерской атаке компании распродаются и бизнес перестает существовать" <49>. Представляется, что данная точка зрения не позволяет дать четкой оценки рассматриваемому явлению, в связи с тем что результатом легального поглощения также может быть ликвидация юридического лица и распродажа его собственности. При этом П.А. Астахов не дает аргументированной классификации признаков рейдерства и недружественного поглощения.
--------------------------------
<49> Астахов П.А. Указ. соч. С. 31.

А.В. Проворов предлагает более разработанный подход и разграничивает данные категории. Несмотря на то что в его работе не содержится самих определений рейдерства и недружественного поглощения, автор указывает, что эти явления могут происходить на предприятии одновременно и неизбежно приводят "к кризисным ситуациям, дестабилизируя его функционирование" <50>. Однако данная точка зрения также не позволяет выявить сущностные отличия рейдерства от недружественного поглощения, поскольку такой признак, как "кризисная ситуация", субъективен и во многом зависит от руководства организации и воли его собственников.
--------------------------------
<50> Проворов А.В. Указ. соч. С. 12.

Довольно интересна теория, в соответствии с которой категории "рейдерство" и "недружественное поглощение" рассматриваются как тождественные и определяются как совокупность мероприятий по инициации процедуры банкротства и враждебному приобретению ценных бумаг. Подобной точки зрения придерживаются М.И. Фаенсон и А.А. Пиманова, указывая на то, что недружественное поглощение осуществляется рейдерами <51>. Однако на основе данной дефиниции невозможно определить характерные черты рейдерства и недружественного поглощения, так как понятие "враждебное приобретение ценных бумаг" весьма оценочно, кроме того, если следовать логике данной концепции, то любую процедуру банкротства надо рассматривать как деятельность рейдеров (поглотителей).
--------------------------------
<51> См.: Фаенсон М.И., Пиманова А.А. Указ. соч. С. 11.

Таким образом, в литературе вопрос о сущности и соотношении терминов "рейдерство" и "недружественное поглощение" остается дискуссионным. Принципиальное различие между этими двумя видами деятельности наблюдается лишь в средствах, а их объекты, задачи и цели, как правило, совпадают.
Что касается понятия недружественного поглощения акционерного общества, то господствующая точка зрения на его содержание отражена в определении, предложенном М.Г. Ионцевым, который под недружественным поглощением компании или актива понимает "установление над этой компанией или активом полного контроля, как в юридическом, так и в физическом смысле, вопреки воле менеджмента и (или) собственника такой компании или актива" <52>.
--------------------------------
<52> Ионцев М.Г. Корпоративные захваты: слияния, поглощения, гринмэйл. М., 2006. С. 15.

Более полное определение дано Н.И. Гетманом, О.Б. Курбатовым и А.А. Богатиковым, которые понимают под недружественным поглощением юридического лица "установление над ним лицом или группой совместно действующих лиц полного или частичного контроля в юридическом, финансовом и физическом смыслах, вопреки воле и в условиях противодействия руководителей и собственников этой компании" <53>.
--------------------------------
<53> Памятка по противодействию недружественным поглощениям предприятий. Подготовлена Департаментом экономической безопасности Торгово-промышленной палаты Российской Федерации и Коллегией адвокатов "Джон Тайнер и Партнеры" // Торгово-промышленные ведомости. URL: http://www.tpp-inform.ru.

Понятие "недружественное поглощение" содержится в некоторых нормативных правовых актах, принятых федеральными и региональными органами государственной власти. Например, на федеральном уровне данный термин упоминается в Обращении Государственной Думы РФ от 11 марта 2005 г. к Председателю Правительства РФ М.Е. Фрадкову <54>, на уровне субъекта Федерации - в Постановлении правительства города Москвы "О городской целевой программе "Комплексная программа промышленной деятельности в городе Москве на 2007 - 2009 годы" <55>. Однако легальное определение словосочетания "недружественное поглощение" отсутствует в российском законодательстве.
--------------------------------
<54> См.: Постановление Государственной Думы Российской Федерации от 11 марта 2005 г. N 1601-IV ГД "Об обращении Государственной Думы Российской Федерации к Председателю Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкову в связи с обсуждением на "Правительственном часе" в Государственной Думе Российской Федерации 16 февраля 2005 г. выступления министра сельского хозяйства Российской Федерации А.В. Гордеева о мерах, принимаемых Правительством Российской Федерации по стабилизации продовольственного рынка, законодательному обеспечению развития агропродовольственного сектора на ближайшую перспективу и о готовности агропромышленного комплекса к проведению весенних полевых работ" // СЗ РФ. 2005. N 12. Ст. 1005.
<55> См.: Постановление правительства Москвы от 5 декабря 2006 г. N 943-ПП "О городской целевой программе "Комплексная программа промышленной деятельности в городе Москве на 2007 - 2009 годы" // Вестник мэра и правительства Москвы. 2006. N 1.

Из подзаконных актов можно назвать Указ Президента РФ "О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий" <56>, в котором закрепляется термин "поглощение" применительно к реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий. Согласно Указу поглощением одного предприятия другим признается приобретение контрольного пакета акций. Вместе с тем определение дано в широком смысле, поскольку включает и дружественное, и недружественное поглощение, следовательно, такой вариант дефиниции не позволяет подчеркнуть характерные черты недружественного поглощения.
--------------------------------
<56> См.: Указ Президента Российской Федерации от 16 ноября 1992 г. N 1392 "О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий" // Российская газета. 1992. N 251.

Упоминается термин "поглощение" и в распоряжении Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 4 апреля 2002 г. N 421/р "О рекомендации к применению кодекса корпоративного поведения". Из главы 6 распоряжения следует, что к существенным корпоративным действиям в первую очередь следует отнести такие действия, как реорганизация общества, приобретение 30 и более процентов размещенных акций общества (поглощение), которые в значительной степени влияют на структурное и финансовое состояние общества и, соответственно, на положение акционеров.
Таким образом, легальной дефиниции "недружественного поглощения" не существует, а определения, разработанные научным сообществом, отличаются друг от друга. На практике данная ситуация приводит к различному пониманию сущности такого поглощения.
Исходя из вышеизложенного, предлагается понимать под недружественным поглощением юридического лица деятельность юридических и (или) физических лиц, направленную на установление полного или частичного контроля над хозяйствующим субъектом и (или) завладение его активами с применением законных (легальных) юридических, физических, финансовых и иных способов и средств вопреки воле руководителей (менеджмента) и собственников (в том числе акционеров) данного юридического лица.
Необходимо отметить, что в иностранной литературе нет разграничения понятий "слияние и поглощение". Известная и привычная аббревиатура M&A (merger&acquisition) переводится как "слияние и поглощение". При этом под термином merger понимается поглощение путем приобретения ценных бумаг или основного капитала, слияние, объединение компаний. Под понятием acquisition понимается приобретение, завладение, поглощение (компании).
Впрочем, и в российском юридическом энциклопедическом словаре содержится определение только понятия "слияние". При этом под слиянием понимается одна из форм реорганизации юридического лица <57>.
--------------------------------
<57> См.: Большой юридический энциклопедический словарь. М., 2005. С. 577.

Гражданский кодекс Российской Федерации содержит лишь общие нормы, устанавливающие процедуру реорганизации юридического лица, в том числе и в форме слияния. Более детально процедура реорганизации в форме слияния урегулирована Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" <58> и Федеральным законом от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" <59>.
--------------------------------
<58> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1.
<59> СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 785.

В широком смысле под "слиянием" в российском законодательстве можно понимать несколько процедурных форм.
Первая процедура связана с объединением компаний. Объединение компаний возможно при помощи реорганизационных форм, а именно: слияние, присоединение. В частности, В.Н. Никитский пишет, что каждая сделка M&A затрагивает большой и сложный комплекс взаимосвязанных вопросов, который можно рассматривать как самостоятельный проект реорганизации бизнеса <60>.
--------------------------------
<60> См.: Никитский В.Н. Слияние и поглощение в системе рыночных отношений // Управление в страховой компании. 2007. N 2. С. 15.

Вторая процедура связана с приобретением. Под приобретением понимается несколько видов сделок со следующим имуществом:
- приобретение лицом, группой лиц голосующих акций акционерного общества;
- приобретение лицом, группой лиц долей в уставном капитале общества с ограниченной ответственностью;
- приобретение в собственность, пользование или во владение хозяйствующим субъектом (группой лиц) основных производственных средств и (или) нематериальных активов другого хозяйствующего субъекта;
- приобретение в собственность, пользование или во владение хозяйствующим субъектом (группой лиц) земельных участков, зданий, строений, сооружений, помещений и частей помещений, объектов незавершенного строительства;
- приобретение лицом (группой лиц) в результате одной или нескольких сделок (в том числе на основании договора доверительного управления имуществом, договора о совместной деятельности или договора поручения) прав, позволяющих определять условия осуществления хозяйствующим субъектом (за исключением финансовой организации) предпринимательской деятельности или функции его исполнительного органа.
Третья процедура связана с консолидацией, или экономической концентрацией. В данном случае имеется в виду ситуация, при которой либо создается юридическое лицо путем внесения вклада в уставный капитал, акций или иного имущества другой компании, либо одно или несколько обществ вносят имущество в уставный капитал другого существующего общества.
Резюмируя, можно отметить, что теория и практика современного корпоративного права выделяет ряд причин слияний и поглощений компаний, к которым относятся следующие:
- возможность достижения синергетического эффекта, т.е. совокупный результат взаимодополняющего действия активов двух или нескольких организаций превышает суммарный итог отдельно работающих на рынке структур;
- стремление повысить качество и эффективность управления;
- диверсификация бизнеса;
- asset-stripping - покупка компании для последующей распродажи ее по частям с целью извлечения прибыли;
- налоговые мотивы - поглощаемая компания может обладать существенными налоговыми льготами, которые полностью не используются по тем или иным причинам;
- личные мотивы управляющих - расширение бизнеса, власти и т.д. <61>;
--------------------------------
<61> См.: Тумаков А.В. Правовая характеристика категорий "слияния", "присоединение" и "поглощение" в банковской среде // Закон и право. 2008. N 6. С. 92.

- стремление к завоеванию большей доли рынка <62>;
--------------------------------
<62> См.: Рябичева А.В. Указ. соч. С. 407.

- повышение эффективности производства.
В то же время необходимо отметить, что не все сделки по слияниям и поглощениям приводят к желаемому экономическому эффекту, не всегда приводят к созданию стратегического преимущества, дают новые возможности для развития.
В зарубежной практике регламентируются различные способы слияний акционерных обществ. В частности, в Директиве от 9 октября 1978 г. N 78/855/ЕЭС <63> рассматриваются два способа слияния:
--------------------------------
<63> Вестник ЕС. N L 295. С. 36.

- первый способ - организация слияния путем поглощения одного или нескольких обществ;
- второй способ - слияние путем учреждения нового общества.
Под слиянием путем поглощения понимается операция, посредством которой одно или несколько обществ в результате роспуска без ликвидации передают другому обществу все свои имущественные активы и пассивы при условии предоставления акционерам поглощаемого общества (поглощаемых обществ) акций поглощающего общества и, возможно, денежной компенсации в размере, не превышающем 10% номинальной стоимости предоставленных акций либо - при отсутствии номинальной стоимости - их учетной цены.
Процедуру слияния путем поглощения можно условно разделить на несколько этапов.
Этап первый - принятие решения о необходимости осуществления процедуры слияния путем поглощения. Это один из значимых этапов, так как на нем разрабатываются все документы, которые в дальнейшем представляются акционерам общества для принятия решения о проведении слияния путем поглощения. Ключевой документ - проект слияния.
Другим важным документом, который готовят административные и руководящие органы, является письменный доклад. Письменный доклад детально и подробно обосновывает с юридической и экономической точек зрения проект слияния, курс, по которому будет производиться обмен акциями.
Третьим документом является письменное заключение экспертов. Применительно к каждому из сливающихся обществ один или несколько независимых от них экспертов, назначенных или одобренных судебным или административным органом, производят анализ проекта слияния и составляют письменное заключение, предназначенное акционерам.
Второй этап - ознакомление акционеров с подготовленными документами, подготовка к проведению собрания акционеров обществ. На данном этапе административные или руководящие органы акционерного общества не позднее одного месяца до дня проведения общего собрания, призванного вынести решение по проекту слияния, публикуют проект слияния в порядке, предусмотренном законодательством каждого государства-члена в соответствии со ст. 3 Первой директивы Совета Европейских сообществ от 9 марта 1968 г. N 68/151/ЕЭС "О координации гарантий, которые требуются в государствах-членах от хозяйственных обществ в значении второго абзаца ст. 58 Договора для защиты интересов их участников и третьих лиц, с целью сделать эти гарантии эквивалентными" <64>.
--------------------------------
<64> First Council Directive 68/151/EEC of 9 March 1968 on coordination of safeguards which, for the protection of the interests of members and others, are required by Member States of companies within the meaning of the second paragraph of Article 58 of the Treaty, with a view to making such safeguards equivalent throughout the Community // OJ L 065. 14.03.1968.

В Директиве N 78/855/ЕЭС особо отмечено, что каждый акционер безвозмездно и на основании простого требования может получить полную копию или, по его желанию, частичную копию вышеперечисленных документов.
Третий этап - проведение общих собраний акционеров, на которых решается вопрос об одобрении процедуры слияния. Слияние требует как минимум одобрения со стороны общего собрания каждого из сливающихся обществ. Законодательства государств-членов предусматривают, что это решение требует как минимум большинства в размере не менее 2/3 голосов, принадлежащих либо представленным ценным бумагам, либо представленному подписному капиталу (ст. 7 Директивы N 78/855/ЕЭС). Подлежащее принятию решение имеет своим предметом одобрение проекта слияния и, когда уместно, необходимые для осуществления слияния изменения устава.
Основные принципы, заложенные в данной Директиве, состоят в том, что:
- передача предприятия, бизнеса или части предприятия или бизнеса не является основанием для увольнения работников правообладателем или правопреемником;
- существующие на день передачи права и обязанности работодателя, вытекающие из трудового договора или трудовых отношений, переходят правопреемнику вследствие передачи;
- правопреемник продолжает придерживаться условий коллективного соглашения в том же объеме, что существовал по отношению к правообладателю до расторжения или истечения срока его действия, либо до вступления в силу или применения другого коллективного соглашения;
- если трудовой договор или трудовые отношения нарушаются по причине того, что передача влечет существенное изменение условий труда в ущерб работнику, то за прекращение таких трудовых контрактов или трудовых отношений ответственен работодатель;
- работники должны быть информированы надлежащим образом. Правообладатель и правопреемник информируют представителей работников, права которых затронуты, с учетом следующих обстоятельств: даты или предполагаемой даты передачи, причины передачи, юридических, экономических и социальных последствий передачи, возникших для работников, любых мер, предусмотренных относительно самих работников. Правообладатель обязан сообщить данную информацию представителям своих работников в надлежащее время до осуществления передачи. Правопреемник обязан сообщить данную информацию представителям своих работников в надлежащее время и в любом случае ранее, чем условия их работы будут непосредственно затронуты передачей.
Под слиянием путем учреждения нового общества в Директиве N 78/855/ЕЭС признается операция, посредством которой несколько обществ в результате своего роспуска без ликвидации передают учреждаемому ими обществу все свои имущественные активы и пассивы при условии предоставления их акционерам акций нового общества и, возможно, денежной компенсации в размере, не превышающем 10% номинальной стоимости предоставленных акций либо - при отсутствии номинальной стоимости - их учетной цены.
В российском законодательстве аналогами вышеописанных процедур "слияния путем поглощения" и "слияния путем учреждения нового общества", предусмотренных Директивой Совета Европейских сообществ от 9 октября 1978 г. N 78/855/ЕЭС <65>, служат процедуры реорганизации юридических лиц в форме присоединения и слияния обществ.
--------------------------------
<65> Вестник ЕС. N L 295. С. 36.

В настоящее время в Российской Федерации процессы слияний и поглощений компаний регулируются различными нормативными правовыми актами. Основными среди них являются следующие источники:
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая), устанавливающий общие начала регулирования процесса реорганизации юридических лиц в форме слияния и присоединения;
- Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью";
- Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <66>, устанавливающий процедуру уведомления или получения предварительного согласия антимонопольного органа на совершение сделок с акциями (долями), имуществом коммерческих организаций, правами в отношении коммерческих организаций;
--------------------------------
<66> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434.

- Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах", определяющий порядок создания, реорганизации, ликвидации акционерных обществ, правовое положение акционеров и акционерных обществ, устанавливающий права и обязанности их акционеров. Важным нововведением указанного Закона стали нормы, установившие процедуру приобретения более 30% акций открытого акционерного общества. Специальная новая глава указанного Закона в юридической литературе называется Законом о поглощении, так как она регулирует процедуру дружественного поглощения компании при помощи направления добровольного или обязательного предложения <67>.
--------------------------------
<67> Бегаева А.А. Корпоративные слияния и поглощения: проблемы и перспективы правового регулирования. М.: Инфотропик Медиа, 2010. С. 159 - 170.

Наиболее важным для правоприменительной и нормотворческой практики представляется рассмотреть новеллы, которые были введены законодателем в области слияний и поглощений. Основные нововведения связаны с принятием Федерального закона от 19 июля 2009 г. N 205-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <68>, Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 312-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <69>, Федерального закона от 5 января 2006 г. N 7-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об акционерных обществах" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации".
--------------------------------
<68> СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3642.
<69> СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 20.

Таким образом, доктринальное и нормативное исследование терминов "слияние" и "поглощение" позволяет рассматривать их в нескольких значениях. Во-первых, слияние и поглощение - это определенный вид сделок, связанных с передачей корпоративного контроля. Во-вторых, в узком (юридическом) значении слияние и поглощение рассматриваются в контексте реорганизации юридического лица. В-третьих, в широком (экономическом) понимании слияние и поглощение рассматриваются как способ установления контроля над обществом и его активами, осуществляемого различными способами, в том числе объединением компаний, вхождением в структуру компании, приобретением компании, изменением в структуре собственности компании и т.д.

§ 3. Основные способы рейдерских захватов:
социально-экономические и правовые последствия

В зависимости от стратегии действий компании-захватчика существует несколько наиболее распространенных форм рейдерства <70>:
--------------------------------
<70> В этом параграфе использованы материалы: Анисимов А.А. Гринмейл и рейдерство как угроза экономической безопасности России.

- недружественное поглощение компании, обладающей правами на привлекательный для рейдера ресурс;
- получение контроля над активами через процедуру банкротства;
- оспаривание прав на активы с использованием судебной системы (инициирование обеспечительских исков со стороны ангажированных судов);
- получение контроля над активами путем хищения акций или различных мошеннических действий;
- осуществление сделок с активами в результате вступления в сговор с должностными лицами компании-мишени или чиновниками.
В 2006 - 2007 гг. самой востребованной в России рейдерской технологией стало уголовное преследование владельцев предприятия-цели. Случаев, когда возбуждается уголовное дело для давления на директора фирмы, главного акционера, становится в практике все больше.
По мнению А.А. Анисимова, рейдерство оказывает значительное негативное воздействие на развитие экономики страны:
- происходит переориентация предпринимательской деятельности на реализацию краткосрочных проектов;
- свободные денежные средства предприятий вместо вложения в производство направляются в обеспечение безопасности и краткосрочные финансовые инструменты;
- боязнь предприятий оказаться в зависимости от внешних источников финансирования приводит к тому, что запуск производства инновационных продуктов осуществляется главным образом за счет собственных, а не заемных средств, что существенно сужает возможности развития предприятий;
- перепрофилирование захваченных предприятий разрывает хозяйственные связи и технологические цепочки, в том числе и по выпуску оборонной продукции. При этом особо подчеркнем то, что перепрофилирование оборонных предприятий снижает не только существующий военно-промышленный потенциал государства, но и резко сокращает мобилизационные возможности экономики, ее способность в чрезвычайных условиях наращивать производство продукции военного назначения;
- рейдерские атаки против градообразующих предприятий, расположенных в небольших населенных пунктах, способны осложнить социальную обстановку, вызвать существенный рост социальной напряженности. От устойчивого функционирования таких предприятий зачастую почти полностью зависит производственная занятость местных трудовых ресурсов, уровень их заработной платы, способность удовлетворять свои социальные потребности, а также доходная часть местных бюджетов. Поэтому банкротство и перепрофилирование градообразующих предприятий коренным образом меняют уклад жизни небольших территориальных образований. Они сопровождаются увольнением значительной части рабочих и служащих, снижением реальных доходов населения, увеличением его миграционных потоков, что влечет за собой рост преступности, алкоголизма, психических расстройств и заболеваний, а также суицидов среди населения;
- подрывается будущая финансовая база предприятия, поскольку денежные средства, вместо того чтобы пойти на развитие производства, уходят на выкуп акций, принадлежащих рейдеру <71>.
--------------------------------
<71> См.: Анисимов А.А. Указ. соч.

Серьезный ущерб, который причиняет рейдерство, требует активизации борьбы с этой практикой. Но бороться с рейдерами сложно: они часто используют безопасные с правовой точки зрения способы отъема собственности. К примеру, на Урале особое распространение получили пиар-войны, с помощью которых подрывается репутация бизнеса и он скупается по заниженной цене. Кроме того, в российском законодательстве отсутствует единая норма административного, гражданского или уголовного права, которая бы квалифицировала такой вид преступления, как "захват корпоративной собственности", "насильственное установление корпоративного контроля". Это связано с тем, что практика рейдерства включает в себя целый ряд правонарушений, комбинация которых в каждом конкретном случае индивидуальна. Рейдер разрабатывает схему захвата с максимальным учетом внутренних и внешних факторов - слабых сторон деятельности предприятия, а затем корректирует ее в ходе исполнения. В результате каждая попытка враждебного захвата уникальна по набору действий. Сложность противодействия рейдерству заключается также и в том, что цепь правонарушений по захвату собственности носит межрегиональный характер: одно длящееся правонарушение может быть начато в одном регионе, а окончено в другом.
Тем не менее при враждебных поглощениях, как правило, нарушается ряд статей гражданского, административного и уголовного права, что при надлежащем расследовании позволяет выявить факт рейдерства и бороться с ним. Так, А.А. Анисимов считает, что в уголовной системе права наиболее типичные признаки рейдерства могут подпадать под ст. ст. 126, 127, 129, 137, 138, 158, 159, 160, 163, 165, 167, 169, 170, 171, 173, 176, 177, 179, 183, 185, 186, 195, 196, 201, 202, 203, 204 УК РФ. Действия рейдеров также могут сопровождаться административными правонарушениями, предусмотренными ст. ст. 13.11, 14.1, 14.3, 14.12, 14.13, 14.23, 14.25, 14.29, 15.11, 15.17, 15.18, 15.19, 15.20, 15.21, 15.22, 15.23, 15.24, 15.28, 19.1, 19.2, 19.5, 19.7, 19.8, 19.11, 19.16, 19.17, 19.18, 19.21, 19.22, 19.23, 19.26 КоАП РФ <72>.
--------------------------------
<72> См.: Миркин Я.М., Зубков И.В., Росляк Ю.В., Сизов Ю.С., Лебедева З.А., Ширяев В.П., Тормозова Т.В. Правонарушения на финансовом рынке. М.: Альпина Бизнес Букс, 2007. С. 561 - 572; Осипенко О.В. Российский гринмейл: стратегия корпоративной обороны. М., 2007.

Практика позволяет выделить некоторые косвенные признаки, своего рода "сигналы раннего оповещения" того, что то или иное предприятие стало объектом интереса рейдеров (начался сбор информации) и необходимо задействовать защитные меры:
- внезапная активность миноритарных акционеров. Эти акционеры, которые раньше вообще "не подавали признаков жизни", не ходили на собрания, вдруг стали проявлять интерес к деятельности предприятия и требовать предоставления им различных документов. Часто от имени миноритариев действуют различные представители, которые детально осведомлены о текущей деятельности предприятия;
- неожиданный, на первый взгляд необъяснимый интерес к предприятию средств массовой информации. В них появляются материалы, критикующие руководство компании и ее крупнейших акционеров. Критика вынуждает руководителей предприятия оправдываться, раскрывать дополнительную информацию;
- к держателю реестра акционерного общества поступает требование о том, чтобы он предоставил группе акционеров выписку из реестра о составе акционеров и принадлежащих им акциях. В Законе об акционерных обществах сказано, что такая выписка предоставляется акционерам один раз в год. Если же информация запрашивается чаще, то это может быть косвенным признаком того, что к предприятию проявляют интерес захватчики;
- поступление предложений со стороны инвестиционных компаний или отдельных лиц о продаже акций или долей в компании;
- увеличившееся количество мелких операций с акциями компании на внебиржевом рынке, что может указывать на то, что кто-то начал собирать крупный пакет акций компании <73>.
--------------------------------
<73> См.: Анисимов А.А. Указ. соч.

При разработке своей стратегии рейдеры тщательно изучают деятельность предприятия, собирают о нем разнообразную информацию из различных источников, используя для этого прежде всего недовольных акционеров, а также бывших и действующих сотрудников правоохранительных органов.
Анализ применяемых в современной практике стратегий позволяет выделить информацию, особенно интересующую рейдеров, которая учитывается ими при планировании атаки против компании-цели:
- фактическое распределение акций/долей в уставном капитале компании-цели;
- выявленные противоречия, конфликты между менеджерами и основными акционерами компании-цели;
- наличие на предприятии сильной неформальной оппозиции руководству или его собственникам в компании-цели;
- наличие в компании-цели реальных нарушений действующего законодательства Российской Федерации при создании или акционировании предприятия, проведении дополнительных эмиссий акций, принятии решений органами управления общества, заключении сделок с акциями/долями, крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность;
- возможные ответные действия компании-цели, а также соответствующие ресурсы, которыми она располагает;
- наличие или возможность создания сведений компрометирующего характера в отношении руководителей предприятия, его основных акционеров;
- особенности личностей ключевых фигур (крупнейших акционеров, руководителей компании-цели);
- возможность использования влияния криминальных структур;
- возможность использования административного, силового или судебного ресурса;
- материальные затраты и сроки реализации стратегии захвата <74>.
--------------------------------
<74> Там же.

Объектом повышенного внимания рейдеров становятся прежде всего предприятия, в которых:
1) не консолидирован контрольный пакет акций;
2) имеется значительная кредиторская задолженность;
3) существуют те или иные нарушения действующего законодательства Российской Федерации при создании предприятия, проведении дополнительных эмиссий акций, принятии решений органами управления общества, заключении сделок с акциями/долями, оформлении крупных сделок;
4) неэффективно ведется хозяйственная деятельность;
5) ожидаются процедуры приватизации или перепрофилирования.
На предприятиях, попавших в поле зрения рейдеров, отслеживаются наиболее важные сделки. К ним, на наш взгляд, можно отнести:
во-первых, сделки, обеспечивающие производственный цикл предприятия (контракты на поставку сырья и комплектующих, договоры купли-продажи и аренды недвижимости, договоры энергоснабжения, перевозки и хранения). Практика показывает, что надлежащий контроль за юридическим оформлением данных договоров и контрактов зачастую отсутствует. Причина подобного явления состоит в том, что от заключения этих договоров напрямую зависит хозяйственная деятельность предприятия, и порой бывают ситуации, когда промедление в подписании договора чревато немалыми финансовыми потерями. В этой связи договоры подписываются без соответствующей юридической проработки, чем и пользуются рейдеры;
во-вторых, договоры, по которым осуществляется реализация продукции;
в-третьих, кредитные обязательства предприятия. В ряде случаев заключение кредитных договоров происходит в большой спешке, поскольку предприятию необходимо как можно быстрее получить денежные средства. Кредитные договоры оспариваются рейдерами в связи с тем, что они, являясь крупными сделками, не были оформлены в соответствии с действующим законодательством. Опасность оспаривания кредитных сделок состоит не только в возможности финансовых потерь для предприятия. Страдает репутация фирмы как заемщика и как результат - повышается стоимость кредита и замедляется процесс рассмотрения кредитной заявки <75>.
--------------------------------
<75> Там же.

Чаще всего для достижения своих целей рейдеры используют такие приемы, как:
- провоцирование возбуждения уголовных дел по несуществующим основаниям;
- скупка мелких пакетов акций компании;
- скупка долговых обязательств предприятия;
- публикация негативных (обычно клеветнического характера) материалов в СМИ;
- преднамеренное доведение до банкротства;
- оспаривание прав собственности;
- подача судебных исков на компанию и ее руководство;
- организация многочисленных проверок со стороны контролирующих организаций и правоохранительных органов;
- получение незаконным путем в контролирующих, регистрационных и налоговых органах документов о предприятии, акциях, имуществе и проч.;
- регистрация подставной компании по месту нахождения предприятия, на которое направлена рейдерская атака;
- проведение собрания акционеров без участия основных собственников, на котором избирается новое руководство;
- захват предприятия силами судебных приставов-исполнителей и бойцов ОМОНа;
- провокация коллектива объекта рейдерства;
- использование ложных и фальсифицированных документов <76>.
--------------------------------
<76> Костроба М.Я. Неправомерный захват собственности путем рейдерства: понятие, формы, способы совершения и пути противодействия // Юрист. 2013. N 1. С. 22 - 25.

Исследователь этой проблематики М.А. Зинковский анализирует использование рейдерами следующих механизмов захвата чужой собственности <77>.
--------------------------------
<77> Зинковский М.А. Присвоение бизнеса (рейдерство) или иных активов третьих лиц: финансово-правовые схемы, методы противодействия, основы безопасности // Юрист. 2011. N 13. С. 19 - 26.

1. Денежные обязательства (неисполненные денежные обязательства; денежные долги, не реальные к взысканию, и прочие гражданско-правовые обязательства, имеющие денежную оценку). Названная схема является одной из самых распространенных. Практически любые ИП, ООО и АО имеют текущие денежные обязательства (кредитный договор; договор поставки; договор строительного подряда и т.п.). Каждый из подобных договоров "подписан не глядя" или "в соответствии с действующим законодательством" и, как следствие, - допускает перемену лиц в обязательстве. Если до цессии стороны договора имели, кроме обязательства, также и личные партнерские деловые отношения, позволяющие где-то отсрочить оплату товара, простить часть долга, трансформировать обязательство в новое путем новации, использовать отступное и т.д., то новый кредитор, скупивший долги старого (или уже имеющий 50 + 1% участия в бизнесе старого кредитора), этого делать, конечно же, не станет.
2. Доверенности. В 50 + 1% из 100 случаев национальный бизнес существует по доверенности. Это и хорошо, и плохо. Плюс в мобильности, в простоте оформления сделок и перехода прав и обязанностей и т.п. Минус - подделка подписей, печатей, факсимиле подписей, самих доверенностей. Доверенность также добавляет проблем бизнесу с финансовыми структурами (коммерческие банки и т.п.), так как последние в своей работе должны четко руководствоваться Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (в банках существуют специальные службы, связанные с выявлением необычных сделок, взаимосвязанных клиентов и пр.). Доверенность в итоге является универсальным ключом к бизнесу.
3. Идентификация безналичных денег (легализация денежных потоков), создание несуществующих (фиктивных) сделок, внутренняя инфляция предприятия. Одной из классических схем рейдерского захвата являются действия с безналичными деньгами. Известно, что законодательство не предусматривает понятие "безналичные деньги", термин "безналичные" применим только к расчетам. И это как раз то, что нужно. Схема, с одной стороны, проста, а с другой - сложна для лиц, не обладающих финансовыми знаниями. В связи с тем что безналичные деньги никоим образом не идентифицируются (вес, материал, серия, номер, проба, срок службы и т.п.), следовательно, их можно использовать без всякого правового опасения в создании несуществующих сделок ("погонять туда-сюда по расчетным и иным счетам"; дробление денежных потоков; обналичивание; трансферт и т.д.). Например, создаются не аффилированные между собой 10 ООО и 5 АО с родовыми различными видами деятельности, между которыми заключаются обыденные для любого бизнеса сделки (поставка, строительный подряд и т.д.). Стартовым капиталом всех фиктивных обязательств будет 1000000 руб. Одну и ту же сумму перечисляют по различным сделкам в указанных 15 предприятиях, создавая долги на миллиарды и бурную деятельность в виде только лишь платежных поручений с разным назначением платежа. Поработав 1 - 3 года, указанные предприятия создают внутреннюю инфляцию в своем бизнесе и занимаемом сегменте рынка, так как реального товара или услуги не произведено - одна бумага. Следующим этапом является кредитование. Основная ошибка коммерческих банков - это привязка суммы кредита и ее процентной ставки к обороту по расчетному счету. Взяв миллиардный кредит под обороты на расчетном счете, все предприятия одно за другим переходят в стадию "цессии", банкротства, "контролируемого офшора", "обналичивания" денег или слияния с другим бизнесом (собственно рейдерский захват). Бизнес (как правило, устойчивый), принимающий в свой состав такие предприятия, на начальных этапах расценивает его как весьма успешный, так как существуют долги между собой у 15 предприятий, якобы реальные к возврату, однако на самом деле он получает фиктивные долговые обязательства. Долги 15 фирм перед банком и между собой рефинансируются реальными деньгами, покрывающими миллиарды несуществующих долгов. В конце схемы появляется "близкий друг 15 фирм" - скупщик прав требований у банка, которому, собственно, и переводятся все живые деньги. Таким образом, из 1000000 руб. получаются миллиарды.
4. Схемы с акциями. Захват бизнеса путем непокрытой и/или непогашенной эмиссии акций, объявление дополнительной эмиссии, отдаленность (или неопределенность) местонахождения реестродержателя списка акционеров; дробление и консолидация, поиск акций и т.п.
5. Творческий бухгалтерский учет. Составление незаконных бухгалтерских балансов и иной отчетности, черная бухгалтерия.
6. "Зеркальные" названия предприятий, не связанных между собой. Например, ООО "Виктор" в разных регионах страны. А также абсолютно идентичные предприятия по уставу, месту нахождения, видам деятельности, адресу, но с разными ИНН, ОГРН; иски о замене стороны по договорам аренды земли, офисов, иных основных средств; необоснованные виндикационные и/или негаторные иски, связанные с названием бизнеса. Подмена юридических лиц в договорах и, как следствие, - создание фиктивных долгов.
7. Заключение сделки с предприятием, находящимся на последней стадии банкротства. Подобная ситуация банальна и очень распространена на практике. Пока арбитражный управляющий в соответствии с законом завершает последнюю стадию банкротства в арбитражном суде, бывший директор или якобы директор с копией печати предприятия и уставными документами заключает сделки в соседнем регионе в основном с мелким бизнесом, не имеющим юриста. Вряд ли в такой сделке будут использованы: выписка из ЕГРЮЛ на день совершения сделки, должным образом заверенный устав предприятия и т.п. Мелкий бизнес, оплатив наличным способом миллионы частями по липовым приходным кассовым ордерам, в итоге получает определение суда о прекращении производства по делу, определение арбитражного суда о ликвидации предприятия из единого государственного реестра (см. ст. 419 ГК РФ - прекращение обязательства ликвидацией юридического лица) или, что бывает реже, постановление судебного пристава-исполнителя о невозможности взыскания долга.
8. Иски о расторжении брака, разделе совместно нажитого имущества, выделе доли супруга из совместно нажитого имущества. Этот случай применим в основном к ИП, так как данная организационно-правовая форма предполагает персональную гражданско-правовую ответственность. Создаются фиктивные долги, например по цессии, а потом предъявляется стандартный иск об обращении взыскания по долгам путем выдела доли из совместно нажитого имущества супругов. ИП остается как без бизнеса, так и без нажитого в браке имущества (как минимум 40 - 50% из совместного имущества, если нет брачных контрактов и соглашений о разделе имущества).
9. Недостатки юридических документов, выдаваемые за их достоинства, за особенности делового оборота, за собственное мнение, криминальные действия и пр., способствующие рейдерскому захвату:
1) неправильное определение вида документа. Это означает, что составлен документ и ему присвоено неверное имя или по своему содержанию он не соответствует названию (например, акт приема-передачи недвижимости по договору купли-продажи недвижимости именуют дополнительным соглашением, спецификацией или приложением);
2) несоответствие содержания документа специальным нормам закона. Один из ярких примеров такого недостатка - это когда составляют гражданско-правовой договор вразрез с ГК РФ и специальными законами (понятно, что есть принцип свободы договора - ст. 421 ГК РФ и диспозитивность гражданского законодательства, однако договор прежде всего должен соответствовать Закону). Например, договор назвали "купля-продажа"/"покупка"/"продажа" (на самом деле поставка), он заключен между юридическими лицами, предмет договора - "оказание услуг по продаже товаров". Доверенность, выдаваемая сроком "на 5 и более лет", "на постоянной основе", "когда от имени юридического лица выступает то же самое юридическое лицо", "доверенность именуется актом о наделении полномочий", когда в доверенности "представитель и доверитель" совпадают, и т.д.;
3) материал, из которого выполнен документ. Документы на клочках бумаги, на тетрадных листках, на обороте рисунков и визиток, салфетках, факсимильной бумаге;
4) составление документов из разных материалов. Несколько листов договора могут составить из одной бумаги, а остальные из другой. Электронный документ содержит элементы и расширения разных программных приложений;
5) соединение в одном документе элементов и содержания двух и более документов. Данный недостаток проявляется, когда стараются в одном документе "отразить все" (договор-акт; договор-квитанция; спецификация-накладная; договор-приложение; заявление-письмо-предложение; оферта-договор; каталог-договор и т.п.);
6) язык, стилистика и терминология документов. В документах часто встречается полное отсутствие синтаксиса, орфографии, пунктуации. Стиль изложения документов бывает непоследовательным; отсутствует логическая структура и взаимосвязь слов, предложений и терминов. В юридических документах используют: жаргонные выражения ("в случае спора стороны разберутся в суде"; "элик" - электрик в договоре электроснабжения и т.п.); сокращения ("пис., док., см., т.е., руб., коп., так как" и др., которыми так любят играть юристы в суде); "собственные термины" ("обратно-возвратная накладная"; "экстремальные условия" вместо форс-мажорных обстоятельств; "предельная или максимальная" юридическая ответственность сторон по договору; "входящие/исходящие/ретро" бонусы (плата за совершение договора) в договоре консигнации, поставке, дистрибьюторском договоре; "кикаунты, вольные агенты, топ-менеджеры, трейд-бренд менеджеры, президенты" (несоответствие справочнику должностей); "эксклюзивный товар"; "финансовая политика предприятия"; "команда/бригада/отдел/корпорация торговых "агентов", менеджеров по продажам, супервайзеров и прочих "продавцов" и т.д.).
Придумывают "собственные исковые требования", как правило, эмоционального, а не правового характера (а также "собственные требования во всевозможных заявлениях и жалобах") типа: "прошу суд разобраться с ответчиком по закону и совести"; "прошу суд восполнить все бреши справедливости"; "прошу суд взыскать с ответчика все, что у него есть" и т.д.
Помимо "собственных терминов", в документе (чаще в гражданско-правовом договоре) встречаются их "определения": "руководитель команды эксклюзивных торговых агентов" - опытный менеджер высшего звена, нацеленный на получение прибыли; "пеня для целей данного договора" - это убытки, моральный вред, экстремальные ситуации, упущенная выгода и все те финансовые лишения, которые могут произойти с поставщиком товара, и т.д.;
7) юридическая форма и обязательные реквизиты документа. Все документы по форме можно условно разделить на три группы. Первая группа документов - это документы, совершенные в простой письменной форме (т.е. такие документы могут быть совершены без специальных процедур и удостоверений). Вторая группа - это документы, совершенные специальным лицом или органом, а также имеющие удостоверительные надписи и подписи (нотариально заверенные документы, акты судов всех уровней, государственных органов и пр.). Третья группа - это документы, находящиеся на электронных сменных носителях (USB-накопители, CD-диски, жесткие диски и пр.), просмотр которых возможен только при помощи специальных технических устройств (персональный компьютер, программы и программные приложения и т.д.). Названные документы также могут содержать дефекты: синтаксические и семантические (смысловые) ошибки; отсутствие подписей и печатей; отсутствие обязательных реквизитов (указание на номера входящей/исходящей корреспонденции; наименования сторон; наименование адресата и т.д.);
8) подписи в документах. Практически каждый документ содержит подпись лица, уполномоченного его подписать. Единственная "узаконенная" подпись физического лица содержится в паспорте гражданина Российской Федерации и в карточке образцов подписи и оттиска печати коммерческого банка, где физическое лицо совершает операции либо единолично (физическое лицо/индивидуальный предприниматель), либо от имени юридического лица (директор/генеральный директор, главный бухгалтер и т.д.).
Правовое регулирование совершения подписи физического лица весьма незначительное. Такая ситуация порождает множество проблем юридической (как правило, договорной) практики, и особенно в случае рейдерства <78>.
--------------------------------
<78> Зинковский М.А. Указ. соч.

Есть и другие подходы к классификации методов рейдерского захвата. А. Шуркин считает, что среди методов захвата наиболее распространены:
- захват через акционерный капитал;
- захват посредством руководства предприятия;
- захват с использованием кредиторской задолженности;
- рейдерство путем оспаривания приватизации.
В первом случае рейдеры скупают миноритарные акции, затем инициируют собрание собственников и выносят на повестку вопрос о смене руководства компании. Иногда рейдеры не самостоятельно действуют, а принуждают мажоритариев выкупать у миноритарных акционеров их акции по завышенным ценам.
Во втором случае руководство компании зачастую само выводит активы на подконтрольные рейдерам предприятия либо берет кредит под огромные проценты, заранее зная, что компания не сможет расплатиться. Одним из наиболее распространенных методов второй группы является взятие кредита под залог собственности, принадлежащей организации.
В третьем случае рейдеры скупают несколько мелких задолженностей предприятия и предъявляют их к единовременной оплате.
В четвертом случае рейдеры оспаривают незаконную приватизацию <79>.
--------------------------------
<79> Шуркин А. Уйти от рейдера: два мнения // Консультант. 2012. N 11. С. 46 - 51.

По мнению О.В. Карягиной и Р.А. Колычева, основные методы рейдерских захватов состоят в следующем:
- мошенничество;
- подделка документов: фальсификация протоколов собраний акционеров, взятки регистраторам, изготовление фальшивых документов, подкуп чиновников и т.д.;
- "гринмейл", или психологическая атака. Этот способ можно отнести к квазизаконным методам, рейдер не входит в откровенный конфликт с законодательством, но оказывает психологическое давление на собственника;
- силовой захват;
- банкротство;
- административные методы со стороны местных или федеральных властей;
- скупка акций <80>.
--------------------------------
<80> Карягина О.В., Колычев Р.А. Проблемы квалификации преступлений о рейдерских захватах собственности // Безопасность бизнеса. 2010. N 4. С. 12 - 14.

Один из наиболее глубоких исследователей данной проблематики А.Ю. Федоров обращает внимание на то, что в последние годы в рейдерских поглощениях активно используется механизм проведения незаконной дополнительной эмиссии ценных бумаг.
Осуществление рейдерского захвата с использованием механизма проведения дополнительной эмиссии с целью "размывания" контрольного пакета акций связано с переходом права собственности на контрольный пакет акций: миноритарным акционером (агрессором) проводится незаконное собрание акционеров, на котором в отсутствие кворума для принятия решения (в отсутствие держателя контрольного пакета акций) принимается незаконное решение об увеличении уставного капитала (дополнительной эмиссии), в результате чего доля мажоритарного акционера становится менее 50%. То есть проводится незаконная эмиссия, и мелкие акционеры или сторонние инвесторы, являющиеся рейдерами или находящиеся с ними в сговоре, приобретают контрольный пакет акций помимо воли мажоритария.
Контрольный, или блокирующий, пакет акций имеет свое значение для управления обществом только при наличии соответствующего процентного соотношения. Если же в несколько раз увеличить размер уставного капитала, а акции передать подконтрольным лицам, то соотношение может резко измениться.
Такой прием используется рейдерами после законного получения пакета акций, возможности проведения общего собрания или создания видимости его проведения, что позволило бы принять решение об увеличении уставного капитала.
Естественно, что при проведении общего собрания мажоритарный акционер, владеющий контрольным пакетом акций, скорее всего, проголосует против решения о проведении дополнительной эмиссии, так как в этом случае велика вероятность того, что после ее проведения его контрольный пакет акций перестанет быть таковым, за исключением случаев, если он сам выкупит все или значительную часть дополнительно выпускаемых акций. В связи с тем что мажоритарный акционер проголосует против решения о проведении дополнительной эмиссии, такая эмиссия не может быть проведена. Рейдерами в таком случае используется механизм проведения незаконного собрания акционеров.
Для придания видимости легитимности собрания рейдеры могут: назвать собрание "повторным", так как на первое (и на второе) не явился владелец контрольного пакета акций, якобы уведомленный о собрании; указать в протоколе, что на собрании присутствовали владельцы более 50% акций (помимо себя, рейдеры указывают лиц, которые не были на собрании, т.е. производят фальсификацию протокола общего собрания).
После того как соответствующее решение принято, проспект ценных бумаг и отчет о проведении дополнительной эмиссии зарегистрированы, а дополнительно размещенные акции выкуплены рейдерской группой, последние становятся владельцами контрольного пакета акций общества.
Затем изготавливаются новые банковские карточки с образцами подписей, заключается новый договор на оказание охранных услуг с ЧОП, силовым путем захватывается офисное помещение, контрагентам и в банки рассылаются письма о смене руководства. Может быть также подан иск об обязании прежнего генерального директора передать документацию, печать и не чинить препятствий в работе нового генерального директора.
В период захвата предприятия идут многочисленные судебные тяжбы о признании незаконными собраний акционеров, проводимых как незаконным, так и законным составом акционеров; судом принимаются различные обеспечительные меры в виде запрета голосовать по определенным вопросам, исполнять решения собрания акционеров и т.п.
Основное "достоинство" данного способа - несмотря на очевидную наглость рейдеров, деятельность общества дезорганизуется. Рейдеры, прикрываясь "документом" под названием "протокол собрания акционеров", объясняют правоохранительным органам, что имеет место хозяйственный спор, который разрешается в арбитражном суде, и до его разрешения избранный рейдерами новый генеральный директор вправе руководить обществом.
Так называемый "генеральный директор" совершает по указанию рейдеров ряд сделок по распродаже наиболее ликвидного имущества предприятия, после чего данное имущество несколько раз перепродается с целью создать видимость "добросовестного приобретателя" и затруднить возможность виндикации имущества.
При наличии контрольного пакета "размывание" проводят для устранения неугодных акционеров, которые, имея определенное количество голосов, не позволяют бесконтрольно распоряжаться активами общества. Такая операция, скорее всего, не содержит признаков уголовно наказуемого деяния.
Если же ставится задача захвата корпоративного управления при наличии пакета акций менее 50%, принятие решения о дополнительной эмиссии и увеличении уставного капитала не может быть достигнуто законным путем. Это означает, что протокол общего собрания акционеров, проспект ценных бумаг или отчет о размещении акций будет содержать фиктивные сведения, иметь признаки фальсификации (такое деяние, помимо основного умысла на завладение правами на имущество юридического лица, содержит признаки преступления, предусмотренного ст. 185 УК РФ) <81>.
--------------------------------
<81> Федоров А.Ю. Совершенствование уголовно-правового механизма противодействия незаконной дополнительной эмиссии акций // Российский следователь. 2010. N 12. С. 19 - 22.

Необходимость противодействия подобного рода явлениям привела к тому, что в 2009 г. был принят Федеральный закон от 19 июля 2009 г. N 205-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", получивший название антирейдерского закона.
Антирейдерский закон содержит ряд положений, которые непосредственно касаются разрешения корпоративных споров в рамках процесса недружественного поглощения.
По оценкам его разработчиков, антирейдерский закон делает практически невозможным злоупотребление правом со стороны рейдеров. В качестве средств достижения основной цели Закона - борьбы с недружественными поглощениями называется в первую очередь удорожание для рейдеров процедуры установления контроля над различными предприятиями с использованием так называемых серых и черных схем. В рамках развернутой борьбы другим главным оружием против рейдеров призвано выступить сведение всех споров по корпоративным делам в один суд и изменение сроков обжалования решения общего собрания <82>.
--------------------------------
<82> См.: Говорин В. Круглый стол "Новое в законодательстве об акционерных обществах: проблемы и практика реализации" // Предпринимательское право. 2007. N 1.

В Законе впервые введено такое понятие, как "корпоративный спор". Следует отметить, что данный термин достаточно часто используется доктриной, а также в рамках специальной научной литературы, но до настоящего времени не применялся в федеральном законодательстве.
Основываясь на положениях гл. 10 Кодекса, специалисты формулируют примерно следующее понятие корпоративного спора: корпоративный спор - любое разногласие между органом общества и акционером, а также между акционерами, если оно затрагивает интересы общества, в том числе отношения внутри общества.
Что же касается антирейдерского закона, то он закрепляет указанный термин как понятие, раскрываемое через совокупность двух критериев - субъектного и предметного. Ранее такой же вывод был сделан Высшим Арбитражным Судом РФ. Споры с участием физических лиц, предусмотренные п. 4 ч. 1 ст. 33 АПК РФ, подлежат рассмотрению арбитражными судами только при наличии совокупности двух условий: физические лица являются участниками общества или товарищества; спор непосредственно затрагивает интересы общества. Однако никакой легальной дефиниции корпоративного спора в Законе нет, видимо, ввиду опасения многообразия существующих точек зрения по поводу как сущности самих корпоративных отношений, так и конфликтов, возникающих в процессе их реализации <83>.
--------------------------------
<83> Иншакова А.О. Охрана прав участников корпораций и обеспечительные меры по корпоративным спорам в свете реформирования антирейдерского законодательства // Законы России: опыт, анализ, практика. 2010. N 7. С. 38 - 43.

Важнейшие положения Закона связаны с обеспечением акционеров информацией о корпоративном споре, возникшем в рамках организации, владельцами акций которой они являются. Так, в частности, изменения вносятся в АПК РФ, в котором появилась новая гл. 28.1 "Рассмотрение дел по корпоративным спорам", которая, в свою очередь, содержит ст. 225.4 "Обеспечение доступа к информации о корпоративном споре и права на участие в деле". "Данное новшество, по оценкам специалистов, позволяет акционеру своевременно узнать и активно участвовать в рассмотрении затрагивающего его интересы корпоративного спора, а также проявлять свою волю и использовать свои ресурсы для обеспечения своих интересов в вопросе защиты принадлежащей ему собственности" <84>.
--------------------------------
<84> См.: Увакина Г. Антирейдерский закон - новое для акционерных обществ // ЭЖ-Юрист. 2009. N 29.

Следует также отметить упрощение процедуры объединения дел. Данная норма при правильном ее применении арбитражными судами будет способствовать достижению цели рассмотрения всего корпоративного конфликта в рамках одного судебного спора.
Положительной оценки заслуживает новелла, предложенная Законом, относительно определения категории дел, по которым допускается процессуальное соучастие. Ранее АПК РФ не содержал подобной нормы. Пункт 4 ст. 10 Закона вносит изменения в ст. 46 АПК РФ и предусматривает, что процессуальное соучастие допускается, если: предметом спора являются общие права и (или) обязанности нескольких истцов либо ответчиков; права и (или) обязанности нескольких истцов либо ответчиков имеют одно основание; предметом спора являются однородные права и обязанности. Такая конкретизация позволит суду более четко определять, в каких случаях возможно введение второго ответчика или истца. Кроме того, предусматривается, что соистцы могут вступить в дело до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу в арбитражном суде первой инстанции. Данная норма также отсутствовала в прежней редакции ст. 46 АПК РФ.
Безусловно, позитивным и своевременным следует признать положение п. 27 ст. 10 Закона, которым вводится в действие новая ст. 225.3 АПК РФ, предусматривающая необходимость прикладывать к исковому заявлению выписку из Единого реестра юридических лиц. Такая выписка призвана подтверждать адрес хозяйственного общества, в связи с деятельностью которого возник корпоративный спор и в интересах которого заявляется иск либо которое является эмитентом ценных бумаг, если речь идет о корпоративном споре. Введение этого правила направлено на пресечение злоупотребления с уведомлениями хозяйственных обществ, направляемыми по заведомо неправильному адресу.
Значимым и признанным экспертным сообществом наиболее существенным изменением действующего законодательства из всех предложений разработчиков Закона является положение о рассмотрении всех корпоративных споров в суде по месту нахождения организации, в связи с деятельностью, управлением или участием в которой возник корпоративный спор.
Однозначное мнение на этот счет высказал В.В. Витрянский, отметив, что основным позитивным достигаемым эффектом нововведения, касаемого того, что все подобные дела будут сосредоточены в арбитражном суде по месту нахождения корпоративной организации, позволит профессионально разрешать корпоративные споры с учетом всех обращений акционеров (участников обществ с ограниченной ответственностью) <85>.
--------------------------------
<85> Иншакова А.О. Указ. соч.

Думается, однако, что окончательную оценку изменений законодательства, направленных на усиление борьбы с рейдерством, даст только время и практика.

Глава 15. КОРРУПЦИЯ В СИСТЕМЕ ФИНАНСОВЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ

§ 1. Понятие коррупции и ее основные признаки

В юридической литературе под коррупцией понимается злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование чиновником своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному чиновнику другими лицами, либо совершение названных деяний от имени или в интересах юридического лица.
Указанием Генпрокуратуры РФ от 30.04.2010 N 187/86, МВД РФ N 2 установлены критерии, при наличии которых противоправное деяние относится к преступлениям коррупционной направленности:
- наличие надлежащих субъектов уголовно наказуемого деяния, к которым относятся должностные лица, указанные в примечании к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации, лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, действующие от имени и в интересах юридического лица, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, указанные в примечании к ст. 201 Уголовного кодекса Российской Федерации;
- связь деяния со служебным положением субъекта, отступлением от его прямых прав и обязанностей;
- обязательное наличие у субъекта корыстного мотива (деяние связано с получением им имущественных прав и выгод для себя или для третьих лиц);
- совершение преступления только с прямым умыслом.
Исключением являются преступления, хотя и не отвечающие указанным требованиям, но относящиеся к коррупционным в соответствии с ратифицированными Российской Федерацией международно-правовыми актами и национальным законодательством, а также связанные с подготовкой условий для получения должностным лицом, государственным служащим и служащим органов местного самоуправления, а также лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуги имущественного характера, иных имущественных прав либо незаконного представления такой выгоды.
В настоящее время коррупция достигла социально опасного уровня, превратившись в реальную угрозу жизнедеятельности общества и государства. Согласно опросу ВЦИОМ 75% граждан оценили степень коррумпированности общества как высокую. При этом наиболее коррумпированными сферами признаются местные власти (36%), ГАИ/ГИБДД (32%) и полиция в целом (26%), а также федеральная власть (26%) и судебная система (21%). Реже россияне указывают на коррупцию в парламенте (7%) и политических партиях (3%) <1>.
--------------------------------
<1> Всероссийский опрос ВЦИОМ от 24 - 25 ноября 2012 г. Опрошено 1600 человек из 138 населенных пунктов в 46 субъектах РФ. Статпогрешность не превышает 3,4%.

В мировом Индексе восприятия коррупции за 2012 год, составленном неправительственной организацией Transparency International, Россия заняла 133-е место из 176 (с 28 баллами), поделив его с Коморскими островами, Гайаной, Гондурасом, Ираном и Казахстаном. В 2011 г. она занимала 143-е место с 2,4 балла среди 182 стран, а в 2010-м - 154-е с 2,1 балла <2>.
--------------------------------
<2> TI: Corruption Perceptions Index. Berlin. 2012.

Серьезность рассматриваемой проблемы подтверждается статистикой МВД о среднем размере взятки и Верховного Суда о количестве осужденных за взяточничество (табл. 14, 15) <3>.
--------------------------------
<3> Сухаренко А. Транснациональные аспекты российской коррупции // ЭЖ-Юрист. 2013. N 7.

Таблица 14. Средний размер взятки/коммерческого подкупа
по экономическим преступлениям

Год	2008	2009	2010	2011	2012	
Сумма	9 тыс. руб.	23 тыс. руб.	61 тыс. руб.	236 тыс. руб.	1 млн. руб.	

Таблица 15

Год	Выявлено количество фактов взяточничества	Осуждено человек (в судах первой инстанции) за получение взятки/за дачу взятки	
2003	7346	958 / 1274	
2004	8928	1211 / 1719	
2005	9821	1374 / 2235	
2006	11063	1472 / 2757	
2007	11616	1775 / 3253	
2008	12512	1742 / 3806	
2009	13141	1919 / 3655	
2010	12012	2185 / 3433	
2011	10952	1125 / 1930	

За минувшее десятилетие коррупционная деятельность российских должностных лиц стала транснациональной. Согласно ст. 3 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности (2000), ратифицированной Россией в апреле 2004 г., преступление носит транснациональный характер, если:
- совершено в более чем одном государстве;
- совершено в одном государстве, но существенная часть его подготовки, планирования, руководства или контроля имеет место в другом государстве;
- совершено в одном государстве, но при участии организованной преступной группы, которая осуществляет преступную деятельность в более чем одном государстве;
- совершено в одном государстве, но его существенные последствия имеют место в другом государстве. Причем если раньше она была ограничена рамками СНГ, то сегодня охватывает десятки стран дальнего зарубежья. Для реализации преступных схем коррупционеры активно используют не только коммерческие, но и криминальные структуры.
Для защиты от возможного уголовного преследования в нарушение законодательства о государственной (муниципальной) службе чиновники приобретают второе гражданство (подданство). В результате после совершения преступлений они выезжают за рубеж и становятся недосягаемы для российского правосудия <4>.
--------------------------------
<4> Там же.

Указом Президента РФ от 31 июля 2008 г. N Пр-1568 был утвержден Национальный план противодействия коррупции <5>, в котором были обозначены меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции.
--------------------------------
<5> Российская газета. 2008. 5 авг.

В развитие Национального плана противодействия коррупции 25 декабря 2008 г. Президент РФ подписал Федеральный закон "О противодействии коррупции" <6>, в котором впервые на законодательном уровне дано определение коррупции.
--------------------------------
<6> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

В ст. 1 Федерального закона "О противодействии коррупции" выделены два обязательных признака коррупции: а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица.
Структурно Национальный план предусматривает принятие трех видов мер: по законодательному обеспечению противодействия коррупции; по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции и по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению.
В продолжение работы по противодействию коррупции 13 апреля 2010 г. был подписан Указ Президента РФ N 460 "Национальная стратегия противодействия коррупции", в котором в качестве основных принципов Национальной стратегии противодействия коррупции указываются:
а) признание коррупции одной из системных угроз безопасности Российской Федерации;
б) использование в противодействии коррупции системы мер, включающей в себя меры по предупреждению коррупции, по уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных деяний, при ведущей роли на современном этапе мер по предупреждению коррупции.
Указанный нормативный акт предусматривает механизмы реализации стратегии, субъектов, посредством которых данная стратегия должна быть реализована. Наряду с контролем при формировании и исполнении бюджетов всех уровней, решением кадровых вопросов, унификации правовых актов путем их оперативного приведения в соответствие с требованиями федеральных законов по вопросам противодействия коррупции стратегия обращает внимание на необходимость обеспечения неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения и объективного применения законодательства Российской Федерации, а также необходимости активного вовлечения в работу по противодействию коррупции политических партий, общественных объединений и других институтов гражданского общества.
Указанные меры правового реагирования являются на сегодняшний день особенно актуальными, поскольку коррупция поразила все ветви государственной власти, социальную сферу и в целом носит системный характер.
Опасность коррупции заключается в посягательстве на справедливую и законную деятельность аппарата государственных органов, подрыве авторитета государственной власти, моральных ценностей, поскольку чиновники-коррупционеры подменяют государственные интересы собственными, когда основной мотивацией работы являются материальные интересы или корысть, желание сохранить властные полномочия с сопутствующими им привилегиями, возможностью влиять на принимаемые решения в различных сферах экономики и государственной деятельности, на которые распространяются полномочия коррупционера.
Среди проявлений коррупции, имеющих корыстную природу, следует выделить неформальные отношения обмена услугами (клиентизм), семейственность или клановость, которые в международной терминологии называются непотизмом, а в советской и российской традиции - протекционизмом, покровительством <7>.
--------------------------------
<7> Попов М.Ю. Коррупция как форма элитной девиации // Общество и право. 2009. N 5.

В целях реализации Конвенции ООН против коррупции (2003) в Генпрокуратуре России создан Национальный контактный пункт (НКП) по обеспечению международного сотрудничества по выявлению, аресту, конфискации и возвращению активов, полученных в результате коррупционной деятельности. Кроме того, Генпрокуратура заключила соглашения о сотрудничестве с компетентными органами ряда офшорных зон - Белиза, Британских Виргинских островов, Гибралтара, Кипра, Каймановых островов, Люксембурга, Мальдив, ОАЭ, Сейшельских островов, Черногории и Швейцарии - для получения информации о проходящих через них финансовых операциях <8>.
--------------------------------
<8> Аргументы и факты. 2012. 8 авг.

Наряду с этим имеет смысл:
- ратифицировать ст. 20 Конвенции ООН против коррупции (2003) о незаконном обогащении, под которым понимается "значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать";
- принять Закон "О регулировании лоббистской деятельности в органах власти";
- устранить коррупционные нормы в Законах "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и "О приватизации государственного и муниципального имущества";
- обеспечить надлежащий контроль за доходами и расходами государственных (муниципальных) служащих, иных должностных лиц и членов их семей;
- упростить процедуру привлечения к уголовной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом (гл. 52 УПК РФ);
- ввести конфискацию имущества за все виды коррупционных преступлений <9>.
--------------------------------
<9> Сухаренко А. Указ. соч.

Исследователи проблемы коррупции утверждают, что корпорации очень часто предоставляют нелегальные вознаграждения, в том числе высокопоставленным чиновникам, например, за возможность получить крупный контракт и концессию. Во-первых, заинтересованная компания может дать взятку за то, чтобы ее внесли в список участников предстоящего тендера на право получения крупного контракта и ограничили число его участников. Во-вторых, она может платить за получение конфиденциальной информации о максимальных и минимальных ценовых порогах, средних ценовых предложениях и критериях оценки инвестиционных проектов. В-третьих, с помощью взятки можно вынудить чиновников таким образом определить условия тендера, чтобы компания-взяткодатель оказалась единственным кандидатом, полностью удовлетворяющим всем требованиям. В-четвертых, компания может просто купить себе победу в тендере. Наконец, выиграв контракт, компания может за взятки добиться завышения цен или поблажки при приеме качества продукта <10>.
--------------------------------
<10> См.: Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствие, реформы / Пер. с англ. О.А. Алякринского. М., 2003. С. 32.

Коррупция возникает в той сфере, где должностное лицо может принимать важные управленческие решения, распоряжаться бюджетными средствами, государственной или муниципальной собственностью, оказывать влияние на деятельность хозяйствующих субъектов. Не менее 10% стоимости произведенных в стране товаров и услуг составляют выплаты чиновникам, лоббистам и организованным преступным группировкам.
Как отмечает в своей статье А.Л. Еделев, развитие коррупции в России вошло в стадию создания обширных и устойчивых интегрированных структур с сетевой формой организации - организованных преступных сообществ, созданных для совместного извлечения дохода из коррупционной деятельности. Участники таких сообществ объединяются не только для извлечения прибыли из своей противоправной деятельности, но и эффективного осуществления инвестиций в расширение коррупции как особого рынка криминально-коррупционных услуг. Коррупционная деятельность при этом превращается в бизнес, когда коррупционер относится к своей должности как к бизнесу, пытаясь максимизировать "доход" <11>.
--------------------------------
<11> Еделев А.Л. Коррупция как системная угроза стабильности и экономической безопасности Российской Федерации // Миграционное право. 2009. N 2.

Истоки коррупции коренятся в деформациях политической системы, вовлеченности государственных структур, политической элиты и чиновничества в отношения собственности, распределения капиталов и товарно-денежных потоков. Решение проблемы связывают не только с ужесточением санкций, а с обеспечением неотвратимости наказания, особенно в отношении высокопоставленных коррупционеров.
К основным детерминантам существования и распространения коррупции можно отнести:
- противоречивость и несовершенство правовых норм, наличие правового вакуума в законодательстве по ряду важных вопросов правового регулирования, многочисленные диспозитивные и отсылочные нормы;
- возможность избежания ответственности за коррупционные правонарушения ввиду наличия пробелов в законодательстве, наличие "юридических привилегий" и законных иммунитетов для отдельных субъектов коррупционных правоотношений, организационные и правовые сложности, касающиеся получения информации о реальных доходах как крупных чиновников, так и доходах государственных и муниципальных служащих;
- отсутствие детализированных запретов и ограничений для государственных и муниципальных служащих, отсутствие системы контроля за исполнением установленных для чиновников запретов;
- отсутствие законодательно установленных процедур подготовки и принятия нормативных и иных регулирующих и распорядительных актов (законов, президентских указов, постановлений правительства и т.п.);
- неупорядоченность контрольной деятельности государства, обилие ведомственных инструкций, несовершенство административных и должностных регламентов, в том числе закрепляющих полномочия, формы и методы деятельности органов государственного и муниципального управления, формы межведомственного взаимодействия, систему предоставления государственных услуг, порядок рассмотрения писем, жалоб и обращений граждан и организаций;
- отсутствие независимой, беспристрастной и высокопрофессиональной судебной системы;
- радикальные экономические реформы, стихийную, неконтролируемую приватизацию, неоправданно существенное вмешательство государства в экономику, отсутствие достойного пенсионного обеспечения чиновников;
- отсутствие эффективного механизма борьбы с коррупцией, отсутствие антикоррупционного правосознания и модели поведения.
В настоящее время коррупция все больше интернационализируется, приобретает транснациональный характер, связана с трансграничным движением "теневых" криминальных доходов, что требует дальнейшей разработки наднационального законодательства по борьбе с коррупцией и соответствующего международного сотрудничества.
В рамках географической модели выделяют следующие типы коррупции:
- западноевропейскую модель коррупции, называемую экономической, которая, безусловно, воспринимается обществом как аномальное противоправное явление, нарушающее законы;
- азиатскую модель коррупции, называемую социальной коррупцией, для которой характерны правовой нигилизм общества, восприятие указанного явления как приемлемого, обусловленного функционированием государства;
- африканскую модель коррупции, характеризующуюся полной коррумпированностью государства, наличием олигархических кланов, сохраняющих и использующих власть в качестве средства обогащения и защиты капитала, дифференциацией социума и функционирования в интересах узкой олигархической группы и, вследствие этого, деградацией экономики;
- латиноамериканскую модель коррупции, при которой попустительство правительства, отсутствие реального противодействия коррупции дает возможность теневым и криминализированным секторам экономики достигнуть могущества, соизмеримого с государственным <12>.
--------------------------------
<12> Jain K. Corruption: a Review // Journal of Economic Surveys. Vol. 15. N 1. 2001. P. 71 - 121.

В мировой практике понятие коррупции стало употребляться после формулировки и утверждения Генеральной Ассамблеей ООН: "Коррупция есть действие или бездействие должностного лица в сфере его полномочий, совершенное в интересах стороннего лица за вознаграждение от него в любой форме".
31 октября 2003 г. Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН (Нью-Йорк) была принята Конвенция ООН против коррупции. Статья 26 указанной Конвенции устанавливает, что государства-участники должны принять такие меры, какие могут потребоваться для установления ответственности юридических лиц за участие в таких коррупционных преступлениях, как подкуп национальных публичных должностных лиц (ст. 15); подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций (ст. 16); хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом (ст. 17); злоупотребление влиянием в корыстных целях (ст. 18); злоупотребление служебным положением (ст. 19); незаконное обогащение (ст. 20); подкуп в частном секторе (ст. 21); хищение имущества в частном секторе (ст. 22); отмывание доходов от преступлений (ст. 23); сокрытие (ст. 24); воспрепятствование осуществлению правосудия (ст. 25).
Российской Федерацией ратифицированы две антикоррупционные Конвенции: Конвенция ООН против коррупции и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Указанные международно-правовые акты предусматривают общие правила противодействия коррупции, в частности, Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию предусматривает обязанность государств закрепить в национальном уголовном законодательстве составы преступлений, связанных с коррупцией, установить санкции за их совершение. Конвенция ООН против коррупции рассматривает гражданско-правовые аспекты коррупционного противодействия, основные составляющие гражданско-правового и гражданско-процессуального характера противодействия коррупции. Кроме того, Конвенция содержит определение коррупции: "для целей настоящей Конвенции коррупция означает требование, предложение, предоставление или принятие, прямо или опосредованно, взятки или любого другого недолжного преимущества или возможность этого, которые приводят к нарушению надлежащего исполнения обязанностей или поведения, требующих от лица, получившего взятку, недолжное преимущество или возможность этого".
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. детализирует и развивает положения международных конвенций, посвященных проблеме организации борьбы с коррупцией, отмыванием денежных средств и преступности. В основу Конвенции положен комплексный подход, отражающий сложную социально-правовую природу коррупции, ее взаимосвязь с другими формами преступности, в частности организованной преступностью и отмыванием денежных средств, разнообразие мер и многоуровневый характер борьбы с этим явлением.
Появление Конвенции ООН 2003 г. было вызвано рядом причин, в частности:
- серьезностью порождаемых коррупцией проблем и угроз для стабильности и безопасности общества, подрывом демократических институтов и ценностей, этических ценностей и справедливости, нанесением ущерба устойчивому развитию общества и правопорядка;
- обеспокоенностью связями между коррупцией и другими формами преступности, в частности организованной преступностью и экономической преступностью, включая отмывание денежных средств;
- озабоченностью случаями коррупции, связанными с большими объемами активов, которые могут составлять значительную долю ресурсов государств, и ставящими под угрозу политическую стабильность и устойчивое развитие этих государств;
- убежденностью в том, что коррупция перестала представлять собой локальную проблему, а превратилась в транснациональное явление, которое затрагивает общество и экономику всех стран, что обусловливает исключительно важное значение международного сотрудничества в области предупреждения коррупции и борьбы с ней;
- необходимостью применения всеобъемлющего и многодисциплинарного подхода для эффективного предупреждения коррупции и борьбы с ней;
- решимостью в более эффективном предупреждении, выявлении и пресечении международных переводов незаконно приобретенных активов и в укреплении международного сотрудничества в принятии мер по возвращению активов;
- необходимостью консолидации усилий по борьбе с коррупцией во всемирном масштабе.
Цели Конвенции сводятся к следующему: содействовать принятию и укреплению мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней; поощрять, облегчать и поддерживать международное сотрудничество, а также оказывать техническую помощь в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе в принятии мер по возвращению активов; поощрять честность и неподкупность, ответственность, а также обеспечить надлежащее управление публичными делами и публичным имуществом <13>.
--------------------------------
<13> Качелин М.С. Международно-правовое противостояние отмыванию денежных средств и организованной преступности в контексте борьбы с коррупцией // Налоги. 2010. N 18.

§ 2. Некоторые результаты противодействия коррупции в России

По данным, обнародованным Генеральной прокуратурой РФ, в 2012 г. зарегистрировано 49513 (в 2011 г. - 40407 + 22,5%) преступлений коррупционной направленности.
Органами внутренних дел выявлено 44993 (37146) противоправных деяния, следственными органами Следственного комитета Российской Федерации (далее - СК России) - 1026 (942), органами Федеральной службы безопасности - 740 (599), органами наркоконтроля - 134 (143), таможенными органами - 10 (14), органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы - 125 (61) противоправных деяний.
К уголовной ответственности привлечено 13565 (11978 + 13%) лиц, совершивших преступления.
Доля материального ущерба от коррупционных преступлений составила 7,8% (20,8 млрд. руб.) от суммы ущерба, причиненного всеми видами преступлений по Российской Федерации в целом. Наложен арест на имущество, добровольно погашено, изъято имущества, денег на сумму более 11,2 млрд. руб.
За отчетный период сотрудниками правоохранительной системы установлено 6576 (6947) фактов получения взятки (ст. 290 УК РФ), совершенных 1687 (2169) лицами.
Зарегистрировано 3182 (4005) факта дачи взятки (ст. 291 УК РФ), выявлено 2671 (3545) лицо, совершившее такие деяния.
Кроме того, в 2012 г. поставлено на учет 399 фактов посредничества во взяточничестве (ст. 291.1 УК РФ), выявлено 151 лицо, их совершившее.
По данным МВД России, средний размер взятки составил 78,2 тыс. руб., а при посредничестве во взяточничестве - 536 тыс. руб.
В результате целенаправленных мероприятий по декриминализации сферы управления негосударственным сектором экономики зафиксировано 1212 (1397) преступлений, связанных с коммерческим подкупом (ст. 204 УК РФ), средний размер которого составил 136 тыс. руб.
Органами внутренних дел в 2012 г. пресечена преступная деятельность 23 депутатов различных уровней, 7 министров субъектов Российской Федерации, 8 заместителей министров, 13 глав районов субъектов Российской Федерации, 26 глав муниципальных образований и городов, 23 руководителей подразделений территориальных федеральных органов власти <14>.
--------------------------------
<14> Статистические и аналитические материалы о состоянии работы по выявлению коррупционных преступлений, следствия и прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью правоохранительных органов в сфере борьбы с коррупцией в 2012 г. URL: http://genproc.gov.ru/anticor/doks/document-81540.

За прошедший год общее число направленных в суд уголовных дел коррупционной направленности сократилось на 8,7% и составило 9811 (в 2011 г. - 10691).
Количество обвиняемых по направленным в суд делам уменьшилось на 10% (в 2012 г. - 10927, в 2011 г. - 12011).
Наибольшее количество дел коррупционной направленности расследуется Следственным комитетом Российской Федерации. В 2012 г. в производстве следователей СК России находилось 25154 уголовных дела о преступлениях коррупционной направленности (в 2011 г. - 16707).
Окончено расследование по 7318 уголовным делам, удельный вес которых составил 29,1% от числа дел, находившихся в производстве (2011 г. - 6799 (44,3%).
По оконченным делам следователями выявлено и раскрыто в ходе расследования 6340 преступлений коррупционной направленности, ранее не стоявших на учете (в 2011 г. - 4157).
В порядке ч. 2 ст. 158 УПК РФ внесены представления с целью устранения обстоятельств, способствовавших совершению преступлений коррупционной направленности, по 6061 оконченному уголовному делу (90,7% от числа оконченных).
В суд направлено 6748 уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности, или 92,2% от числа оконченных (в 2011 г. - 3368 или 93,7%), в том числе 36 уголовных дел в отношении организованных групп (в 2011 г. - 53) и 5 в отношении преступных сообществ, совершивших коррупционные преступления (в 2011 г. - 2).
Из общего количества направленных в суд уголовных дел 1410 являются делами о получении взятки (в 2011 г. - 1291), 2068 (2157) - о даче взятки должностному лицу, 1289 (1178) - о мошенничестве, 474 (508) - о злоупотреблении должностными полномочиями, 317 (370) - о превышении должностных полномочий, 431 (424) - о присвоении и растрате, 381 (266) - о служебном подлоге.
Следственными органами СК РФ за совершение коррупционных преступлений привлечено к уголовной ответственности 7433 лица, в том числе 840 должностных лиц органов местного самоуправления, 659 должностных лиц органов социальной защиты и здравоохранения, 396 должностных лиц научных и образовательных учреждений, 446 должностных лиц государственных и муниципальных учреждений и предприятий, 115 должностных лиц органов государственного и муниципального контроля, 2120 должностных лиц правоохранительных органов.
Количество коррупционных преступлений по направленным в суд уголовным делам, совершенных должностными лицами, составляет 21263 (в 2011 г. - 14762) <15>.
--------------------------------
<15> Там же.

Преобладающими сферами деятельности, в которых совершались указанные преступления, являются:
- правоохранительная (правоприменительная) - 26% (2011 г. - 34,1%);
- здравоохранение и социальное обеспечение - 17,8% (2011 г. - 13,7%);
- образование и наука - 15% (2011 г. - 13,4%);
- финансовая деятельность - 6,2% (2011 г. - 8,4%).
В 2012 г. размер причиненного ущерба по направленным в суд уголовным делам превысил 11 млрд. руб., возмещено около 1 млрд. руб., или 8,7% (в 2011 г. ущерб - 5,5 млрд. руб., возмещено 479 млн. руб.).
Наложен арест на имущество на сумму более 1,7 млрд. руб., что составляет 15,5% от суммы причиненного ущерба (в 2011 г. - 1,5 млрд. руб. (27,8%)).
С учетом возбужденных в 2012 г. уголовных дел, а также уголовных дел, находившихся на остатке по состоянию на 01.01.2012, в анализируемый период в производстве следственных подразделений МВД России находилось 4978 уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности (АППГ - 8764), из которых 3000 (с учетом соединенных в одном производстве уголовных дел) в отношении 3390 обвиняемых направлены в суд (АППГ - соответственно 4244 и 4651).
Из числа оконченных и направленных в 2012 г. в суд уголовных дел коррупционной направленности абсолютное большинство составляли дела о преступлениях, предусмотренных ч. 3 ст. 159 и ч. 3 ст. 160 УК РФ, поэтому основные усилия органов предварительного следствия МВД России были направлены на расследование хищений, совершенных путем мошенничества, присвоения и растраты с использованием служебного положения.
Органами внутренних дел к уголовной ответственности за совершение преступлений коррупционной направленности привлекаются должностные лица, служебный ранг которых не является высоким. Как правило, уголовные дела возбуждаются и расследуются в отношении руководителей и сотрудников, работающих в сфере образования, здравоохранения, инспекторов различных контрольных и регистрационных органов, руководителей коммерческих организаций, глав муниципальных образований, сельских поселений и т.д.
Осуществление надзора за деятельностью правоохранительных органов по противодействию коррупционным преступлениям рассматривается органами прокуратуры в качестве одной из первоочередных задач.
На стадии возбуждения уголовного дела в 2012 г. прокурорами отменено 9512 (9339) незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела коррупционной направленности, из них 3345 решений приняты следователями СК России, 510 - следователями органов внутренних дел, 5646 - органами дознания.
По результатам дополнительных проверок возбуждено 403 (557) уголовных дела <16>.
--------------------------------
<16> Там же.

Кроме того, прокурорами отменено 422 (652) незаконных постановления о возбуждении уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности, большинство которых (79%) вынесено следственными подразделениями МВД России.
При оценке законности и обоснованности принятых решений прокурорами, как правило, выявляются несоответствие выводов фактическим обстоятельствам происшедшего, установленным в ходе проверки, отсутствие документов, подтверждающих компетенцию, обязанности и полномочия должностного лица, а также размер ущерба, причиненного действиями такого лица.
В условиях высокой латентности коррупционных правонарушений большое значение имеют меры, принятые органами прокуратуры с целью их выявления и постановки на учет.
В 2012 г. прокурорами направлено в следственные органы 5631 (5832) постановление для решения вопроса об уголовном преследовании лиц, в действиях которых усматривались признаки коррупционных преступлений. Абсолютное большинство - 5422 (96%) - материалы "общенадзорных" проверок.
Из указанного числа военными прокурорами в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ направлено 1394 (+4,6%) материала.
По результатам рассмотрения указанных материалов возбуждено 4703 (4450) уголовных дела, из которых 1202 - по материалам военных прокуроров. Решения об отказе в возбуждении уголовного дела приняты в 835 (1320) случаях, по материалам военных прокуроров - в 122.
В 2012 г. прокурорами рассмотрено 11103 уголовных дела коррупционной направленности, поступивших из следственных подразделений правоохранительных органов для утверждения обвинительного заключения, что на 6,5% меньше аналогичных показателей прошлого года (11917). Из них 9957 (10789) дел направлено в суд, 1041 (1011) - возвращено для производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых и 53 (54) дела - для пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков.
Доля уголовных дел, направленных прокурорами в суд с обвинительным заключением, снизилась с 90,5% в 2011 г. до 89,7%, а доля дел, возвращенных следствию для дополнительного расследования, увеличилась с 8,5% в 2011 г. до 9,9% в 2012 г.
Увеличение дел, возвращенных для производства дополнительного расследования, свидетельствует об ухудшении качества следствия и более принципиальной оценке прокурорами доказательств, представленных органами следствия <17>.
--------------------------------
<17> Там же.

За 2012 г. активизировалась работа прокуроров по проверке процессуальных решений. Всего ими проверено 86837 постановлений следователей (2011 г. - 80111). Выявлено 885 незаконных решений о прекращении уголовного дела (на 22% больше, чем в 2011 г. - 690).
Наибольшее число указанных постановлений было вынесено сотрудниками следственных подразделений МВД России - 478, следователями Следственного комитета Российской Федерации - 401 (2011 г. - 254).
Проведенный анализ актов прокурорского реагирования на факты незаконного и необоснованного прекращения уголовных дел коррупционной направленности показал, что в большинстве случаев основаниями для отмены таких решений являются неполнота проведенного расследования, ненадлежащее исследование подлежащих доказыванию обстоятельств и невозможность в связи с этим сделать обоснованный вывод о наличии либо отсутствии в деянии события или состава преступления.
В 2012 г. прокурорами отменено 815 (677) незаконных постановлений о приостановлении предварительного следствия по уголовным делам коррупционной направленности. Основанием для вынесения таких решений в большинстве случаев послужили преждевременность вынесения постановления, без выполнения всех следственных действий, проведение которых возможно в отсутствие подозреваемого или обвиняемого.
Увеличение в прошедшем году числа вынесенных прокурорами постановлений об отмене принятых следствием решений явилось следствием низкого качества расследования.
Судами первой инстанции Российской Федерации в 2012 г. рассмотрено 9818 уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности в отношении 10912 лиц (в 2011 г. - 10840 дел). Таким образом, по сравнению с 2011 г. количество рассмотренных уголовных дел уменьшилось на 10,4%.
Обвинительный приговор вынесен по 8595 уголовным делам (89,1%) в отношении 9448 лиц, в 2011 г. - по 9645 уголовным делам.
Среди осужденных за преступления коррупционной направленности 889 (2011 г. - 974) человек являлись должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления, из них 244 - главами муниципальных образований и местных администраций (в 2011 г. - 264).
Также осуждено 1159 должностных лиц правоохранительных органов, в том числе 220 (323) следователей (дознавателей), 12 (16) прокуроров. Указанные показатели на 26,5% ниже уровня 2011 г. (1578).
Среди привлеченных к уголовной ответственности следователей и дознавателей 163 (251) человека занимали должности в органах внутренних дел, 21 (19) - в органах наркоконтроля, 9 (8) - в Следственном комитете Российской Федерации, 2 (6) - в органах Федеральной таможенной службы, 22 (32) - в органах Федеральной службы судебных приставов.
Привлечено к уголовной ответственности 2 (3) судей, 3 (7) депутата представительных органов субъектов Российской Федерации, 111 (86) депутатов органов местного самоуправления <18>.
--------------------------------
<18> Там же.

Если в 2011 г. судами субъектов Российской Федерации рассмотрено 247 дел коррупционной направленности в отношении 349 лиц, то в прошедшем году - 959 дел в отношении 1158 лиц. В основном этот рост связан с изменением подсудности уголовных дел о ряде коррупционных составов преступлений.
Практически на уровне 2011 г. остались показатели числа дел, рассмотренных в порядке, предусмотренном гл. 40 УПК РФ. В 2011 г. в таком порядке постановлены обвинительные приговоры по 55,4% дел, в прошедшем году - по 59,8% дел.
В отношении лиц, с которыми заключались досудебные соглашения о сотрудничестве, в 2012 г. рассмотрено 139 дел в отношении 147 лиц (в 2011 г. - 103 дела в отношении 112 лиц).
За совершение коррупционных преступлений виновные в 2012 г. в основном осуждались за взяточничество, мошенничество, присвоение и растрату вверенного имущества, коммерческий подкуп. При этом уголовные дела о преступлениях, предусмотренных ст. ст. 290, 291 и 291.1 УК РФ, составили практически половину всех уголовных дел рассматриваемой категории.
К числу распространенных преступлений, совершенных в указанной сфере, относятся хищения чужого имущества, совершенные с использованием служебного положения, путем обмана или злоупотребления доверием (мошенничество), а также присвоение или растрата имущества, вверенного виновному. Доля данных видов преступлений составляет 30 и 13% соответственно.
Основными видами наказания, назначаемого осужденным за совершение коррупционных преступлений, по-прежнему являются лишение свободы и штраф.
К штрафу в виде основного вида наказания приговорено 51% осужденных, к реальному лишению свободы - 11%, к условному лишению свободы - 36%.
Однако в 2012 г. по сравнению с данными предыдущего периода претерпела изменение практика назначения наказания в виде условного лишения свободы и штрафа.
Представленные прокурорами сведения позволяют говорить о безусловном увеличении количества осужденных к штрафу, что связано с известными изменениями уголовного закона и появлением в санкциях ст. ст. 204, 290 и 291 УК РФ основного наказания в виде штрафов, кратных сумме коммерческого подкупа или взятки.
В 2012 г. в качестве дополнительного наказания чаще всего назначалось лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (19% осужденных), а также штраф (9% осужденных). В отдельных случаях осужденные также лишались специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград <19>.
--------------------------------
<19> Там же.

По результатам рассмотрения уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности судами в 2012 г. в соответствии со ст. 104.1 УК РФ были приняты решения о конфискации имущества в отношении 271 осужденного, что существенно превышает аналогичные показатели в 2011 г. (в отношении 112 осужденных).
Судами первой инстанции прекращено 431 (2011 г. - 401) уголовное дело в отношении 476 (442) лиц.
В 2012 г. постановлено 206 (201) оправдательных приговоров в отношении 253 лиц (в 2011 г. - 268 лиц). По реабилитирующим основаниям полностью прекращено уголовное преследование 13 подсудимых (в 2011 г. - 6).
В 2012 г. прокуроры активно пользовались предоставленным им правом по обжалованию незаконных, необоснованных или несправедливых решений судов первой инстанции.
Так, судами апелляционной инстанции рассмотрено 21 апелляционное представление, из числа которых удовлетворено 5 (24%).
Судами кассационной инстанции рассмотрено 1334 кассационных представления, из числа которых удовлетворено 770 (58%).
Из них рассмотрено 219 кассационных представлений об отмене оправдательных приговоров, из которых удовлетворено 80 (36,5%) <20>.
--------------------------------
<20> Там же.

Анализируя опыт борьбы с коррупцией, в том числе и зарубежный, можно выделить ряд общих условий, необходимых для формирования антикоррупционного поведения.
К мерам по предупреждению и пресечению коррупции можно отнести:
1) установление на законодательном уровне системы декларирования доходов государственных служащих;
2) установление законодательных запретов и ограничений на участие должностных лиц в официальных мероприятиях, в отношении которых у этих лиц имеется финансовая заинтересованность;
3) наложение запретов на деятельность бывших государственных служащих, представляющих частные или личные интересы в той сфере, в которой они раньше работали, а также на использование информации, ставшей им доступной в связи с деятельностью в органах государственной власти;
4) наложение запретов и ограничений на получение подарков и других благ, контроль за имуществом и финансовым статусом членов семьи и близких родственников;
5) внедрение в административную практику контроля со стороны специально уполномоченных органов за фактами неправомерного использования государственного имущества и ресурсов в частных интересах и применение соответствующих санкций за данные правонарушения;
6) международное сотрудничество органов, осуществляющих борьбу с коррупцией с целью выявления и информирования о фактах перемещения государственными служащими капиталов за рубеж, установления источника происхождения этих капиталов;
7) законодательное установление механизма конфискации незаконно полученных капиталов в рамках гражданского судопроизводства, если имеется информация о коррупционном источнике происхождения капитала, но отсутствуют достаточные основания для привлечения коррупционера к уголовной ответственности <21>.
--------------------------------
<21> Там же.

§ 3. Отмывание доходов от коррупции:
международные оценки и опыт противодействия

В 2012 г. ФАТФ подготовила отчет "Легализация (отмывание) доходов от коррупции", который явился первым документом, посвященным проблеме коррупции, выпущенным Рабочей группой по типологиям. В нем рассматривались вопросы взаимосвязи коррупции и отмывания денег, выявлены наиболее часто используемые способы отмывания доходов от коррупции и отмечены уязвимые места, повышающие риск отмывания коррупционных доходов.
ФАТФ определяет коррупцию как использование государственной должности для получения личной выгоды. Считается, что такое определение в целом отражает различные незаконные поступки и действия, в том числе присвоение чужой собственности (при которой принадлежащие государству денежные средства или имущество используются государственным должностным лицом для получения личной выгоды) и злоупотребление служебным положением (при котором коррумпированный чиновник имеет личный интерес в решениях, принимаемых им в качестве государственного должностного лица). Это определение также включает взяточничество как с "требующей стороны", когда должностное государственное лицо берет взятку (иногда называется "пассивным" взяточничеством), так и с "дающей стороны", когда физическое или юридическое лицо предлагает взятку (иногда называется "активным" взяточничеством) <22>.
--------------------------------
<22> ФАТФ (2012 г.). Конкретные факторы риска, связанные с легализацией (отмыванием) доходов от коррупции.

ФАТФ в своих Рекомендациях 10 (касается всех клиентов) и 12 (касается политических деятелей) сформулировала требования к учреждению устанавливать личность (идентифицировать) своих клиентов и бенефициарных собственников клиентов, проводить оценку риска отмывания денег, связанного с установлением и поддержанием деловых отношений, и осуществлять меры надлежащей проверки, соизмеримые с предполагаемым риском. Анализ риска отмывания денег, включая отмывание доходов от коррупции, должен включать рассмотрение нескольких факторов.

Факторы клиентского риска

1. Политические деятели и другие государственные должностные лица.
Меры, предусмотренные в Рекомендациях 12, направлены на: (1) обеспечение наличия у подотчетных субъектов риск-ориентированных систем для выявления новых или имеющихся политических деятелей и иных представляющих высокий риск клиентов; (2) обеспечение разработки достаточных мер для снижения риска противозаконного использования подотчетных субъектов в целях отмывания преступных доходов, в том числе доходов от коррупции; и (3) направления подотчетными субъектами сообщений о таких клиентах в ПФР своей страны при осуществлении ими подозрительных операций.
ФАТФ давно осознала риски, представляемые коррумпированными политическими деятелями для финансовой системы. В годовом отчете ФАТФ за 2003 - 2004 гг. подчеркивается следующее.
Источниками денежных средств, которые политический деятель может попробовать легализовать, являются не только взятки, противозаконные "откаты" и иные прямые доходы от коррупции. Они могут также включать незаконное присвоение или прямое хищение государственных активов и денежных средств у политических партий и союзов, а также налоговое мошенничество. Более того, в некоторых случаях политический деятель может быть непосредственно замешан в других видах противозаконной деятельности, таких как организованная преступность или незаконный оборот наркотических средств. Очевидно, что политические деятели из стран или регионов, характеризующихся повсеместной, организованной и системной коррупцией, будут представлять более высокий риск, но при этом следует отметить, что коррумпированные или нечестные политические деятели встречаются почти в каждой стране <23>.
--------------------------------
<23> ФАТФ (2004 г.). С. 19.

В связи с этим ФАТФ в Рекомендациях 12 требует осуществлять усиленный постоянный мониторинг деловых отношений политиков. Это включает мониторинг переводов средств на счета политических деятелей или на счета членов их семей или близких связей, а также повышенное внимание к таким операциям и риску того, что эти средства могут являться взятками, полученными такими лицами, или доходами от иной коррупционной деятельности.
По мнению ФАТФ, все лица, занимающие государственные должности, имеют, в той или иной степени, возможности для коррупционной деятельности. Однако те политические деятели, которые имеют значительные полномочия или доступ к государственному имуществу и финансовым средствам, принятию политических решений и осуществлению деятельности (включая присуждение контрактов на государственные закупки, другие государственные расходы, использование государственных ресурсов и контроль над процедурами согласования, включая выдачу лицензий и концессий), могут представлять более высокий риск, нежели другие. Их реальная уязвимость в плане коррупции зависит от степени контроля, который они имеют и осуществляют в иерархической структуре. Такие лица также обладают особым статусом в своих странах благодаря осуществляемым ими исполнительным, законодательным, судебным и административным функциям, а также военным и/или бюрократическим полномочиям. Они обладают уникальной возможностью оказывать влияние в своих странах, а также, возможно, дипломатическим иммунитетом при совершении зарубежных поездок <24>.
--------------------------------
<24> ФАТФ (2012 г.). Конкретные факторы риска, связанные с легализацией (отмыванием) доходов от коррупции.

Резонансные коррупционные преступления, такие как случаи с участием Абачи и Лазаренко, никогда бы не стали возможными (по крайней мере, в таких масштабах) без возможности контроля над действующими механизмами, направленными на недопущение и выявление таких преступлений. К тому времени, когда незаконно присвоенные финансовые средства были "расслоены" и "интегрированы" в зарубежные финансовые учреждения, возможность разобраться и установить источник этих финансовых средств была безвозвратно потеряна <25>. Как отмечено в документе ФАТФ:
--------------------------------
<25> Там же.

Политический деятель, действующий самостоятельно или совместно с другими преступными лицами, может иметь при авторитарном режиме полный контроль над государственными механизмами (судебной властью, полицией, военными и регулятивными бюрократическими структурами), а также над средствами массовой информации. Тот же самый контроль, который позволяет политическому деятелю оставаться у власти, дает ему возможность скрывать и уводить свои денежные средства... В каждом исследованном нами резонансном деле о коррупции политические деятели имели возможность контролировать национальное правительство для недопущения выявления преступления, а также для сокрытия и увода денежных средств. Только после устранения такого контроля со стороны политического деятеля, например вследствие смены режима, у стран появляется возможность выявить масштабы отмывания денег и совершенных преступлений <26>.
--------------------------------
<26> Там же.

Практически во всех недавних резонансных делах о коррупции выявление и расследование преступной деятельности глав правительств происходило только после смены правительства, впадения в немилость определенных коррупционеров или широкого возмущения общественности после обнародования информации о совершенных преступлениях. Пока политические деятели находились у власти, у национальных правоохранительных органов не было реальных возможностей для расследования финансовых преступлений таких деятелей. Зарубежные ПФР даже при наличии доказательств коррупционной деятельности могут испытывать сомнения относительно целесообразности обмена такой информацией со страной, в которой осуществляется эта коррупционная деятельность, по причине бесполезности направления сообщений о подозрительных операциях правительству, которое эти операции само и осуществляет. Кроме того, некоторые страны предоставляют иммунитет от преследования главам своих правительств или другим высокопоставленным государственным должностным лицам и могут снять такой иммунитет только после ухода политического деятеля со своей должности. Такой иммунитет может также служить причиной отказа иностранных субъектов/органов или подотчетных учреждений направлять сообщения о подозрительных операциях.
Безусловно, такие трудности не освобождают подотчетные учреждения от обязанности принимать надлежащие меры (что может означать прекращение деловых отношений) для предотвращения отмывания денег. В недавно опубликованном отчете Управления по финансовому регулированию и надзору Великобритании, посвященном реагированию банков на ситуации, представляющие повышенный риск в плане отмывания денег, отмечается, что треть всех банков, включенных в контрольную группу, были готовы идти на очень высокий риск вероятности отмывания денег при условии небольшого риска непосредственно для их репутации, например, если имущество якобы коррумпированного деятеля казалось вполне надежным и безопасным. Управление по финансовому регулированию и надзору Великобритании также установило случаи, когда фирмы отвергали серьезные утверждения в адрес клиентов, включая утверждения о якобы имеющей место коррупции, если против клиентов не было выдвинуто официальных уголовных обвинений.
Подотчетные учреждения должны проводить оценку того, с какой целью политический деятель открывает счет или устанавливает деловые отношения, с тем чтобы выявить и оценить риски, связанные с деловыми отношениями, и иметь основания для мониторинга операций. Например, зачем высокопоставленному чиновнику потребовалось иметь счет за пределами своей юрисдикции? Конечно же, может иметься ряд законных причин для этого. Как и любого другого клиента, чиновника может привлекать стабильность, надежность и хорошие проценты, получаемые на финансовые продукты или инструменты, которые недоступны в его стране. Могут иметься и другие законные причины, например обучение детей за границей. Однако в случае неспособности внятно объяснить законную и экономически обоснованную цель открытия счета такие действия должны рассматриваться с большим вниманием и осмотрительностью, особенно в свете общего признания того факта, что счета, открытые от лица высокопоставленных иностранных государственных деятелей, "представляют более высокий риск, нежели счета обычных клиентов". В случае нежелания политических деятелей предоставить подробную информацию и внятные объяснения, касающиеся операций (с подтверждающей документацией), согласно требованиям Рекомендаций 10 учреждение не должно открывать счет, устанавливать деловые отношения или осуществлять операцию либо должно прекратить деловые отношения и рассмотреть возможность направления сообщений о подозрительной операции (СПО) в отношении такого клиента.
Обязательства подотчетных учреждений, касающиеся политических деятелей, не заканчиваются на этапе открытия счета. Необходимо продолжать "усиленный постоянный мониторинг деловых отношений" с учетом исходной цели открытия счета и законности проходящих через него финансовых средств. Это является ключевым моментом для понимания риска отмывания коррупционных доходов, связанного с деловыми отношениями. Например, постоянный мониторинг позволяет подотчетному учреждению определить, соответствуют ли объемы денежных средств, задействованных в деловых отношениях, размерам дохода, который, по оценкам учреждения, получает политический деятель (исходя, например, из официально задекларированного имущества или заработной платы).
Более того, результаты постоянного мониторинга могут быть использованы для переоценки и корректировки исходных мер НПК и изначального уровня риска. Например, увеличение количества операций или изменение характера операций, проводимых политическим деятелем через счет, может служить важным показателем риска, связанного с деловыми отношениями с таким политическим деятелем, и стать основанием для пересмотра и корректировки оценки риска подотчетным учреждением <27>.
--------------------------------
<27> Там же.

Информация, собранная о клиенте и бенефициарном собственнике, об источниках их благосостояния и финансовых средств, а также информация, полученная в ходе мониторинга операций, поможет подотчетному учреждению оценить, соответствует ли вид счета, а также деятельность и операции клиента ожидаемому подотчетной организацией характеру его деятельности с учетом категории клиента, в том числе с учетом источников его благосостояния и денежных средств. В документе, опубликованном в рамках Инициативы по возвращению похищенных активов и посвященном политическим деятелям, приведен ряд полезных источников информации. Они включают контракты, договоры об аренде и купле-продаже, завещания, судебные распоряжения, финансовые декларации государственных должностных лиц. Кроме того, в их число входит информация, доступная в Интернете, а также разведывательная информация, полученная по запросам или из заслуживающих доверия национальных источников <28>.
--------------------------------
<28> Там же.

Юридические лица.
Юридические лица и образования, такие как компании, трасты и фонды (в совокупности называемые "корпоративными структурами"), связаны с конкретными рисками ПОД/ФТ, о которых нельзя забывать подотчетным учреждениям. Поскольку большинство клиентов и операций являются законными и представляют собой обычное явление в повседневной экономической деятельности, само по себе участие юридических лиц или образований в операции, конечно же, не может быть использовано в качестве обоснования для вывода о наличии повышенного риска. Однако некоторые элементы, в том числе самих корпоративных структур, клиентских отношений и осуществляемых операций, в рассматриваемом контексте служат настораживающими признаками, предполагающими наличие риска отмывания денег и/или того, что корпоративная структура используется для обеспечения анонимного доступа ее бенефициарного собственника (собственников) к финансовой системе.
В общем существует две категории риска, связанного с корпоративными структурами, которые должны учитываться подотчетными учреждениями при проведении риск-ориентированных оценок.
Риск, связанный с корпоративными структурами, являющимися клиентами.
Операции, осуществляемые клиентами, являющимися корпоративными структурами, содержат элемент риска того, что за ними могут стоять коррумпированные политические деятели или другие преступники, осуществляя при этом влияние путем использования скрытых механизмов владения или контроля. Реализация начальных мер НПК и последующее осуществление постоянной надлежащей проверки, позволяющее подотчетным учреждениям подробно разобраться в клиенте, дают возможность получить содержательную оценку возможного риска. С тем чтобы такая надлежащая проверка была содержательной, она должна обеспечивать понимание того, какое физическое лицо (какие физические лица) является бенефициарным собственником, а также тех лиц в руководстве или в структуре собственности, которые могут, в определенной степени, контролировать осуществляемые корпоративной структурой операции. В ситуациях, представляющих повышенный риск, оценка степени риска ограничивается лишь проверкой подотчетным учреждением личностей и намерений таких физических лиц. Только после этого риск может быть снижен путем отказа от установления деловых отношений либо путем осуществления мониторинга бенефициаров.
Некоторые из показателей риска, установленных в данном контексте, включают следующие элементы.
А. Владение осуществляется путем держания акций на предъявителя или сертификатов акций на предъявителя.
Риск, представляемый акциями на предъявителя и сертификатами акций на предъявителя, подробно описан в различных документах. В Рекомендации 24 и пояснительной записке к ней содержится требование к юрисдикциям, в которых разрешено их использование, "принимать эффективные меры для обеспечения того, чтобы они не использовались для отмывания денег или финансирования терроризма". Такие меры включают их запрет, перевод (конвертирование) в именные акции или именные сертификаты акций, иммобилизацию путем введения требования об их держании регулируемым финансовым учреждением или профессиональным посредником либо требование к компании устанавливать личность (идентифицировать) акционеров, владеющих контрольным пакетом акций. Кроме того, в пояснительной записке к Рекомендации 10 указано, что "компании, имеющие номинальных акционеров или акции на предъявителя", являются клиентами, представляющими повышенный риск. См. также документ ФАТФ (2007 г.), с. 17 и документ ФАТФ (2006 г.) ("тот факт, что владение корпоративной структурой осуществляется акционерами, являющимися юридическими лицами, номинальными акционерами, а также с использованием акций на предъявителя, представляет особую трудность при определении бенефициарного владения корпоративной структурой").
Б. Корпоративные структуры с ненужной и необоснованной сложной многоуровневой организационной структурой. (Например, корпоративные структуры, право владения и управления которыми принадлежит другим корпоративным структурам, особенно когда они сами расположены в зарубежной юрисдикции (юрисдикциях), и/или корпоративные структуры с более чем трехуровневой организационной структурой, которой нет с профессиональной точки зрения обоснованного правового или экономического объяснения.)
В. Участие провайдеров услуг траста или компании или представителей определенных нефинансовых предприятий и профессий в качестве посредников, которые не принимают эффективных мер в сфере ПОД/ФТ либо зарегистрированы в юрисдикциях, в которых отсутствует регулирование, или регулирование является недостаточным, либо представляющих высокий риск по другим причинам.
Г. Участие лиц, которые делают вид, что являются бенефициарным собственником (собственниками) корпоративной структуры (например, указывая себя в качестве бенефициарных собственников в декларации о бенефициарной собственности, в юрисдикциях, где такое декларирование является обязательным), но в ходе осуществления деловых отношений, похоже, действуют по указанию других, неуказанных лиц, за исключением профессиональных консультантов <29>.
--------------------------------
<29> Там же.

Секторы экономики.
Сектор экономики также оказывает влияние на степень риска коррупции. Коррупция может иметь место в любом секторе экономики в любой стране мира. Однако исходя из ситуационных исследований и анализа их отличительных признаков похоже, что ряд секторов больше других подвержен коррупции. Ключевые секторы в контексте рассматриваемой проблематики были определены и описаны ФАТФ на основании подробных ситуационных исследований и анализа научных публикаций на тему коррупции.
Добывающие отрасли.
Исторически часто прослеживается определенная связь между странами, чье благосостояние обеспечивается добычей природных ресурсов, таких как нефть и древесина, и распространением масштабной коррупции. Такая связь отмечена в отчете ФАТФ "Легализация (отмывание) доходов от коррупции", а также в научных статьях и публикациях.
К примеру, сравнение с государствами, зависящими от экспорта сельскохозяйственной продукции, показывает, что страны, экспортирующие полезные ископаемые и нефть, в большей степени сталкиваются с проблемами недобросовестного государственного управления. Такая связь между недобросовестным государственным управлением (одним из аспектов которого является коррупция) и высокой зависимостью от экспорта продукции добывающих отраслей может быть весьма заметной и отмечается в ряде экономических исследований. Следует отметить, что причина и следствие взаимосвязи между коррупцией (или недобросовестным государственным управлением в целом) и странами, зависящими от добывающих отраслей, не является предметом настоящего типологического исследования. Однако можно сказать, что непроверенные доходы, получаемые от продажи полезных ископаемых, нередко приводят к снижению политической ответственности, не обеспечивают экономического роста, необходимого для формирования стабильного электората, и могут открывать возможности для коррупции, которая не имеет место в странах с другой экономикой. Уровень доходов от продажи полезных ископаемых обычно во много раз превышает доходы, получаемые от любого другого сектора экономики. Например, в некоторых странах более трех четвертей национальных доходов поступает от продажи нефти. Темпы роста благосостояния также могут быть впечатляющими. К примеру, валовой национальный доход одной небольшой западноафриканской страны вырос в 30 раз всего лишь за десять лет. Получение такого огромного богатства за такой короткий промежуток времени может деформировать хрупкие системы государственного управления.
В целях борьбы с коррупцией в добывающих отраслях была создана международная группа "Инициатива прозрачности добывающих отраслей" (ИПДО), поддерживаемая рядом стран и компаний. Страны, желающие присоединиться к этой Инициативе, должны соответствовать пяти требованиям, включая проведение независимых аудитов платежей добывающих компаний и публикацию результатов, в которых поддерживающие Инициативу компании должны, помимо других обязательств, раскрывать информацию о платежах правительствам. Страны и компании, продемонстрировавшие соответствие этим требованиям, считаются реализовавшими ИПДО. В рамках "Инициативы прозрачности добывающих отраслей" составлен список поддерживающих Инициативу компаний, в который вошли 61 крупнейшая мировая нефтяная, газовая и горнодобывающая компания, которые поддерживают Инициативу и предоставляют международные отчеты по самооценке, составляемые по установленной форме. В случае надлежащей реализации ИПДО может содействовать повышению прозрачности в сфере государственных финансов, и подотчетные учреждения могут быть в курсе дела этой инициативы.
В США Закон "Додда-Франка" также устанавливает обязательные требования для добывающих компаний, зарегистрированных на американских фондовых биржах, представлять информацию о платежах правительствам. В настоящее время в ЕС также обсуждаются аналогичные требования, распространяющиеся не только на нефтяные, газовые и горнодобывающие компании, но также и на основные лесозаготовительные компании.
Государственные закупки.
Сфера государственных закупок является весьма уязвимой в плане коррупции, чему способствует ряд факторов. Во-первых, большой объем проектов, предусматривающих государственные закупки, может привести к тому, что часть выделенных на эти цели денег просто "уйдет между пальцев". Во-вторых, особый характер договоров и контрактов не позволяет провести анализ того, платит ли правительство реальную цену за получаемые продукты или цены завышены в результате коррупции. И, в-третьих, во многих странах сфера государственных закупок не является прозрачной и характеризуется высокой конкуренцией, что может создать условия для закулисных сговоров.
Государственные закупки можно описать как последовательную схему, начиная от планирования закупок и последующей разработки технических условий на продукцию, объявление тендера, приглашение к участию в тендере, оценку тендерных заявок (с оценкой технической и финансовой части), отбор участников, присуждение контрактов и выполнение контрактов. Каждый из этапов этой цепочки является потенциально уязвимым с точки зрения коррупции.
Процесс осуществления государственных закупок можно условно разделить на следующие три основных этапа: подготовка заказа, размещение заказа и выполнение соответствующих контрактов. Каждый из этих этапов представляет риск в плане возможной коррупционной деятельности. Например, при определении требований к заключению контракта и подготовке заказа на закупку следующие действия могут представлять риск:
- определение приоритета подачи заявок для государственных закупок;
- исследование рынка;
- выбор/определение порядка размещения заказов;
- выбор/определение требований к качеству и технических условий по проекту;
- выбор/определение сроков осуществления закупок.
На этапе размещения заказа следующие действия могут представлять риск:
- подготовка тендерной документации;
- объявление о проведении закупок;
- сроки подготовки участниками тендерных заявок;
- анализ тендерных заявок;
- заключение контракта.
На этапе выполнения контракта следующие действия могут представлять риск:
- контроль за выполнением контракта;
- приемка закупленной продукции;
- гарантийный период.
В широких рамках правительственных контрактов и государственных закупок ряд конкретных видов закупочной деятельности, вероятно, представляет наибольший риск, связанный с возможным отмыванием денег от коррупционной деятельности <31>.
--------------------------------
<31> Там же.

Оборонный сектор.
Ряд факторов могут обусловливать повышенный риск коррупции в сфере заключения оборонных контрактов. Во-первых, процесс проведения тендеров может быть менее прозрачным по причине того, что предмет закупок/работ связан с вопросами национальной безопасности и поэтому защищен законодательными и нормативными требованиями, касающимися секретности и конфиденциальности. Засекреченный характер расходов не позволяет антикоррупционным органам, гражданскому обществу или средствам массовой информации проводить эффективные расследования. Во-вторых, сам характер законной деятельности по заключению контрактов на оборонные нужды обусловливает очень специальные требования. В отличие от общедоступных товаров и услуг в других секторах, от предприятий оборонной промышленности часто требуется производство/оказание узкоспециализированной продукции, систем или услуг. Это, в свою очередь, может привести к ограниченным мерам контроля за порядком заключения контрактов и необходимости вносить изменения в спецификации/технические условия в течение срока действия контракта, а также лишает следователей возможности установить, была ли цена контракта завышена или нет. Каждый из перечисленных факторов может увеличить риск коррупции при осуществлении закупок. И наконец, как и в других секторах, в оборонном секторе часто действуют агенты и посредники, что увеличивает вероятность того, что они действуют исключительно для передачи взяток от недобросовестных подрядчиков коррумпированным государственным должностным лицам. В свете этих факторов, а также учитывая количество дел, связанных с такими закупками, подотчетные учреждения могут рассмотреть возможность принятия соответствующих мер для противодействия риску отмывания коррупционных доходов в этой сфере.
Здравоохранение.
Сектор здравоохранения является привлекательной сферой для коррупционеров, поскольку на медицинские услуги ежегодно тратится порядка 5,3 трлн. долл. США, а объем мирового фармацевтического рынка оценивается в 750 млрд. долл. США. По оценкам организации "Транспаренси Интернэшнл", некоторые страны теряют до двух третей поставляемых медицинских лекарств и оборудования вследствие коррупции и мошенничества <32>. В фармацевтической и медицинской отраслях имеется ряд факторов, которые могут способствовать повышению риска коррупции. Коррупция в фармацевтическом секторе и секторе медицинского оборудования может иметь место на всех этапах организационно-коммерческой деятельности, начиная от научных исследований и разработок и заканчивая реализацией и рекламой. Большое количество этапов производства и реализации медицинской продукции может предоставлять широкие возможности для коррупционной деятельности. Среди других факторов, могущих повысить риск коррупции в фармацевтическом секторе и секторе медицинского оборудования, можно отметить тот факт, что во многих странах учреждения здравоохранения являются государственными учреждениями, и их руководители могут считаться государственными чиновниками. Кроме того, многие продукты, заказываемые здравоохранительными учреждениями в рамках контрактов, могут быть узкоспециальными, вследствие чего (как и в случае с закупками на оборонные нужды) при их закупке используются нестандартные процедуры. Таким образом, сфера здравоохранения является еще одной областью, в которой подотчетные учреждения могут реализовать конкретные специальные меры контроля для противодействия отмывания доходов от коррупции.
--------------------------------
<32> Там же.

Крупные инфраструктурные проекты.
Аналогично некоторым аспектам закупок для оборонных нужд, заключение договоров на строительство крупных инфраструктурных объектов характеризуется рядом особенностей, которые могут сделать эту деятельность в большей степени подверженной коррупции. Это включает особый характер производства работ, необходимость в организации сложных схем поставок, (нередко) участие государственных или контролируемых государством компаний, а также крупные масштабы работ, что создает дополнительную мотивацию для коррупции и предоставляет возможности для сокрытия коррупционных платежей. Согласно Индексу взяткодателей "Транспаренси Интернэшнл" за 2011 г. "контракты на государственные проекты и строительство" являются сектором, в котором компании наиболее вероятно дают и берут взятки в международном масштабе. Кроме того, такие проекты представляют особенно высокий риск отмывания коррупционных доходов вследствие масштабности проектов, что затрудняет отслеживание платежей и упрощает сокрытие взяток и завышение стоимости.
В рамках ряда глобальных инициатив проводится работа по обеспечению большей прозрачности и отчетности в этой области. Например, в рамках "Инициативы по повышению прозрачности строительного сектора" (ИПСС) предпринимаются усилия по обеспечению прозрачности путем обнародования информации на разных этапах строительных проектов для повышения ответственности осуществляющих проекты организаций за стоимость и качество перед заинтересованными сторонами. Данная программа была запущена восемью странами в период с 2008 по 2011 гг. и становится международной инициативой. Раскрываемые данные включают, в частности, информацию о целях и стоимости проектов для бенефициаров, объемы и стоимость проектов, участвующих организациях и компаниях, информацию о присуждении контрактов, а также об изменениях стоимости, объемов и сроков работ в ходе строительства. Проводимые аудиты повышают значимость раскрываемых данных, поскольку обеспечивают проверку информации и излагают проблемные вопросы простым и понятным для общественности и надзорных органов языком, с тем чтобы они понимали и, при необходимости, реагировали на возникающие проблемы. Хотя ни один отдельно взятый фактор не является определяющим с точки зрения оценки риска и такие оценки являются, по своей природе, ситуативными, инициативы наподобие ИПСС могут предоставить заинтересованным подотчетным учреждениям полезную информацию относительно конкретных субъектов и операций <33>.
--------------------------------
<33> Там же.

Приватизация.
Риски коррупции также выявлены при продаже или передаче правительством объектов и структур, имеющих большую экономическую ценность, частным операторам. Обычно такая продажа или передача осуществляется путем приватизации. Исторически приватизация была связана с коррупцией. Методы коррупции могут различаться, но включают незаконное вмешательство в процесс приватизации. И опять же, степень прозрачности установленного правительством порядка и процедур приватизации является особенно важным фактором. Чем более открытыми и прозрачными являются процедуры проведения административной оценки и принятия решений, тем более трудно манипулировать, фальсифицировать и незаконно использовать их для личной выгоды.
Помощь в развитии и иное содействие.
Коммерческая деятельность, связанная с получением доходов от нефти и иных полезных ископаемых, представляет повышенный риск коррупции вследствие многочисленных контактов с правительством, обусловленных характером этой деятельности (например, необходимость получения разрешений и одобрений правительства). Однако экономисты утверждают, что деятельность, связанная с получением других видов, так называемых неожиданных и непредвиденных доходов, включая значительные объемы зарубежной помощи, также может обусловливать риск коррупции и, следовательно, риск отмывания коррупционных доходов.
Понимание международной системы противодействия коррупции.
ФАТФ, другими международными организациями были сформулированы общепризнанные стандарты и обобщен передовой опыт в сфере противодействия коррупции, которые в основном отражены в положениях договоров о противодействии коррупции. Например, в целом считается, что положения Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции являются международным стандартом в области политики, направленной на противодействие коррупции. Положения данной Конвенции настолько важны для обеспечения эффективного режима ПОД/ФТ, что в Рекомендации 36 содержится требование о ратификации этой Конвенции. При надлежащей реализации меры антикоррупционного контроля помогают снизить уровень коррупции, так как их применение прежде всего затрудняет незаметное перемещение/перевод финансовых средств, а также ставит барьеры на пути участия в коррупционной деятельности. В положениях Конвенции ООН против коррупции, посвященных мерам по возвращению активов, содержится требование к финансовым учреждениям "проверять личность клиентов, принимать разумные меры для установления личности бенефициарных собственников финансовых средств, депонированных на счета с большим объемом средств, и осуществлять более жесткие меры контроля в отношении счетов, которые пытаются открыть или которые принадлежат обладающим значительными государственными полномочиями лицам и членам их семей или близким связями, либо от имени любых вышеперечисленных лиц". Это требование аналогично, хотя и несколько шире требований, установленных в Рекомендации 12 относительно политических деятелей. В его основе лежит осознание тесных связей между коррупцией, и в частности масштабной коррупцией на правительственном уровне, и отмыванием денег.
Кроме того, Конвенция ООН против коррупции содержит ряд положений, которые, в случае их надлежащего выполнения, служат дополнением к реализуемой юрисдикциями программе противодействия отмыванию денег. Хотя это и не является обязательным требованием, Конвенция ООН против коррупции призывает ратифицировавшие ее страны рассмотреть вопрос о создании подразделений финансовой разведки и режима обязательного направления сообщений о подозрительных операциях. Кроме того, в Конвенции содержится широкий набор требований, направленных на предотвращение/профилактику коррупции. Эти требования включают порядок найма государственных служащих, обеспечение прозрачности заключения договоров о государственных закупках и меры по укреплению судебных органов и органов прокуратуры. Управление ООН по наркотикам и преступности (УНП ООН), отвечающее за выполнение Конвенции ООН против коррупции, разработало ряд инструментов для оказания содействия странам в реализации указанных мер <34>.
--------------------------------
<34> Там же.

Безусловно, положения документов, выпущенных УНП ООН, являются полезными только в случае их выполнения странами. Более 160 стран ратифицировали Договор, хотя и неясно, сколько из этих государств выполнили основные положения Договора. На Конференции стран - членов Конвенции ООН против коррупции была достигнута договоренность о порядке проведения взаимных оценок, получившем название "Механизм обзора выполнения Конвенции". На Конференции стран - членов Конвенции ООН против коррупции также был установлен график проведения такого обзора, предусматривающий анализ выполнения Конвенции ООН против коррупции в два этапа, каждый продолжительностью пять лет.
Краткие обзоры отчетов об анализе мер, принимаемых странами, размещены в открытом доступе на сайте УНП ООН на шести языках. Таким образом, хотя ратификация Конвенции ООН против коррупции и является определенным свидетельством того, что страна стремится бороться с коррупцией, финансовые учреждения и правительства не должны полагаться лишь на то, что факт такой ратификации обеспечит реальное выполнение положений Конвенции.
Как указано в отчете ФАТФ "Легализация (отмывание) доходов от коррупции", ряд других организаций разработали международные инструменты и механизмы для профилактики коррупции. Некоторые из них, так же как и Конвенция ООН против коррупции, предусматривают проведение взаимных оценок прогресса отдельных стран в выполнении содержащихся в них положений. Такие механизмы включают следующие Конвенции:
Межамериканская конвенция против коррупции Организации американских государств и Механизм оценки прогресса выполнения этой Конвенции, в рамках которого комиссии экспертов проводят взаимные оценки с целью анализа реализации положений Конвенции и публикуют отчеты о прогрессе стран - участниц Конвенции;
Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций является более ограниченной по сравнению с другими многосторонними договорами, так как лишь запрещает ратифицировавшим ее странам заниматься подкупом при проведении международных деловых операций. Однако в ней содержатся положения по противодействию отмыванию денег, аналогичные положениям, установленным в стандартах ФАТФ и Конвенции ООН против коррупции. Созданная в рамках этой Конвенции Рабочая группа по противодействию подкупу при проведении международных деловых операций занимается проведением взаимных оценок и публикует отчеты о мерах, принимаемых для реализации положений Конвенции;
Группа государств Совет Европы против коррупции (ГРЕКО) осуществляет мониторинг выполнения Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию и Конвенции о гражданской ответственности за коррупцию и публикует результаты проводимых ею взаимных оценок;
Конвенция ЕС о борьбе против коррупции должностных лиц Европейского сообщества и должностных лиц государств - членов Европейского союза затрагивает вопросы активной и пассивной коррупции внутри государств-членов, а также на уровне ЕС. Недавно Европейская комиссия объявила о намерении создать специальный механизм мониторинга и оценок ЕС (Отчет ЕС о борьбе с коррупцией), который будет реализован параллельно с участием ЕС в ГРЕКО <35>.
--------------------------------
<35> Там же.

Конкретные меры, направленные на борьбу с коррупцией

Помимо общей системы противодействия коррупции, ряд конкретных мер в этой области может представлять интерес в плане оценки странового риска. Эти меры включают раскрытие финансовой информации государственными должностными лицами и раскрытие информации о государственных контрактах. Такие меры не только повышают эффективность усилий, направленных на борьбу с коррупцией, оказывая сдерживающее воздействие на коррумпированных чиновников, но и расширяют возможности подотчетных учреждений и других стран по эффективному выявлению случаев отмывания доходов от коррупции.
Раскрытие финансовой информации государственными должностными лицами.
Во многих странах государственные должностные лица и политические деятели, входящие в одну или более категорий, обязаны по закону периодически подавать декларации об имеющихся у них активах/имуществе и/или деловых интересах. Раскрытие стоимости активов и обязательств наряду с опубликованием суммы доходов государственного должностного лица позволяет выявлять случаи необъяснимых расхождений в уровне благосостояния, а также случаев незаконного обогащения. Раскрытие государственным должностным лицом своих интересов, обязательств и деловых связей может помочь в выявлении конфликтов интересов. Механизмы такого раскрытия финансовой информации являются эффективным средством, поскольку затрагивают вопросы как профилактики, так и выявления случаев коррупции. Они являются эффективным инструментом, который усиливает подотчетность государственных должностных лиц и может укрепить доверие к финансовым учреждениям. Эти механизмы могут предоставить информацию и даже доказательства для проведения расследований и судебного преследования замешанных в коррупции лиц.
Введение требования к государственным должностным лицам о раскрытии информации о своих активах/имуществе и доходах (включая случаи, когда чиновник является бенефициарным собственником активов/имущества) может также служить для достижения других целей. Это, например, может служить средством сдерживания государственных должностных лиц от получения взяток и активов/имущества (по крайней мере, таких, которые можно отследить), а также помочь в выявлении и судебном преследовании лиц, подавших финансовые декларации, содержащие ложную информацию. Более того, такое раскрытие финансовой информации может являться отправным пунктом для оценки риска и мониторинга политического деятеля (и членов его/ее семьи) финансовыми учреждениями. При выявлении активов или операций, которые идут вразрез с финансовой декларацией политического деятеля, финансовое учреждение должно провести более тщательную проверку, с тем чтобы убедиться, что такие дополнительные денежные средства поступили из законного источника, либо направить сообщение о подозрительной операции в соответствующих случаях. Финансовые декларации также могут быть использованы ПФР при анализе подозрительных операций <36>.
--------------------------------
<36> Там же.

Раскрытие информации о государственных контрактах.
Аналогичным образом, требование Конвенции ООН против коррупции обеспечить прозрачность государственных контрактов, которое в первую очередь может снизить уровень коррупции, и является очень важным для целей ПОД, дает подотчетным учреждениям отправную точку для применения усиленных мер НПК. Денежные средства, связанные с закрытыми и засекреченными процедурами заключения контрактов на государственные закупки или проекты, должны вызывать большее подозрение и внимание, нежели средства, выделяемые в рамках прозрачных и открытых процедур. Как отмечено в разделе, посвященном рискам, связанным с секторами экономики, заключение государственных контрактов представляет риск в тех случаях, когда этот процесс не открыт для проверки и контроля со стороны органов государственного финансового контроля.
Международно признанные стандарты в области противодействия отмыванию денег.
Как отмечено в отчете "Легализация (отмывание) доходов от коррупции", похищенные активы являются бесполезными, если их нельзя конвертировать во что-то, что можно использовать. Жесткие меры контроля в области противодействия отмыванию денег могут выявлять движение незаконно полученных активов в рамках финансовой системы и, что еще лучше, удерживать чиновников от коррупционной деятельности. Выполнение 40 Рекомендаций ФАТФ должно являться существенным фактором для рассмотрения при оценке риска отмывания доходов от коррупции. Стандарты ФАТФ были разработаны в целях снижения риска путем повышения эффективности всех аспектов государственного управления - выявление и профилактика, расследование и судебное преследование, а также обмен информацией на национальном и международном уровнях. Юрисдикция, выполняющая Рекомендации ФАТФ, представляет гораздо меньший риск в плане отмывания денег в целом и в плане отмывания коррупционных доходов в частности, нежели юрисдикция, которая не выполняет Рекомендации.
За счет эффективного выполнения Рекомендаций ФАТФ страны могут обеспечить безупречность и повысить прозрачность финансовой системы и укрепить международное сотрудничество в сфере мер ПОД/ФТ. В Стандартах ФАТФ содержатся такие элементы, как сотрудничество политиков на национальном уровне, ПФР, правоохранительные и надзорные органы (Рекомендации 1 и 2), профилактические меры для финансового сектора и других определенных секторов (Рекомендации 9 - 23), а также меры для развития международного сотрудничества (Рекомендации 36 - 40). Все эти меры направлены на содействие в выявлении, расследовании и судебном преследовании случаев отмывания коррупционных доходов коррумпированными чиновниками, а также на содействие в замораживании, конфискации и возвращении незаконных доходов.
Помимо этого, у ФАТФ имеются два механизма для оценки выполнения Рекомендаций. Первый механизм - это процесс проведения взаимных оценок, в рамках которого члены ФАТФ и страны - члены Региональных групп по типу ФАТФ (РГТФ) согласовали проведение своей оценки другими членами и опубликование результатов такой оценки. Вторым механизмом является процедура, осуществляемая Рабочей группой ФАТФ по обзору международного сотрудничества. В рамках этой процедуры публично объявляются страны, представляющие высокий риск и/или не участвующие в сотрудничестве, с которыми указанная Рабочая группа разрабатывает рабочие планы, которые подлежат усиленному мониторингу и должны выполняться соответствующими странами с целью гарантированного обеспечения полноценного режима ПОД/ФТ. Оба механизма являются ценными источниками информации о качестве режима ПОД/ФТ, которая, в свою очередь, указывает на риск отмывания доходов от коррупции <37>.
--------------------------------
<37> Там же.

Помимо этого, по мере того как ФАТФ переходит к четвертому раунду взаимных оценок с целью анализа и оценки эффективности и технического соответствия, у подотчетных учреждений появляется возможность осуществлять оценку риска не только с точки зрения технического соответствия, но и в плане понимания видов и уровней риска, присущих конкретным юрисдикциям.
Индексы коррупции.
Различные правительства, неправительственные организации и многосторонние группы заинтересованы в определении уровня коррупционного риска в правительстве или учреждениях конкретной страны. К примеру, страны-доноры и неправительственные организации могут попытаться определить риск, связанный с коррупцией, при принятии решений о распределении гуманитарной помощи. По этой причине было разработано множество индексов для определения коррупционного риска. Некоторые из этих индексов определяют уровень восприятия коррупции в конкретной юрисдикции, тогда как другие определяют конкретные факторы, которые должны присутствовать (или отсутствовать) в стране с низким уровнем коррупции.
Индекс восприятия коррупции "Траспаренси Интернэшнл".
Среди всех проблем, связанных с борьбой с преступностью, особняком стоит использование антикоррупционными органами и организациями "индексов восприятия" для определения серьезности угрозы. Логика их использования заключается в том, что изначально коррупцию очень сложно выявить. Если только речь не идет о прямом вымогательстве, коррупционеры кровно заинтересованы в том, чтобы держать в тайне свои коррупционные схемы, а жертвы коррупции (обычно население юрисдикции, в которой действует коррумпированный чиновник) не знают о том, что их обманывают. Об ограблениях банков сообщают в средствах массовой информации независимо от того, пойманы грабители или нет, так что общественность знает о совершенном преступлении. В результате коррупционной деятельности общество теряет гораздо больше денег, нежели при ограблении банка, причем в этом случае не только грабитель остается безнаказанным, но и нередко сами жертвы не подозревают о том, что оказались ограбленными.
Как указано в отчете "Легализация (отмывание) доходов от коррупции", организация "Транспаренси Интернэшнл" публикует список стран, ранжированных в соответствии с оценкой уровня восприятия коррупции в этих странах, известный как Индекс восприятия коррупции (Corruption Perception Index) (ИВК). Охватывая более 180 стран, Индекс восприятия коррупции основывается на опросах профессиональных кругов относительно административной и политической коррупции, в частности относительно взяточничества государственных должностных лиц, "откатов" при осуществлении государственных закупок, незаконного присвоения государственных средств и эффективности антикоррупционных мер, принимаемых в государственном секторе. Индекс восприятия коррупции направлен на исключение предвзятости восприятия, поскольку основан на различных оценках и опросах профессионального мнения независимых и уважаемых учреждений и экспертов. Помимо этого, "Транспаренси Интернэшнл" периодически публикует Индекс взяткодателей (Bribe Payers Index) - список, в котором развитые страны и сектора экономики ранжированы в соответствии с предполагаемой вероятностью того, что они (компании из этих стран и секторов) будут давать взятки (за границей). ОЭСР, ГРЕКО, Всемирный банк и многие подотчетные учреждения используют Индексы "Транспаренси Интернэшнл" в своей работе и, кроме того, на них имеются прямые ссылки во многих отчетах о взаимных оценках, проводимых ФАТФ. Вольфсбергская группа охарактеризовала "Транспаренси Интернэшнл" как пример заслуживающего доверия источника информации при определении наличия высокого уровня коррупции в стране <38>.
--------------------------------
<38> Там же.

Однако, как признают сами их сторонники, эти индексы имеют свои ограничения. Они оценивают восприятие административной и политической коррупции, а не сами преступления и не могут дать точную оценку желания и усилий, предпринимаемых правительством для борьбы с коррупцией, а также не оценивают вероятность связи отдельной деловой операции или клиента с коррупционной деятельностью. Их также нельзя использовать для сравнения прогресса в антикоррупционной сфере в годовом исчислении, и они являются недостаточно точными для избежания выводов о том, что одна страна является "более коррумпированной", нежели другая. В этой связи лучше рассматривать Индекс восприятия коррупции и другие индексы восприятия в качестве инструмента для оценки риска коррупции, который должен дополняться другими свидетельствами/доказательствами и анализом.
Другие индексы восприятия коррупции.
Существует ряд других индексов восприятия, основанных на оценке восприятия более широкого спектра факторов, нежели чисто коррупция. Одним из таких индексов являются "Показатели качества государственного управления в странах мира" (Worldwide Governance Indicators), которые оценивают качество государственного управления в юрисдикции. Согласно этому показателю государственное управление представляет собой "традиции и учреждения, с помощью которых в стране осуществляется власть", включая методы выбора и мониторинга правительства, его возможностей формулировать и реализовывать ясную политику и уровень уважения к определенным учреждениям в стране.
Было установлено, что качество государственного управления в юрисдикции положительно влияет на снижение риска коррупции. Правительства со слабым управлением более уязвимы в плане коррупции. И наоборот, страны с высоким качеством государственного управления способны в большей степени пресекать, выявлять и осуществлять судебное преследование коррупционных проявлений, нежели другие страны. ОЭСР определяет "зоны слабого государственного управления" как регионы, в которых "правительства не способны или не желают брать на себя ответственность. Такая "несостоятельность правительства" ведет к еще большей несостоятельности политических, экономических и гражданских структур, что, в свою очередь, создает условия для разгула насилия, преступности и коррупции и препятствует экономическому и социальному развитию". Кроме того, в контексте проблемы дачи взяток коммерческими организациями ОЭСР составила список контрольных вопросов, на которые компании должны дать себе ответ в отношении "зон со слабым государственным управлением". Эти вопросы включают осознание потенциальных рисков, меры, которые необходимо принять при ведении дел с местными политическими деятелями, и системы управления, которые нужно иметь при осуществлении коммерческой деятельности в "зонах со слабым государственным управлением".
При оценке качества государственного управления в системе "Показателей качества государственного управления в странах мира" используются шесть показателей восприятия: 1) учет мнения населения и подотчетность государственных органов; 2) политическая стабильность и отсутствие насилия; 3) эффективность работы правительства; 4) качество законодательства; 5) верховенство закона и 6) сдерживание коррупции. При их совокупном использовании и присвоении баллов эти взаимосвязанные показатели могут позволить получить картину качества государственного управления в стране <39>.
--------------------------------
<39> Там же.

Многие из шести факторов, используемых в системе "Показателей качества государственного управления в странах мира" могут применяться при проведении риск-ориентированного анализа для определения риска отмывания коррупционных доходов. Например, такой показатель, как "Учет мнения населения и подотчетность государственных органов", примерно соответствует наличию или отсутствию "контроля над государством". Показатель "Контроль над государством" отмечен в отчете "Легализация (отмывание) доходов от коррупции" в качестве существенного фактора риска, указывающего на отмывание доходов от коррупции, поскольку позволяет правительственным элитам "вмешиваться и препятствовать" эффективной работе органов, занимающихся противодействием отмыванию денег и борьбой с коррупцией. Кроме того, наличие свободных средств массовой информации и право на свободу слова и собраний является мощным инструментом сдерживания и борьбы с коррупцией. Некоторые исследования показывают, что широкий доступ общественности к информации через средства массовой информации может снизить уровень коррупции. В случае американского конгрессмена Рэндалла Каннингема и перуанского деятеля Владимиро Монтесиноса именно пресса первая пролила свет на коррупционную деятельность, что обеспечило доказательства и стимулировало уголовное расследование этой деятельности.
Кроме того, наличие "эффективности работы правительства", определенной, в частности, как "качество государственных услуг, качество работы государственных служащих и степень их независимости от политического давления... и уровень доверия к проводимой правительством политике" является важным показателем для определения возможности и мотивов коррупционной деятельности в правительстве. Другой показатель - "верховенство закона", определенный, в частности, как "уверенность различных субъектов в установленных законодательных нормах, а также соблюдение ими этих норм, в частности, отношение к исполнению контрактных обязательств, уважение прав собственности и эффективность работы полиции и судов" имеет прямое отношение к определению уровня практического применения имеющегося антикоррупционного законодательства в юрисдикции. И последний показатель - "сдерживание коррупции", который непосредственно определяет восприятие коррупции, имеет отношение к любой оценке, которую подотчетное учреждение может провести в целях определения странового или географического риска <40>.
--------------------------------
<40> Там же.

Кроме того, Базельский институт государственного управления разработал Индекс риска отмывания денег (AML Risk Index), который аналогичен "Показателям качества государственного управления в странах мира" и служит для оценки уровня странового риска, связанного с отмыванием денег и финансированием терроризма. Он представляет собой комплексный индекс, определяющий общий рейтинг на основании 15 независимых индексов. При использовании данного индекса учитываются выполнение стандартов в сфере ПОД/ФТ, уровень восприятия коррупции, финансовая прозрачность, политическое финансирование, эффективность и независимость судебной системы, а также другие показатели.
Другие индексы, не основанные на восприятии.
В основе индексов другого типа лежит не восприятие, а сбор информации, которая, по мнению разработчиков этих индексов, служит полезным показателем для оценки состояния дел в подверженных коррупции сферах. Например, Антикоррупционный деловой портал (Business Anti-Corruption Portal) является универсальным практическим инструментом для оказания адресной, но ни в коем случае не единственной, поддержки предприятиям малого и среднего бизнеса, осуществляющим свою деятельность на развивающихся рынках или в развивающихся странах. Портал включает в себя ряд ресурсов, в том числе информацию о международных и региональных конвенциях и инициативах по борьбе с коррупцией.
Портал также включает характеристики (профили) 60 стран в шести регионах с подробным описанием нормативно-правовой базы, анализом деятельности по секторам экономики и риска коррупции, фактов, касающихся правовой/институциональной базы борьбы с коррупцией и ее практическим применением, государственных и частных антикоррупционных инициатив и информации о ратификации международных конвенций. В указанном разделе портала также представлен обзор случаев и видов коррупционной деятельности, с которыми могут столкнуться конкретные страны. Информация о секторах экономики приведена в количественном и качественном разрезе с использованием индексов коррупции и описанием коррупционных операций со ссылками на источники информации, описывающие эти схемы. В разделе, посвященном инструментам борьбы с коррупцией, также приведены случаи коррупционной деятельности, отчеты и информация, касающаяся антикоррупционных ресурсов в конкретных секторах, и даны другие полезные ссылки.
Источники, из которых поступает информация, имеют практический опыт работы. Проанализированные и обобщенные данные и информация, представленные для открытого доступа, основаны на исследованиях, проводимых финансовыми учреждениями, а также государственными и частными организациями. Доступ к порталу бесплатный, и им часто пользуется и на него часто ссылается ряд крупных международных организаций, включая ОЭСР, ООН, Всемирный банк, МФК и "Транспаренси Интернэшнл". Для обеспечения достоверности информации, представленной в разделе "Профили стран", данные обновляются один или два раза в год.
Помимо этого, "Индекс верховенства закона" (Rule of Law Index), разработанный организацией World Justice Project ("Проект за мировую справедливость"), представляет анализ законодательной базы государств и ее эффективности. Global Integrity ("Глобальная честность"), являющаяся неправительственной организацией, частично финансируемой странами и многосторонними организациями, включая ООН, разработала индекс, в рамках которого осуществляется сбор количественной и качественной информации для определения состояния органов, механизмов и практики, связанных с антикоррупционной деятельностью и надлежащим государственным управлением. Эта организация публикует общий список стран и отчетов, а также составляет список стран, наиболее подверженных риску масштабной коррупции на правительственном уровне. Для сокрытия коррупционных доходов коррумпированные государственные должностные лица используют методы отмывания денег, аналогичные тем, которыми пользуется организованная преступность. К примеру, использование наличных денег, банковских электронных переводов и/или создание офшорных компаний-оболочек и открытие трастовых счетов имело место почти во всех недавних случаях масштабной коррупции на правительственном уровне. Кроме того, при подкупе со стороны представителей бизнеса нередко используются посредники. Помимо этого, также выяснилось, что широкий спектр продуктов и услуг, предлагаемый финансовыми учреждениями, является уязвимым с точки зрения их незаконного использования политическими деятелями. К таким продуктам и услугам относятся частное банковское обслуживание состоятельных лиц, розничные банковские продукты, корреспондентские и котловые счета, операции с использованием счетов юридических лиц, не являющихся клиентами, и банковские электронные переводы. В своих руководящих указаниях в этой области Вольфсбергская группа отмечает, что доходы от коррупции "часто проводятся через схемы, обычно используемые для легализации (отмывания) денег от других видов преступлений". Примеры, приведенные в настоящем отчете, а также в предыдущем исследовании "Легализация (отмывание) доходов от коррупции", свидетельствуют о том, что для легализации коррупционных доходов может использоваться множество способов, применяемых в целях отмывания денег от другой преступной деятельности. В частности, это включает использование корпоративных структур и трастов, подставных лиц, номинальных владельцев, членов семьи и наличных денег <41>.
--------------------------------
<41> Там же.

Раздел III. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ В БОРЬБЕ
С ПРЕСТУПНОСТЬЮ В ФИНАНСОВОЙ СФЕРЕ

Глава 16. РАЗВИТИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ЗА ФИНАНСОВЫЕ ПРЕСТУПЛЕНИЯ

§ 1. Понятие и виды юридической ответственности
в финансовой сфере

В последние годы институт финансово-правовой ответственности активно изучался и развивался. О финансово-правовой ответственности и ее разновидностях - налоговой и бюджетной ответственности писали и пишут многие исследователи <1>. Однако в научной литературе до сих пор не выработано единого подхода к определению понятия финансово-правовой ответственности, содержанию данного понятия, уяснению места в системе юридической ответственности, определению соотношения финансово-правовой ответственности с бюджетной и налоговой ответственностью.
--------------------------------
<1> См.: Батыров С.Е. Финансово-правовая ответственность: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Сердюкова Н.В. Финансово-правовая ответственность по российскому законодательству: становление и развитие: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2003; Крохина Ю.А. Финансово-правовая ответственность // Финансовое право России: Учебник для вузов. М., 2007.

Поскольку финансово-правовая ответственность - частный случай юридической ответственности, то рассмотрим сначала понятие ответственности в целом. Вообще юридическая ответственность - это одна из мер государственного принуждения, наряду с которой к мерам государственного принуждения относятся меры пресечения, предупредительные меры и правовосстановительные меры. Наказание, являясь мерой юридической ответственности, возможно только в рамках привлечения к юридической ответственности. Санкция - это часть правовой нормы, в которой содержатся последствия выполнения или невыполнения самого правила поведения <2>, а также нормативное определение мер государственного принуждения <3>, а не только юридической ответственности.
--------------------------------
<2> См.: Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М.: Юристъ, 1996. С. 43.
<3> См.: Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1995. С. 312.

В теории права под юридической ответственностью понимается реакция государства на совершенное правонарушение. Юридическая ответственность всегда связана с государственным принуждением, характеризуется определенными лишениями, которые виновный должен претерпеть. Причем, как верно отмечает В.И. Гойман <4>, лишения - это не обязанность, которую субъект должен был ранее исполнить; исполнение обязанности - это не ответственность; ответственность - дополнительные (помимо выполненной обязанности) неблагоприятные последствия. Например, уплата недоимки по налогам и сборам является исполнением налоговой обязанности; а уплата пеней за нарушение срока исполнения налоговой обязанности - это разновидность правовосстановительных мер в государственном принуждении и также не является дополнительным лишением, т.е. наказанием (п. 1 ст. 72, ст. 75 Налогового кодекса Российской Федерации <5>). Юридическая ответственность всегда наступает только за совершенное правонарушение, правонарушение - основание юридической ответственности.
--------------------------------
<4> См.: Гойман В.И. Правонарушение и юридическая ответственность // Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М.: Юрист. С. 240 - 243.
<5> См.: Налоговый кодекс РФ от 31.07.1998. Ч. 1 // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.

В законодательстве РФ не используются понятия "финансовое правонарушение" и "финансово-правовая ответственность", но в налоговом и бюджетном законодательстве РФ, которое является частью финансового законодательства РФ, содержатся нормы права, устанавливающие налоговые правонарушения и ответственность за их совершение (разд. VI НК РФ) и ответственность за нарушение бюджетного законодательства РФ (ч. 4 Бюджетного кодекса Российской Федерации <6>). Что касается других правовых институтов, составляющих отрасль финансового права, - валютного регулирования и валютного контроля <7>, правовых основ финансов государственных и муниципальных предприятий, финансово-правового регулирования банковской деятельности, правового регулирования обязательного государственного страхования и правовых основ денежного обращения и расчетов, то в соответствующем законодательстве не содержится норм, устанавливающих ответственность за совершение правонарушений в названных сферах <8>. Поэтому остановимся на анализе положений НК РФ и БК РФ.
--------------------------------
<6> Бюджетный кодекс РФ (от 31.07.1998) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
<7> В ранее действовавшем Законе РФ от 09.10.1992 N 3615-1 "О валютном регулировании и валютном контроле" содержалась специальная ст. 14, в которой предусматривалась ответственность за конкретные нарушения положений указанного Закона. Поэтому до 2004 г. (года начала действия нового Федерального закона от 10.12.2003 N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле") было правомерным выделять в качестве самостоятельного вида правонарушений валютные правонарушения. В настоящее время за нарушения валютного законодательства РФ специальная ответственность в самом валютном законодательстве не предусматривается; за нарушения в валютной сфере установлена уголовная и административная ответственность. См. подробнее: Тютина Ю.В. Ответственность за нарушения валютного законодательства РФ // Крохина Ю.А., Смирникова Ю.Л., Тютина Ю.В. Валютное право: Учебник для вузов. М.: Высшее образование, 2007.
<8> В литературе имеется и другая позиция, содержащая расширительный подход к финансовой ответственности. Так, О.М. Гейхман полагает, что "понятие "финансовая ответственность" включает в себя такие ее разновидности, как налоговая, бюджетная, банковская и валютная". См. подр.: Гейхман О.М. Бюджетно-правовая ответственность: Монография. М.: РПА МЮ РФ, 2005.

В ст. 106 НК РФ содержится понятие налогового правонарушения: налоговым правонарушением признается виновно совершенное противоправное деяние налогоплательщика, налогового агента и иных лиц, за которое НК РФ установлена ответственность. Таким образом, закрепляя понятие налогового правонарушения, законодатель закрепляет основание соответствующей ответственности, т.е. налоговой, которая, в свою очередь, является разновидностью финансовой. Сами налоговые правонарушения и ответственность за их совершение устанавливаются в гл. 16 "Виды налоговых правонарушений и ответственность за их совершение" НК РФ и в гл. 18 "Виды нарушений банком обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, и ответственность за их совершение" НК РФ.
В то же время законодатель избегает употреблять термин "налоговая ответственность", используя более "нейтральный" - "ответственность за налоговые правонарушения", который, по сути, ничем не отличается от термина "налоговая ответственность" <9>. Стремление законодателя избегать использования термина налоговой ответственности понятно и объяснимо, поскольку в доктрине, в юридической науке отношение к налоговой ответственности является неоднозначным, спорным. Большинство ученых-правоведов (за исключением ученых в области финансового и налогового права) не поддерживают идею о выделении налоговой (финансовой) ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности. В то же время, как показывает практика высших судов, использование термина налоговой ответственности вполне отвечает реалиям современной действительности. К тому же, как мы указывали выше, в налоговом законодательстве четко сформулировано и определено основание налоговой ответственности - налоговое правонарушение.
--------------------------------
<9> В прежней редакции Налогового кодекса РФ, действовавшей до 01.01.2007, понятие налоговой ответственности употреблялось неоднократно - в п. 2 ст. 100 и п. 2 ст. 107. Термин "налоговая ответственность" неоднократно употребляется в решениях Конституционного Суда РФ. См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Г.А. Поляковой и запросом Федерального арбитражного суда Московского округа" // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3200; Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2004 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А.Д. Егорова и Н.В. Чуева" // СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3214; и др.

Поэтому считаем возможным выделять в системе юридической ответственности наряду с уголовной, административной, гражданской, дисциплинарной и материальной ответственностью такой вид юридической ответственности, как налоговая (финансовая), поскольку формальные основания ее существования установлены в налоговом законодательстве РФ <10>. Этот вывод подтверждается и материалами судебной практики.
--------------------------------
<10> См. подр.: Тютина Ю.В. К вопросу о месте налоговой ответственности в системе юридической ответственности // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. N 2.

По-иному обстоит дело с ответственностью за нарушения бюджетного законодательства РФ. В 2000 г. вступил в силу БК РФ, ч. 4 которого посвящена ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Кроме того, с 1 июля 2002 г. был введен в действие Кодекс РФ об административных правонарушениях, в гл. 15 которого предусмотрено несколько административных правонарушений в области финансов (бюджета), а также ответственность за их совершение. В Уголовном кодексе РФ содержатся два состава преступлений в бюджетной сфере: ст. 285.1 "Нецелевое расходование бюджетных средств" и ст. 285.2 "Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов". Таким образом, к настоящему времени мы имеем ряд в определенной мере систематизированных правовых норм, устанавливающих правонарушения в бюджетной сфере и ответственность за их совершение.
В ст. 281 БК РФ нарушение бюджетного законодательства определяется как неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Обращает на себя внимание тот факт, что в БК РФ законодатель использует термин "нарушение бюджетного законодательства", но не "бюджетное правонарушение". Анализируя статьи БК РФ, где устанавливаются нарушения бюджетного законодательства и ответственность за их совершение (ст. ст. 289 - 306), можно заметить, что санкции всех этих статей содержат отсылку к КоАП РФ, а при наличии состава преступления - к УК РФ. Следуя логике законодателя, можно сделать вывод о том, что он (законодатель) умышленно не выделяет понятие "бюджетное правонарушение" и его признаки (по аналогии, например, с НК), сводя нарушения бюджетного законодательства в зависимости от степени общественной опасности к административным проступкам или уголовным преступлениям.
Согласно ст. 282 Бюджетного кодекса РФ мерами, применяемыми к нарушителям бюджетного законодательства РФ, являются:
1) предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
2) блокировка расходов;
3) изъятие бюджетных средств;
4) приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
5) наложение штрафа;
6) начисление пени и иные меры в соответствии с БК РФ и федеральными законами.
К иным мерам можно отнести сокращение или прекращение всех форм финансовой помощи из соответствующего бюджета (ст. 290 БК РФ), выплату компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования (ст. 293 БК РФ), аннулирование государственных или муниципальных гарантий (ст. 300 БК РФ). Нетрудно заметить, что названные меры носят различный характер, поэтому их следует систематизировать.
Можно предложить следующий вариант классификации мер принуждения, применяемых за нарушение бюджетного законодательства РФ.
К пресекательным мерам государственного принуждения относятся:
1) блокировка расходов (ст. 231 БК РФ);
2) приостановление операций по счетам в кредитных организациях <11>.
--------------------------------
<11> Данная мера только названа в ст. 282 БК РФ, но в санкциях ст. ст. 289 - 306 данного Кодекса она не предусмотрена, равно как и не предусмотрен Кодексом механизм ее применения.

3) сокращение или прекращение всех форм финансовой помощи из соответствующего бюджета (ст. 290 БК РФ);
4) аннулирование государственных или муниципальных гарантий (ст. 300 БК РФ).
Перечисленные меры являются пресекательными, так как направлены на прекращение, пресечение противоправных действий в бюджетной сфере, предотвращение причинения имущественного вреда общественно-территориальным образованиям. Никаких дополнительных обременений в случае применения этих мер принуждения нарушители бюджетного законодательства не несут.
Правовосстановительными мерами являются:
1) изъятие в бесспорном порядке следующих видов бюджетных средств: а) используемых не по целевому назначению; б) подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек; а также процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил (ст. ст. 289 - 291, 296 - 299, 302 - 303 БК РФ);
2) пеня (ст. ст. 290, 291, 304, 305 БК РФ);
3) выплата компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования (ст. 293 БК РФ).
Перечисленные меры можно отнести к правовосстановительным, так как они направлены на компенсацию, устранение вреда и убытков, причиненных как общественно-территориальным образованиям, так и бюджетополучателям неправомерными действиями в бюджетной сфере. При применении этих мер также дополнительные обременения в отношении нарушителей не наступают.
Предупреждение - предупредительная мера государственного принуждения, предусмотрена санкциями ст. ст. 292, 294 - 297, 299 - 302, 306 БК РФ.
Названные пресекательные, правовосстановительные и предупредительные меры, предусмотренные БК РФ, являются мерами государственного принуждения, более широкого по сравнению с ответственностью понятия.
Определим сущность штрафа, являющегося в соответствии со ст. 292 БК РФ одной из мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства РФ. Если соотнести ст. 282 "Меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства" и ст. ст. 289 - 306 БК РФ, устанавливающие ответственность за нарушения в бюджетной сфере, со ст. 3.2 "Виды административных наказаний" КоАП РФ, то получается, что в ст. 282 БК РФ речь идет именно об административном штрафе. Заметим, что во всех статьях БК РФ, где наказание определено в виде штрафа, содержится отсылка к КоАП РФ.
Таким образом, БК РФ не устанавливает особую ответственность за нарушения бюджетного законодательства, а содержит указание на применение правовосстановительных, пресекательных и предупредительных мер государственного принуждения, а также отсылает к УК РФ и КоАП РФ, которыми устанавливаются конкретные правонарушения в бюджетной сфере и наказание за их совершение.
Следовательно, из действующего финансового законодательства РФ только в НК РФ установлены виды налоговых правонарушений и ответственность за их совершение, поэтому на сегодняшний день финансово-правовая ответственность сводится к налоговой ответственности. Учитывая важность финансовой сферы, ее огромное значение для государства, необходимость защиты финансовых интересов государства, считаем целесообразным развивать институт финансово-правовой ответственности, расширять ее содержание. Это возможно путем внесения прежде всего в бюджетное и валютное законодательства конкретных видов бюджетных и валютных правонарушений и ответственности за их совершение.
В целом весь обширный и многогранный теоретический материал по реализации финансовой ответственности следует разделить на две группы: одна - охватывает финансовые правонарушения, а другая - применение финансовых санкций.
До недавнего времени в финансово-правовой науке придавалось решающее значение исследованию вопросов, связанных с понятием и сущностью финансовых санкций, а также порядком их применения. Однако задачи повышения эффективности финансовых санкций, вытекающие из судебно-арбитражной практики, а также практики деятельности органов, осуществляющих исполнение бюджетов всех уровней, налоговых органов и субъектов валютного контроля, вызвали необходимость теоретического осмысления условий применения таких санкций. Поэтому в настоящее время предметом углубленной научной разработки стали отдельные условия реализации финансовой ответственности (в первую очередь объективная и субъективная стороны финансовых правонарушений), а затем весь комплекс условий. Результат исследования выражается в обобщении условий привлечения субъектов финансового права к юридической ответственности в единую категорию, которая, с учетом сложившейся в теории права и правоприменительной практике терминологии, может быть названа "составом финансового правонарушения" <12>.
--------------------------------
<12> Термин "состав финансового правонарушения" уже получил признание в учебной и научной литературе (см.: Карасева М.В. Финансовое право: Общая часть. М., 1999. С. 185 - 190; Финансовое право / Под ред. А.А. Ялбулганова. С. 150 - 154; Юстус О.И. Финансово-правовая ответственность налогоплательщиков-организаций: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1997. С. 9, 16 - 18; и др.). До указанных работ отдельные условия ответственности в финансовом праве рассматривались обычно под углом зрения общих проблем теории юридических фактов (см.: Ровинский Е.А. Основные проблемы теории советского финансового права. М., 1960. С. 158 - 161; Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 1999. С. 64; Финансовое право / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2000. С. 47 - 48).

Понятие финансового правонарушения является одним из наиболее спорных вопросов теории финансового права. Мнения исследователей противоправного поведения в сфере публичных финансов колеблются - от полного отрицания финансовых правонарушений до признания этой правовой категории в качестве одной из ключевых в теории финансовой ответственности. Авторы, отрицающие категорию "финансовое правонарушение", рассматривают их как разновидность административных проступков <13>. Высказывается также мнение о том, что понятие финансового правонарушения является собирательным <14> и потому в качестве целостной правовой категории отсутствует. В обоих случаях основным доводом авторов приведенных воззрений на понятие финансового правонарушения является то, что определение финансового правонарушения не нашло законодательного закрепления. Этот довод не является убедительным. Отсутствие законодательного определения финансового правонарушения, скорее, следует рассматривать как недостаток действующего законодательства, нежели как основание для отрицания существования таких правонарушений. Гражданское законодательство также не содержит в себе определение гражданского правонарушения, вместе с тем никто не оспаривает существование таких правонарушений.
--------------------------------
<13> См.: Бахрах Д.Н., Кролис Л.Ю. Административная ответственность и финансовые санкции // Журнал российского права. 1997. N 8. С. 88; Шеховцева Е.В. Юридическая природа ответственности, предусмотренная Налоговым кодексом Российской Федерации // Герценовские чтения 2001. Теоретические сообщения. М., 2001. С. 114.
<14> См.: Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть. М., 1999. С. 181 - 182.

Финансовые правонарушения составляют одну из частей правового поведения в сфере публичных финансов. Последнее охватывает собой как правомерное, так и противоправное поведение субъектов финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Их юридически безразличное поведение для финансового права непосредственного интереса не представляет. Правовое поведение в сфере публичных финансов наиболее общим образом следует определить как общественно значимое, подконтрольное сознанию, волевое поведение индивидуальных и коллективных субъектов финансовой деятельности государства и местного самоуправления, предусмотренное правом и влекущее правовые последствия. Для публичных финансов наиболее характерно правомерное поведение, при котором субъекты финансовой деятельности государства и муниципальных образований не выходят за пределы принадлежащих им субъективных финансовых прав и надлежащим образом исполняют свои финансовые обязанности. Вместе с тем не редки случаи, когда нормы, закрепленные актами финансового законодательства, нарушаются. Это влечет необходимость применения мер финансово-правового принуждения в целях пресечения таких фактов, восстановления положения, существовавшего до этого, и предупреждения противоправного поведения в дальнейшем.
Граница между правомерным и противоправным поведением в сфере публичных финансов проходит там, где начинается неисполнение или ненадлежащее исполнение участниками финансовой деятельности государства и муниципальных образований своих финансовых обязанностей. Сам факт неосуществления субъективного финансового права, если он не затрагивает прав и законных интересов других лиц, еще не порождает противоправности в поведении субъекта публичных финансов. Не всякое противоправное поведение в сфере публичных финансов представляет собой финансовое правонарушение. Противоправность является только одним из признаков такого правонарушения.
Финансовое правонарушение является одной из разновидностей правонарушений. Поэтому ему свойственны все признаки, присущие последним. Вместе с тем финансовым правонарушениям присущ ряд особенностей. Для признания того факта, что нарушение нормы, закрепленной в акте финансового законодательства, есть финансовое правонарушение, необходимо наличие следующих признаков:
- финансовое правонарушение - это поведенческий акт (деяние) субъектов публичных финансов;
- для финансового правонарушения характерно нарушение норм, закрепленных актами финансового законодательства, что свидетельствует о его противоправности;
- финансовое правонарушение причиняет вред публичным финансам;
- финансовое правонарушение - это виновное деяние;
- за совершение финансового правонарушения предусмотрено применение к виновному лицу мер финансово-правового принуждения, направленных на умаление его имущественного положения, иными словами, финансовое правонарушение является основанием реализации финансовой ответственности. При этом финансовым правонарушением может признаваться только деяние, совершенное лицом, которое в соответствии с действующим законодательством способно нести финансовую ответственность.
Последний признак является ключевым в понимании финансового правонарушения, поскольку позволяет отграничить его от иных правонарушений (преступлений, административных и дисциплинарных проступков, гражданских правонарушений), совершаемых в сфере публичных финансов.
Финансовое правонарушение как поведенческий акт (деяние) может представлять собой либо активное действие, либо бездействие. Не может быть признано правонарушением событие, пусть и повлекшее общественно вредные последствия в сфере публичных финансов. Говоря о деяниях, необходимо отличать их от человеческих телодвижений, поскольку последние могут быть неосознанными, в то время как деяние осуществляется под контролем сознания и выражает волю лица, его совершающего, т.е. деяние обладает волевым и интеллектуальным моментами.
Осуществление деяния под контролем сознания предполагает, что лицо, его совершающее, осознает или должно и может осознавать его правовое значение, а также предвидит или должно и может предвидеть его последствия. Особенностью поведенческих актов в сфере публичных финансов является то, что реализация их интеллектуального момента предполагает определенные познания в этой области, а это требует определенной предварительной подготовки. Для некоторых специалистов в сфере финансов (аудиторов, главных бухгалтеров, специалистов по работе с ценными бумагами и т.д.) устанавливаются специальные квалификационные требования. Для удостоверения их соответствия данным требованиям может проводиться государственная аттестация, т.е. юридический акт проверки знаний указанных лиц с последующим признанием и удостоверением со стороны государства того, что они предъявляемым к ним требованиям соответствуют.
С государственной аттестацией специалистов связывается правоспособность некоторых субъектов публичных финансов. Так, для осуществления некоторых видов деятельности на финансовых рынках (аудиторская деятельность, профессиональная деятельность на рынке ценных бумаг и т.п.) требуется, чтобы их участники, если они являются физическими лицами, прошли государственную аттестацию, или, если же они являются юридическими лицами (организациями), требуется, чтобы в их составе были аттестованные специалисты. Также необходимы аттестованные специалисты для реализации отдельных направлений финансово-хозяйственной деятельности, например бухгалтерского учета <15>. Проведение государственной аттестации специалистов в сфере публичных финансов целесообразно в связи с тем, что в современных условиях только лицо, обладающее необходимыми познаниями в данной сфере, может эффективно реализовывать свои функции, при этом не рискуя неосознанно причинить вред финансовым интересам государства и муниципальных образований.
--------------------------------
<15> В настоящее время наличие аттестованного профессионального бухгалтера в составе работников юридического лица не требуется, однако преобладает точка зрения, что правом подписи документов бухгалтерской отчетности (баланса и отчета) и налоговой отчетности (налоговой декларации) должны обладать только лица, прошедшие государственную аттестацию. Министерством финансов РФ ведется активная подготовительная работа в данном направлении, а Министерство труда и социального обеспечения РФ включило наличие аттестата в число обязательных квалификационных требований, предъявляемых к главным бухгалтерам.

Законодательство о бухгалтерском учете предполагает, что для реализации интеллектуального момента поведенческих актов организаций в сфере публичных финансов характерно то, что, как правило, в их совершении задействовано два должностных лица - руководитель организации и ее главный бухгалтер <16>. Привлечение главного бухгалтера к правовому поведению в сфере публичных финансов определяется необходимостью обеспечения квалифицированного контроля в этой сфере со стороны специалиста.
--------------------------------
<16> Следует отметить, что в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" введение в штат должности главного бухгалтера (бухгалтера) является правом, а не обязанностью руководителя организации, на котором лежит ответственность за организацию бухгалтерского учета.

Волевой момент поведенческих актов в сфере публичных финансов проявляется в том, что они выражают волю лица, их совершающего, направленную на достижение определенного результата. Волевой момент поведенческих актов организаций в сфере публичных финансов также отличает необходимость привлечения к их совершению специалистов в бухгалтерском учете (профессиональных бухгалтеров). При этом реализация волевого момента со стороны главного бухгалтера неразрывно связана с реализацией интеллектуального момента в его поведении, поскольку воля главного бухгалтера направлена в первую очередь не на достижение результата совершаемого деяния, а на обеспечение финансовой дисциплины при этом.
Применительно к финансовым правонарушениям волевой, интеллектуальный моменты поведенческих актов в сфере публичных финансов реализуются через вину правонарушителя.
Как отмечалось выше, среди деяний, через которые выражаются финансовые правонарушения, выделяются два типа: действия и бездействие. Финансовые правонарушения совершаются в форме действия, как правило, в тех случаях, когда на правонарушителе лежит обязанность воздержаться от определенных активных действий. Например, резиденты, если иное не предусмотрено законом, обязаны воздержаться от совершения операций с иностранной валютой и иными валютными ценностями, совершение ими таких операций при наличии иных предусмотренных законодательством о валютном регулировании и валютном контроле условий составляет состав соответствующего финансового правонарушения. Бюджетное законодательство обязывает получателей бюджетных средств воздержаться от использования таких средств на цели, не предусмотренные сметой доходов и расходов (п. 2 ст. 163 БК РФ), следовательно, нецелевое использование бюджетных средств также является финансовым правонарушением (ст. 289 БК РФ).
В форме бездействия финансовые правонарушения совершаются в том случае, когда на правонарушителя закон или финансовый акт возлагает обязанность совершить определенные действия, а он, напротив, воздерживается от их совершения. Например, НК РФ устанавливает обязанность налогоплательщиков встать на учет в налоговом органе по месту своего нахождения (подп. 2 п. 1 ст. 23 НК РФ); несовершение налогоплательщиком в случаях, предусмотренных законом, такого действия влечет его привлечение к юридической ответственности (ст. 116 НК РФ). Если бюджетные средства предоставляются на возвратной основе (бюджетный кредит, бюджетная ссуда и т.п.), то они должны быть возвращены в установленный срок, невозвращение или несвоевременное возвращение таких средств, т.е. бездействие получателя бюджетных средств (по крайней мере, в течение определенного периода), также рассматривается бюджетным законодательством в качестве правонарушения (ст. 290 БК РФ).
Правонарушение, связанное с неисполнением обязанности осуществить определенные активные действия, может быть совершено не только в форме бездействия, но также и в форме действия. Например, налогоплательщик не просто воздерживается от постановки на учет в налоговом органе, а совершает определенные активные действия, направленные на то, чтобы об этом не стало известно (уклоняется от постановки на учет в налоговом органе). Данное поведение налогоплательщика также является правонарушением и при этом влечет более строгую ответственность (см. ст. 117 НК РФ). Экспортеры обязаны продавать часть своей валютной выручки ЦБ РФ, неисполнение данной обязанности может носить не только пассивный характер, оно, как правило, связано с совершением активных действий, направленных на фиктивное занижение выручки.
Физической возможностью совершать деяния и таким образом выразить свою волю обладают только люди (физические лица). Вместе с тем субъектами финансовых правонарушений могут быть также организации, государственные и муниципальные образования. Признание организаций, муниципальных образований и государства субъектами правонарушений и возложение тем самым на них юридической ответственности, в том числе финансовой, за действия их должностных лиц осуществляется в целях обеспечения прав и законных интересов потерпевших. При этом за одно и то же противоправное деяние различные виды ответственности могут нести само физическое лицо, его совершившее, а также организация, муниципальное или государственное образование, должностным лицом которого оно является. К примеру, за нарушение бюджетного законодательства к юридической ответственности привлекается должностное лицо, непосредственно его совершившее (ответственность носит административно-правовой характер), а также организация, в которой данный человек проходит службу (ответственность организации в этом случае носит финансово-правовой характер) <17>.
--------------------------------
<17> См., напр.: ст. ст. 289 - 306 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Завершая рассмотрение первого признака финансового правонарушения, следует отметить, что оно как деяние представляет собой обстоятельство, имеющее место в реальной действительности; выражающее волю правонарушителя на достижение общественно вредного результата в сфере публичных финансов и совершающееся под контролем его сознания. При этом ответственность за деяние может нести не только непосредственно физическое лицо, его совершившее, но также и организация, муниципальное или государственное образование, от имени которого оно действовало. Между тем финансовым правонарушением признается не всякое деяние, выражающее волю лица, его совершающего, направленную на достижение общественно вредного результата в сфере публичных финансов, а только противоправное деяние, т.е. такое, которое нарушает нормы, закрепленные актами финансового законодательства. В 1992 г. инвестиционный фонд (Quantum Fund), возглавляемый Дж. Соросом и Ст. Дракенмиллером, провел ряд спекулятивных операций на британском валютном рынке, в результате которых был получен доход в размере 1 (одного) млрд. долл. <18>, при этом кризис, переживаемый денежной системой Великобритании в тот период, приобрел более общественно опасные формы <19>. При этом руководство Quantum Fund предвидело негативные последствия своей деятельности для британской экономики. Несмотря на указанные обстоятельства, в деятельности Quantum Fund и его руководства отсутствуют признаки правонарушения, поскольку действовавшее в то время британское законодательство не содержало запрета на совершение проведенных Дж. Соросом и Ст. Дракенмиллером валютных операций <20>.
--------------------------------
<18> См.: Сорос Дж., Виен Б., Коэнен Кр. Сорос о Соросе: опережая перемены. М., 1996. С. 36.
<19> В финансовых кругах Великобритании преобладает мнение, что описанный валютный кризис был спровоцирован действиями Quantum Fund. Однако сам Дж. Сорос указывает, что данный кризис был обусловлен объективными причинами, а не деятельностью руководимого им финансового института. См.: Сорос Дж., Виен Б., Коэнен Кр. Сорос о Соросе: опережая перемены. С. 36 - 38.
<20> По крайней мере, проведенное британскими финансовыми органами расследование не выявило в деятельности инвестиционного фонда, возглавляемого Дж. Соросом и Ст. Дракенмиллером, нарушений действовавшего в то время британского законодательства.

Рассматривая противоправность деяний, признаваемых финансовыми правонарушениями, важно остановиться на двух моментах.
Первое: что следует понимать под финансовым законодательством и его актами? Ответ на этот вопрос важен постольку, поскольку именно нарушение норм, закрепленных актами финансового законодательства, является одним из сущностных (концептуальных) признаков финансового правонарушения, позволяющим отграничить его от иных видов правонарушений.
Второе: в каких формах реализуется противоправность финансовых правонарушений?
Действующие нормативные правовые акты не содержат определения финансового законодательства, более того, в них данный термин даже не используется. Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511 "О классификаторе правовых актов" содержит раздел, посвященный законодательству о финансах. Однако нельзя признать понятия "финансовое законодательство" и "законодательство о финансах" тождественными, тем более что в данный раздел включены вопросы, которые традиционно признаются предметом гражданского или административного законодательства.
Для понимания финансового законодательства как целостного правового явления необходимо остановиться на характеристике закона, поскольку именно он составляет основу законодательства. В системе правовых актов закону принадлежит особое место, которое можно определить, указав следующие его характерные черты:
- закон - правовой акт, который принимается высшим представительным органом государственной власти или всенародным голосованием;
- закон регулирует основополагающие, наиболее общественно значимые общественные отношения, определяемые исключительно компетенцией высшего представительного органа государственной власти;
- закон обладает высшей юридической силой в правовой системе соответствующей страны; иные нормативные правовые акты не могут противоречить ему, а в противном случае не подлежат применению; любой нормативный акт, принятый не на основе и не во исполнение закона, а тем более противоречащий ему, подлежит отмене в установленном порядке;
- закон является нормативным актом, т.е. актом, устанавливающим общие правила поведения, обязательные для круга лиц, не определенного в момент его принятия. Закон обязателен для граждан соответствующего государства, организаций, расположенных на его территории, государственных органов и органов местного самоуправления, а также в случаях, предусмотренных самим законом, для иностранных граждан и организаций;
- закон наиболее устойчив и стабилен, подвергается изменению или отмене только в исключительных случаях, обусловленных объективной общественной необходимостью;
- принятие закона осуществляется в специальном порядке, определяемом конституцией соответствующего государства <21>.
--------------------------------
<21> См.: Керимов Д.А. Методология права. М., 2000. С. 360 - 361.

Важным условием понимания финансового законодательства является уяснение его предмета, т.е. тех общественных отношений, которые регулируются с его помощью. Понятие "предмет финансового законодательства" близко по своему значению понятию "предмет финансового права", но не тождественно ему, поскольку акты финансового законодательства могут содержать не только нормы финансового права, но также и нормы других отраслей, и, напротив, финансово-правовые нормы могут находить свое закрепление в актах иных отраслей российского законодательства. Так, например, БК РФ, определяя правовое положение главного распорядителя бюджетных средств (ст. 158 БК РФ), содержит гражданско-правовую норму, указывая, что "...главный распорядитель средств федерального бюджета выступает в суде от имени казны Российской Федерации:
- по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности;
- по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности.
Выплата средств по исполнительным листам производится за счет казны Российской Федерации из средств федерального бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям средств федерального бюджета" <22>.
--------------------------------
<22> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

С другой стороны, ГК РФ содержит ряд норм финансово-правового характера, например посвященных государственным заимствованиям (см., например, ст. 817 ГК РФ).
Как подчеркивает А.Н. Козырин: "Взаимодействие общества и государства в сфере публичных финансов отмечается целым рядом особенностей, обусловленных спецификой самих публичных финансов, их определяющим значением для нормального функционирования государства и обеспечения общественных интересов. Рассмотрение этого вопроса приводит к выводу о необходимости выделения в российской законотворческой практике особого вида нормативного правового акта - финансового закона, который имел бы строго определенный предмет регулирования (вопросы публичных финансов: бюджет, налоги, валютное регулирование, финансовый контроль, эмиссионное право и др.) и принимался бы в соответствии с особой процедурой" <23>. Зарубежному законодательству известен подобный институт (financial bill, loi des finances). Требования эффективности финансового регулирования, оперативности бюджетного процесса и некоторые другие моменты, связанные со спецификой финансовых нормативных актов, обусловливают необходимость особой процедуры принятия этой категории законов. В связи с этим возникает потребность в четком юридическом определении финансового закона, позволяющем точно идентифицировать законопроекты, которые должны быть рассмотрены парламентом по особой, "финансовой" процедуре. Определение финансового закона, данное в британском Акте о парламенте 1911 г., является одним из наиболее оптимальных и потому заимствовано многими другими национальными законодательствами. "Финансовым законом называется всякий закон, который, по мнению спикера Палаты общин, содержит только постановления, касающиеся всех или какого-либо из следующих предметов, а именно: установления, отмены, сбавки, изменения или регулирования обложения; назначения платежей из консолидированного фонда или сумм, отпущенных Парламентом на оплату публичного долга или на какую-либо другую финансовую цель; изменения или отмены подобных назначений; открытия кредитов, образования запасного фонда; предназначения, получения, хранения, выдачи или проверки счетов, относящихся к публичным финансам; заключения, гарантии, погашения займа; второстепенных вопросов, связанных с вышеперечисленными или с одним из них" (п. 2 ст. 1).
--------------------------------
<23> См.: Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М., 2002. С. 18.

Характерно, что британская модель определения финансового закона не распространяется на акты, регулирующие аналогичные институты местных финансов.
Как правило, юридическим основанием, приводящим в действие специальную процедуру вотирования финансового закона, является свидетельство, выдаваемое спикером нижней палаты (председателем парламента в однопалатном законодательном собрании) и удостоверяющее финансовый характер закона. По британскому законодательству, при уяснении финансового характера закона спикер Палаты общин, по возможности, советуется с двумя членами Палаты, которых комитет по избраниям указывает в начале каждой сессии в списке председателей комитетов (Палаты). Акт о парламенте 1911 г. устанавливает, что такое свидетельство спикера Палаты общин "окончательно во всех отношениях и не может быть оспариваемо ни перед каким судом" (ст. 3). Однако некоторые национальные законодательства допускают возможность оспаривания финансового характера законопроекта. Так, в Ирландии верхняя палата парламента (Сенат) может опротестовать придание законопроекту финансового "статуса". Сенат может просить президента передать законопроект на рассмотрение так называемого Комитета привилегий, назначаемого главой государства из равного числа членов от обеих палат. Председательствует в таком комитете один из судей Верховного суда.
Особый порядок принятия финансового закона должен отвечать двум на первый взгляд взаимоисключающим требованиям. С одной стороны, финансовый закон должен быть подвергнут самому тщательному рассмотрению в парламенте, поскольку устанавливает односторонние обязанности частного собственника в пользу государства (местного самоуправления), предусматривает меры внеэкономического воздействия на предпринимательский сектор. Это достигается путем оперативного рассмотрения законопроекта в специализированных парламентских комитетах и комиссиях с привлечением широкого круга финансовых экспертов, с учетом мнений различных законосовещательных органов. С другой стороны, финансовый закон должен приниматься в максимально сжатые сроки, поскольку промедление в его принятии грозит заблокировать деятельность всего государственного аппарата. Зарубежное законодательство выработало много различных способов обеспечения быстрого прохождения финансового законопроекта в парламенте: серьезные ограничения права законодательной инициативы применительно к финансовым законопроектам, внеочередное рассмотрение таких законопроектов, ограничение продолжительности дебатов по финансовым законопроектам и т.д.
Особого упоминания заслуживает норма Конституции Франции, в соответствии с которой парламенту на обсуждение финансового законопроекта отводится 70 дней, и если за этот срок он не был принят, то предписания данного законопроекта вступают в силу посредством издания президентского ордонанса.
Выделение в общей массе законопроектов особой категории финансовых законов позволяет успешно бороться с практикой так называемых финансовых наездников. Очень часто отдельные финансово-правовые нормы пытаются включить в текст "непрофильных" законов в надежде избежать строгого тестирования и экспертизы проекта в специализированных (бюджетных, налоговых) парламентских комитетах и комиссиях, увязки вопроса о принятии такой нормы с финансовыми возможностями, предусмотренными в бюджете на текущий год, и т.д. Включение финансовых норм в "непрофильные" законы (об образовании, инвалидах, охране окружающей среды и т.д.) приводит к возникновению ситуаций, когда норма, содержащаяся в перечисленных законах, расходится с соответствующими положениями законов финансовых. В первую очередь это касается налоговых льгот. Очень часто такие льготы закрепляются в неналоговых законах, и при этом в налоговое законодательство не вносятся необходимые изменения и дополнения. В результате этого возникающие расхождения между "общим" и "специальным" законом становятся предметом сложных судебных разбирательств.
Одним из вариантов разрешения подобных коллизий является обращенное к судам требование использовать при рассмотрении финансовых споров только те нормы, которые содержатся в финансовых законах.
Принимая во внимание сказанное выше, финансовое законодательство следует определить как совокупность законодательных актов, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе образования, распределения, перераспределения и использования государственных и муниципальных денежных фондов, допускающих одностороннее обязывание частных лиц произвести определенные платежи в пользу государства или местного самоуправления. При этом следует также иметь в виду, что термин "законодательство" имеет второе значение. Оно также рассматривается как деятельность представительных органов государства по принятию законов.
Известные затруднения в определении содержания финансового законодательства вызывают положения ст. ст. 71, 72, 73 Конституции РФ. Так, ст. 71 устанавливает, что финансовое регулирование составляет предмет исключительного ведения Российской Федерации. В то же время в ст. 72, посвященной предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, указывается установление общих принципов налогообложения в Российской Федерации. Также из смысла ст. 73 следует, что бюджеты субъектов Российской Федерации являются предметом исключительного ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Анализ указанных статей Конституции РФ не позволяет безоговорочно ответить на вопрос, в введении какого уровня государственной власти находится финансовое законодательство.
Противоправность финансовых правонарушений может реализовываться в двух формах, зависящих от типа субъективного финансового права, которому причиняется вред. Субъективные финансовые права бывают двух типов: активные и пассивные. Активное субъективное право предполагает, что его обладатель самостоятельно совершает определенные действия, направленные на его реализацию, в то время как обязанное лицо воздерживается от совершения всяких действий, которые бы препятствовали правообладателю в такой деятельности <24>. Например, распорядитель бюджетных средств, утверждая смету, определяет цель использования предоставляемых бюджетных средств, при этом получатель бюджетных средств обязан воздержаться от нецелевого использования полученных средств. Пассивное субъективное право состоит в том, что его обладатель вправе только требовать от обязанного лица совершения активных действий, при этом, если иное не установлено законом, воздерживаясь от каких-либо самостоятельных активных действий, направленных на реализацию такого права <25>. К примеру, государство имеет право требовать уплаты налогов, но непосредственно деятельность по удовлетворению данного требования государства налогоплательщик осуществляет самостоятельно, и, пока установленный срок уплаты налога не истек, государство не вправе вмешиваться в данную деятельность.
--------------------------------
<24> См.: Алексеев С.С. Право: опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 69.
<25> Там же. С. 69 - 70.

Противоправность финансового правонарушения при причинении вреда активному финансовому праву выражается в том, что правонарушитель совершает активные действия, от которых он был обязан воздержаться. Так, получатель бюджетных средств обязан воздержаться от нецелевого использования предоставленных ему средств, и, соответственно, его деятельность по нецелевому использованию бюджетных средств признается правонарушением. Вторая форма реализации противоправности финансовых правонарушений предполагает, что правонарушитель не исполняет требования потерпевшего или даже совершает определенные активные действия, направленные на уклонение от их исполнения. Так, налогоплательщик совершает правонарушение, если в установленный срок не производит уплату налога, а также когда совершает определенные действия, чтобы скрыть объект налогообложения или иным образом уклониться от уплаты налога.
Принимая во внимание вышесказанное, противоправность финансового правонарушения следует определить как противоречие поведения правонарушителя предписаниям, содержащимся в актах финансового законодательства, выражающееся в совершении им действий, от которых он был обязан воздержаться, или в несовершении действий, которые он был обязан совершить, или в уклонении от таких действий.
Правонарушениями признаются только общественно вредные деяния. Данный признак правонарушения применительно к финансовым правонарушениям состоит в причинении вреда публичным финансам, выражающегося в разрыве взаимосвязей, их образующих, или в создании условий для такого разрыва. Описанные выше взаимосвязи, составляющие публичные финансы, реализуются в форме правоотношений. Поэтому с точки зрения права общественная вредность финансовых правонарушений состоит в ущемлении прав и законных интересов субъектов публичных финансов.
Финансовое правонарушение - это виновное деяние. Традиционно правовая наука рассматривает правонарушение как виновное деяние, т.е. предполагается, что правонарушение имеет место только в том случае, когда лицо должно и может осознавать противоправность своего поведения и предвидеть возможность наступления его общественно вредных последствий. При этом отмечается, что если в силу малолетства, невменяемости или вследствие иных обстоятельств лицо не осознает противоправность и вредоносность своего поведения, то нет и правонарушения <26>. Психическое отношение лица к своему поведению, выражающееся в необходимости осознавать его значение и предвидеть его последствия, а также выразить свою волю на этот счет, в праве принято называть виной.
--------------------------------
<26> См.: Теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2001. С. 321; Малеин Н.С. Об институте юридической ответственности // Ученые записки Тартуского ун-та. 1982. Вып. 852. С. 30.

Традиционное определение вины во многом не применимо к организациям, которые не обладают собственной психикой. Поэтому применительно к ним целесообразнее говорить о вине не через субъективные характеристики, такие как "психическое отношение лица к совершаемому деянию", а через объективные - "непринятие всех необходимых мер для надлежащего исполнения своих финансовых обязанностей". Данный подход влечет отрицание самого принципа вины в финансовом праве и утверждение в нем концепции причинения, что нашло свое отражение в ряде законодательных актов, в первую очередь БК РФ.
Последний признак финансового правонарушения указывает на то, что для признания виновного противоправного деяния, имеющего общественно вредные последствия, финансовым правонарушением необходимо, чтобы за его совершение было предусмотрено применение мер финансово-правового принуждения (финансовых санкций).
Данный признак финансового правонарушения имеет два аспекта рассмотрения. Во-первых, само деяние должно быть наказуемо, т.е. за его совершение должны быть предусмотрены негативные для виновного лица последствия, в форме мер финансово-правового принуждения, которые принято называть финансовыми санкциями. Во-вторых, виновное лицо должно быть способно нести эти негативные последствия, т.е. должно быть финансово деликтоспособным.
Реализация финансовой ответственности всегда носит ретроспективный характер, т.е. финансовые санкции могут быть применены только после совершения финансового правонарушения. Основанием реализации финансовой ответственности служит деяние, содержащее в себе признаки состава финансового правонарушения. Таким образом, применительно к реализации финансовой ответственности наряду с понятием финансового правонарушения интерес представляет также его состав, т.е. совокупность условий, при наличии которых в отношении лица могут быть применены финансовые санкции.
Состав финансового правонарушения - понятие, охватывающее в совокупности признаки правонарушения в сфере публичных финансов, которые влекут привлечение лица, его совершившего, к финансовой ответственности, т.е. признаки деяния, в совокупности необходимые и достаточные для применения в отношении такого лица финансовых санкций. Этим признакам соответствуют элементы состава финансового правонарушения.
Если юридическая ответственность в сфере публичных финансов находит реальное выражение, реализуется в финансовых санкциях (списание бюджетных средств с лицевого счета их получателя, уплата пеней и др.) <27>, то состав финансового правонарушения является юридическим основанием такой реализации. Поэтому представляется теоретически и практически неоправданной квалификация изолированно взятых условий применения финансовых санкций (причинной связи, противоправности и др.) в качестве особых правовых условий реализации финансовой ответственности. Строжайшее проведение режима законности в сфере публичных финансов требует, чтобы все условия применения финансовых санкций рассматривались в комплексе, т.е. только в виде отдельных элементов состава финансового правонарушения. Только количественный рост этих элементов может изменить их качественную характеристику, их правовые функции, образовать из них законченный состав правонарушения, который является единым и единственным юридическим основанием финансовой ответственности.
--------------------------------
<27> В ходе развития финансово-правового регулирования общественных отношений в сфере публичных финансов финансовые санкции выросли в нечто большее и значимое, нежели традиционно понимаемое прекращение финансирования (см.: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 334), охватив все меры имущественно-восстановительного воздействия, которые могут быть применимы к субъекту финансового правонарушения.

Понятию состава финансового правонарушения родственны такие понятия, как состав преступления, состав гражданского правонарушения, состав административного правонарушения, охватывающие признаки правонарушения в области отношений, регулируемых уголовным, гражданским и административным правом. Законодательное закрепление получило только понятие состава преступления <28>. Иные приведенные выше понятия используются лишь в научной и учебной литературе <29>.
--------------------------------
<28> См.: Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.
<29> См., напр.: Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск, 1989. С. 39 - 68; Агапов А.Б. Административная ответственность. М., 2000. С. 33 - 43; Алексеев С.С. О составе гражданского правонарушения // Правоведение. 1958. N 1. С. 46 - 55; и др.

Однако если в сфере уголовного и административного права применительно к противоправной деятельности субъектов решающую роль играют отношения, связанные с общественной опасностью их деяний и личности правонарушителя, то в области гражданского и финансового права решающее значение придается отношениям, складывающимся на базе имущественной обособленности их участников. В связи с этим было бы неправильным определять элементы составов гражданского и финансового правонарушений по модели элементов состава преступления или административного проступка. Конечно, совпадающие моменты при характеристике этих родственных категорий неизбежны, в частности, здесь вполне правомерно использование таких научных категорий, как субъект и объект правонарушения, а также его объективная сторона. Несколько иначе, как это будет показано в дальнейшем, должен быть решен вопрос о субъективной стороне финансового правонарушения. Так, субъективная сторона финансового правонарушения близка по своему содержанию к субъективной стороне гражданского правонарушения и отлична от субъективной стороны преступления и административного правонарушения.
Использование этих понятий является, скорее, свидетельством того, что составы финансового правонарушения, гражданского правонарушения, административного проступка и преступления являются лишь разновидностями более общей правовой категории, охватывающей признаки правонарушения в целом, безотносительно их отраслевой принадлежности. Здесь нет распространения на сферу финансово-правового регулирования специфических для уголовного, гражданского и административного права понятий.
Близость содержания состава финансового правонарушения к содержанию состава гражданского правонарушения в большей степени, чем к составам административного проступка и преступления, объясняется однотипностью финансовой и гражданско-правовой (имущественной) ответственности. В связи со сказанным при анализе состава финансового правонарушения в большей степени уместны аналогии с положениями гражданско-правовой науки, нежели с выводами наук уголовного и административного права.
Гражданское правонарушение, и особенно его состав, в течение длительного времени является предметом особого внимания представителей гражданско-правовой науки. Значительный вклад в исследование данной проблемы внесли такие видные цивилисты, как: М.М. Агарков, С.С. Алексеев, С.Н. Братусь, А.В. Венедиктов, Д.М. Генкин, К.А. Граве, О.С. Иоффе, О.А. Красавчиков, Г.К. Матвеев, Д.И. Мейер, В.К. Райхер, К.Р. Серебровский, А.А. Собчак, В.А. Тархов, Г.Ф. Шершеневич, Р.О. Халфина и др. Длительность рассмотрения представителями науки гражданского права проблем состава гражданского правонарушения не повлекло за собой разрешение всех вопросов в этой сфере. Наиболее спорным остается вопрос о субъективной стороне гражданского правонарушения, а именно значение вины в ней <30>. Данная проблема изначально присуща и финансово-правовому регулированию, поскольку гражданские и финансовые правонарушения имеют схожих субъектов, у которых есть обособленное имущество. К ним относятся организации (юридические лица), кроме того, имущественная (гражданско-правовая) и финансовая ответственность носят правовосстановительный характер, что, в свою очередь, обусловливает необходимость игнорировать форму вины и степень виновности правонарушителя, а иногда и само наличие вины, и в большей степени принимать во внимание вину потерпевшей стороны.
--------------------------------
<30> См.: Иоффе О.С. Ответственность по советскому гражданскому праву. Л., 1955. С. 178 - 182; Он же: Вина как условие ответственности за нарушение обязательств: Комментарий к ГК РСФСР // Советская юстиция. 1965. N 5. С. 24 - 27; Матвеев Г.К. Вина в советском гражданском праве. Киев, 1955. С. 69 - 81; Алексеев С.С. О составе гражданского правонарушения // Правоведение. 1958. N 1. С. 46 - 55; Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М., 2001. С. 154 - 187; Брагинский М.И. К вопросу об ответственности за чужие действия по советскому гражданскому праву // Труды ВЮЗИ. 1966. Т. 1. С. 51 - 53; Красавчиков О.А. Возмещение вреда, причиненного источником повышенной опасности. М., 1966. С. 118, 154, и др.

В настоящее время сформулированная в КоАП РФ проблема "вины как условия применения правовой санкции" встала перед представителями административно-правовой науки, так как названный законодательный акт устанавливает административную ответственность юридических лиц <31>, для которой вина, в современном ее понимании, условием реализации быть не может.
--------------------------------
<31> Статья 2.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

Рассмотрение субъективной стороны финансового правонарушения в отрыве от других элементов его состава было бы методологически неверным, поскольку, как отмечалось выше, состав финансового правонарушения есть единое целое и может рассматриваться только в комплексе, последовательно переходя от одного элемента к другому. При этом начать рассмотрение состава финансового правонарушения необходимо с объекта противоправного посягательства и субъекта, его совершающего.
Обращая внимание на необходимость включения в число признаков состава финансового правонарушения его субъекта и объекта, следует подчеркнуть, что такая трактовка элементов состава правонарушения не делает субъект и объект частями противоправного поведения, так же как рассмотрение соответствующих категорий в учении об элементах финансового правонарушения не влечет включение их в содержание последнего. Само определение состава финансового правонарушения как понятия, охватывающего все его признаки в сфере публичных финансов, требует, чтобы было выяснено, кто совершил противоправный акт и на что он был направлен. Не следует забывать, что речь идет о признаках правонарушения, которые должны давать ему всестороннюю характеристику. При этом крайне важно, что субъекты финансового правонарушения (а также и его объекты) рассматриваются в теории финансового правонарушения не во всех своих свойствах и проявлениях, а лишь в тех из них, которые выступают в качестве условий реализации финансовой ответственности.
Дальнейшее исследование рассматриваемого вопроса в пределах настоящего исследования ограничено задачей выявления некоторых особенностей состава финансового правонарушения, вытекающих из природы финансово-правового регулирования общественных отношений.
Объект финансового правонарушения. В научной литературе высказываются различные точки зрения по поводу объекта правонарушения. Традиционным для науки уголовного права является взгляд на объект правонарушения как на охраняемое правом общественное отношение, на которое посягает правонарушение. С тем уточнением, что непосредственным объектом противоправного воздействия (предметом посягательства) может быть отдельный элемент такого отношения <32>. Данная позиция разделяется представителями административно-правовой науки <33>. Именно такая точка зрения преобладает и в теории права, а также некоторых иных отраслевых юридических науках <34>.
--------------------------------
<32> См.: Курс советского уголовного права / Под ред. А.А. Пионтковского. М., 1970. Т. 2. С. 116.
<33> См.: Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. С. 47 - 50; Он же: Административная ответственность. С. 38; Кисин В.Р. Административное правонарушение: понятие, состав, квалификация. М., 1991. С. 14 - 15; Агапов А.Б. Административная ответственность. С. 33 - 34; и др.
<34> См.: Проблемы общей теории права и государства / Под ред. В.С. Нерсесянца. М., 2001. С. 484 - 485; и др.

При рассмотрении общественных отношений в качестве объекта правонарушений в научной и учебной литературе неоднократно указывается на их неразрывную связь с регулирующими их правовыми нормами <35>. Действительно, с позиции теории права такой подход является обоснованным. Не вызывает этот подход серьезных возражений и в рамках уголовного, административного и конституционного права, поскольку нормативное регулирование для названных отраслей является не просто преобладающим, а доминирующим. В гражданском и финансовом праве нормативное регулирование не утрачивает своего главенствующего значения, однако в качестве дополняющего его в гражданском праве присутствует договорное регулирование, а в финансовом праве - финансово-плановое. Поэтому в качестве объекта гражданских и финансовых правонарушений наряду с соответствующими материальными отношениями выступают правовые формы, в которых выражается не только непосредственно нормативное, но также договорное и финансово-плановое регулирование <36>.
--------------------------------
<35> См.: Иоффе О.С. Ответственность по советскому гражданскому праву. С. 89; Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. С. 47 - 50; и др.
<36> См.: Применительно к гражданским правонарушениям см.: Алексеев С.С. О составе гражданского правонарушения // Правоведение. 1958. N 1. С. 46 - 55.

Использование предложенной трактовки объекта финансового правонарушения позволяет увидеть практическую значимость этой проблемы. Первый вопрос, требующий незамедлительного ответа при решении любого дела, касающегося финансовой ответственности, - это вопрос о том, урегулированы ли в правовом порядке общественные отношения, явившиеся предметом нарушения, и, следовательно, можно ли квалифицировать его в качестве правового. А для этого во многих случаях необходимо обратиться к содержанию финансово-плановых актов, таких как Закон (решение) о бюджете, бюджетная роспись, смета доходов и расходов и т.п.
Субъекты финансового правонарушения. Вопрос о том, может ли данный гражданин или организация быть субъектом финансовой ответственности, не выходит за пределы теории финансового права. При характеристике же состава финансового правонарушения существенно важнее установить другое - может ли данная организация или гражданин быть субъектом ответственности в той или иной сфере конкретных финансовых отношений. Это не только позволяет концентрировать внимание на вопросах, имеющих практический характер, но и придает им ту специфическую направленность, которая необходима при анализе элементов финансового правонарушения.
Несмотря на то что проблема финансовой деликтоспособности не охватывается полностью теорией финансовой правосубъектности, последняя имеет большое значение при исследовании рассматриваемого элемента состава финансового правонарушения. Общие принципы финансовой правосубъектности распространяют свое действие и на ту сферу публичных финансов, которая складывается в связи с неправомерными действиями субъектов финансового права. Исходя из этого, следует подчеркнуть, что субъект финансового правонарушения, если таким субъектом является организация, должен обладать свойствами юридического лица или, в случаях, предусмотренных законом, его обособленного подразделения. Однако распространение принципов финансовой правосубъектности на категорию субъекта финансового правонарушения требует, со своей стороны, уточнения некоторых из этих принципов. Необходимо более широко понимать признак самостоятельной имущественной ответственности юридического лица, трактуя его не только как ответственность организации "по своим долгам", но и как признак, характеризующий эту организацию как субъекта юридической ответственности в целом, в том числе и при финансовых правонарушениях.
Вопрос о субъекте финансового правонарушения имеет особое значение применительно к относительным правоотношениям, в которых круг субъектов ответственности строго определен в зависимости от субъектного состава таких отношений. Относя субъект к элементам состава финансового правонарушения, нельзя понимать этот тезис упрощенно и квалифицировать организации и граждан в качестве "условий" финансовой ответственности: условиями ответственности являются не сами организации и граждане, а лишь их определенные правовые свойства, специфика их правового положения (финансовая дееспособность, участие в соответствующих правоотношениях и т.д.).
Выше в качестве субъектов финансового правонарушения были рассмотрены только граждане и организации. В то же время правонарушителями в сфере публичных финансов могут быть и публично-правовые образования. Так, например, в соответствии со ст. 10 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" за нарушение субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием, выступающим в качестве эмитента ценных бумаг, требований бюджетного законодательства может последовать отказ в государственной регистрации соответствующей эмиссии государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг. Статья 74 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год" устанавливала, что за нарушения субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями бюджетного законодательства к ним может быть применена такая принудительная мера, как обращение взыскания на взаимные расчеты бюджетов. Эта норма включалась также в законы о федеральном бюджете, принимавшиеся в последующие годы.
Особенность рассмотренных выше финансовых санкций заключается в том, что они имеют специального субъекта, к которому могут быть применены, - субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.
Объективная сторона финансового правонарушения. Этот элемент состава включает в себя: объективированный вредоносный результат, противоправность деяния правонарушителя, причинную связь между деянием и наступившими в его результате последствиями. Однако соотношение указанных элементов в различных правонарушениях неодинаково. Применительно к правонарушениям в бюджетной и валютной сфере акцент должен быть сделан на анализе причинной связи, а учет противоправности необходимо лишь в самой общей форме. В то же время при характеристике финансовой ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах соотношение указанных элементов резко меняется. Вопрос о причинной связи при неисполнении обязанности, связанной с налогообложением, за исключением случаев, когда в качестве финансовой санкции выступает возмещение убытков, как правило, снимается. Но за счет этого существенно возрастает значение проблемы противоправности действий нарушителя. Вместе с тем эта проблема меняет и свое содержание: она сводится к вопросам, которые касаются обстоятельств, свидетельствующих о неисполнении лицом своих обязанностей, связанных с исчислением и уплатой налогов и сборов. Эти обстоятельства имеют значение юридических фактов, образующих в своей совокупности основание тех правовых последствий, которые охватываются понятием финансовой ответственности. Поэтому с целью более четкого обозначения особенностей объективной стороны состава финансового правонарушения на материале "налоговых обязательств" последняя может быть названа фактическим основанием финансовой ответственности.
При исследовании объективной стороны финансового правонарушения целесообразно остановиться на обстоятельствах, исключающих противоправность деяний, содержащих признаки состава такого правонарушения. В действующем законодательстве перечень таких обстоятельств не определен. Представляется целесообразным включить в данный перечень следующие обстоятельства. Во-первых, крайнюю необходимость, т.е. устранение опасности, непосредственно угрожающей личности и правам лица, совершившего деяние, содержащее признаки состава финансового правонарушения, или иных лиц, охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами, и при этом не было допущено превышения пределов крайней необходимости. Превышением пределов крайней необходимости признается причинение вреда публичным финансам, явно не соответствующего характеру и степени угрожавшей опасности и обстоятельствам, при которых опасность устранялась, когда указанным интересам был причинен вред, равный или более значительный, чем предотвращенный. Во-вторых, физическое или психическое принуждение, если лицо, совершившее деяние, содержащее признаки состава финансового правонарушения, не могло руководить своими действиями (бездействием) вследствие такого принуждения. В-третьих, обоснованный риск для достижения общественно полезной цели. Риск признается обоснованным, если указанная цель не могла быть достигнута не связанными с риском действиями (бездействием), и лицо, допустившее такой риск, предприняло достаточные меры для предотвращения вреда публичным финансам.
Поскольку потерпевшей стороной при совершении финансового правонарушения является государство или муниципальное образование, постольку к числу обстоятельств, исключающих финансовую ответственность, не может быть отнесена необходимая оборона. Такая оборона может иметь место только в том случае, когда противоправное посягательство уже началось, но еще не окончено. В отношениях с участием государства и муниципальных образований уловить этот момент практически невозможно.
Таковы главные, общие элементы состава финансового правонарушения. Эти элементы в реальных отношениях слиты в единое целое. Расчленение состава правонарушения на отдельные признаки (элементы) обусловлено задачами научного познания, задачами более четкого, простого и удобного изложения изучаемого материала, запросами практики, требующей дифференцированного подхода к установлению отдельных сторон единого, но сложного явления. В связи с этим следует заметить, что объединение условий ответственности в обобщающую категорию является естественным логическим процессом, призванным устранить возникающую при указанном способе исследования условий ответственности видимость их разобщения.
Как отмечалось выше, помимо объекта, субъекта и объективной стороны правонарушения к числу элементов состава правонарушения относится субъективная сторона, которую, как правило, рассматривают через призму вины субъекта. Едва ли допустимо принять позицию категорического отрицания возможности такой квалификации субъективного отношения правонарушителя к результату его противоправного поведения. Вина может быть отнесена к субъективным элементам состава финансового правонарушения. Хотя в сфере отношений, регулируемых финансовым правом, вина как условие применения финансовых санкций не имеет универсального значения, как, например, в уголовном или административном праве. Исходя из этого, если быть последовательным, ей нельзя придать значение общего, обязательного элемента состава финансового правонарушения. Вместе с тем особенности финансово-правового регулирования отношений в сфере публичных финансов показывают, что более правильным, более логичным было бы пойти по другому пути и, отказавшись от аналогии с уголовным и административным правом, отнести вину не к составу правонарушения. Рассматривать данную категорию необходимо в негативном аспекте, как невиновность, отнеся ее к особой правовой категории, являющейся основанием для освобождения от финансовой ответственности, наряду с невменяемостью и недостижением возраста финансовой ответственности. На такое решение проблемы определения вины указывает применяемая в финансовом праве презумпция виновности правонарушителя.
Анализ бюджетного законодательства показывает, что вина даже не названа в качестве условий применения финансовых санкций в отношении правонарушителя <37>. Исключение составляет только законодательство о налогах и сборах, но и применительно к нему необходимо внести одно уточнение. Презумпция невиновности устанавливается только при применении так называемых "налоговых санкций" <38>, которые, как было сказано в предыдущей главе, следует рассматривать в качестве разновидности административного наказания. Собственно финансовая ответственность в сфере налогообложения, выражающаяся в уплате пеней по налогам и сборам, установления вины не требует <39>. Если не ограничивать значение рассматриваемой презумпции лишь ее процессуальными функциями, а признавать за ней и материально-правовое действие, которое последовательно прослеживается в финансовом праве, то неизбежен вывод, согласно которому достаточно наличия объективной стороны состава правонарушения, чтобы считать возможным привлечение лица к финансовой ответственности.
--------------------------------
<37> См.: часть 4 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
<38> См.: п. 6 ст. 108 Налогового кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ. Часть 1 // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.
<39> См.: ст. 75 Налогового кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ. Часть 1 // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824; Постановление Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 июня 1999 г. N 41/9 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие части 1 Налогового кодекса РФ" // Российская газета. 1999. 6 июля.

Концепция, сводящая материально-правовое действие презумпции к тому, что она может быть средством вынесения судебного решения <40>, все же не выводит функции юридических предположений из области процессуального права. На самом же деле способность презумпции быть средством вынесения судебного решения является лишь процессуальным отражением ее материально-правового действия. В соответствии с презумпцией могут наступить определенные материально-правовые последствия <41>. Существование презумпции виновности и характер ее материально-правового действия ни в коей мере не противоречат свойственной финансовому праву "презумпции неответственности" <42>. Ведь презумпция виновности правонарушителя вступает в действие лишь после того, как доказан факт неисполнения или ненадлежащего исполнения финансовой обязанности определенным лицом, т.е. после того, как оказалась поколебленной "презумпция его неответственности".
--------------------------------
<40> См.: Толстой Ю.К. Содержание и гражданско-правовая защита права собственности. Л., 1955. С. 127.
<41> Алексеев С.С. О составе гражданского правонарушения // Правоведение. 1958. N 1. С. 46 - 55.
<42> Термин "презумпция неответственности" был введен в научный оборот О.С. Иоффе (Иоффе О.С. Ответственность по советскому гражданскому праву. С. 118).

В соответствии с этим в нормативных актах, регулирующих отношения, связанные с финансовыми правонарушениями, правовое значение придается не наличию вины, а ее отсутствию, рассматриваемому в качестве основания освобождения от ответственности. Причем если бы речь шла только о семантическом значении соответствующих терминов, то применение выражений "нести ответственность при наличии вины" и "быть освобожденным от ответственности при ее отсутствии" зависело бы лишь от той или иной редакции словесной формулировки нормативного положения. Между тем использование последней из приведенных формул имеет важное юридическое значение, так как она в соответствии с презумпцией виновности более рельефно отграничивает момент, с которого лицо может быть привлечено к финансовой ответственности.
Отнесение категории вины, в ее негативном понимании, к основаниям освобождения от финансовой ответственности связано с процессуально-правовым действием презумпции виновности. Распределение бремени доказывания обстоятельств, на которых стороны процессуальных отношений основывают свои требования или возражения, таково, что вина не включается в число правопроизводящих обстоятельств, подлежащих доказательству со стороны государства. Не случайно поэтому именно в процессуальной литературе с достаточной отчетливостью проводятся разграничительные линии между правопроизводящими обстоятельствами, образующими в своей совокупности состав гражданского или финансового правонарушения (процессуальное основание иска), и фактами, освобождающими правонарушителя от ответственности, к которым относится отсутствие вины в его действиях <43>.
--------------------------------
<43> См.: Юдельсон К.С. Избранное. М.; Екатеринбург, 2005. С. 485 - 487; Треушников М.К. Судебные доказательства: М., 1997. С. 225.

Отнесение категории вины (в негативном аспекте) к основаниям освобождения от финансовой ответственности обусловлено, наконец, задачами сохранения терминологического единства в нормативных актах. Законодатель с учетом особенностей финансово-правового регулирования устанавливает и другие обстоятельства, освобождающие от ответственности, которые обычно приводятся в нормативном акте наряду с обстоятельствами, свидетельствующими о невиновности правонарушителя. Правда, анализ невиновности, рассматриваемой в качестве основания освобождения от ответственности, требует известных уточнений характера разработки этой общеотраслевой теоретической проблемы наукой финансового права. Заслуживает, в частности, внимания проведение указанного анализа на материале судебно-арбитражной практики по делам о взыскании пеней по налогам и сборам с точки зрения проблемы объективной невозможности надлежащего исполнения обязанности по уплате налогов и сборов, указывающей на отсутствие вины в действиях налогоплательщика или налогового агента. Одним из случаев, когда налогоплательщик считается невиновным в неисполнении или ненадлежащем исполнении обязанности по уплате налога или сбора, является неуплата налога или его неполная уплата вследствие того, что налогоплательщик следовал письменным указаниям налогового или иного государственного органа, либо недоимка образовалась в результате неисполнения такими органами своих обязанностей <44>.
--------------------------------
<44> См., напр.: Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28 августа 2001 г. N А33-2698/01-СЗА-ФО2-1945/01-С1, и др.

Обстоятельствами, исключающими вину лица в совершении финансового правонарушения, также следует признать:
- совершение деяния, содержащего признаки состава финансового правонарушения, вследствие стихийного бедствия или других чрезвычайных и непреодолимых обстоятельств (действие непреодолимой силы);
- совершение деяния, содержащего признаки состава финансового правонарушения, физическим лицом, находившимся в момент его совершения в состоянии, при котором это лицо не могло отдавать себе отчета в своих действиях или руководить ими вследствие болезненного состояния;
- выполнение лицом, совершившим деяние, содержащее признаки состава финансового правонарушения, письменных разъяснений по вопросам применения финансового законодательства, данных финансовым или налоговым органом либо другим уполномоченным государственным органом или их должностными лицами в пределах их компетенции.
Однако ни отнесение категории вины (в ее негативном аспекте) к основаниям освобождения от ответственности, ни изменение характера ее научной разработки не могут повлиять на значение принципа вины в финансовом праве. В связи с этим надлежит со всей решительностью отграничить развиваемые в настоящей работе положения от концепции причинения. Если сторонники концепции причинения вовсе исключили субъективные элементы из сферы реализации финансовой ответственности, что мы видим в Бюджетном кодексе РФ, отчасти в Налоговом кодексе РФ, а также в иных актах финансового законодательства, то в настоящем исследовании, напротив, подчеркивается значение субъективных элементов состава финансового правонарушения в этой сфере, и в соответствии со спецификой финансово-правового регулирования следует отнести эти элементы не к основаниям ответственности, а к основаниям освобождения от нее. А это значит, что в финансовом праве основания освобождения от ответственности приобретают, несомненно, большую значимость, нежели одноименная категория в уголовном и административном праве. Таким образом, и в учении о финансовом правонарушении данным основаниям должно быть придано значение, равное по теоретической и практической ценности значению состава финансового правонарушения. Это устранит возможные опасения, связанные с ограничением оснований финансовой ответственности элементами, имеющими объективный характер.
Вопросы состава финансового правонарушения - не отвлеченная теоретическая проблема. Задачи по дальнейшему укреплению финансовой дисциплины в сфере публичных финансов обусловливают необходимость тщательного изучения различных сторон финансового правонарушения, причем не только на материале нарушений законодательства о налогах и сборах, но также и на материале ответственности за нарушения бюджетного и валютного законодательства. В этих условиях конструирование состава финансового правонарушения приобретает значение неотложной проблемы, от разрешения которой в значительной степени зависит успех детализированной разработки вопросов финансовой ответственности применительно к отдельным подотраслям финансового права.
Специфический характер конкретных мер воздействия, используемых в процессе регулирования общественных отношений в сфере публичных финансов, придает качественную определенность как методу убеждения, так и методу принуждения. Благодаря этому удается разграничить данные методы, а следовательно, учитывая их особенности, использовать более целенаправленно и эффективно.
Методы убеждения в современных условиях должны сочетаться с принудительными мерами, поскольку некоторые люди воздержатся от антиобщественного поведения только под страхом наступления негативных последствий персонально для них.
Принуждение традиционно понимается как отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение <45>. Поскольку распоряжение не исполнено, подвластный противопоставил свою волю воле властвующего, последний вынужден, воздействуя на моральную, имущественную, организационную, физическую сферы подвластного, преобразовать его волю и добиться подчинения.
--------------------------------
<45> См., например: Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление, гражданин, ответственность. Л., 1975. С. 13 - 14; Бахрах Д.Н. Административная ответственность. М., 1999. С. 3.

В настоящее время и в обозримом будущем государство вынуждено в целях поддержания определенного уровня эффективности правового регулирования, в том числе в сфере публичных финансов, использовать принудительные средства. Хотя это не главный, но не менее, чем убеждение, важный и необходимый метод властвования.
В обществе существуют различные виды принуждения. Так, по объекту воздействия различаются психическое, материальное, организационное и физическое принуждение. Последнее может быть направлено как на личность, так и на имущество. Принудительные меры могут применяться к индивидуальным и к коллективным субъектам, в то же время убеждение, предполагающее воздействие на сознание, волю и чувства, может использоваться только в отношении человека.
По юридическому характеру следует отличать правовое принуждение - основанное на праве, и неправовое принуждение - право игнорирующее. К сожалению, в настоящее время достаточно часто приходится сталкиваться с примерами последнего (насилие, произвол). Юриста в первую очередь интересует правовое принуждение, которое служит средством охраны правопорядка (при осуществлении финансовой деятельности - средством обеспечения финансовой дисциплины). В отечественной юридической литературе правовое принуждение характеризуется следующей совокупностью признаков.
1. Структура, пределы, функции правового принуждения определяются потребностями общества в нем. Принуждение не направлено против человека, не выражает антагонистического противоречия между индивидом и обществом. Границы правового принуждения лежат там, где интересы отдельного лица согласуются с интересами общества в целом.
2. Принуждение может считаться правовым только тогда, когда оно основывается на праве и реализуется в соответствии с ним. Правовое принуждение должно подчиняться общим принципам права. Не допускается произвол в деятельности правоприменительных органов. Меры государственного принуждения должны быть справедливы, выражать интересы общества в целом и не ущемлять без необходимости и достаточных оснований интересы отдельного лица.
3. Правовое принуждение применяется на основе строгой регламентации его объема и пределов, нормативного установления оснований, порядка реализации конкретных мер воздействия.
4. Весь процесс применения государственного принуждения предполагает строжайшее соблюдение законности, обеспечиваемой специальным комплексом гарантий, в том числе и правовых. Тем самым обеспечивается охрана прав, свобод и законных интересов отдельных лиц.
5. Назначение правового принуждения состоит в исправлении и перевоспитании правонарушителей, в предупреждении новых правонарушений, в выявлении и пресечении уже совершенных, в устранении их последствий.
С развитием товарно-денежных отношений особую роль в составе материальных благ начинают играть фонды денежных средств и финансовые ресурсы. Возросшее значение фондов денежных средств, а также появление особых средств воздействия на них определили появление специального вида государственного (правового) принуждения - финансово-правового принуждения.
Финансово-правовое принуждение является одним из видов правового принуждения. Вследствие этого ему присущи все признаки последнего. В то же время можно говорить о некоторых особенностях финансово-правового принуждения, которые определяют его качественное своеобразие. Во-первых, объектом финансово-правового принуждения являются фонды денежных средств и отдельные их элементы. Во-вторых, меры финансово-правового принуждения применяются в тех случаях, когда есть необходимость привести поведение собственников и иных титульных владельцев денежных средств, объединенных в специальный фонд, в соответствие с требованиями права. В-третьих, финансово-правовое принуждение может применяться независимо от того, существует ли между сторонами соответствующего охранительного правоотношения организационное подчинение или нет. Тем не менее оно преимущественно применяется субъектами функциональной власти и является при этом одним из способов ее реализации. Но, кроме того, финансово-правовое принуждение может применяться властвующим по отношению к подвластному при наличии организационной или хозяйственной зависимости последнего, а также в случаях, когда между субъектами соответствующего охранительного правоотношения отсутствует прямая связь власти и подчинения. В-четвертых, для финансово-правового принуждения характерно сочетание судебного и внесудебного порядка применения его мер. В-пятых, финансово-правовому принуждению в силу того, что оно связано с воздействием на фонды денежных средств, подвергаются преимущественно организации, так как именно они, как правило, осуществляют управление различного рода денежными фондами. Но когда объектом финансово-правового принуждения становятся финансовые ресурсы, оно может быть обращено и на граждан. В-шестых, финансово-правовое принуждение всесторонне регулируется финансово-правовыми нормами, которые закрепляют исчерпывающий перечень мер принуждения, основания, условия и порядок их применения. В-седьмых, финансово-правовое принуждение направлено на обеспечение соблюдения финансовой дисциплины, под которой понимается режим точного и своевременного выполнения участниками финансовых отношений установленных действующим финансовым законодательством правил исполнения бюджетных, налоговых, кредитных, расчетных и иных финансовых обязанностей.
Цели исследования финансово-правового принуждения требуют более детального рассмотрения его объекта - фондов денежных средств. В финансовом праве под денежным фондом следует понимать совокупность денежных средств, цель использования которых определена финансово-плановым актом. Они являются разновидностью целенаправленных систем <46>. Однако для права интересны только те фонды денежных средств, цель использования которых определена в правовом акте.
--------------------------------
<46> См.: Эмери Ф.И. О целенаправленных системах. М., 1974.

Фонды денежных средств имеют двойственную - имущественно-организационную природу. Имущественная составляющая денежного фонда определяется стоимостью денежных средств, входящих в него. Необходимость в организационной составляющей денежного фонда обусловлена тем, что денежные средства, образующие его, никогда единовременно не принадлежат одному лицу (распорядителю фонда), поэтому возникает потребность в специальном аппарате управления средствами фонда. Данный аппарат и образует организационную составляющую денежных фондов. Организационная структура фонда денежных средств включает в себя следующие элементы:
- распорядитель средств фонда;
- права распорядителя на средства фонда;
- источники формирования фонда;
- операции по мобилизации средств фонда;
- операции по распределению и перераспределению средств фонда;
- операции по расходованию средств фонда;
- результаты использования средств фонда.
Из сказанного выше следует, что финансово-правовое принуждение представляет собой особый вид государственного принуждения, имеющий организационно-имущественный характер, состоящий в применении органами судебной власти, субъектами общего руководства публичными финансами, финансовым аппаратом государства и местного самоуправления, а также субъектами финансового контроля установленных нормами финансового права принудительных мер в целях недопущения и пресечения неправомерного поведения участников финансовых отношений, а также устранения его общественно вредных последствий.
В основе механизма применения мер финансово-правового принуждения лежит бесспорность списания денежных средств с банковских и иных счетов лица, нарушившего финансовое законодательство. Такое списание осуществляется на основе постановления судебного, финансового или налогового органа, которое принимается на основе акта финансовой проверки, в ходе которой было выявлено нарушение финансового законодательства, составленного в установленной форме, либо на основании заключения уполномоченного должностного лица. При списании денежных средств в бесспорном порядке с банковского счета непосредственным основанием для совершения данной банковской операции служит инкассовое поручение.
Списание денежных средств со счета лица, нарушившего финансовое законодательство, производится кредитной организацией, в которой открыт такой счет, либо Федеральным казначейством в первоочередном порядке. При недостаточности средств на таком счете постановление о бесспорном списании денежных средств исполняется в соответствии с ч. 2 ст. 855 ГК РФ, при этом указанное постановление относится к очереди, предусматривающей расчеты с бюджетом.
Постановление о бесспорном списании денежных средств со счета правонарушителя принимается в сроки, установленные действующим законодательством.
Финансовое законодательство должно устанавливать гарантии для лиц, в отношении которых применяется процедура бесспорного списания денежных средств с их счетов. Такие гарантии могут носить имущественный характер (например, возмещение убытков, компенсация морального вреда и т.п.) или организационный характер (например, средства, направленные на приостановление исполнения постановления о бесспорном списании, возврат неосновательно списанных денежных средств и т.п.). Целесообразно, чтобы такие гарантии в наименьшей степени зависели от судейского усмотрения.
Финансово-правовое принуждение играет важную роль в обеспечении неукоснительного соблюдения всеми участниками финансовых отношений требований права. Особо следует отметить его профилактическое значение в недопущении финансовых правонарушений. Эффективность финансово-правового принуждения как средства профилактики финансовых правонарушений определяется систематическим осуществлением финансового контроля и своевременностью реагирования на нарушение правил, устанавливаемых для участников финансовых отношений.
Финансово-правовое принуждение включает в себя достаточно большое число средств пресечения неправомерного поведения: приостановление финансирования; приостановление предоставления займов, кредитов, дотаций, субсидий и субвенций; арест счетов организаций и граждан в кредитных учреждениях; приостановление определенных видов деятельности на финансовых рынках, в том числе ограничение и приостановление лицензий, и др.
Особое значение имеют самостоятельные меры финансово-правового принуждения, применение которых означает решение того или иного вопроса о наличии или отсутствии финансового правонарушения по существу, т.е. такие меры, которые могут быть применены исключительно в случае совершения данного правонарушения. Самостоятельные меры финансово-правового принуждения называются финансовыми санкциями. Среди них особо следует выделить пени, прекращение финансирования, кредитования и оказания финансовой помощи, а также бесспорное списание денежных средств со счета правонарушителя. Некоторые авторы высказывают мнение, что финансовые санкции являются разновидностью административно-восстановительных мер <47>. Согласиться с этой точкой зрения трудно. Финансовые санкции имеют специальный объект воздействия - фонды денежных средств и финансовые ресурсы, который характерен исключительно для них. Финансовые санкции имеют специальный порядок применения. Сфера их применения иная по сравнению с мерами административного наказания, так как они применяются для обеспечения законности, целенаправленности и обоснованности финансовой деятельности государства и муниципальных образований и при этом не ограничиваются отношениями внеслужебного и внеорганизационного подчинения.
--------------------------------
<47> Бахрах Д.Н. Административная ответственность. М., 1999. С. 9.

Нельзя также согласиться с отнесением финансовых санкций к административно-восстановительным мерам по той причине, что рассмотрение санкций в таком качестве исключает их характер мер юридической ответственности. В то время как финансовые санкции могут применяться только как реакция государства или местного самоуправления на совершенное правонарушение, их применение содержит в себе оценку совершенного деяния как противоправного, т.е. их применение есть не что иное, как реализация юридической ответственности.
Отдельно следует рассмотреть третью группу мер финансово-правового принуждения, цель которых состоит в обеспечении исполнения финансовых обязанностей. Речь идет преимущественно о взыскании различного рода недоимок по налогам, сборам и иным обязательным платежам. Применение данных мер финансово-правового принуждения направлено на создание условий своевременного и полного формирования государственных и муниципальных фондов денежных средств, в первую очередь бюджетов различного уровня и государственных социальных внебюджетных фондов, а также общественных фондов, средства которых идут на финансовое обеспечение реализации функций государства и муниципальных образований и выполнение стоящих перед ними задач.
Из всех мер финансово-правового принуждения ведущую роль играют финансовые санкции, поскольку именно их применение предполагает итоговую оценку совершенного деяния как противоправного. Наиболее общим образом финансовую санкцию следует определить как меру финансово-правового принуждения, предусмотренную нормами финансового права, состоящую в возложении на правонарушителя дополнительных обременений в целях приведения его поведения в соответствие с предъявляемыми законом требованиями и недопущением повторения данных поступков. Следует отметить, что приведенное определение является явно неполным и не отражает всего своеобразия рассматриваемых принудительных мер.
Термин "финансовая санкция" является новым для российского законодательства. Впервые на законодательном уровне он был использован в Законе РСФСР от 21 марта 1991 г. "О государственной налоговой службе РСФСР", где содержалась вышеуказанная санкция, в соответствии с которой подразделения Государственной налоговой службы за нарушение налогового законодательства вправе были применять к предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам финансовые санкции в виде взыскания:
- всей суммы сокрытой или заниженной прибыли (дохода) либо суммы налога за иной сокрытый (неучтенный) объект налогообложения и штрафа в размере той же суммы, а при повторном нарушении - штрафа в двойном размере;
- десяти процентов причитающихся сумм налогов или других обязательных платежей за отсутствие учета прибыли (дохода) или ведение этого учета с нарушением установленного порядка, а также за непредставление либо несвоевременное представление налоговых деклараций, отчетов, расчетов и других документов, необходимых для исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет.
В настоящее время термин "финансовая санкция" используется более чем в трехстах действующих нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов. Здесь следует обратить внимание на два обстоятельства. Во-первых, в ряде нормативных правовых актов собственно термин "финансовая санкция" не используется, в то время как под иным именем речь идет именно о них. Бюджетный кодекс РФ использует термин "меры принуждения за нарушения бюджетного законодательства", совпадающий по своему значению с термином "финансовая санкция" <48>. Во-вторых, термин "финансовая санкция", как правило, применяется в отношении только штрафов и пени, точнее, любых денежных взысканий, имеющих преимущественно публично-правовое основание <49>. Такая позиция нашла свое отражение в научной и учебной литературе <50>, а также в некоторых актах международного права <51>.
--------------------------------
<48> Статья 282 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
<49> Представляется недопустимым использование термина "финансовые санкций" для обозначения штрафных платежей, носящих частноправовой характер.
<50> См.: Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть. М., 1999. С. 190.
<51> Пункт 14 Рекомендаций Комитета министров Совета Европы от 28 июня 1985 г. N R/85/11 "Комитет министров - государствам-членам относительно положения потерпевшего в рамках уголовного права и уголовного процесса" // Российская юстиция. 1997. N 7. С. 10.

В научной литературе уже была предпринята попытка определить правовую природу финансовых санкций, однако исследовались они преимущественно применительно к ответственности налогоплательщиков-организаций <52>, поэтому общетеоретического их осмысления не было достигнуто. Кроме того, названное исследование проводилось в 1997 г., до принятия Налогового кодекса, когда характер ответственности налогоплательщиков был принципиально иной. В работах последних лет, связанных с ответственностью в сфере публичных финансов, вопрос правовой природы финансовых санкций остается малоизученным <53>.
--------------------------------
<52> Юстус О.И. Финансово-правовая ответственность налогоплательщиков-организаций: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1997. С. 8, 13 - 14.
<53> См., напр.: Сердцев А.Н. Ответственность за нарушения налогового законодательства (современное состояние проблемы): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 7 - 8; Зайцев В.А. Юридическая ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах и процессуальный порядок ее реализации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 6; Батыров С.Е. Финансово-правовая ответственность: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 7; Сердюкова Н.В. Финансово-правовая ответственность по российскому законодательству: становление и развитие: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2003. С. 6 - 7; Тютин Д.В. Правовые проблемы юридической ответственности налогоплательщиков: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 6.

Все вышесказанное свидетельствует о необходимости всестороннего, комплексного рассмотрения правовой природы финансовых санкций, тем более что схожие с ними правовые категории используются не только в отечественных нормативных правовых актах, но также и в актах международного права <54>.
--------------------------------
<54> Статья 14 Директивы Совета ЕЭС от 10 июня 1991 г. N 91/308/ЕЕС "О предотвращении использования финансовой системы для целей отмывания денег" / Перевод А.А. Вишневского // Вишневский А.А. Банковское право Европейского союза. М., 2000. С. 382; Ст. 4 Директивы Совета ЕЭС от 24 июня 1988 г. N 88/361/СЕЕ // Право Европейского союза: правовое регулирование торгового оборота / Под ред. В.В. Безбаха, А.Я. Капустина, В.К. Пучинского. М., 1998. С. 257; п. 14 Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 28 июня 1985 г. N R/85/11 "Комитет министров - государствам-членам относительно положения потерпевшего в рамках уголовного права и уголовного процесса" // Российская юстиция. 1997. N 7. С. 65.

Как отмечалось, финансовые санкции - одна из разновидностей мер финансово-правового принуждения, они обладают всеми признаками, присущими этому виду государственного принуждения. Вместе с тем финансовые санкции по своим целям, основаниям, порядку применения, а также характеру правоограничений существенно отличаются от мер пресечения, используемых в финансовом праве, и мер, направленных на принудительное исполнение финансовых обязанностей.
Финансовые санкции - это средства принудительного воздействия. Их содержание состоит в ограничении, лишении субъективных прав или благ лица, к которому они применяются. Например, списание бюджетных средств с лицевого счета их получателя предполагает лишение данного лица права собственности, права хозяйственного ведения или права оперативного управления на такие средства. Государственно-принудительный характер этих мер выражается в том, что посредством финансовых санкций государство заставляет нарушителя претерпеть определенные ограничения его имущественных прав независимо от того, желает он этого или нет. В применении данных санкций реализуются властные полномочия компетентных государственных органов и иных компетентных организаций.
Ряд ученых, правильно подчеркивая самостоятельный государственно-принудительный характер уголовного наказания и административных взысканий, допускает существенную ошибку, не в полной мере признавая эту черту за финансовыми санкциями и относя их к восстановительным мерам <55>. Финансовым санкциям присущ восстановительный характер, в этом выражается их сущность. Однако, как уже отмечалось, финансовые санкции, как и иные санкции (уголовное и административное наказание, дисциплинарные взыскания, меры гражданско-правовой ответственности), предполагают принудительное воздействие на правонарушителей со стороны компетентных органов государства, причем данное воздействие содержит в себе итоговую оценку совершенного такими лицами деяния как противоправного.
--------------------------------
<55> См., напр.: Бахрах Д.Н. Административная ответственность. С. 8 - 9.

Возможность добровольного исполнения правонарушителем наложенной на него финансовой санкции (например, уплата пеней по налогам и сборам) не меняет принудительного характера этой меры. Государство всегда оставляет за собой право принудить виновного претерпеть предусмотренные правоограничения, вытекающие из применения к нему соответствующей санкции (например, при неуплате пени принудительно взыскиваются через службу судебных приставов-исполнителей с физических лиц на основании судебного решения, а с юридических лиц - на основании постановления налогового органа).
Для уяснения сущности финансовой санкции большое значение имеет вопрос об основании ее применения. Исходя из общего положения теории права о том, что санкции правовых норм представляют собой указания на меры государственного принуждения, используемые в случае нарушения правовых требований <56>, можно сделать вывод: основанием применения санкции является совершение правонарушения. Отсюда следует, что основанием применения финансовой санкции является совершение финансового правонарушения. Данная точка зрения находит свое отражение и в действующем финансовом законодательстве. Так, ст. 283 Бюджетного кодекса РФ определяет в качестве оснований применения мер принуждения (финансовых санкций) целый ряд нарушений бюджетного законодательства <57>.
--------------------------------
<56> См., напр.: Теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. С. 191.
<57> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Государство, закрепляя в нормах права обязательные правила поведения, предусматривает возможность применения за их нарушение мер государственного принуждения. Возможность принуждения составляет одно из средств воспитания и убеждения граждан. Такая возможность привлекает внимание граждан к определенному кругу социальных норм, подчеркивает их значение, выделяет эти нормы - правовые нормы как наиболее важные социальные нормы <58>.
--------------------------------
<58> См.: Кечекьян С.Ф. Правоотношение в социалистическом обществе. М., 1958. С. 66 - 67; Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление. Гражданин. Ответственность. Л., 1975. С. 34 - 35.

Учитывая значимость этой группы социальных норм, государство объявляет их нарушение общественно опасным. Именно общественная опасность правонарушения обусловливает применение санкций за его совершение. Отсутствие данного признака свидетельствует и об отсутствии правонарушения.
Финансовое правонарушение, как и любое другое, представляет опасность для общественных отношений, а именно для публичных финансов. Естественно, оно обладает меньшей степенью общественной опасности по сравнению с преступлением. Разграничение этих видов правонарушений должно проводиться в первую очередь по степени их общественной опасности, а не по наличию или отсутствию таковой. Степень общественной опасности - вот тот критерий, подчеркивается большинством ученых, который берется за основу при отграничении преступлений от иных правонарушений <59>.
--------------------------------
<59> См.: Трайнин А.Н. Общее учение о составе преступления. М., 1957. С. 167; Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961. С. 35; Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление. Гражданин. Ответственность. С. 35; Теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. С. 322.

Применительно к финансовым правонарушениям степень их общественной опасности не имеет того принципиального значения для определения объема и характера невыгодных последствий для правонарушителя, какое она имеет для решения данных вопросов при совершении административных правонарушений или преступлений. Уголовное наказание, административное или дисциплинарное взыскания относятся к карательным (штрафным) санкциям <60>. В то время как финансовые санкции носят ярко выраженный восстановительный характер, что их роднит с мерами имущественной ответственности и мерами материальной ответственности работников. Особенность последних мер состоит в том, что их характер и объем в большей степени определяются не их общественной опасностью, а размером вреда, причиненного потерпевшему. Поэтому характер и степень правоограничений, составляющих содержание финансовой санкции, определяется в первую очередь не степенью общественной опасности финансового правонарушения, а его негативными последствиями для публичных финансов.
--------------------------------
<60> Лейст О.Э. Санкции в советском праве. С. 46.

Юридическим выражением признака общественной опасности является противоправность соответствующего правонарушения. Противоправность финансового правонарушения выступает как важнейшее условие применения финансовых санкций. Действующее финансовое законодательство закрепляет важное в этом отношении правило, а именно: наложение финансовых санкций может иметь место только в случаях, прямо предусмотренных соответствующими законодательными актами.
Как правило, применение финансовых санкций предусмотрено не за любое несоблюдение правовых норм, а лишь виновное. Но поскольку финансовые санкции носят не карательный, а восстановительный характер, то действующее законодательство допускает ряд случаев их применения в отношении правонарушителей без учета их вины. Более того, глава 28 Бюджетного кодекса на необходимость установления вины правонарушителя при применении в отношении его мер принуждения даже не указывает <61>. Таким образом, можно говорить об объективном вменении при применении финансовых санкций в рамках бюджетного права. Такое положение следует признать уместным, но не во всех случаях обоснованным. Карательные санкции (уголовное наказание, административные взыскания и др.) обращены исключительно к волевой, сознательной деятельности людей, и поэтому основанием для их применения может служить не любое несоблюдение норм, а лишь виновное несоблюдение правовых предписаний <62>. Для правовосстановительных санкций допустимо их применение без вины правонарушителей <63>. Необходимо отвергнуть возможность применения объективного вменения при реализации административной ответственности, допускаемую некоторыми авторами <64>, поскольку такая возможность противоречит обозначенной выше сути карательных санкций. В то же время возможность применения правовосстановительных санкций без вины правонарушителя допускается большинством ученых. Более того, в первой половине XX в. в рамках гражданско-правовой науки шла плодотворная дискуссия о значении вины для реализации гражданско-правовой ответственности (схожей в рассматриваемом аспекте с ответственностью финансовой). Одна из сторон данной дискуссии основывалась на том, что вина правонарушителя для его привлечения к ответственности значения не имеет (принцип причинения) <65>. Однако даже практически полное игнорирование вины бюджетным законодательством не может быть признано обоснованным. Более целесообразным следует признать необходимость установления вины правонарушителя, в то же время исключив такую необходимость для некоторых составов финансовых правонарушений, либо рассматривать отсутствие вины как основание, исключающее финансовую ответственность.
--------------------------------
<61> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
<62> Курылев С.В. Санкция как элемент правовой нормы // Советское государство и право. 1964. N 8. С. 52.
<63> См.: Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву. М., 2000. С. 468 - 472.
<64> См.: Бахрах Д.Н. Административная ответственность. С. 38.
<65> Более подробно об утверждении "принципа вины" в гражданском праве см.: Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву. С. 468 - 472.

При анализе понятия "финансовая санкция" важно выяснить его соотношение с понятием "финансовая ответственность". В научной литературе нередко происходит отождествление отдельных видов ответственности с соответствующими им правовыми санкциями, причем такая тенденция характерна для отраслевых наук, особенно для административного права <66>.
--------------------------------
<66> См.: Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление. Гражданин. Ответственность. С. 38.

Одним из основных средств реализации юридической ответственности, определяющим ее сущность, является государственное осуждение правонарушителя за противоправное деяние. Следовательно, мерой юридической ответственности может быть только такая мера государственного принуждения, которая содержит отрицательную оценку правонарушения, соответствующую степени общественной опасности последнего и причиненного им вреда. Таким образом, финансовую санкцию следует рассматривать как меру финансовой ответственности. Именно в этом качестве финансовой санкции находит свое выражение отрицательная государственная оценка финансового правонарушения, а содержащееся в ней указание на характер и объем принудительных мер является не чем иным, как отражением степени осуждения последнего. Финансовая санкция определяет характер и объем финансовой ответственности, соответствующие степени общественной опасности совершенного правонарушения и вреда, причиненного им публичным финансам.
С рассмотренной выше особенностью финансовой санкции как меры финансовой ответственности тесно связан и другой ее признак. Характер этой восстановительной санкции как своеобразной оценочной категории определил и специфические формы ее применения, отличные от форм реализации других принудительных мер. Применение ее имеет место в процессе специальной деятельности соответствующих органов по разбирательству и разрешению дела о нарушениях финансового законодательства. Исследовав все обстоятельства последнего, компетентный орган или должностное лицо выносит постановление о применении в отношении нарушителя определенной финансовой санкции, соответствующей тяжести совершенного правонарушения и личности его субъекта. При этом порядок наложения и исполнения финансовых санкций закреплен в специальных нормативных правовых актах. Правом применять финансовые санкции обладают, в первую очередь, суды, а также ряд органов государства и местного самоуправления (например, органы Федерального казначейства, органы, осуществляющие исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, налоговые органы и др.).
Охранительные правоотношения, в рамках которых реализуется финансовая ответственность, возникают между правонарушителем и органом (должностным лицом), полномочным налагать на него взыскание. По действующему законодательству субъектами финансовой ответственности могут быть как физические лица, так и организации. Характерным для них является то, что в отличие от субъектов административной и дисциплинарной ответственности они могут как находиться, так и не находиться в организационных отношениях с органом, налагающим взыскание.
Контроль и надзор за выполнением финансовых обязанностей, обеспечиваемых возможностью применения финансовых санкций, осуществляется специальными органами государства и местного самоуправления. В настоящее время наиболее эффективными формами финансового контроля и государственного надзора являются надведомственные формы. Выявленные в ходе финансового контроля и государственного надзора нарушители финансового законодательства подвергаются финансовым санкциям этими или другими органами. Причем органы финансового контроля самостоятельно применять финансовые санкции не могут, в то время как надзорным органам такое право, как правило, предоставляется.
Субъектами финансовой ответственности могут быть граждане России, лица без гражданства и иностранные граждане, а также организации, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования <67> (за исключением тех, кто пользуется различного рода иммунитетами).
--------------------------------
<67> О применении финансовых санкций в отношении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований также см.: Кучеров И.И. Бюджетное право России. М., 2002. С. 300.

Организации могут привлекаться к финансовой ответственности с момента образования. Возраст привлечения к финансовой ответственности физических лиц действующим законодательством не определен. Данный вопрос в настоящее время имеет больше теоретический интерес, так как на практике финансовые санкции, как правило, применяются в отношении организаций.
Поскольку в отношении финансовой ответственности законодательно не решен вопрос о значении вины для ее реализации, то в действующем законодательстве также не находит отражение проблема вменяемости лица, в отношении которого применяются финансовые санкции. Хотя данный вопрос может иметь как теоретический, так и практический интерес.
Принимая во внимание сказанное выше и характеризуя финансовые санкции как меру финансовой ответственности, необходимо выделить следующие их отличительные черты:
- финансовая санкция является мерой финансовой ответственности. Ее применение предполагает оценку деяния как финансового правонарушения и его осуждение со стороны государства;
- финансовые санкции имеют имущественно-организационный характер, поскольку связаны с принудительным воздействием не просто на денежные средства правонарушителя (его имущество), а на фонды денежных средств, принадлежащие правонарушителю. При этом финансовые санкции необязательно предполагают изъятие денежных средств правонарушителя. Они могут быть направлены на ограничение возможности пополнять соответствующий денежный фонд или использовать его средства;
- основанием применения финансовых санкций является совершение финансового правонарушения, которое состоит в неисполнении виновным лицом определенной денежной обязанности, носящей публично-правовой характер;
- финансовые санкции могут применяться как к физическим лицам, так и к организациям;
- в основе применения финансовых санкций лежит метод бесспорного списания денежных средств со счетов правонарушителей в банках и иных кредитно-финансовых учреждениях;
- денежные средства, изъятые у правонарушителя при применении финансовой санкции, подлежат зачислению в бюджет соответствующего уровня или иной централизованный фонд, и, таким образом, финансовые санкции являются источником их формирования;
- финансовым санкциям присущ правовосстановительный характер, который реализуется при устранении негативных последствий для публичных финансов, вызванных правонарушением, как правило, путем пополнения государственных и муниципальных централизованных фондов за счет взыскания денежных средств с правонарушителя.
Исследование проблемы финансовых санкций требует уяснения их функций, целей применения, а также средств достижения таких целей. Следует подчеркнуть, что целям санкций посвящено большое количество трудов отечественных ученых как на теоретическом уровне, так и на уровне отдельных отраслевых правовых наук. Большинство предпринятых в юридической литературе попыток рассмотреть данный вопрос сводится, как правило, к перечислению целей исследуемой правовой санкции. Однако единства между учеными, анализирующими цели применения правовых санкций, в настоящее время нет.
Вопрос о целях применения финансовых санкций целесообразно предварить хотя бы несколькими словами об их функциях. Это представляется необходимым потому, что любые цели, для того чтобы быть реально достижимыми, должны представлять собой идеальное выражение объективной закономерности <68>. То есть применительно к финансовым санкциям - соответствовать их функциям, под которыми понимаются внешние проявления свойств и особенностей изучаемого явления. В литературе функции санкций часто отождествляют с функциями права, что, видимо, правильно, так как общее должно находить свое выражение в том числе и в частном. К функциям правовых санкций относят: охранительную, регулятивную, стимулирующую, воспитательную (общепринятые функции), а также социально-превентивную, ценностно-ориентационную, оценочную, социально-интеграционную, системно-правовую функции, а также функцию поддержания и укрепления государственной власти и местного самоуправления. Применительно к финансовым санкциям можно, кроме того, назвать фискальную функцию, что, собственно, находит свое отражение и в действующем законодательстве. Так, БК РФ относит штрафы и пени по налогам и сборам к налоговым доходам, а иные поступления в бюджет от применения финансовых санкций - к доходам неналоговым. Некоторые авторы говорят даже об определенной иерархи (разной значимости) функций, выделяя в качестве определяющей, например, для уголовного наказания социально-превентивную функцию <69>. Функция предполагает наличие определенного влияния на объект. Значимость функций санкций для общества и государства находит свое отражение в целях их применения, т.е. попытке оказания на объект управляющего воздействия.
--------------------------------
<68> См.: Керимов Д.А. Философские проблемы права. С. 472.
<69> См.: Полубинская С.В. Цели уголовного наказания. М., 1990. С. 21.

Следует также отметить, что и функции финансовых санкций, и цели их применения необходимо рассматривать как применительно к единичному акту их использования, так и в целом к состоянию ответственности.
В психологии термин "цель" применяется в следующих значениях: во-первых, как осознанный образ предвосхищаемого результата, на достижение которого направлено действие человека (социальной группы, общества); во-вторых, как предвосхищение в сознании человека средств, использование которых приведет к достижению желаемого результата <70>.
--------------------------------
<70> См.: Краткий психологический словарь. М., 1985. С. 388.

Представители правовой науки чаще понимают цель (применительно к санкциям) как социальный результат, к которому стремятся законодатель и правоприменитель, устанавливая и применяя рассматриваемую меру воздействия. Однако, в отличие, например, от уголовного права, в рамках которого цели наказания определены на законодательном уровне, в финансовом законодательстве цели применения финансовых санкций не установлены. Анализ ранее действовавших нормативных правовых актов и правовых актов, действующих в настоящее время, позволяет выделить следующие цели применения финансовых санкций:
- устранение негативных для финансовой системы последствий финансового правонарушения;
- предупреждение совершения новых финансовых правонарушений.
В первой цели выражается правовосстановительный характер финансовых санкций. Большинство финансовых санкций связано со взысканием в бюджет соответствующего уровня или во внебюджетные фонды определенных денежных сумм. Вред публичным финансам нарушения финансового законодательства причиняют тем, что неосновательно уменьшаются размеры централизованных и децентрализованных денежных фондов. Поскольку денежные средства, пока они находятся вне соответствующего фонда, являются обезличенными (в гражданском праве это свойство денег выражается в их отнесении к родовым вещам <71>), их взыскание и зачисление в соответствующий фонд позволяет увеличить размер такого фонда до необходимого уровня и тем самым загладить негативные последствия финансового правонарушения.
--------------------------------
<71> См.: Лунц Л.А. Деньги и денежные обязательства в гражданском праве. М., 1999. С. 94.

Кроме того, в процессе применения финансовых санкций также осуществляется восстановление социальной справедливости. Саму категорию справедливости традиционно считают категорией сугубо нравственной, вместе с тем некоторые юристы рассматривали ее в качестве специфически правовой <72>. Высказывалось также мнение, которое нашло отражение в законодательстве, что данная оценочная категория пронизывает все общественные отношения, в том числе и правовые и нравственные, а потому является общей <73>. Ясно одно - до сих пор в основе справедливости лежит эквивалентная оценка содеянному. Это находит свое отражение и в правосознании населения.
--------------------------------
<72> См., напр.: Анашкин Г.З. Справедливость назначения уголовного наказания // Советское государство и право. 1982. N 7. С. 60; Стручков Н.А. Наказание как средство борьбы с преступностью // Советское государство и право. 1969. N 11. С. 93.
<73> См.: Лукашева Е.А. Право, мораль, личность. М., 1986. С. 88; Явич Л.С. Право развитого социализма: сущность и принципы. М., 1978. С. 23.

Справедливым является применение финансовой санкции, соответствующей характеру и степени общественной опасности финансового правонарушения, размеру причиненного вреда, обстоятельствам его причинения и личности виновного.
Требованием справедливости применения финансовых санкций прямо подчеркивается их возмездный характер. Корректно ли определять восстановление социальной справедливости в качестве цели применения финансовых санкций, если это обязательное требование, вытекающее из их сущности?
Предупреждение совершения новых финансовых правонарушений как цель применения финансовых санкций имеет два аспекта рассмотрения: предупреждение совершения новых финансовых правонарушений лицами, ранее привлекавшимися к финансовой ответственности (частно- или специально-предупредительное, либо частно- или специально-превентивное воздействие), и предупреждение совершения финансовых правонарушений другими лицами (общепредупредительное или общепревентивное воздействие).
Для уяснения сущности финансовой санкции необходимо рассмотреть ее соотношение с иными карательными и правовосстановительными санкциями, применяемыми к правонарушителям. Как отмечалось выше, финансовые санкции носят правовосстановительный характер. Исходя из этого возникает необходимость отграничения финансовых санкций как от правовосстановительных санкций, так и от санкций карательных. К карательным санкциям относятся административное взыскание, уголовное наказание, дисциплинарное взыскание и некоторые виды гражданско-правовых санкций. К правовосстановительным санкциям - большинство мер имущественной ответственности, используемых в гражданском праве, а также меры материальной ответственности, установленные нормами трудового права <74>.
--------------------------------
<74> Обосновал деление санкций на карательные и правовосстановительные О.Э. Лейст (Лейст О.Э. Санкции в советском праве. М., 1962; Он же: Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981).

Наиболее близки по своей правовой природе финансовые санкции административным взысканиям и мерам имущественной ответственности, используемым в гражданском праве. Вместе с тем есть необходимость обозначить отличия финансовых санкций также от уголовного наказания <75>, а также мер материальной и дисциплинарной ответственности работников. Наличие у перечисленных санкций общих черт с финансовыми санкциями позволило некоторым авторам говорить о финансовых санкциях как о "так называемых", т.е. тем самым игнорировать само существование таких принудительных мер <76>. Однако хотелось бы обратить внимание противников самостоятельности финансовых санкций и финансовой ответственности в целом, что до революции 1917 г. административные взыскания и уголовное наказание рассматривались как разновидности единого понятия - "наказания за неправду", различие усматривалось лишь в порядке назначения этих мер <77>, в то время как в настоящее время никто не оспаривает наличие отличий между административными взысканиями и уголовным наказанием.
--------------------------------
<75> Необходимость отграничения финансовых санкций от уголовного наказания объясняется в первую очередь значительным увеличением мер наказания, носящих имущественный характер.
<76> См.: Бахрах Д.Н. Административная ответственность. С. 9.
<77> См.: Жижиленко А.А. Наказание. Его понятие и отличие от других правоохранительных средств. Петроград, 1914. С. 659 - 660; Агапов А.Б. Административная ответственность. М., 2000. С. 69 - 72.

Действительно, у всех правовых санкций <78> много общего. Они являются мерами государственного принуждения в отношении виновных в совершении правонарушений. Роднит все виды правовых санкций и их общая целенаправленность. Так, их основной целью является предупреждение правонарушений. Вместе с тем каждый вид правовых санкций отличается совокупностью признаков, присущих только ему. Так, от уголовного наказания, административных и дисциплинарных взысканий финансовые санкции отличает их правовосстановительный характер, а от мер имущественной и материальной ответственности - публичный характер правонарушений, являющихся основаниями применения финансовых санкций.
--------------------------------
<78> Следует отметить, что термин "правовая санкция" имеет два основных значения: широкое и узкое. В широком смысле под правовой санкцией понимаются меры государственного принуждения, применение которых предполагает итоговую оценку противоправного деяния, совершенного виновным лицом. В узком смысле правовая санкция - это часть правовой нормы, закрепляющая описанные выше принудительные меры (Пиголкин А.С. Норма права // Юридический энциклопедический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. М., 1984. С. 198 - 199).

§ 2. Современное состояние и тенденции развития
финансового законодательства

Как известно, финансовое законодательство России призвано обеспечить правовое регулирование финансовых отношений в интересах выхода страны на новые рубежи.
В экономической и юридической литературе финансовые отношения рассматриваются как общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством и хозяйствующими субъектами финансовой деятельности, т.е. деятельности по поводу образования, распределения и использования денежных (финансовых) ресурсов. Именно эти отношения и составляют предмет финансового законодательства как одной из отраслей российского законодательства. Это различные по своей видовой и отраслевой принадлежности отношения - государственно-властные (например, по конституционному закреплению основ финансовой системы России), организационные (по организации и управлению финансовыми ресурсами), собственно финансово-правовые (например, бюджетные, налоговые), имущественные, основанные на принципе равенства сторон (например, в области банковского кредитования). Такие отношения регулируются соответственно нормами конституционного, административного, финансового и гражданского права <79>.
--------------------------------
<79> См.: Концепции развития российского законодательства. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. 3-е изд. М., 1998. С. 85 - 108.

В последние годы российское финансовое законодательство развивается весьма интенсивно. Приняты приоритетные законы по большинству направлений финансовой политики. Насущная задача, как представляется, - устранение недостатков, свойственных действующему финансовому законодательству.
Основной из них - подмена законодательного регулирования важнейших видов финансовых отношений подзаконными актами. Например, деятельность Федерального казначейства Российской Федерации, созданного в составе Министерства финансов РФ Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. N 1556, регулируется Положением, утвержденным постановлением Совета Министров - Правительством РФ. На Федеральное казначейство РФ возложены важнейшие задачи по контролю за исполнением федерального бюджета РФ и за внебюджетными федеральными средствами. В связи с этим возникает вопрос не только о правомерности учреждения и определения правового статуса этого органа подзаконными актами, но и о допустимости включения его в состав другого органа исполнительной власти - Минфина РФ. Учитывая задачи, стоящие перед Федеральным казначейством, и в интересах обеспечения его самостоятельности и независимости правовой статус казначейства следует определить федеральным законом.
Приведенный пример свидетельствует о том, что уровень собственного законодательного регулирования финансовых отношений во многих случаях должен быть повышен.
К финансовому законодательству относится обширный массив нормативных актов, закрепляющих правовой режим осуществления бюджетных, налоговых, кредитно-расчетных, валютно-денежных отношений, государственных расходов, функционирования механизма государственного долга, организации страхового фонда, создания рынка ценных бумаг и управления им, ведения финансового контроля.
При таком широком подходе финансовое законодательство не может не быть комплексной отраслью, объединяющей различные по своей правовой природе подотрасли и институты законодательства. Критериями отнесения тех или иных подотраслей и институтов законодательства к финансовому законодательству служат: а) отнесение всех институтов финансового законодательства к регулированию денежных отношений и б) вхождение в финансовые отношения в качестве одного из субъектов государства в лице управомоченных или обязанных органов государства.
Исходным понятием для анализа системы финансового законодательства служит финансовая деятельность государства. Последняя предопределена наличием объективной экономической необходимости в создании и использовании специальных имущественных (денежных) фондов, находящихся в распоряжении государства и образуемых им для покрытия государственных затрат. В свою очередь, финансовая деятельность государства опирается на систему экономико-правовых институтов, выработанных в ходе многовековой практики функционирования государств различных типов и форм. Одни из этих институтов непосредственно служат инструментами финансовой деятельности государства - бюджет, налоги, сборы, бюджетное и иное финансирование. Другие создают устойчивую среду существования первых - денежная система, валютное регулирование, ценовая политика и т.д. Третьи обеспечивают законность и государственную дисциплину в столь сложной сфере, как государственные финансы: бухгалтерский отчет, механизмы принуждения к правомерному поведению участников денежно-финансовых отношений.
Для обеспечения методологической чистоты анализа процессов развития финансового законодательства следует в первую очередь уточнить понятие "финансы". Государство, реализуя объективную необходимость формирования централизованных и децентрализованных специальных денежных фондов, создает присущими ему методами (общим и финансовым планированием, оргструктурами, целенаправленной политикой в смежных отраслях и сферах) широкую гамму правовых конструкций, регулирующих экономическую деятельность государства той или иной социально-экономической формации. Динамичность финансового законодательства, система которого постоянно меняется, отражая эволюцию государственного регулирования и революционные изменения в самом обществе и государстве, позволяет сделать следующие выводы:
во-первых, правовое регулирование финансовых отношений призвано упорядочить, усовершенствовать процесс создания целевых денежных фондов, а также мобилизации, аккумуляции и использования по целевому назначению средств этих фондов. В этом смысле финансовое законодательство несет в себе значительную процессуальную нагрузку (вполне вероятно, даже является не материально-правовой, а процессуальной отраслью законодательства);
во-вторых, развитие финансового законодательства можно охарактеризовать как придание финансово-правовой формы соответствующим экономическим отношениям (либо лишение ее) в зависимости от конкретных задач государства и применяемых им методов осуществления экономической политики.
Исходя из изложенного, можно определить предмет финансового законодательства, который состоит из:
а) непосредственных финансово-правовых подотраслей и институтов;
б) финансово-обеспечительных правовых институтов. К первой группе следует отнести налоговое законодательство, законодательные акты о порядке формирования внебюджетных фондов, бюджетное законодательство (сфера бюджетного устройства, бюджетного процесса и правила исполнения бюджета). Ко второй группе - законодательство о кредите, расчетах, выпуске и обращении ценных бумаг; бухгалтерском учете, регулировании денежного обращения, валютном регулировании.
Если анализировать финансовое законодательство несколько с другой стороны, а именно с точки зрения его внутренней системы, то оно может быть представлено в виде совокупности следующих подотраслей и институтов:
- бюджетное законодательство, охватывающее бюджетное устройство, бюджетный процесс, порядок осуществления бюджетных расходов, правила исполнения бюджета;
- налоговое законодательство, состоящее из нормативных предписаний, регулирующих взаимоотношения взыскателя и налогоплательщика, а также порядок начисления и взимания различных видов налогов; в эту же подотрасль входят и акты, регламентирующие неналоговые платежи, являющиеся государственными доходами;
- законодательство о государственном (внешнем и внутреннем) долге и обязательном страховании, объединяющее акты, определяющие порядок вступления государства, действующего через свои органы, в гражданско-правовые отношения в качестве заемщика (должника);
- законодательство о кредитовании и расчетах - акты, регламентирующие организационную деятельность государства в области осуществления преимущественно эквивалентно-возмездных экономических отношений, складывающихся в ходе денежного оборота, регулируемых преимущественно гражданским законодательством;
- законодательство по вопросам валютного регулирования, валютного контроля и налично-денежного обращения, отражающее специфическую государственную монополию, обеспечивающую единство денежной системы;
- законодательство об организации и управлении рынком ценных бумаг, сочетающее в себе как финансово-правовые, так и гражданско-правовые начала, характерные для обращения такого специфического объекта имущественных прав, каким являются ценные бумаги.
Развитие финансового законодательства в течение последних лет характеризуется преимущественно направленностью на ликвидацию пробелов в правовом регулировании этой сферы экономики.
Далеко не случайно получила поддержку тенденция кодификации финансового законодательства. Уже одобрены палатами Федерального Собрания Налоговый кодекс и Бюджетный кодекс. Высказываются мнения о кодификации банковского и валютного законодательства, других интегрированных массивов нормативных предписаний.
Другая общая тенденция развития финансового законодательства - углубление взаимосвязи и гармонизация регулирования экономических отношений методами различных отраслей законодательства.
Требуется отметить и еще одну общую черту развития финансового законодательства - некоторое сокращение сферы регулирования, за счет того что ряд институтов, традиционно считавшихся финансово-правовыми, с принятием новых законодательных актов приобретает преимущественно или полностью иную отраслевую принадлежность. Так случилось, например, с институтом страхования, ставшим всецело частью гражданского законодательства. Вероятно, и институт государственного долга (в том числе внутреннего) должен быть также исключен из предмета финансового законодательства, для чего с принятием Гражданского кодекса РФ появились весомые основания.
Существует и такая тенденция финансового законодательства, как расширение круга нормативных предписаний, содержащих позитивное обязывание, правомочие или запрет. В недавнем прошлом ведущим методом регламентации финансовых отношений было долженствование, основанное на возложении обязанностей на всех участников финансовых отношений без корреспондирования обязанности права. Примером, подтверждающим эту тенденцию, служит возникновение права адресата бюджетных кредитов истребовать у органов казначейства причитающиеся ему ассигнования всеми правовыми средствами, в том числе и по суду.
Интенсивное накопление в течение ряда лет массива финансового законодательства, его усложнение делают перспективной постановку вопроса о разработке и принятии Основ финансового законодательства РФ или Федерального закона о финансах. Дело в том, что ни Конституция РФ, ни сложившаяся система законов РФ не позволяют достаточно прочно объединить финансовую деятельность Федерации и ее субъектов, особенно в той части, которая находится вне пределов действия бюджетного законодательства. Кроме того, принятие этого акта позволило бы установить пределы и основы разумного и взвешенного проникновения финансовых методов в регулирование имущественных отношений другими правовыми средствами. Что же касается самой финансовой системы, то наличие акта, играющего роль Основ, безусловно, ориентировало и дисциплинировало бы и федерального, и регионального законодателя.
Преимущества Основ законодательства как одной из форм правового регулирования достаточной полно освещены как в литературе по теории права, так и в работах по тем отраслям права, которые имеют Основы законодательства. При этом верно подчеркивается, что Основы законодательства - специфическое звено в кодификационной системе, явление самобытное, уникальное в праве, подлинное открытие нашего законодателя, обусловленное федеративным государственным устройством.
Представляется, что Основы финансового законодательства РФ могут иметь межотраслевой комплексный характер. Они призваны объединить и установить общие принципы правового регулирования финансовых отношений в Российской Федерации, обеспечить его единство на всей территории России. Имеются необходимые нормативные (прежде всего конституционные) и теоретические предпосылки для разработки предлагаемого нормативного акта. Не только в Конституции РФ, но и в конституциях и уставах субъектов Федерации закреплены соответствующие полномочия их органов государственной власти и управления, местного самоуправления в области финансовых отношений.
Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" (ст. 15) определены полномочия Правительства РФ в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики. В значительной мере уточнены правовое положение и компетенция органов управления финансами, и прежде всего Министерства финансов РФ, Положение о котором возлагает на данный орган обеспечение проведения в жизнь финансовой политики государства и осуществление общего руководства организацией государственных финансов в стране.
Дальнейшее развитие нормотворческой деятельности в области финансовых отношений связано с приведением действующего финансового законодательства в соответствие с Конституцией РФ и созданием Свода законов РФ.
В значительной мере на основе выдвинутых в науке предложений и рекомендаций в настоящее время ведутся разработка целого комплекса новых и пересмотр действующих нормативных актов финансового законодательства, которые войдут в Свод законов РФ. Однако цементирующей основой этого раздела Свода должны, по нашему мнению, стать Основы финансового законодательства Российской Федерации.
Основы включат в себя нормы, определяющие: общие принципы организации и осуществления финансовой деятельности, компетенцию Российской Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления в данной области, систему финансовых органов и их правомочия, основные принципы финансирования, кредитования, расчетов, денежного обращения, а также валютного законодательства. В них же должны содержаться нормы, устанавливающие принципы осуществления защиты прав юридических и физических лиц в их взаимоотношениях с финансовыми, налоговыми и банковскими органами. Вместе с тем должны быть четко определены контрольные функции финансовых, налоговых и банковских органов, а также понятие, основание и формы финансово-правовой ответственности.
По своей структуре Основы финансового законодательства должны соответствовать системе финансового законодательства. Они могут включать следующие разделы: I. Общие положения; II. Основы бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ; III. Государственные доходы; IV. Основные положения о государственном кредите; V. Основные положения о государственном имущественном и личном страховании в РФ; VI. Государственные расходы; VII. Основы организации банковского кредитования в РФ; VIII. Основы организации расчетов в РФ; IX. Основы регулирования рынка ценных бумаг; X. Основные положения о денежном обращении в РФ; XI. Финансовый контроль; XII. Основные положения о государственном внутреннем и внешнем долге Российской Федерации; XIII. Основные принципы валютного законодательства РФ.
Важная подотрасль финансового законодательства - бюджетное законодательство. Оно включает совокупность актов, устанавливающих бюджетное устройство государства, субъектов Федерации и местного самоуправления, регулирующих отношения по формированию бюджетов, распределению бюджетных средств между звеньями бюджетов, их расходованию и исполнению бюджетов, образованию внебюджетных фондов.
Совокупность бюджетов Российской Федерации, ее субъектов, местного самоуправления составляет бюджетную систему. Каждый субъект имеет свои бюджетные права и обязанности.
В связи с большой политической, экономической значимостью общественных отношений, регулируемых бюджетным законодательством, а также значительным количеством его актов в настоящее время можно говорить о существовании подотрасли финансового права - бюджетного права. Именно это объясняет наличие бюджетного законодательства на каждом уровне государственного устройства: федеральном, субъектов Федерации и местном. Установление основ бюджетно-финансовой политики России, принципов формирования доходов и расходов, всей бюджетной системы страны, единой бюджетной классификации, взаимодействия с элементами финансовой системы находится в ведении Российской Федерации. Федерация, в частности, имеет обязанности по передаче средств нижестоящим бюджетам по взаиморасчетам.
Российская Федерация обладает правами по составлению, утверждению, осуществлению бюджетного регулирования, определению доходов и расходов федерального бюджета, его исполнению и контролю. Бюджетное регулирование является частью финансового регулирования, отнесенного Конституцией РФ к ведению Российской Федерации.
В федеративных государствах обычно федерация имеет безусловный приоритет в бюджетном законодательстве и осуществляет контроль за бюджетным законодательством субъектов. Так, в ФРГ федерация определяет принципы бюджетного права в целом и регулирует для земель бюджетную деятельность финансовых корпораций. В США ни один из штатов не может без согласия Конгресса облагать налогами или пошлинами ввоз (вывоз) товаров, а доход от них поступает в казначейство. Удачно разработаны методы составления бюджета и виды бюджетной классификации, порядок представления информации, необходимой для его оценки, регламентация бюджетного расписания, определено правовое положение органов законодательной власти, подготавливающей альтернативный проект бюджета в законодательстве США. Эти положения заимствованы законодательством Франции, Италии, ФРГ и ряда других стран <80>.
--------------------------------
<80> См.: Вострикова Л.Г. Опыт разработки и принятия бюджета США // Советское государство и право. 1989. N 12. С. 122 - 126.

В настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в ст. 1 Бюджетного кодекса.
В основу бюджетной политики на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг. положены также стратегические цели развития страны, сформулированные в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г. и других документах, а также основные положения Бюджетного послания Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах" и Программы повышения эффективности бюджетных расходов в Российской Федерации на период до 2012 г.
7 мая 2012 г. Президентом РФ В.В. Путиным был принят Указ "О долгосрочной государственной экономической политике", в котором намечены конкретные задачи обеспечения устойчивости экономического роста, увеличения реальных доходов граждан Российской Федерации, достижения технологического лидерства российской экономики. В сфере правового регулирования бюджетных отношений в Указе ставится задача утвердить до 1 декабря 2012 г. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г. и Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 г., обеспечивающие достижение целевых показателей, предусмотренных п. 1 настоящего Указа:
- подготовить и внести до 1 октября 2012 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона о государственном стратегическом планировании, предусматривающий координацию стратегического управления и мер бюджетной политики;
- утвердить до 31 декабря 2012 г. основные государственные программы Российской Федерации, в том числе такие, как "Развитие здравоохранения", "Развитие образования", "Культура России", "Социальная поддержка граждан", "Развитие науки и технологий" и "Развитие транспортной системы".
В области совершенствования бюджетной, налоговой политики, повышения эффективности бюджетных расходов и государственных закупок:
- подготовить и внести до 1 октября 2012 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона, предусматривающий определение механизма использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, а также формирования, использования и управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния;
- реализовать до 1 ноября 2012 г. мероприятия по упрощению бухгалтерской (финансовой) отчетности для отдельных категорий субъектов экономической деятельности;
- представить в установленном порядке до 1 июня 2012 г. доклад о реализации мер по обеспечению обязательного предварительного публичного обсуждения размещаемых заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд на сумму свыше 1 млрд. руб., включая формирование начальной цены контрактов;
- обеспечить до конца декабря 2012 г. реализацию мер, направленных на повышение прозрачности финансовой деятельности хозяйственных обществ, включая противодействие уклонению от налогообложения в Российской Федерации с помощью офшорных компаний и фирм-однодневок <81>.
--------------------------------
<81> См.: Указ Президента РФ В.В. Путина от 7 мая 2012 г. "О долгосрочной государственной экономической политике". URL: http://президент.рф.

В области улучшения условий ведения предпринимательской деятельности Указ ставит задачу:
- обеспечить до 1 января 2015 г. существенное сокращение сроков прохождения процедур субъектами предпринимательской деятельности и стоимости этих процедур в следующих сферах государственного регулирования: строительство, подключение к сетям, меры налогового стимулирования и налоговое администрирование, таможенное администрирование, в том числе при реализации дорожных карт по совершенствованию делового климата, разработанных в рамках национальной предпринимательской инициативы по улучшению инвестиционного климата в Российской Федерации;
- представить в установленном порядке до 1 сентября 2012 г. проект указа Президента Российской Федерации, предусматривающий внедрение системы оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации на основе качественных и количественных показателей улучшения инвестиционного климата;
- утвердить до 1 декабря 2012 г. комплекс мер, направленных на подготовку и переподготовку управленческих кадров в социальной сфере, технических специалистов и инженеров, привлечение иностранных высококвалифицированных специалистов;
- создать до 1 декабря 2012 г. институт уполномоченного по защите прав предпринимателей, осуществляющего деятельность на федеральном и региональном уровнях;
- обеспечить организацию начиная с 2013 г. обязательного публичного технологического и ценового аудита всех крупных инвестиционных проектов с государственным участием;
- обеспечить до 1 ноября 2012 г. создание механизма предоставления государственных гарантий при осуществлении инвестиционных проектов на территории Российской Федерации, ориентированных в первую очередь на субъектов среднего предпринимательства, действующих в сфере, не связанной с добычей и переработкой полезных ископаемых;
- обеспечить до 1 декабря 2012 г. создание механизма привлечения иностранных организаций, обладающих современными технологиями и управленческими компетенциями, к участию в конкурсах и аукционах на строительство автомобильных дорог федерального и регионального значения;
- обеспечить до 1 декабря 2012 г. внесение изменений в законодательство Российской Федерации в целях исключения возможности решения хозяйственного спора посредством уголовного преследования, в том числе путем уточнения подведомственности судов общей юрисдикции и арбитражных судов по экономическим делам;
- представить в установленном порядке до 1 октября 2012 г. предложения, направленные на обеспечение реализации принципа независимости и объективности при вынесении судебных решений.
Наиболее динамичная подотрасль финансового законодательства - налоговое законодательство. Нормы налогового законодательства регулируют те финансовые отношения, которые складываются в процессе аккумуляции денежных средств публичными субъектами (государственными налоговыми органами) в виде налогов и в процессе осуществления контроля за сбором налогов.
Являясь разновидностью финансово-правовых норм, налоговые нормы носят императивный характер, т.е. выражены в категорической форме, не допускающей изменения условий, порядка их действия, прав и обязанностей сторон, санкций. Однако в некоторых случаях налоговое законодательство предоставляет субъектам налоговых правоотношений возможность выбора своего поведения, хотя таких норм значительно меньше и они являются, скорее, исключением.
Налоговые нормы различны по своему юридическому содержанию и подразделяются по способу воздействия на обязывающие, запрещающие, уполномочивающие.
Обязывающие нормы налогового законодательства требуют от участников налоговых отношений (государственных налоговых органов и налогоплательщиков) совершить определенные действия, закрепляют их обязанности в сфере налоговых отношений, например обязанность по уплате налогов в установленный срок или обязательную регистрацию налогоплательщика. Следует отметить, что далеко не все налоговые обязанности сторон имеют равную степень регламентации. Так, действующее законодательство детально регулирует обязанности налогоплательщиков, устанавливая неоправданно высокие санкции за их нарушение, в то время как государственные налоговые органы не несут никакой ответственности за несвоевременный возврат средств из бюджета, за неправильно взысканные налоги, ущерб налогоплательщику не компенсируется по нормам гражданского права с учетом упущенной выгоды и убытков.
Запрещающие нормы налогового законодательства содержат запрет на совершение определенных действий, устанавливают обязанность участников налоговых отношений воздержаться от них. Так, банкам запрещено задерживать исполнение поручений налогоплательщиков по перечислению налогов в бюджет, налогоплательщикам - перекладывать свою обязанность по уплате налогов на другое лицо или вносить изменения в финансовые документы по истечении срока внесения таких поправок. Запрещающие нормы часто противоречат гражданско-правовым основам хозяйственной деятельности. Например, при исчислении налога на добавленную стоимость при посреднической деятельности ограничивается круг операций, относимых ГК РФ к посредническим, и налог исчисляется не с суммы вознаграждения за посреднические услуги, а со стоимости всей продукции. Нормы запрещают относить к посредническим услуги, если они не оформлены договором комиссии или поручения. На практике же круг таких услуг очень многообразен и не ограничивается только формой двух договоров.
Уполномочивающие налоговые нормы устанавливают права участников налоговых отношений на совершение определенных самостоятельных действий в предусмотренных рамках. Налогоплательщик может выбрать удобную для него форму ведения бухгалтерского учета, самостоятельно исчислить и уплатить налог, обжаловать неправомерные действия и акты налоговых органов.
Важно отметить, что именно уполномочивающие нормы носят при налогообложении двусмысленный характер, когда неясны "границы дозволенного". Самостоятельные действия по исчислению налогооблагаемой базы предполагают согласованный подход налогоплательщика и налогового органа к экономическим нормативам, являющимся основанием для исчисления цены, себестоимости, прибыли, убытков, расходов, балансовой стоимости и других составляющих экономического результата хозяйственной деятельности. Но на практике налоговые органы принимают наиболее невыгодный для налогоплательщика вариант исчисления налогооблагаемой базы, что приводит к спорам. В этой связи необходимо урегулировать статус экономической и финансовой информации, нормативов и приемов бухгалтерского учета как источников налогового законодательства.
По структуре нормы налогового законодательства делятся на нормы-предписания и нормы-санкции. Нормы-предписания - это нормы об определенном поведении участников налоговых отношений, к ним относится большинство норм. Нормы-санкции касаются ответственности за нарушение налогового законодательства. Так, гл. 15 Налогового кодекса РФ регулирует общий режим ответственности за нарушение налогового законодательства, меры административной и уголовной ответственности содержатся в УК РФ и КоАП РФ. Налоговый кодекс РФ предусматривает детальную регламентацию видов нарушений налогового законодательства, за которые следуют финансовые санкции и административная ответственность.
Налоговое законодательство является подотраслью финансового законодательства, и его принципы, нормы и институты построены на базе конституционных, законодательных и экономических основ финансовой деятельности государства. Хотя в российском законодательстве отсутствует кодификационный или системообразующий акт в области финансового законодательства, действующие нормы позволяют говорить о сформировавшихся группах общих норм по управлению финансовой деятельностью Российской Федерации, которые непосредственно влияют на становление норм и институтов налогового законодательства.
Институты налогового законодательства как подотрасли формируются на основе базовых институтов финансового законодательства, являющихся общими и для всех других подотраслей финансового законодательства - бюджетного, валютного, банковского, законодательства о денежном обращении, о регулировании внешнего и внутреннего долга РФ, о рынке ценных бумаг. Большое влияние на становление институтов налогового законодательства оказывает административное, гражданское, международное право.
В этой связи следует отметить, что налоговое законодательство проходит процесс кодификации ускоренными темпам, даже до законодательного оформления в федеральных законах базовых правовых принципов и институтов по регулированию финансовой деятельности государства. Речь идет о таких понятиях, как "финансовая политика", "финансовый контроль", "целевое назначение финансовых средств", "государственные гарантии участникам финансовой деятельности по обеспечению их имущественных интересов", "органы финансового регулирования и контроля", "срочность выполнения финансовых обязательств перед государством и иными участниками финансовых отношений", "обеспечение единообразия всех видов финансовой деятельности на территории РФ", "основные финансовые инструменты управления рынком (ставки, пошлины, виды расчетов)", "финансовые санкции за отдельные нарушения в сфере финансов", "льготные финансовые режимы (отсрочки, рассрочки выполнения финансовых обязательств, взаимозачеты)", "государственное регулирование ценообразования" и др.
Отдельные институты административного права и процесса (компетенция государственных органов, обжалование действий должностных лиц, процедура досудебного рассмотрения споров с госорганами и др.) являются основой для становления некоторых специальных институтов налогового законодательства, таких как "полномочия налоговых органов", "порядок обжалования решений налоговых органов", "порядок рассмотрения жалоб налогоплательщиков на решения налоговых органов", и должны развиваться в соответствии с общими институтами законодательства, регулирующего вопросы управления и статуса государственных органов.
Институты гражданского законодательства влияют на налоговые отношения в связи с наступившим или возможным нарушением имущественных прав налогоплательщиков, в процессе договорных оснований исчисления налогооблагаемой базы, при использовании различных гражданско-правовых форм организации юридических лиц, совместной, долевой и иной деятельности для законной минимизации налогообложения и в других случаях, связанных с владением, распоряжением и использованием собственности. Институты налогового законодательства не могут противоречить нормам ГК РФ или дополнять их.
С одной стороны, динамичный процесс становления институтов налогового законодательства нарушает последовательность и логику законодательного оформления специальных налоговых институтов, основанных на общих финансовых институтах. С другой стороны, институты налогового законодательства все же впитывают в себя общие принципы и нормы государственного управления финансами, которые содержатся в федеральных законах, отдельных указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, международных соглашениях по управлению финансами (усилению финансового контроля, обеспечению мер по планированию и координации финансовой деятельности, обеспечению финансовых обязательств и гарантий государства и др.). Эти акты практически устанавливают основы правового регулирования государственной политики по координации финансовой деятельности.
Каким бы ни казался на первый взгляд расплывчатым предмет финансового законодательства, можно сказать определенно, что на федеральном и международном уровнях существуют конкретные нормы по общей координации всех видов финансовой деятельности, включая налоговую, на едином экономическом пространстве России. Так, ст. 15 Федерального закона "О Правительстве Российской Федерации" к основным полномочиям Правительства РФ относит "обеспечение единой финансовой, кредитной и денежной политики", "разработку и реализацию налоговой политики".
Из общих институтов финансового законодательства вытекают следующие институты налогового законодательства: "конституционные основы налогообложения", "реализация совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов по установлению общих принципов налогообложения и сборов", "налоговый контроль", "права и обязанности налогоплательщиков", "органы налогового регулирования и контроля", "налоговые ставки", "исчисление налогооблагаемой базы (оборота)", "объекты налогообложения", "налоговые льготы", "порядок осуществления налоговых проверок", "соглашения о налоговых кредитах", "финансовая отчетность и бухгалтерский учет как информационная база при проверке правильности уплаты налогов", "сроки уплаты налогов", "цена продукции, работ, услуг, принимаемая при налогообложении", "санкции за нарушение налогового законодательства" и др.
По оценкам ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, действующие институты налогового законодательства имеют следующие недостатки:
- недостаточно оформлены правовые принципы налогового регулирования, составляющие конституционные, экономические и общественные основы налогообложения как механизма реализации государственной налоговой политики;
- среди норм налогового законодательства имеют приоритет нормы, регулирующие фискальные функции налогообложения, отсутствуют единство и целостность в подходе к регламентации отдельных типов налоговых правоотношений;
- нормы налоговых законов имеют бессистемный характер, не охватывают всех видов налоговых правоотношений, не вытекают из целей государственного управления налогообложением;
- структура и содержание норм налоговых законов отличаются противоречивостью, осложняя правоприменение, поскольку одни и те же правоотношения часто регламентируются в разных актах, что приводит к дублированию, смешению понятий и стадий налогообложения;
- правовое регулирование, содержащееся в налоговых законах, изложено без учета роли налоговых механизмов в системе государственного управления экономикой;
- налоговое регулирование в целом четко не отражает предмета налогового законодательства как подотрасли финансового законодательства, часто регламентируются правоотношения, урегулированные другими отраслями права;
- налоговое законодательство включает существенные различия между режимами налогообложения иностранных и российских юридических лиц, что нарушает принцип универсальности налогообложения и равного налогового бремени;
- содержание статей налоговых законов часто не соответствует требованиям построения правовой нормы, отсутствует юридическая логика, статьи носят характер ведомственных инструкций, наполненных смешанными режимами;
- в большинстве налоговых законов базовые юридические понятия не раскрыты или не имеют достаточной регламентации <82>.
--------------------------------
<82> См.: Концепции развития российского законодательства. С. 98 - 99.

По мнению ученых Института законодательства сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, совершенствование норм налогового законодательства и становление его институтов должны основываться на следующих базовых подходах:
- формирование и реализация норм и институтов налогового законодательства зависят от уровня заинтересованности государственных органов урегулировать весь комплекс функций налогообложения с учетом бюджетных интересов государства и обеспечения рыночной инфраструктуры при строгом соблюдении основ конституционного строя в РФ;
- действенность и эффективность налогового регулирования для рыночных отношений связаны с капиталом, частной собственностью и налоговыми ставками, позволяющими развиваться производству;
- институты налогового законодательства должны отвечать экономическим требованиям развития государства и общества, уровню налогово-правовой культуры, быть понятными, доступными, лаконичными, практически исключать необходимость их толкования;
- не допускается применение в российском налоговом законодательстве институтов, не отражающих реально сложившихся в обществе условий и взятых из несовместимых с российским правом правовых систем.
При совершенствовании федерального налогового законодательства целесообразно учитывать также следующее:
- разрабатываемые правовые институты, регулирующие налоговые отношения, согласованы с действующими нормами других отраслей законодательства (бюджетного, валютного, инвестиционного, банковского, страхового и др.) как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации;
- включение новых налоговых институтов, изменение и дополнение действующих должны носить характер не постоянных радикальных изменений, а поэтапного развития с учетом экономических потребностей, обеспечения бюджетных и социальных интересов;
- эффективность институтов налогового законодательства зависит не только от усиления фискальных и карательных мер, но и от содержания норм, стимулирующих инвестиционную, социальную деятельность, сбалансированность налогово-бюджетных систем разного уровня.
Для упорядочения процесса принятия органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления налоговых актов, увеличивающих налоговое бремя, необходимо осуществить ряд основных мероприятий в области налогового регулирования:
- на федеральном уровне ограничить численность и виды налогов и общий размер налоговых изъятий;
- обеспечить меры государственного контроля за налоговой деятельностью субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
- обеспечить защиту инвестиционных и социальных интересов, ограничить введение дополнительных налогов и повышение ставок установленных на федеральном уровне налогов и платежей органами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
В рамках составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и двухлетний плановый период Минфином подготовлены Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг. Основные направления налоговой политики являются одним из документов, который необходимо учитывать в процессе бюджетного проектирования, как при планировании федерального бюджета, так и при подготовке проектов бюджетов субъектов Российской Федерации.
Помимо решения задач в области бюджетного планирования, Основные направления налоговой политики позволяют экономическим агентам определить ориентиры в налоговой сфере на трехлетний период, что предопределяет стабильность и определенность условий ведения экономической деятельности на территории Российской Федерации. Несмотря на то что Основные направления налоговой политики не являются нормативным правовым актом, этот документ представляет собой основание для подготовки федеральными органами исполнительной власти изменений в законодательство о налогах и сборах, соответствующих предусмотренным в нем положениям, и внесения их в Правительство Российской Федерации. Такой порядок приводит к увеличению прозрачности и прогнозируемости налоговой политики государства. Предсказуемость действий государственных органов в налоговой сфере имеет ключевое значение для инвесторов, принимающих долгосрочные инвестиционные решения.
В трехлетней перспективе 2013 - 2015 гг. приоритеты Правительства Российской Федерации в области налоговой политики остаются такими же, как и ранее - создание эффективной и стабильной налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Основными целями налоговой политики продолжают оставаться поддержка инвестиций, а также стимулирование инновационной деятельности.
Важнейшим фактором проводимой налоговой политики является необходимость поддержания сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации. В то же время необходимо сохранить неизменность налоговой нагрузки по секторам экономики, в которых достигнут ее оптимальный уровень с учетом требований сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации.
Основными направлениями налоговой политики на 2012 г. и плановый период 2013 и 2014 гг., одобренными Правительством Российской Федерации в 2011 г., предусматривалось внесение изменений в законодательство о налогах и сборах и принятие нормативных правовых актов по следующим направлениям:
1) налоговое стимулирование инновационной деятельности и развития человеческого капитала;
2) мониторинг эффективности налоговых льгот;
3) налог на добавленную стоимость;
4) акцизное налогообложение;
5) налог на прибыль организаций;
6) налогообложение природных ресурсов;
7) введение налога на недвижимость;
8) налоговое администрирование.
В период 2013 - 2015 гг. будет продолжена реализация целей и задач, предусмотренных в предыдущих периодах.
Содержанием налоговой политики в среднесрочной перспективе является определенный налоговый маневр, который будет заключаться в снижении налоговой нагрузки на труд и капитал и ее повышении на потребление, включая дорогую недвижимость, на рентные доходы, возникающие при добыче природных ресурсов, а также в переходе к новой системе налогообложения недвижимого имущества.
В части мер налогового стимулирования планируется внесение изменений в законодательство о налогах и сборах по следующим направлениям:
1) поддержка инвестиций и развития человеческого капитала;
2) совершенствование налогообложения при операциях с ценными бумагами и финансовыми инструментами срочных сделок, а также иных финансовых операциях;
3) совершенствование специальных налоговых режимов для малого бизнеса;
4) развитие взаимосогласительных процедур в налоговых отношениях.
В части мер, предусматривающих повышение доходов бюджетной системы Российской Федерации, планируется внесение изменений в законодательство о налогах и сборах по следующим направлениям:
1) налогообложение природных ресурсов;
2) акцизное налогообложение;
3) введение налога на недвижимость;
4) сокращение неэффективных налоговых льгот и освобождений;
5) совершенствование налога на прибыль организаций;
6) совершенствование налогового администрирования;
7) противодействие уклонению от налогообложения с использованием низконалоговых юрисдикций;
8) страховые взносы на обязательное пенсионное, медицинское и социальное страхование.
Период бурного роста в последние годы переживает финансовое законодательство, связанное с регулированием рынка ценных бумаг. К настоящему времени практически завершена разработка законодательной базы функционирования рынка ценных бумаг. Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. "О рынке ценных бумаг" регламентированы основные аспекты деятельности на рынке ценных бумаг: порядок эмиссии и регистрации эмиссии и проспектов эмиссии ценных бумаг на территории Российской Федерации; единые обязательные требования к правилам осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг; обязательные требования к операциям с ценными бумагами, нормы допуска ценных бумаг к их публичному размещению и обращению; порядок лицензирования различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг; порядок осуществления контроля за соблюдением эмитентами, профессиональными участниками рынка ценных бумаг, саморегулируемыми организациями профессиональных участников рынка ценных бумаг требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах; порядок раскрытия информации о зарегистрированных выпусках ценных бумаг, профессиональных участниках рынка ценных бумаг и регулировании рынка ценных бумаг и т.п.
Закон "О рынке ценных бумаг" послужил толчком для принятия нормативных актов по вопросам деятельности российских эмитентов корпоративных ценных бумаг: регистрации и обращения ценных бумаг, раскрытия информации; регулирования деятельности профессиональных участников рынка, включая брокеров, дилеров, депозитариев, регистраторов, организаторов внебиржевой и биржевой торговли ценными бумагами; деятельности по доверительному управлению и клирингу; функционирования саморегулируемых организаций; аттестации специалистов рынка ценных бумаг; функционирования системы коллективных инвестиций, в частности регламентации деятельности паевых инвестиционных фондов, чековых инвестиционных фондов.
Распределены полномочия между Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг, Банком России и Минфином России. Банку России переданы полномочия по регистрации выпусков ценных бумаг кредитных организаций, регулированию их деятельности в качестве профессиональных участников на фондовом рынке с учетом их специфики и особенностей. Минфину России переданы функции по регистрации выпусков федеральных и субфедеральных ценных бумаг страховых компаний, а также ценных бумаг компаний, выпускаемых в целях реструктуризации задолженностей перед бюджетом. Для оптимизации процесса регулирования часть полномочий ФКЦБ России была передана ее 15 региональным отделениям, в частности вопросы лицензирования, аттестации специалистов, контроля за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг. В процесс регулирования рынка включились две лицензированные ФКЦБ России саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг - ПАРТАД и НАУФОР.
Однако существующая законодательная и нормативная база по-прежнему страдает неразвитостью, наличием серьезных противоречий и пробелов. Дальнейшее развитие системы финансового права и финансового законодательства требует внесения изменений и дополнений, разработки и принятия ряда законодательных и нормативных актов. Серьезные изменения и дополнения необходимо внести в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг", ряд положений которого (определение понятия "ценная бумага", разрешение выпуска акций на предъявителя и др.) противоречат другим законодательным актам (Гражданскому кодексу РФ, Федеральному закону "Об акционерных обществах" и др.). Этот Закон содержит и внутренние противоречия и пробелы (определение некоторых видов профессиональной деятельности, неурегулированность перехода прав собственности на ценные бумаги и др.). Наряду с урегулированием чисто гражданско-правовых вопросов, упомянутых выше, необходима регламентация ряда вопросов, подпадающих под регулирование финансового права. В частности, необходимо:
- уточнить в Законе распределение компетенции, полномочий и ответственности различных органов федеральной исполнительной власти, регулирующих деятельность на рынке ценных бумаг, процедуры согласования принимаемых ими решений, а также координацию федеральных органов исполнительной власти, включая правоохранительные;
- установить законодательные рамки ведомственного нормотворчества в сфере рынка ценных бумаг, обязательной регистрации ведомственных актов в Министерстве юстиции РФ;
- уточнить определение некоторых видов профессиональной деятельности (брокерской, дилерской, по доверительному управлению, клиринговой и др.);
- расширить законодательное определение конфликта интересов при совмещении некоторых видов деятельности на рынке ценных бумаг;
- устранить возможности неоднозначной трактовки положений Закона, касающихся лицензирования, раскрытия информации эмитентами и профессиональными участниками рынка, и др.
Отсутствие достаточных инвестиционных ресурсов на российском рынке ценных бумаг, в том числе и средств граждан, в значительной мере связано также с неэффективной структурой налогообложения операций на рынке ценных бумаг, которая часто дестимулирует инвестора или заставляет его совершать правонарушения. Поэтому крайне важно доработать изменения и дополнения в проект Налогового кодекса, а также внести изменения и дополнения в действующие законодательные акты, предусматривающие:
- унификацию ставок налогообложения по всем видам финансовых инструментов;
- отмену двойного налогообложения по всем видам коллективных инвестиций (кроме паевых);
- учет отрицательных курсовых разниц по ценным бумагам в целях налогообложения;
- изменение механизма взимания подоходного налога с физических лиц по инвестиционным доходам ввиду его сложности и громоздкости.
Очевидно, что к настоящему времени уже заложены основы финансового законодательства в сфере рынка ценных бумаг. Сейчас необходима доработка существующей законодательной базы в соответствии с потребностями быстро развивающейся практики.
Еще более актуальной задачей является конкретизация законодательных актов, регулирующих рынок ценных бумаг, в подзаконных актах министерств и ведомств, которые имеют полномочия по регулированию и контролю за рынком ценных бумаг. Это в целом обусловлено общим долговременным поступательным развитием российского фондового рынка, общим ростом его капитализации. Однако во избежание многих проблем и нарушений на российском рынке ценных бумаг целесообразно своевременное развитие системы финансового права и законодательства, относящегося к рынку ценных бумаг, которое логично развивать с учетом имеющейся международной практики.
Экономические процессы, протекающие в народном хозяйстве страны, демонстрируют необходимость восстановления жесткого государственного контроля за всей сферой безналичных и налично-денежных расчетов. Весьма обоснованно многие ученые и практики ставят вопрос о разработке единого Закона о расчетах, который, как представляется, должен регламентировать взаимодействие наличного и безналичного оборота, установить допустимые в практике формы безналичных расчетов и процессуальные правила их совершения, предусмотреть предоставление участникам расчетных отношений прав и обязанностей именно в этом качестве, а не только как контрагентов соответствующей коммерческой или иной сделки.
Особо актуальной является проблема полного исключения из оборота так распространившихся суррогатных расчетных средств, применение которых фальсифицирует денежный оборот, расщепляет его на оборот суррогатов и обращение так называемых "живых денег". Требуется коренная переработка исходных основ регулирования денежного обращения.
Долгое время нормативные акты использовались исключительно для обеспечения абсолютной монополии уполномоченных органов государства на установление цен в административном порядке. Изменение общего экономического климата в стране, выразившееся в демократизации и либерализации сферы ценообразования, не освобождает государство от контроля за ценами (особенно с целью решения тех или иных социальных задач), но, напротив, предполагает использование ряда инструментов, ранее не известных отечественной практике. Во многих странах, например, существенное (более 5%) повышение цен или тарифов на реализуемую продукцию (товары и услуги) возможно не иначе как с разрешения контрольного органа и после прохождения довольно подробно регламентированной процедуры получения такого разрешения. Особо актуальна проблема обеспечения дисциплины цен в деятельности предприятий и организаций, относящихся к естественным монополиям, а также в сферах, где государство осуществляет дотационную политику с целью снижения отпускных цен. Подавляющее большинство конкретных норм, относящихся к контролю над ценами, рассыпано по отраслевым актам законодательства и по подзаконным актам. Формирование корпуса самостоятельного закона о ценах (закона о контроле за ценами) позволило бы создать фундамент всей системы законодательства о финансах.
Серьезный пробел финансового законодательства состоит и в том, что в нем не закреплено понятие финансово-правовой ответственности, крайне нечетко регламентированы вопросы о ее основаниях и формах. Утрачено и такое важнейшее понятие, как "финансовая дисциплина", чем в значительной мере обусловлены причины многих финансовых правонарушений в экономике, в частности связанные с проблемой неплатежей предприятий, подменой денежных расчетов так называемым бартером.
Имеющиеся теоретические наработки позволяют утверждать, что финансово-правовая ответственность - самостоятельный вид правовой ответственности. Она наступает за финансовые правонарушения, состоящие, как правило, в различных нарушениях финансовой дисциплины, например в нарушении субъектами финансовых отношений порядка внесения в бюджет налогов и неналоговых платежей, порядка финансирования, кредитования и расчетов, в нецелевом использовании бюджетных и кредитных ассигнований и иных формах. Но данная позиция не поддерживается пока законодателем, который придерживается точки зрения, что финансовая ответственность является разновидностью административной ответственности. Об этом свидетельствует принятие нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в котором содержатся разделы, предусматривающие ответственность за финансовые правонарушения.
Санкции за подобного рода правонарушения порой оказываются неэффективными вследствие их экономической необоснованности либо чрезмерной жесткости, они не взаимосвязаны между собой и с санкциями иной отраслевой принадлежности (административными, гражданско-правовыми), чем в определенной мере можно объяснить невыполнение финансово-правовой ответственностью превентивной и компенсационной функций.
С начала коренных экономических реформ в стране распалась единая система финансового контроля. Этот вид государственного контроля ныне осуществляется разрозненными в своей деятельности подразделениями госаппарата, подчас дублирующими друг друга и в то же время допускающими громадные пробелы контроля. Возможные направления совершенствования законодательства в этой области: во-первых, установление "предела подконтрольности", т.е. разграничение публичного и частного интересов участников финансовых отношений законодательным путем; во-вторых, создание универсальной системы сбора и обработки финансовой информации в целях контроля; в-третьих, внедрение организационных форм осуществления контроля, основанных на "безлюдных технологиях", т.е. без участия должностного лица; в-четвертых, отделение финансового контроля от юрисдикционной деятельности (их смешение не позволяет органу государства осуществлять ни ту, ни другую деятельность).
Совершенствование законодательства о финансовом контроле тесно связано с состоянием законодательства о бухгалтерском учете. Долгое время регламентация бухгалтерского учета осуществлялась лишь организационно-методическими средствами. Не существует сквозной системы бухгалтерского учета, единой для всего народного хозяйства, являющейся базой для единообразного налогообложения, экономического анализа, аудиторской и контрольной оценки финансовых операций.
Не столько задачи укрепления законности в сфере финансов, сколько потребности хозяйственной практики предопределяют необходимость поднять правовой уровень регламентации правил бухгалтерского учета, закрепить многие из них непосредственно актами законодательства. Одновременно следовало бы сузить и конкретизировать методическое руководство бухгалтерским учетом со стороны органов государственного управления в случаях, когда посредством рекомендаций, информационных писем, обзоров и подобных актов "корректируется" законодательство, а по существу - искажается его содержание. Требуется обеспечить единство отдельных отраслей бухгалтерского учета (налогового, бюджетного, кредитного, отраслевого) на основе единых стандартов, унифицированных со стандартами, используемыми в других экономически развитых странах.
Проделанный выше анализ позволяет сделать следующие выводы о развитии финансового законодательства.
1. Подотрасли и институты финансового законодательства тяготеют к углублению и совершенствованию материально-правовой регламентации - конкретизации прав и обязанностей, обеспечению реализации этих прав, формированию у участников финансовых отношений субъективного права, что позволит обеспечить отграничение финансового законодательства от смежных отраслей и гармонизацию их взаимодействия.
2. Существует тенденция совершенствования процессуальных начал в финансовом законодательстве, вследствие чего финансово-правовое регулирование все более и более приобретает характер применения тех или иных комплексно урегулированных процедур - налогообложения, бюджетного процесса, кредитования, налично-денежного регулирования и др.
3. Подотрасли и институты финансового законодательства поднимаются на более высокий законодательный уровень на основе четкого разграничения форм осуществления финансовой деятельности государства и координации их использования в практической деятельности.

§ 3. Пробелы в законодательстве как угроза
финансовой безопасности России

Обеспечение финансовой безопасности государства является важной задачей для многих стран. Эта задача становится приоритетной в условиях финансового кризиса. В Современном экономическом словаре безопасность финансовая определяется как "создание условий устойчивого, надежного функционирования финансовой системы страны, государства, региона, предотвращающих возникновение финансового кризиса, дефолта, деструкцию финансовых потоков, сбои в обеспечении основных участников экономической деятельности финансовыми ресурсами, нарушение стабильности денежного обращения" <83>.
--------------------------------
<83> См.: Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М., 2006.

Среди научных исследований по этой проблематике следует выделить работы и публикации отечественных и зарубежных экономистов, посвященные вопросам развития систем экономической и финансовой безопасности. Среди них: Л.И. Абалкин, С.А. Асалиева, К.Л. Астапов, Э. Аткинсон, С.А. Афонцев, П.Я. Бакланов, Е.В. Балацкий, В.В. Бурцев, С.Ю. Глазьев, А.Н. Илларионов, Д. Кидуэлл, Г.В. Коржон, Г.М. Лонская, Г. Молл, Г. Моргентау, К. Мюрдох, Г. Немцов, Г.В. Новиков, Е.А. Олейников, Р. Петерсон, А.А. Прохожев, Д. Риккардо, В.К. Сенчагов, А.В. Третьяк, Г.Ю. Трофимов, Дж. Фергюссон, Г.Г. Фетисов, Е.Г. Ясин и др. При всем этом в анализе проблемы финансовой безопасности остается немало нерешенных вопросов.
Одна из таких проблем - влияние пробелов в законодательстве на финансовую безопасность. Актуальность этой проблемы определяется назревшей необходимостью совершенствования национальных систем финансового мониторинга, в том числе деятельности финансовых посредников, а также растущим размахом деятельности преступников, использующих пробелы законодательства.
Наиболее общее определение понятия пробела в праве, данное в юридической науке - это отсутствие конкретного нормативного предписания в отношении фактических обстоятельств, находящихся в сфере правового регулирования, т.е. отсутствие в позитивном праве соответствующей нормы для урегулирования какого-либо вида, скорее всего, вновь возникших общественных отношений.
В юридической науке принято считать, что пробел в праве представляет собой полное или частичное отсутствие в источниках права норм, принципов, идей, необходимых для профессиональной юридической оценки фактов и связей, возникших или способных возникнуть в такой сфере общественных отношений, которая входит или должна входить в сферу правового регулирования (в силу действующих в обществе экономических, социальных, политических и других отношений) <84>.
--------------------------------
<84> См.: URL: http://www.rusarticles.com/raznoe-statya/probely-v-prave-516336.html.

Одни авторы (В.И. Акимов, В.К. Забигайло, И.В. Михайловский, П.Е. Недбайло и др.) утверждают, что пробелы в праве есть не что иное, как пробелы в законодательстве, т.е. "фактическое правовое регулирование, установленное законодательством" <85>.
--------------------------------
<85> См.: Забигайло В.К. Проблема "пробелов в праве": к критике буржуазной теории. Киев, 1974. С. 11.

Другой подход к определению пробелов в праве (С.И. Вильнянского, В. Лазарева и др.) связан с более широкой трактовкой сферы общественных отношений, попадающих в сферу интересов правового воздействия, что дает основание именовать данный подход "широким".
Еще один подход к определению пробела в праве отражен в работах авторов, сознательно разделяющих понятия "пробел в праве" и "пробел в законе" и стремящихся в то же время ограничить сферу общественных отношений, подлежащих правовому регулированию (Э.Ш. Кемулария, А.С. Пиголкина, О.Э. Лейст и др.). Это так называемая "умеренная позиция" или "умеренный подход" к решению рассматриваемой проблемы <86>.
--------------------------------
<86> См.: URL: http://www.rusarticles.com/raznoe-statya/probely-v-prave-516336.html.

Вопрос о наличии пробела в праве можно ставить только в том случае, когда в процессе столкновения определенных интересов (личных или общественных) возникла необходимость юридической квалификации спорной ситуации (факта, отношения) и если необходимость такой квалификации охватывается профессиональным юридическим правосознанием.
Признаками наличия пробела в праве являются:
- факт вхождения конкретной спорной ситуации в сферу общественных отношений, подлежащих правовому регулированию;
- невозможность однозначного разрешения данной ситуации при помощи действующих правовых норм;
- необходимость профессиональной юридической оценки данного спора.
Основными видами пробелов в праве являются:
- правовой вакуум (который может быть обусловлен неучтенностью той или иной ситуации при разработке закона, возникновением новых общественных отношений после издания конкретного закона);
- неполнота правовой нормы (выраженная в неурегулированности порядка применения закона, в наличии отсылки к актам, которые не приняты, и т.п.);
- квалифицированный пробел (под которым следует понимать правовую ситуацию, возникающую в случае формального действия правовой нормы, создающей препятствие на пути обычной хозяйственной практики) не может быть восполнен на основании судебного решения;
- условный (коллизионный) пробел, вызванный противоречивостью правовых норм <87>.
--------------------------------
<87> Там же.

Рассмотрим теперь, какие пробелы существуют в финансовом законодательстве России, которые представляют угрозу финансовой безопасности государства.
Как показывает анализ, наиболее остро стоит вопрос о правовом регулировании деятельности альтернативных платежных систем.
Современное состояние мировой экономики характеризуется все более возрастающим влиянием международных (глобальных) банков, банковских групп, финансовых холдингов. Руководитель Института банковского управления США Крис Скинер заявил, что финансово-кредитная отрасль изменилась за последние пять лет больше, чем за предыдущие 50 <88>. Это в первую очередь связано с использованием новейших достижений науки и техники, в том числе электронных форм проведения расчетов и платежей.
--------------------------------
<88> См.: Скинер К. Будущее банкинга. Мировые тенденции и новые технологии в отрасли. Минск, 2009. С. 18.

Бурное развитие информационных технологий и их широкое использование банками в своей деятельности привели к появлению такого понятия, как "электронный перевод денежных средств" (electronic funds transfer, EFT). Чем сильнее зависимость отрасли экономики от информационных технологий, тем больше требуется специальных предметных нормативно-правовых актов. В настоящее время действует Правовое руководство по электронному переводу денежных средств, принятое ЮНСИТРАЛ (Комиссия ООН по праву международной торговли) в 1987 г.
Главным международным оператором услуг электронного обмена финансовыми сообщениями является Сообщество международных интербанковских финансовых телекоммуникаций (Society for Worldwide interbank Financial Telecommunication, SWIFT), созданное в 1973 г. 239 банками из 15 стран в форме акционерного общества бельгийского права. Целью деятельности Сообщества является обеспечение надежного и безопасного электронного обмена стандартизированными финансовыми сообщениями, среди которых основное место занимают переводы денежных средств (50,3%). На начало 2009 г. пользователями SWIFT являются 8542 организации из 209 стран с объемом передаваемых через SWIFT финансовых сообщений почти 2 млрд. евро в год (15 млн. в день) <89>.
--------------------------------
<89> См.: Шамраев А.В. Правовое регулирование международных банковских сделок и сделок на международных финансовых рынках. М., 2009. С. 39.

В условиях роста зависимости каждого из нас от информации, циркулирующей в глобальных компьютерных сетях, развития информационных и сетевых технологий появилась так называемая киберпреступность. Термин российским законодателем юридически не определен, но в научной литературе этот термин используется для определения преступности в виртуальном пространстве, в котором находятся сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах, представленных в локальных и глобальных сетях. Первым юридическим актом, в котором дана оценка значения киберпреступности, стали решения Конвенции о киберпреступности, проведенной Советом Европы 23 ноября 2001 г. Там была сделана попытка координации действий правоохранительных органов на международном и национальном уровнях по недопущению несанкционированного вмешательства в работу компьютерных систем <90>.
--------------------------------
<90> Воронцова С.В. Проблемы безопасности электронных платежей, осуществляемых в международных платежных системах // Юрист. 2010. N 1. С. 55 - 59.

Конечная цель многих преступников в современных условиях - получение дохода с помощью информационных технологий. Особое беспокойство криминалистов вызывает так называемый фишинг - разновидность сетевого мошенничества, при котором пользователей заманивают на фальшивые сайты, где получают доступ к данным платежных карт с целью хищения денежных средств. Техника фишинга была подробно описана в 1987 г., а сам термин появился 2 января 1996 г. в новостной группе alt.online-service.America-Online сети Usenet. На этом этапе фишинг-атаки были направлены на орфографию содержания электронной почты и/или грамматические ошибки. Целью фишеров сегодня являются клиенты банков и электронных платежных систем.
Следующим этапом совершенствования способа преступления стал фарминг. Как и при фишинге, целью фарминга является получение персональных данных клиентов платежных систем. Разница заключается в том, что атака преследует цель перенаправления трафика к веб-сайту в другое место. В результате механизм перенаправления активизируется, когда пользователь набирает адрес, соответствующий его банку, и жертва попадает на один из ложных сайтов. Термин "фарминг" означает перенаправление жертвы на ложный IP-адрес. Для этого может использоваться некая навигационная структура (файл hosts, система доменных имен - domain name system, DNS). Фишинг не может быть осуществим без участия определенного количества лиц.
В 2007 г. в Германии зарегистрировано более 3500 случаев фишинга, по сравнению с прошлым годом возросли суммы похищенных денежных средств: если в 2006 г. в среднем они составляли от 2 до 3 тыс. евро, то в 2007 г. этот показатель вырос до 4 - 6 тыс. <91>.
--------------------------------
<91> Там же.

Какова правовая основа противодействия этой преступности?
Законодательная и нормативная база осуществления физическими лицами трансграничных переводов денежных средств - совокупность норм законодательства о банках и банковской деятельности и правовых норм регулирующего банковскую деятельность ведомства, законодательства в сфере валютного регулирования, а также норм законодательства в сфере противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма.
Первый этап законодательного регулирования деятельности по приему платежей физических лиц был ознаменован принятием соответствующих изменений и дополнений к Федеральному закону от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности".
Статья 13.1 указанного Закона устанавливала порядок осуществления отдельных банковских операций коммерческими организациями, не являющимися кредитными организациями. Одним из основных требований, предъявляемых к организациям, осуществляющим деятельность по приему платежей физических лиц, являлось наличие одновременно существующих договорных отношений между кредитной организацией и лицом, реализующим услуги (работы), а также кредитной организацией и организацией, принимающей платежи. Другими словами, кредитная организация выступала непосредственным участником процесса осуществления платежными агентами деятельности по приему платежей физических лиц.
В 2009 г. был принят Федеральный закон от 3 июня 2009 г. N 103-ФЗ (ред. от 28.11.2009) "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами".
Необходимость принятия Федерального закона N 103-ФЗ "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" обусловлена расширяющимся сегментом услуг по приему платежей физических лиц через платежные терминалы. Несмотря на то что система электронных платежей в России начала формироваться в конце 1990-х гг. прошлого века, законодательное регулирование этого сегмента рынка долгое время осуществлялось нормативными актами, имеющими подзаконный характер <92>.
--------------------------------
<92> См.: указание ЦБ РФ от 20 июня 2007 г. N 1842-У "О порядке осуществления банковских операций по переводу денежных средств по поручению физических лиц без открытия им банковских счетов кредитными организациями с участием коммерческих организаций, не являющихся кредитными организациями" // Вестник Банка России. 2007. N 39.

Принятие комментируемого Закона изменило сложившуюся практику, допустив к осуществлению деятельности по приему платежей физических лиц, организации и индивидуальных предпринимателей, работающих самостоятельно по прямым договорам с поставщиками товаров (работ, услуг). Комментируемый Закон, а также положения получившей новую редакцию ст. 13.1 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" закрепили разделение сфер интересов кредитных организаций и платежных агентов в области приема платежей физических лиц. Платежные агенты не вправе принимать платежи физических лиц, осуществляемые в рамках банковских операций и сделок. В то же время юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям, заключившим соответствующий договор с кредитной организацией (банковским платежным агентам), предоставляется право принимать платежи физических лиц, в том числе связанные с исполнением отдельных банковских сделок.
Однако в стройной системе правового регулирования трансграничных переводов денежных средств сохраняются пробелы.
Речь идет о слабости правового регулирования деятельности альтернативных платежных систем типа WebMoney, различных виртуальных игровых и платежных систем типа Интернет-Казино или Интернет-Деньги.
Система WebMoney представляет собой международную альтернативную "небанковскую" платежную систему. Ее отличительной особенностью является наличие собственных виртуальных денежных единиц (виртуальных валют), которые могут конвертироваться в любую существующую валюту как на входе, так и на выходе системы. Система имеет возможность переводить деньги в любую страну (где она существует) как на банковские счета, так и наличными. Она работает и как пункт обмена наличности и безналичных денежных средств на виртуальные (электронные) деньги и обратно. Исключение составляют безналичные средства на кредитных картах. Завести в систему деньги с кредитной карты невозможно. Так предусмотрено системой безопасности. В то же время перевод денег из системы на кредитную карту - вполне нормальная, не вызывающая подозрений операция. Эта система является одновременно и учетной системой, поскольку основным средством платежа в ней на сегодняшний день является виртуальный переводной вексель. В качестве платежных средств могут также выступать паевые взносы, ценные бумаги и их производные. Поместить деньги в свой виртуальный кошелек можно различными способами: банковским переводом, почтовым или телеграфным переводом, через систему денежных переводов (например, Western Union) наличными.
Такая система (электронные деньги) предоставляет большие возможности преступникам, не нанося ущерба самой системе, отмывать деньги путем их полностью бесконтрольного обезналичивания, или свободного превращения виртуальных денег в наличность, перевода в любую страну мира, не объясняя целей ни изменения формы активов, ни безналичного перемещения. Преступники могут свободно перемещать виртуальную валюту по миру, смешивать преступные деньги с легальными и т.п. Короче говоря, без риска попасть в поле зрения финансовой разведки или правоохранительных органов, быстро и эффективно проходить все классические этапы отмывания "грязных" денег, или использовать средства для расчетов за товары "черных рыков", направлять их на финансирование терроризма.
Все существующие сегодня государственные контрольные механизмы бессильны и не способны выявить факты отмывания денег или финансирования терроризма с использованием возможностей платежных систем, основанных на электронных деньгах.
Все это определяет необходимость законодательно придать статус финансового учреждения операторам подобных платежных систем и тем самым обеспечить финансовой разведке возможность мониторинга этих специфических финансовых потоков. Иными словами, необходимо включить операторов платежных систем типа WebMoney в перечень организаций, осуществляющих первичный мониторинг финансовых операций, проводимых их клиентами, и направляющих сведения об операциях, подлежащих контролю, в финансовую разведку <93>.
--------------------------------
<93> См.: Доклад о результатах международного исследования на тему: "Трансграничные переводы денежных средств с участием физических лиц". URL: http://www.fedsfm.ru/documents/typologies/typ2008_bor_ru.pdf.

Такая постановка вопроса полностью соответствует духу и содержанию VI специальной рекомендации ФАТФ по борьбе с финансированием терроризма. В частности, в пояснительной записке к этой специальной рекомендации ФАТФ говорится, что страны должны сделать необходимым лицензирование (или регистрацию) лиц, которые предоставляют услуги по переводу средств, через неофициальные системы переводов, распространить нормы 40 Рекомендаций и 8 Специальных рекомендаций на услуги, предоставляемые неофициальными системами переводов... <94>.
--------------------------------
<94> Там же.

Для финансовой безопасности в этой ситуации возникают следующие риски.
1. Риск вовлечения финансовых институтов страны в международный оборот средств, полученных преступным путем, и, как следствие, применение в отношении этой страны международных санкций, подрыва международного авторитета государства.
2. Риск подрыва доверия общества и бизнеса к финансовой системе страны.
3. Риск воспроизводства, усиления экономического и политического влияния организованной преступности.
4. Риск снижения эффективности управления в сфере внешнеэкономической деятельности и дестабилизации системы управления внешним долгом.
5. Риск превращения системы трансграничных переводов в эффективный канал финансирования террористической активности в различных странах и отмывания преступных капиталов, заработанных в процессе совершения особо опасных международных преступлений - наркобизнес, международная торговля оружием и т.п. <95>.
--------------------------------
<95> Там же.

На этой основе возникают такие угрозы национальной финансовой системе, провоцируемые преступной финансовой деятельностью на канале трансграничных переводов, как:
1) угроза вымывания наличных денежных средств из легального наличного оборота, увеличение в расчетах доли наличных;
2) угроза нормальному функционированию национальной финансово-кредитной системы, нарушения интересов законного бизнеса;
3) угроза наращивания финансовой основы существования организованных преступных сообществ, процветания черного рынка, дестабилизации финансового рынка, нанесения ущерба экономике страны и роста инфляции;
4) угроза нанесения экономического и политического ущерба государству, дестабилизации финансовой системы посредством подрыва ее функциональности и целостности, возникновения помех нормальному развитию экономики и общества;
5) угроза стабильности национальной валюты, роста оборотов нелегальной финансовой деятельности, снижения эффективности денежно-кредитной политики государства, политики макроуправления в стране;
6) Угроза падения эффективности национальной денежно-валютной политики, серьезных ошибок в определении денежной базы страны <96>.
--------------------------------
<96> Там же.

Неудивительно, что в настоящее время развитие национальной платежной системы является одним из основных направлений деятельности Банка России. В настоящее время этому направлению приходится уделять повышенное внимание в связи с переосмыслением и систематизацией на новом методологическом уровне задач, которые уже выполняются Банком России и которые возникают вследствие потребностей банковского сектора, финансового рынка Российской Федерации в условиях глобализации, институциональных и инфраструктурных изменений в отдельных платежных системах и на рынке платежных услуг в целом. Однако решать эти достаточно актуальные задачи в отсутствие соответствующей правовой базы, в отсутствие понимания того, как это должно регулироваться, - задача достаточно сложная.
В проекте Федерального закона "О национальной платежной системе", над которым идет сейчас работа, будут определены структура национальной платежной системы, включающая операторов по приему платежей, операторов по переводу денежных средств, операторов платежных систем и операторов услуг платежной инфраструктуры (операционных, клиринговых и расчетных услуг), а также общие требования к деятельности указанных операторов, требования к организации и функционированию платежных систем, порядок осуществления наблюдения в национальной платежной системе Банком России. Специальные положения законопроекта посвящены Национальной системе платежных карт (НСПК).
Общей целью проекта Федерального закона "О национальной платежной системе" является не регулирование отдельных видов платежных систем и платежной инфраструктуры, а создание правовых рамок на основе общих принципов, которые отвечали бы достигнутому уровню развития национальной платежной системы и позволяли решать новые задачи <97>.
--------------------------------
<97> См.: Смирнов Е.Е. Главные мотивы начавшейся перезагрузки банковского бизнеса // Управление в кредитной организации. 2010. N 1.

В случае успешного продвижения работы над законопроектом для решения задач Банка России по развитию национальной платежной системы будут созданы необходимые правовые условия.
Этой же цели будет соответствовать придание статуса финансового учреждения операторам альтернативных платежных систем.

Глава 17. РОЛЬ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
В БОРЬБЕ С ПРАВОНАРУШЕНИЯМИ В ФИНАНСОВОЙ СФЕРЕ

§ 1. Понятие, сущность, функции и принципы
государственного финансового контроля

В словаре С.И. Ожегова выделяются три значения финансового контроля: 1) проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора; 2) система органов контроля; 3) лица, осуществляющие контроль, т.е. контролеры <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. 23-е изд. М., 1990. С. 293.

В юридической науке также существует несколько определений финансового контроля.
Ряд авторов рассматривают финансовый контроль как составную часть государственного контроля, элемент всей системы экономического управления и планирования <2>.
--------------------------------
<2> См.: Аллахвердян Д.А. Финансы и социалистическое воспроизводство. М., 1971. С. 116.

Е.А. Ровинский, исследуя значение финансового контроля, подчеркивал, что финансовый контроль следует рассматривать в качестве "специального института государственного контроля, основной функцией которого является повседневный контроль над образованием и использованием денежных фондов в обществе. Он характеризуется тем, что имеет специфические формы и методы проверки законности действий предприятий, организаций и учреждений в процессе осуществления ими хозяйственной и финансовой деятельности, присущ всем видам контроля и основывается на принципах, общих для всех финансово-правовых институтов" <3>.
--------------------------------
<3> См.: Финансовое право. М., 1971. С. 55.

И.В. Мартьянов отмечал, что финансовый контроль обусловлен наличием товарно-денежных отношений и действием закона стоимости <4>.
--------------------------------
<4> См.: Воронова Л.К., Мартьянов И.В. Советское финансовое право. Киев, 1983. С. 37.

Профессор Н.И. Химичева полагает, что основное содержание финансового контроля в отношениях, регулируемых финансовым правом, заключается:
- в проверке выполнения гражданами и организациями финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления;
- в проверке правильности использования государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в их хозяйственном ведении или оперативном управлении, денежных ресурсов (бюджетных и собственных средств, банковских ссуд, внебюджетных и других средств);
- в проверке соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств предприятиями, организациями и учреждениями;
- в выявлении внутренних резервов возможностей повышения рентабельности хозяйства, более экономного и эффективного использования материальных и денежных средств;
- в устранении и предупреждении нарушений финансовой дисциплины <5>.
--------------------------------
<5> См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. 2-е изд. М., 2007. С. 35 - 36.

В обобщенном виде теоретическое определение финансового контроля в научной литературе формулируется следующим образом: это регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования <6>.
--------------------------------
<6> См.: Там же.

Финансовый контроль обычно рассматривают в двух аспектах: 1) строго регламентированную деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов; 2) неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро- и микроуровне с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций.
Оба аспекта контроля взаимосвязаны, различаются целями, методами и субъектами его осуществления <7>.
--------------------------------
<7> См.: Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. Финансовый контроль: Учеб. пособие. М., 2004. С. 16.

Финансовый контроль охватывает комплекс тех хозяйственных отношений, от которых зависят размеры фондов денежных средств и эффективность их использования. Финансовый контроль можно определить как регламентированную нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты исполнения обязательств перед государственным бюджетом, операций по использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов <8>.
--------------------------------
<8> Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право России: Учеб. пособие для вузов. М., 2003. С. 19.

Характерными чертами финансового контроля являются:
- осуществление в сфере отношений, складывающихся при образовании, распределении и использовании денежных фондов государства и органов местного самоуправления;
- реализация посредством деятельности государственных или иных органов, наделенных законом соответствующими контрольными полномочиями;
- осуществление в целях обеспечения законности, охраны собственности правильного, эффективного и экономного использования бюджетных средств, обнаружения нарушений финансовой дисциплины, выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет <9>.
--------------------------------
<9> См.: Ногина О.А. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб., 2002. С. 10.

В нынешних условиях, по мнению В.Ю. Фокиной, существуют факторы, ограничивающие действенность государственного финансового контроля в Российской Федерации. Основные из них заключаются в том, что в настоящее время в России:
- отсутствует четкая и полная нормативно-правовая база и собственно само определение государственного финансового контроля в бюджетном законодательстве;
- организационная структура органов государственного финансового контроля недостаточно отражает специфику государственного устройства Российской Федерации;
- законодательно не определены статус органов государственного финансового контроля Российской Федерации и ее регионов, место и роль каждого субъекта государственного финансового контроля в его целостной системе;
- отсутствует четкое разграничение сфер деятельности, что вызывает многочисленные коллизии и перекладывание ответственности;
- органы контроля слабо взаимодействуют между собой, присутствует некоторая разобщенность в приоритетах деятельности контрольных органов;
- отсутствуют единая информационная база, единый методологический подход к процессу осуществления контроля <10>.
--------------------------------
<10> См.: Фокина В.Ю. Проблемы правового регулирования финансового контроля в Российской Федерации // Юридический мир. 2006. N 5.

Организация эффективного финансового контроля над государственными бюджетными потоками настоятельно требует решения ряда взаимосвязанных задач по реформированию системы государственного финансового контроля в Российской Федерации.
Во-первых, необходимо принятие единого федерального закона о системе общегосударственного контроля.
Во-вторых, нужно разработать механизм взаимодействия органов государственного финансового контроля законодательной и исполнительной ветвей власти.
Решение указанных задач позволит перевести государственный финансовый контроль на качественно новый уровень, а создание единого поля финансового контроля будет способствовать дальнейшему развитию и повышению результативности деятельности контрольных органов <11>.
--------------------------------
<11> Там же.

Сущность контроля, в том числе финансового контроля, состоит в том, что субъект управления осуществляет учет и проверку того, как управляемый объект выполняет его предписания. Основной целью данной функции является предупреждение и пресечение отклонений деятельности субъекта управления от заданной управленческой программы. При обнаружении таких отклонений целью является приведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех социальных регуляторов <12>.
--------------------------------
<12> См.: Грачева Е.Ю. Финансовая деятельность и финансовый контроль в системе социального управления // Финансовое право. 2003. N 2. С. 11.

Международный опыт показывает, что основной целью финансового контроля является такое управление общественными финансовыми средствами, которое обеспечивает прозрачность их использования и обеспечивает ответственность исполнительной власти перед обществом. Контроль при этом является не самоцелью, а неотъемлемой частью системы управления, задачей которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и выявление нарушений установленных принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на ранней стадии, в целях принятия корректирующих мер, а в отдельных случаях - привлечения виновных к ответственности, получения компенсации за причиненный государству ущерб или проведения мероприятий по предотвращению или сокращению нарушений в будущем <13>.
--------------------------------
<13> См.: Агапцов С.А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государства. М., 2004. С. 95.

Социально-экономическую сущность и функции финансового контроля, который "прошел длительный период становления и развития еще в рамках докапиталистических формаций, когда проявлялись его отдельные элементы, в первую очередь в процессе сборов налогов" наиболее обстоятельно раскрыты в трудах Е.Ю. Грачевой <14>. Финансовый контроль получил свое широкое развитие в условиях капитализма, тогда проявляются непосредственные субъекты государственного финансового контроля со стороны парламента. Финансовый контроль присутствовал и при социализме, целью которого была проверка соблюдения плановых пропорций в расширенном социалистическом воспроизводстве <15>.
--------------------------------
<14> Грачева Е.Ю., Хорина Л.Я. Государственный финансовый контроль: Курс лекций. М., 2005. С. 12.
<15> См.: Там же. С. 15, 16.

Однако особенно возрастает роль финансового контроля на современном этапе развития нашей страны. Реальной угрозой экономической безопасности России стало масштабное нецелевое использование бюджетных средств, незаконный вывоз капитала за границу, противоправные действия в банковской и налоговой сферах, криминализация экономических и иных отношений <16>.
--------------------------------
<16> См.: Карандина Е.А. Федеральное казначейство в системе государственного финансового контроля Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 3.

В Бюджетном послании Президента РФ Д.А. Медведева о бюджетной политике в 2012 - 2014 гг. говорится, что задача внести поправки в Бюджетный кодекс по вопросам государственного и муниципального финансового контроля поставлена еще в 2008 г., но она до сих пор не выполнена <17>.
--------------------------------
<17> См.: Бюджетное послание Президента РФ Д.А. Медведева о бюджетной политике в 2012 - 2014 годы. URL: http://президент.рф/.

В основе любой осознанной деятельности человека лежат определенные принципы. Смысловое значение слова "принцип" в русском языке - "руководящее начало" или "основополагающая идея". Законодательство, будучи социальным явлением, создаваемым людьми с целью юридического закрепления нормативно-правовых предписаний, направленных на урегулирование общественных отношений, также основано на определенных принципах.
В юридической литературе, например, С.С. Алексеев под принципами права понимает выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его создание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни.
Принципы законодательства имеют производный характер по отношению к принципам права, так как законодательство, как известно, внешняя форма права, способ выражения его содержания. Учитывая эту диалектическую связь права и законодательства, можно сказать, что принципы права относятся и к законодательству, ибо невозможно создать право, нельзя его совершенствовать, не создав и не развивая законодательство. Вместе с тем, поскольку законодательство - внешняя оболочка права, его формирование подчинено определенным правилам и технологиям, то можно выделить собственно принципы формирования законодательства. В связи с этим можно заключить, что в понятие "принципы формирования законодательства" входят принципы права, пусть даже в несколько измененном виде, а также специфические принципы формирования законодательства как основополагающие идеи о том, как должны разрабатываться и приниматься нормативные правовые акты, какова должна быть их структура, каков должен быть в законодательстве удельный вес того или иного вида нормативного правового акта и т.д.
Применительно к законодательству субъектов РФ указанные принципы в юридической литературе принято делить на две группы: общие и специально-юридические. Общие принципы формирования системы законодательства субъекта Российской Федерации обусловлены его особенностями территориального характера, природно-климатическими, экологическими, демографическими условиями, проблемами национального и религиозного характера, уровнем развития экономики и т.д. Специально-юридические принципы формирования законодательства субъекта Российской Федерации определяют подходы к созданию и совершенствованию законодательства данного уровня исходя из требований конституционного законодательства, основ федерализма в России, необходимости согласования этого уровня законодательства с федеральным законодательством и т.д.
Финансовому контролю как части финансовой деятельности присущи те же принципы, на которых осуществляется финансовая деятельность государства и муниципальных образований и которые закреплены в Конституции РФ и иных нормативных правовых актах.
В настоящий момент в теории финансового контроля принято выделять следующие принципы:
- законность;
- независимость;
- гласность;
- объективность;
- ответственность;
- сбалансированность;
- системность <18>.
--------------------------------
<18> См.: Ильина Ю. Принципы финансового контроля // Аудит и налогообложение. 2005. N 10.

Рассматривая принципы финансового контроля в международном контексте, Е.Ю. Грачева отмечала: "Мировое сообщество на основе многолетнего опыта разработало основные принципы организации государственного финансового контроля, к реализации которых стремится каждое современное цивилизованное государство. Эти принципы изложены в Лимской декларации ИНТОСАИ (Международная организация контрольных органов): независимость и объективность, компетентность и гласность" <19>.
--------------------------------
<19> См.: Грачева Е.Ю. Финансовая деятельность и финансовый контроль в системе социального управления // Финансовое право. 2003. N 2. С. 11.

ИНТОСАИ одобрила этот документ на IX Конгрессе Международной организации высших контрольных органов в 1977 г. в городе Лиме (Франция).
В ст. 1 Декларации отмечается, что "организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем".
В Декларации выделены следующие принципы контрольной работы высшего контрольного органа - законность, правильность, эффективность и экономичность управления денежными и материальными средствами.
Принцип законности предполагает:
- законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, необходимое для качественной реализации возложенных на них задач, основой которого должны стать федеральный закон об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и определение в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации или уставе муниципального образования роли и места контрольно-счетных органов в бюджетном процессе;
- строгое и точное соблюдение сотрудниками контрольно-счетных органов действующего законодательства при реализации возложенных на них полномочий.
Принцип объективности предполагает:
- строгое соответствие действий сотрудников контрольно-счетных органов принципам служебного поведения государственных и муниципальных служащих установленным процедурам проведения контроля;
- организацию самоконтроля, регулярную оценку правомерности и эффективности собственной деятельности;
- недопущение предвзятости или предубежденности против наличия (отсутствия) негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов, исключение каких-либо особых мотивов (корысть, политический заказ и т.п.) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий;
- беспристрастность и обоснованность выводов по результатам проверок, подтверждение их данными, содержащими достоверную и официальную информацию.
Принцип эффективности в широком смысле слова означает обеспечение экономической безопасности государства, динамичного развития экономики и рационального использования всех видов государственных и муниципальных ресурсов.
Принцип независимости. Независимость органов финансового контроля (организационная, функциональная, финансовая) гарантируется действующим законодательством.
В ст. 5 Лимской декларации руководящих принципов контроля подчеркивается, что "высшие контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, когда они независимы от проверяемых ими организаций и защищены от постороннего влияния".
Разумеется, государственные органы не могут быть абсолютно независимы, так как они являются частью государства в целом. И независимость высшего контрольного органа проявляется в функциональной и организационной независимости, необходимой для выполнения возложенных на него задач.
Для этого учреждение высшего контрольного органа и необходимая степень его независимости должны быть заложены в Конституции, а детали установлены соответствующим законом. В частности, соответствующая юридическая защита верховного суда должна быть гарантирована против любого вмешательства, подрывающего независимость и контрольные полномочия высшего контрольного органа.
Организационная, функциональная и финансовая независимость контрольно-счетных органов предполагает:
- формальную и фактическую независимость от органов, осуществляющих управление финансовыми и материальными ресурсами, а также от проверяемых организаций;
- наделение контрольно-счетных органов статусом юридического лица; избрание высших должностных лиц контрольно-счетных органов на срок, превышающий срок действия полномочий выборных лиц законодательной (представительной) власти;
- право самостоятельно определять предмет, объект, сроки и методы контроля и отклонять необоснованные запросы на проведение контроля со стороны других органов;
- свободный доступ к информации, необходимой для решения задач, стоящих перед контрольно-счетными органами (за исключением информации, доступ к которой ограничен действующим законодательством);
- утверждение отдельной строкой в соответствующем бюджете расходов на содержание контрольно-счетных органов;
- политический нейтралитет и свободу от любого политического воздействия.
Принцип гласности предусматривает:
- открытость деятельности контрольно-счетных органов, информированность общества о результатах их деятельности; предоставление итоговых (годовых) и текущих отчетов органов государственного и муниципального финансового контроля органам, их образовавшим, и другим органам власти;
- регулярную публикацию в средствах массовой информации отчетных материалов о результатах проверок, а также информации о принятии мер по устранению выявленных нарушений (за исключением информации, содержащей конфиденциальные сведения, доступ к которым ограничен действующим законодательством);
- законодательное закрепление процедуры обнародования результатов контроля.
В Декларацию принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, принятую IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в 2002 г., кроме названных выше принципов включены еще следующие.
Принцип системности предполагает:
- единство правовых основ функционирования органов внутреннего и внешнего государственного и муниципального финансового контроля;
- четкое разграничение функций органов внешнего и внутреннего финансового контроля, отсутствие дублирования в выполнении возложенных на них задач, взаимодействие между ними в процессе осуществления контроля;
- планирование деятельности, предусматривающее охват наиболее значимых объектов контроля, а также эффективную реализацию всех форм контроля: предварительного, текущего и последующего;
- периодичность проведения контроля на одних и тех же объектах, в том числе контроля за устранением ранее выявленных нарушений;
- четко определенную и нормативно закрепленную организацию взаимоотношений с органами исполнительной власти и местного самоуправления;
- доступ контрольно-счетных органов к результатам внутреннего государственного и муниципального финансового контроля.
Принцип ответственности предполагает:
- добросовестное отношение сотрудников контрольно-счетных органов к своим профессиональным обязанностям, обстоятельность в выборе методики контроля, соблюдение установленных стандартов (процедур) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий, учет всех обстоятельств и факторов при вынесении суждений и оценок;
- глубокое понимание того, что за ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей каждый сотрудник контрольно-счетного органа несет гражданскую, административную, дисциплинарную и иную предусмотренную законом ответственность.
Принцип профессионализма предполагает:
- необходимый и достаточный уровень профессиональной подготовки сотрудников контрольно-счетных органов, опыт и квалификацию, отвечающие особенностям проверяемой области (объекта) и поставленным задачам;
- установление для специалистов контрольно-счетных органов всех уровней необходимых квалификационных требований, включая минимальный образовательный ценз;
- постоянное профессиональное совершенствование сотрудников контрольно-счетных органов, поддержание необходимого уровня знаний путем обучения на курсах повышения квалификации, участия в профессиональных семинарах и конференциях, ознакомления с новейшей литературой и т.д.;
- содействие руководителей контрольно-счетных органов профессиональному росту своих сотрудников, создание для этого необходимых условий.
Принцип соблюдения профессиональной этики предполагает:
- соответствие поведения сотрудников контрольно-счетных органов как общим требованиям к государственным и муниципальным служащим, так и особым требованиям, обусловленным спецификой деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, закрепленным в Этическом кодексе сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации (принят II Конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 3 декабря 2001 г.);
- соблюдение сотрудниками контрольно-счетных органов в своей профессиональной деятельности принципов, содержащихся в настоящей Декларации.
Реализация принципа разграничения функций и полномочий заключается в отсутствии дублирования в деятельности органов финансового контроля. Принцип системности означает единство правовой базы, установление периодичности в проведении тех или иных финансовых контрольных мероприятий.
Информационное обеспечение финансового контроля представляет собой всю информацию, используемую при осуществлении процесса контроля, характеризующую объект контроля, его специфику (связанную, например, с отраслевыми особенностями), а также используемые при осуществлении контроля информационные технологии. К такой информации относят: планово-экономическую, отчетную, статистическую информацию, информацию о состоянии документооборота, данные бухгалтерского, а также управленческого и финансового учета и др. Большое значение для осуществления финансового контроля приобретает "качество информации", т.е. ее достоверность, своевременность, полнота и необходимость.
Основным источником информации для осуществления финансового контроля являются данные бухгалтерского учета, главная задача которого - предоставление информации внешним и внутренним пользователям бухгалтерской отчетности.
Организация эффективного финансового контроля и мониторинга, говорится в Принципах эффективного и ответственного управления общественными финансами, подготовленных Минфином РФ, предполагает:
- ежегодное проведение независимой внешней проверки (аудита) бюджетной отчетности с рассмотрением ее результатов законодательными органами власти;
- наличие и применение соответствующей системы финансовой информации в целях контроля и управления финансами;
- наличие и соблюдение нормативно установленных процедур проверки соблюдения и ответственности за нарушения бюджетного законодательства;
- наличие и соблюдение формализованных, прозрачных и устойчивых к коррупции процедур принятия решений по использованию бюджетных средств, в том числе при осуществлении бюджетных закупок;
- регулярное проведение анализа и оценки качества финансового менеджмента с поддержкой мер по его повышению;
- развитие и применение системы внутреннего финансового аудита (контроля) <20>.
--------------------------------
<20> См.: Принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами. URL: http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2006/10/pfggopf_rus.pdf.

В наиболее стройном и системном виде принципы финансового контроля разработаны Е.Ю. Грачевой. Она выделяет в финансовом контроле универсальные и прикладные принципы.
К универсальным принципам Е.Ю. Грачева относит: независимость; объективность и компетентность; гласность.
К прикладным - результативность, превентивность, презумпцию невиновности, согласованность действий контрольных органов, неподкупность субъектов контроля, обоснованность и доказанность информации в актах проверки ревизий, четкость и логичность предъявляемых контролерами требований <21>.
--------------------------------
<21> См.: Грачева Е.Ю. Финансовое право: схемы с комментариями. М., 2009.

§ 2. Виды и формы финансового контроля

Финансовый контроль многообразен, поэтому его классификацию в науке финансового права ученые проводят по различным основаниям. В монографии "Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации" (под ред. проф. д.ю.н. А.Н. Козырина) в связи с этим предлагается сначала договориться о понятиях.
В словаре Брокгауза и Эфрона можно прочитать, что "видом" следует считать понятие, подчиненное другому, более общему понятию, объем которого содержит часть объема от этого более общего (родового) понятия; "формой" называется совокупность отношений, определяющих внешнее выражение содержания объекта, закрепление объекта во времени и пространстве, а под словом "тип" подразумевается простейшая модель, выражающая определенный закон строения или образования явления.
Таким образом, типология контроля включает в себя виды и формы рассматриваемого явления. Типы контроля различаются в зависимости от того, какой признак принимается за основу классификации.
Этими признаками являются элементы системы контроля: субъект и объект контроля, способы его осуществления, время осуществления контроля <22>.
--------------------------------
<22> См.: Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина // СПС "Гарант". 2009.

Под видом финансового контроля понимается составляющая часть финансового контроля, отражающая содержание целого.
Можно выделить различные виды финансового контроля в зависимости от основания классификации:
1) по субъектам, осуществляющим контроль:
а) государственный (на уровне Российской Федерации и ее субъектов):
- надведомственный, или внешний (осуществляется органами государственной власти, не входящими в структуру контролируемого субъекта);
- парламентско-бюджетный (осуществляется законодательными (представительными) органами власти);
- внутриведомственный, или внутренний (осуществляется структурным подразделением контролируемого субъекта);
- внутренний (внутренний финансовый аудит) (осуществляется органами исполнительной власти);
б) муниципальный (осуществляется органами местного самоуправления):
- внутренний (внутренний финансовый аудит) (осуществляется органами местной администрации);
в) общественный (осуществляется гражданами или их объединениями, общественными организациями);
г) аудиторский (осуществляется специализированными негосударственными организациями);
2) по содержанию (по объекту контроля):
а) бюджетный (контроль за формированием доходов и осуществлением расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществлением государственных и муниципальных заимствований, представлением государственных и муниципальных кредитов, использованием государственного имущества);
б) налоговый (контроль за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах);
в) валютный (контроль за соблюдением валютных ограничений);
г) таможенный (контроль за соблюдением декларантами, перевозчиками, таможенными брокерами таможенного законодательства в части уплаты таможенных платежей);
д) банковский (контроль за соблюдением кредитными организациями законодательства Российской Федерации и нормативных актов Центрального банка Российской Федерации);
е) страховой надзор <23>.
--------------------------------
<23> См.: Там же.

Лимская декларация выделяет такие виды контроля, как предварительный контроль и контроль по факту, внутренний и внешний контроль, а также формальный контроль и контроль исполнения.
Предварительный контроль представляет собой проверку административных и финансовых документов, проводимую до получения информации об имевших место нарушениях. Контроль по факту - это проверка, проводимая после получения информации о факте допущенного нарушения.
Эффективный предварительный контроль является неотъемлемой частью надежной системы управления доверенными денежными и материальными средствами. Он может быть проведен высшим контрольным органом или другими контрольными организациями.
Предварительная проверка, проводимая высшим контрольным органом, имеет то преимущество, что позволяет предотвратить возможные нарушения до того, как они произошли. Однако ее недостатками является перегрузка в работе высшего контрольного органа и неопределенность в отношении ответственности перед законом. Проверка по факту, проведенная высшим контрольным органом, приводит к привлечению виновных к ответственности, компенсации причиненного ущерба, предотвращению нарушений в будущем.
Проводит ли высший контрольный орган предварительную проверку или нет, зависит от законодательства, условий и требований к органам контроля в отдельной стране. Проведение же ревизий по факту является прямой обязанностью высшего контрольного органа, независимо от того, занимается он предварительной ревизией или нет.
Внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций. Высший контрольный орган является внешним ревизионным органом.
Внутренняя контрольная служба обязательно должна подчиняться руководителю организации, внутри которой она создана. Однако она должна быть по возможности функционально и организационно независима внутри соответствующей организационной структуры.
В качестве внешней контрольной службы высший контрольный орган должен проверять эффективность внутренней контрольной службы. Если внутренняя контрольная служба признана эффективной, необходимо предпринимать шаги, не ущемляя право высшего контрольного органа, проводить всеохватывающую проверку, с тем чтобы обеспечить необходимое разделение задач и сотрудничество между высшим контрольным органом и внутренней контрольной службой.
Традиционной задачей высшего контрольного органа является проверка законности и правильности распределения финансовых средств и ведения бухгалтерских счетов.
В дополнение к этому виду контроля, важность которого неоспорима, имеется также другой вид контроля, который направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную и административную системы.
Н.И. Химичева в зависимости от субъекта, осуществляющего финансовый контроль, подразделяла его на следующие виды:
а) представительных органов государственной власти и местного самоуправления;
б) Президента или аппарата Президента Российской Федерации;
в) исполнительных органов власти общей компетенции;
г) финансово-кредитных органов;
д) ведомственный и внутрихозяйственный;
е) общественный;
ж) аудиторский <24>.
--------------------------------
<24> Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 1995. С. 87; Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 2-е изд. М.: Юристъ, 1999. С. 114.

По субъекту осуществления финансового контроля его подразделяют и на такие виды, как:
- государственный;
- негосударственный <25>.
--------------------------------
<25> См.: Грачева Е.Ю. Указ. соч. С. 117.

В свою очередь, названные виды финансового контроля подразделяются на подвиды.
Так, государственный финансовый контроль можно подразделить на общегосударственный, ведомственный и внутрихозяйственный.
Негосударственный финансовый контроль подразделяется на местный финансовый контроль, внутрисистемный, аудиторский (независимый), общественный.
Общегосударственный финансовый контроль осуществляется Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации, который в соответствии со ст. 94 Конституции РФ является представительным и законодательным органом. Данный вид контроля осуществляет Президент Российской Федерации. Проводят общегосударственный финансовый контроль и законодательные органы субъектов РФ. Функции по осуществлению общегосударственного финансового контроля в соответствии с законодательством возложены также на исполнительную власть Российской Федерации - Правительство РФ, правительства и администрации субъектов Российской Федерации <26>.
--------------------------------
<26> Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М., 2009. С. 110.

В законодательстве предусмотрено и создание специальных субъектов общегосударственного финансового контроля, для которых финансовый контроль является основным видом их деятельности. К ним относятся Счетная палата РФ, Центральный банк РФ (Банк России), Министерство финансов РФ, а также созданные в 2004 г. федеральные службы: Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба по финансовому мониторингу.
Субъектами общегосударственного финансового контроля являются и соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ.
Рассмотрим теперь более подробно существующие в нашей стране государственные контрольные органы, их роль и полномочия.
В первую очередь отметим такой орган, как Контрольное управление Президента РФ, действующее на основании соответствующего Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. N 729.
Основными задачами Управления являются:
- контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации;
- контроль за реализацией общенациональных проектов;
- контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации;
- контроль за реализацией ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, бюджетных посланий Президента Российской Федерации и иных программных документов Президента Российской Федерации;
- информирование Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.
Основными функциями Управления являются:
- организация и проведение проверок и иных мероприятий по контролю;
- рассмотрение докладов об исполнении поручений Президента Российской Федерации и подготовка предложений о снятии с контроля или продлении сроков исполнения этих поручений;
- осуществление контроля деятельности самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации или Руководителя Администрации Президента Российской Федерации;
- осуществление по поручению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации контроля за исполнением сметы Администрации Президента Российской Федерации;
- осуществление по поручению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации координации деятельности по вопросам контроля полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, а также осуществление методического руководства этой деятельностью;
- участие в предупреждении и устранении выявленных нарушений;
- участие в подготовке материалов для ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации;
- изучение опыта работы контролирующих органов зарубежных стран.
Управление для осуществления своих задач и функций имеет право:
- создавать комиссии с привлечением в установленном порядке работников аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, работников федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, сотрудников правоохранительных и контролирующих органов;
- направлять работников Управления на заседания Правительства Российской Федерации, коллегий федеральных органов исполнительной власти, а также на совещания по вопросам контроля, проводимые федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- вносить в установленном порядке предложения Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации, а также о временном отстранении государственных служащих, допустивших должностной проступок, от исполнения должностных обязанностей;
- вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу неисполнения или ненадлежащего исполнения федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации;
- направлять в органы прокуратуры Российской Федерации, следственные органы Следственного комитета Российской Федерации, органы внутренних дел Российской Федерации, органы Федеральной службы безопасности и иные государственные органы материалы о выявленных в результате проверок нарушениях;
- запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также от организаций и должностных лиц;
- пользоваться банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти;
- привлекать для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.
В соответствии с гл. 26 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) полномочиями по осуществлению государственного финансового контроля на федеральном уровне обладают законодательные органы РФ, осуществляющие предварительный, текущий и последующий контроль в финансово-бюджетной сфере (ст. 265 БК РФ). Важно, что эти органы вправе создавать собственный контрольный орган, которым сейчас является Счетная палата РФ. Государственный финансовый контроль осуществляется также федеральными органами исполнительной власти (ст. 266 БК РФ), среди которых выделены Федеральное казначейство и ФС ФБН (ст. ст. 267, 268 БК РФ), а также главные распорядители бюджетных средств (ст. 269 БК РФ).
Однако финансовый контроль реализуется не только в бюджетной сфере. Необходимо отметить существование налогового и валютного контроля, а также банковского надзора. Исходя из этого, можно назвать более широкий круг контрольных органов, чем перечисленный в БК РФ. На федеральном уровне финансово-контрольные мероприятия проводятся соответствующими комитетами палат Федерального Собрания РФ, Счетной палатой РФ, Правительством РФ, рядом федеральных органов исполнительной власти, а также Центральным банком РФ (который не обладает статусом органа государственной власти и осуществляет валютный контроль и банковский надзор). Остановимся подробнее на рассмотрении правового статуса некоторых органов, осуществляющих финансово-бюджетный контроль.
Счетная палата РФ является конституционным органом государственного финансового контроля. Ее правовой статус и полномочия регулируются Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате РФ". Задачи Счетной палаты сводятся в основном к деятельности по финансово-бюджетному контролю. Ее контрольные полномочия распространяются как на органы государственной власти, так и на банковскую систему и субъекты хозяйственной деятельности в ряде случаев, установленных законом <27>.
--------------------------------
<27> См.: Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина // СПС "Гарант". 2009; Научно-практический комментарий "Система органов государственного финансового контроля: полномочия, основные направления деятельности и вопросы их координации" / Под ред. А.А. Ялбулганова. М., 2007.

Отметим, что именно Счетную палату РФ многие специалисты считают высшим органом государственного внешнего финансового контроля в государстве. Это обусловлено тем, что она обладает конституционным статусом, не входит ни в одну из ветвей государственной власти и, будучи подотчетной Федеральному Собранию РФ, не подчиняется ему и обладает достаточными гарантиями независимости. Председатель Счетной палаты С.В. Степашин аргументирует необходимость закрепления ее статуса как высшего органа финансового контроля в Российской Федерации тем, что именно Счетная палата является реально независимой в системе органов государственной власти <28>. В свою очередь, профессор В.Г. Пансков считает, что, принимая во внимание положения Лимской декларации, необходимо придать особый статус деятельности Счетной палаты РФ как высшему органу государственного финансового контроля. Ее функции и сфера деятельности должны концептуально отличаться от задач других органов финансового контроля, Счетная палата должна действовать от имени и в интересах всего общества <29>.
--------------------------------
<28> См.: Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина // СПС "Гарант". 2009.
<29> Пансков В.Г. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране // Финансы. 2002. N 5. С. 60.

Однако вопрос придания какому-либо органу статуса высшего контрольного органа в государстве до сих пор не решен. Более того, как уже было отмечено выше, не существует нормативно закрепленных основ взаимодействия органов государственного финансового контроля. Наряду со Счетной палатой РФ и представительными органами государственной власти в лице соответствующих комитетов Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ функционирует ряд органов исполнительной власти, также осуществляющих внешний финансовый контроль.
Правительство РФ как высший орган исполнительной власти наделено функциями по проведению единой финансовой политики, по контролю за деятельностью иных федеральных органов исполнительной власти, что позволяет говорить о наличии у Правительства РФ полномочий, связанных с осуществлением финансового контроля.
Особую роль в современной системе органов исполнительной власти играют федеральные службы, наделенные контрольно-надзорными полномочиями. Отметим, что функциями по контролю в различных сферах, связанных с публичными финансами, наделены федеральные службы, находящиеся в ведении Министерства финансов РФ. Так, финансовый контроль в сфере своевременной уплаты налогов осуществляет Федеральная налоговая служба, она выполняет функции по налоговому контролю. Контроль за соблюдением страхового законодательства возложен на Банк России. Финансовый контроль в рамках бюджетной системы Российской Федерации осуществляют ФС ФБН и Федеральное казначейство. Положение о Федеральном казначействе было утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703.
Очевидно, что наличие такого количества различных органов, выполняющих сходные задачи, не позволяет обеспечить надлежащий уровень финансового контроля в стране. Нельзя говорить об их функциональной независимости, а организационная независимость заменяется отсутствием какой-либо структуры внутри системы органов финансового контроля.
Представляется важным, чтобы дальнейшее совершенствование финансового контроля в стране происходило на основе четко определенных принципов, в частности тех, которые закреплены в Лимской декларации. В свою очередь, С.А. Андрюшин и А.З. Дадашев предлагают построить систему органов государственного финансового контроля, используя методы, обладающие действенностью с позиций преемственности, альтернативности и системности <30>. Таким образом, необходимо учитывать исторический и зарубежный опыт, а также использовать организационно-функциональный подход к структуре финансового контроля.
--------------------------------
<30> См.: Андрюшин С.А., Дадашев А.З. Научные основы организации системы общегосударственного финансового контроля // Финансы. 2002. N 4. С. 61.

Для более детального исследования института финансового контроля в субъектах Российской Федерации И.Б. Лагутин предлагает выделить из системы общегосударственного финансового контроля отдельное его направление - региональный финансовый контроль <31>. Это позволит понять особенности организации и правового регулирования органов внешнего финансового контроля в регионах и на местном уровне путем использования сравнительного метода исследования и аналогии со Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными палатами других субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<31> См.: Лагутин И.Б. Понятие регионального финансового контроля // Финансовое право. 2009. N 7.

Появление понятия "региональный финансовый контроль" вызвано наличием существенных особенностей в организации и правовом регулировании осуществления внешнего финансового контроля на уровне субъектов РФ и муниципальных образований по отношению к Счетной палате Российской Федерации.
Для того чтобы ввести понятие "региональный финансовый контроль" в научный оборот, необходимо:
а) определить его сущность и содержание;
б) обосновать необходимость его появления;
в) увидеть предполагаемые результаты введения в научный оборот такого понятия <32>.
--------------------------------
<32> Там же.

Более того, определение нового термина неизбежно повлечет за собой установление четких границ его применения.
Как известно, каждая наука, в том числе и юридическая, имеет свою систему категорий, понятий и терминов. Для любой науки используемые понятия являются неравноценными по своей значимости, по степени важности влияния на нее, следовательно, по своей роли в познании процессов, происходящих в данной науке. Исходя из этого, можно сказать, что одни юридические понятия могут быть признаны категориями, а другие - нет.
В нашей стране в целях качественного улучшения правового регулирования финансовых отношений особое значение приобретает теоретическая разработка всех базисных и специализированных категорий науки финансового права, одной из таких категорий является финансовый контроль.
Финансовый контроль является одной из ключевых специализированных категорий финансового права. По мнению И.Б. Лагутина, финансовый контроль - это комплексный институт финансового права, а также важное специальное понятие, включающее в себя такие элементы, как государственный и муниципальный финансовый контроль, государственный аудит, налоговый контроль, валютный контроль, страховой и банковский надзор и др. Финансовый контроль нельзя считать чисто экономической или юридической категорией - это сложное экономико-правовое образование <33>.
--------------------------------
<33> См.: Там же.

Финансовый контроль как категория науки финансового права - это специальная область знаний, связанная с изучением деятельности по контролю за расходованием государственных и муниципальных денежных средств, целесообразностью их использования и соблюдением действующего законодательства в области финансов.
В связи с тем что понятие "региональный" в российском законодательстве, юридической науке и правоприменительной практике трактуется по-разному <34>, определимся сначала, что такое региональный финансовый контроль. Представляется, что под региональным финансовым контролем следует понимать деятельность органов внешнего финансового контроля в пределах одного субъекта Российской Федерации.
--------------------------------
<34> В ст. 1 Указа Президента РФ от 3 июня 1996 г. N 803 "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации" "Под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национальных и иных условий"; при этом в этой же статье указывается, что "регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации"; в п. 3 ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (в ред. от 28.04.2009 N 60-ФЗ): "...региональный государственный контроль (надзор) - деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта Российской Федерации".

Термин "региональный" часто применяется и в отношении других направлений финансовой системы государства и муниципальных образований: региональные налоги, региональное имущество и прочее. В ст. 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) устанавливается, что "совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации образуют региональный фонд компенсаций". Понятие "региональный" можно также применять при характеристике консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации - региональный бюджет <35>.
--------------------------------
<35> Лагутин И.Б. Указ. соч.

По содержанию понятие "региональный финансовый контроль" состоит из внешнего финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации и внешнего финансового контроля на уровне муниципальных образований. И.Б. Лагутин обосновывает это тем, что система организации и правового регулирования этих уровней общегосударственного финансового контроля во многом схожа. Часто местные финансово-контрольные органы в системе представительной власти создаются по подобию контрольно-счетных палат субъекта, в составе которого находится то или иное муниципальное образование. Следовательно, эти уровни власти как элементы общегосударственного финансового контроля можно рассматривать в комплексе. Такой подход дает возможность понять, как будет в дальнейшем развиваться наиболее слабое звено в системе финансового контроля в нашей стране - контроль на уровне местного самоуправления <36>.
--------------------------------
<36> См.: Там же.

Общегосударственный финансовый контроль - это система специализированных и неспециализированных органов финансового контроля на всей территории Российской Федерации (на уровне Федерации, субъектов и муниципальных образований). В России на уровне субъектов Российской Федерации сложилась устойчивая система взаимодействия различных органов власти, осуществляющих финансовый контроль. Так, в каждом субъекте Российской Федерации имеются территориальные отделения Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (финансово-контрольного органа в системе федеральной исполнительной власти), а также осуществляется финансовый контроль со стороны Счетной палаты Российской Федерации за расходованием бюджетных средств федерального бюджета в регионах. Помимо этого, БК РФ наделяет контрольными полномочиями Федеральное казначейство (ст. 267), также имеющее свои территориальные отделения в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Можно сказать, что контрольные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований взаимодействуют между собой. В целом федеральный и региональный финансовый контроль является элементом единой системы общегосударственного финансового контроля.
Однако с полной уверенностью нельзя назвать эту систему единой, так как имеется множество противоречий в организации и правовом регулировании осуществления финансового контроля за средствами федерального бюджета и бюджетами других уровней бюджетной системы Российской Федерации.
На федеральном уровне в основном дисбаланс существует в распределении полномочий в финансово-контрольной сфере между контрольным органом законодательной власти и контрольными органами исполнительной власти. Счетная палата Российской Федерации считает, что финансовый контроль в системе исполнительной власти изначально неэффективен из-за подчиненности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Министерству финансов Российской Федерации. В свою очередь, контрольные органы в системе исполнительной власти имеют более богатый опыт работы (существуют более продолжительный промежуток времени), что позволяет им более эффективно осуществлять финансовый контроль в отношении получателей средств федерального бюджета. Кроме того, последние осуществляют контроль над всеми получателями средств федерального бюджета, а Счетная палата Российской Федерации осуществляет проверки выборочно, в основном по отдельным направлениям (национальные проекты, строительство олимпийских объектов и прочее). Поэтому в этом споре "кто лучше" не может быть победителя, так как качество работы оценивают чаще всего сами эти органы, а методика работы и в целом представление о финансовом контроле у этих органов существенно отличаются <37>.
--------------------------------
<37> Там же.

Как известно, на уровне субъектов Российской Федерации органы финансового контроля начали создаваться в середине 90-х гг. XX в., что дает возможность говорить о сложившейся системе отношений, качественной нормативной базе в ряде субъектов Российской Федерации и об имеющемся опыте работы региональных финансово-контрольных органов. Однако есть и проблемы, связанные с отсутствием четкого разграничения полномочий в финансово-контрольной сфере между субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями этого субъекта и многие другие.
В настоящее время КСО созданы во всех субъектах Российской Федерации. Для координации их работы и для изучения и обмена опытом была создана АКСОР.
По инициативе Счетной палаты Российской Федерации 8 - 9 декабря 2000 г. в Москве состоялось Всероссийское совещание руководителей контрольно-счетных органов Российской Федерации, на котором была подписана Декларация о создании Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в целях укрепления взаимодействия контрольно-счетных органов Российской Федерации, повышения эффективности государственного и муниципального финансового контроля.
Председателем Ассоциации избран Председатель Счетной палаты Российской Федерации Сергей Вадимович Степашин, ответственным секретарем Ассоциации - заместитель Руководителя аппарата Счетной палаты Российской Федерации Николай Сергеевич Столяров.
Постоянно действующим органом управления Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации является Президиум Ассоциации, в целях укрепления взаимодействия контрольно-счетных органов Российской Федерации, направленного на повышение эффективности государственного и муниципального финансового контроля, созданы рабочие органы Ассоциации:
- Научно-методический совет;
- Экспертный консультативный совет;
- Учебно-методический совет;
- Этическая комиссия;
- Комиссия по правовому обеспечению контрольно-счетных органов;
- Комиссия по муниципальному финансовому контролю <38>.
--------------------------------
<38> См.: Доклад Н.С. Столярова на XVI конференции АКСОР. URL: http://www.ach.gov.ru/ru/kso/ksoevents/?id=637.

На этапе становления деятельность Ассоциации была сосредоточена на разработке концепции развития контрольно-счетных органов, создании во всех субъектах Российской Федерации региональных палат и их вхождении в Ассоциацию, создании отделений в федеральных округах. Образование Ассоциации заложило фундамент для формирования в стране "вертикали" внешнего финансового контроля.
В настоящее время Ассоциация представляет собой авторитетную, деятельную организацию, вносящую весомый вклад в совершенствование внешнего государственного и муниципального финансового контроля.
Ассоциацией регулярно проводятся конференции, семинары и совещания с руководителями и специалистами контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, на которых обсуждаются такие актуальные проблемы, как первоочередные задачи органов внешнего финансового контроля в условиях финансово-экономического кризиса, анализ эффективности антикризисных мер и задачи контрольно-счетных органов, экспертно-аналитическая деятельность контрольно-счетных органов и перспективы развития, роль контрольно-счетных органов в реализации стратегий развития регионов и другие.
Актуальные проблемы государственного и муниципального финансового контроля, приоритеты антикоррупционной деятельности контрольно-счетных органов, стандарты финансового контроля, статьи научного и практического характера, раскрывающие опыт деятельности контрольно-счетных органов всех уровней, ежеквартально публикуются в научно-практическом журнале "Вестник АКСОР".
Ежегодно Ассоциация проводит конкурс на звание "Лучший финансовый контролер России" и совместно с Российским союзом налогоплательщиков конкурс на присуждение премии имени В.А. Татаринова.
Высшей наградой Ассоциации является медаль "За укрепление финансового контроля России", учреждена Почетная грамота Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации <39>.
--------------------------------
<39> См.: URL: http://www.ach.gov.ru/ru/kso/ksoabout/?id=534.

АКСОР уделяет много внимания обобщению опыта работы контрольно-счетных органов Российской Федерации, проведению конференций, семинаров и иных мероприятий по вопросам совершенствования государственного и муниципального финансового контроля.
АКСОР организована работа по комплексной оценке деятельности (сертификации) контрольно-счетных органов.
Если в субъектах Российской Федерации система внешнего финансового контроля стала показывать свои обозримые контуры, то в системе местного самоуправления этого сказать нельзя. Поэтому особое место в работе АКСОР отводилось развитию внешнего финансового контроля на муниципальном уровне. Ведется работа по созданию объединений (ассоциаций, советов) контрольно-счетных органов в регионах России. Такие объединения созданы в 30 субъектах Российской Федерации. В 2010 г. начала активно работать Комиссия Ассоциации по муниципальному финансовому контролю, которую возглавил Игорь Александрович Дьяченко, председатель Контрольно-счетной палаты Волгоградской области.
Проведенный Комиссией анализ показал, что сегодня говорить о полноценном муниципальном финансовом контроле еще рано. Не создано ни одной муниципальной контрольно-счетной палаты в республиках Карелия, Карачаево-Черкесия, Ингушетия, Марий Эл, Мордовия, Чеченской и ряде других субъектов Российской Федерации. Наблюдается даже регресс: так, если в 2009 г. контрольные органы были созданы в 4774 муниципальных образованиях, то, исключив из этого числа палаты, где работа по контролю ведется по сути на общественных началах или по совместительству, нужно признать, что на сегодняшний день более или менее полноценные органы внешнего муниципального финансового контроля, сотрудники которых работают на постоянной основе, созданы лишь в 1265 муниципальных образованиях, что составляет 5% от общего числа муниципальных образований Российской Федерации <40>.
--------------------------------
<40> См.: Доклад Н.С. Столярова на XVI конференции АКСОР.

Базовой проблемой большинства муниципальных образований нашей страны является утопическая идея 90-х гг. о создании многоуровневой системы финансового контроля.
Первый уровень - контроль, осуществляемый населением муниципальных образований (общественный контроль). Сейчас уже стало понятно, что население в большинстве случаев демонстрирует инертность в вопросах слежения за законностью исполнения средств местных бюджетов и использования муниципального имущества, что автоматически влечет необходимость создания иной системы финансового контроля, например сверху (в системе органов управления).
Второй уровень - контроль со стороны представительного органа муниципального образования. Представительный орган - это обязательный орган муниципального образования (за исключением случаев, когда его заменяет сход граждан), но не имеющий возможности для осуществления финансового контроля. Поэтому единственный способ организации такого контроля - создание специальных контрольных органов, подотчетных представительному органу. Именно это направление является лидирующим в современной системе совершенствования финансового контроля на местном уровне.
Третий уровень - контроль со стороны местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) за получателями средств местного бюджета также путем создания специальных контрольных органов.
Четвертый уровень - это контроль со стороны контрольных органов субъекта Российской Федерации за расходованием средств, предоставленных из регионального бюджета в виде межбюджетных трансфертов муниципалитетам, находящимся в составе данного субъекта Российской Федерации. Помимо этого, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации могут осуществлять надзор за деятельностью созданных финансово-контрольных органов муниципальных образований, тем самым создавая единую систему общегосударственного финансового контроля на региональном уровне.
Пятый уровень - это контроль со стороны Счетной палаты Российской Федерации в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях за получателями межбюджетных трансфертов из федерального бюджета <41>.
--------------------------------
<41> Лагутин И.Б. Указ. соч.

И.Б. Лагутин так определяет границы регионального финансового контроля в нашей стране - это финансовый контроль, осуществляемый внешними органами финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований <42>.
--------------------------------
<42> См.: Там же.

Введение в научный оборот нового понятия "региональный финансовый контроль" позволяет:
1) уточнить содержание финансового контроля как категории финансового права;
2) комплексно исследовать систему контроля на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, рассматривая эти уровни контроля во взаимодействии;
3) деление финансового контроля на региональный и федеральный финансовый контроль расширяет возможности правовой категории "финансовый контроль" как метода научного познания для более детального исследования контрольной деятельности в целом <43>.
--------------------------------
<43> См.: Там же.

§ 3. Правовое регулирование организации
и деятельности контрольно-счетных органов

Как известно, государственная деятельность осуществляется через органы государственной власти. Общепризнанным считается определение органа государственной власти как звена государственного аппарата, участвующего в осуществлении определенных государственных функций и наделенного в этой связи властными полномочиями.
Понятие органа государственной власти складывается из совокупности его признаков:
1) создается и действует от имени государства - Российской Федерации или ее субъекта;
2) действует на основе законов и других нормативных правовых актов;
3) выполняет свойственные только ему задачи и функции;
4) обладает собственной компетенцией;
5) характеризуется организационной обособленностью и самостоятельностью;
6) наделен властными полномочиями, т.е. его решения принимаются от имени государства, носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства.
Только совокупность этих признаков дает основание относить тот или иной орган к числу государственных. Не каждое государственное учреждение или организация будет считаться органом государственной власти (например, государственное учебное заведение, учреждение здравоохранения), а только обладающее комплексом вышеуказанных признаков.
Система органов государственной власти состоит из тех, которые определены Конституцией РФ, и тех, создание которых обусловлено функциями и полномочиями конституционных органов. Система органов государственной власти многосложна, состоит из разнообразных, иерархически соподчиненных звеньев.
В зависимости от критерия органы государственной власти классифицируются на различные виды.
Государственные органы РФ действуют на основе Конституции РФ и принципов, в ней заложенных.
Конституционные принципы построения и деятельности органов государственной власти - это закрепленные в Конституции РФ исходные начала, лежащие в основе функционирования этих органов.
Такими принципами выступают:
1) приоритет прав и свобод человека и гражданина (ст. ст. 2, 7 Конституции РФ);
2) народовластие (ст. 3 Конституции РФ);
3) федерализм (ст. 5 Конституции РФ);
4) разделение властей (ст. ст. 10, 11 Конституции РФ);
5) законность (ст. 15 Конституции РФ);
6) светскость (ст. 14 Конституции РФ).
В своей деятельности органы государственной власти должны руководствоваться принципом приоритета прав и свобод человека и гражданина. Закрепляя общечеловеческие стандарты защиты прав и свобод личности, страны и государства принимают меры по их соблюдению и охране от всевозможных посягательств. Политика государства и его органов направлена на создание таких условий, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие человека и гражданина.
Принцип народовластия означает, что верховной властью в стране наделяются органы, которым народ вручает соответствующие полномочия, на им же определенных условиях.
Принцип федерализма выражается в единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также в том, что во взаимоотношениях с федеральными органами все субъекты Федерации равноправны между собой.
Принцип разделения властей предполагает, что основным функциям государственной власти соответствуют определенные органы государства. С целью предотвращения злоупотребления все ветви государственной власти должны быть независимыми, самостоятельными и взаимно уравновешенными.
Разделение властей действует как по горизонтали (Федеральное Собрание РФ - Правительство РФ - судебные органы РФ - прокуратура), так и по вертикали (федеральные органы власти - органы государственной власти субъектов Федерации). Указанный принцип наиболее последовательно проявляется на федеральном уровне.
Принцип законности означает обязательность соблюдения всеми государственными органами Конституции РФ, законов и подзаконных актов. Он также предполагает, что законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ, а законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в пределах компетенции РФ и совместной компетенции РФ и ее субъектов.
Принцип светскости означает взаимное невмешательство как государства и его органов в дела церкви, так и религиозных организаций в государственные дела.
Конституционные принципы построения и деятельности системы органов государственной власти закрепляются в гл. 1 Конституции РФ "Основы конституционного строя", которая может быть изменена только путем принятия новой Конституции РФ. Поэтому указанные принципы являются неизменными и определяющими деятельность как федеральных органов власти, так и органов власти субъектов РФ <44>.
--------------------------------
<44> Понятие и правовой статус органов государственной власти. URL: http://www.strategplann.ru/organy-gos-vlasti/ponjatie-i-pravovoj-status-organov-gosudarstvennoj-vlasti.html.

Положение каждого государственного или самоуправленческого органа, урегулированное правовыми нормами, образует его правовой статус. Это правовой институт, имеющий сложную структуру. Он может включать и не включать конституционные нормы. Сказанное ниже о государственном органе относится и к органу самоуправления, и к их должностным лицам.
Правовой статус органа включает, прежде всего, определение социального назначения этого органа (или системы органов), выражаемого в его (их) задачах. Учесть надо также, что компетенцию государственного органа образуют только его функции и полномочия, обращенные вовне. Полномочия, связанные с самоорганизацией, в состав компетенции не входят.
Важный элемент статуса государственного органа - порядок его формирования, который чаще всего представляет собой избрание или назначение (возможны и некоторые иные способы).
10 февраля 2011 г. Президент РФ подписал Федеральный закон "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", который является фундаментом правового регулирования деятельности КСО в регионах.
Закон "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" направлен на совершенствование правовых основ внешнего государственного и муниципального финансового контроля и повышение эффективности и результативности деятельности контрольно-счетных органов.
Цель Закона - установить общие принципы организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и их основные полномочия (ст. 1).
Законом определяются основы статуса контрольно-счетных органов (ст. 3). Так, контрольно-счетные органы являются постоянно действующими органами внешнего государственного и муниципального финансового контроля, образуются соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и представительным органом муниципального образования и подотчетны им. Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью, осуществляют свою деятельность самостоятельно, их деятельность не может быть приостановлена.
Состав контрольно-счетных органов как на уровне субъекта Российской Федерации, так и на муниципальном уровне также определяется Законом (ст. 5). При этом субъекты Российской Федерации и муниципальные образования наделяются правом уточнять состав контрольно-счетных органов и определять их структуру.
Законом предполагается установить критерии определения штатной численности контрольно-счетных органов. В частности, для контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации при определении штатной численности предлагается учитывать численность населения, постоянно проживающего на территории субъекта Российской Федерации, долю субъекта Российской Федерации в консолидированном бюджете Российской Федерации и количество муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации. Штатную численность контрольно-счетных органов муниципальных образований предлагается определять в соответствии с нормативами штатной численности контрольно-счетных органов муниципальных образований, установленными законом субъекта Российской Федерации с учетом видов и особенностей муниципальных образований (ст. 5).
В Законе содержатся положения, касающиеся порядка назначения на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетных органов. Назначение на указанные должности осуществляет соответственно законодательный орган или представительный орган. При этом устанавливается перечень субъектов, которые имеют право вносить предложения о кандидатурах на должность председателя (ст. 6).
Законом устанавливаются основные требования к кандидатурам на должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетных органов (ст. 7), в частности к образованию и опыту работы, а также ограничения, связанные с замещением указанных должностей: наличие неснятой или непогашенной судимости, признание гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, выход из гражданства Российской Федерации или приобретение гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право гражданина Российской Федерации на постоянное проживание на территории иностранного государства.
Кроме того, граждане, замещающие соответственно государственные или муниципальные должности в контрольно-счетном органе, не могут состоять в родстве или свойстве с руководителями государственных и муниципальных органов, судебных и правоохранительных органов, расположенных на территории субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Председателям, заместителям председателя и аудиторам контрольно-счетных органов запрещается заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Для должностных лиц контрольно-счетных органов устанавливаются гарантии их статуса (ст. 8). В Законе содержатся положения о недопустимости воздействия в какой-либо форме на указанных лиц, а также положения, касающиеся их государственной защиты.
Законом определяются основные полномочия контрольно-счетных органов (ст. 9). В целях надлежащего осуществления должностными лицами контрольно-счетных органов своих должностных полномочий Законом предлагается установить их права и обязанности (ст. 14).
Так, должностные лица контрольно-счетных органов вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения, занимаемые проверяемыми органами и организациями, иметь доступ к их документам и материалам, знакомиться со всеми необходимыми документами, касающимися финансово-хозяйственной деятельности проверяемых органов и организаций, требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов и организаций представления письменных объяснений по фактам выявленных нарушений, а также вносить представления и направлять предписания в определенных законопроектом случаях (ст. 16). Ввиду широких полномочий контрольно-счетных органов законопроектом устанавливаются и гарантии прав проверяемых органов и организаций (ст. 17).
В ст. ст. 13 и 15 Закона предусматривается обязанность государственных и муниципальных органов, проверяемых органов и организаций, банков и иных кредитных организаций и их должностных лиц выполнять законные требования и запросы должностных лиц контрольно-счетных органов.
Контрольно-счетные органы могут самостоятельно планировать свою деятельность (ст. 12), разрабатывать и утверждать стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля, однако разработку основополагающих стандартов в указанной сфере предлагается отнести к компетенции Счетной палаты Российской Федерации (ст. ст. 2 и 11).
Принципам взаимодействия контрольно-счетных органов и координации их деятельности посвящена ст. 18 Закона.
Для информирования общественности контрольно-счетные органы обязаны размещать в сети Интернет и в средствах массовой информации информацию о своей деятельности (ст. 19).
Финансирование контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а финансирование контрольно-счетного органа муниципального образования - за счет средств местного бюджета. Финансирование контрольно-счетных органов должно предусматриваться в объеме, позволяющем обеспечить возможность осуществления возложенных на них полномочий (ст. 20).
С.В. Степашин в докладе на XVII конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 17 марта 2011 г. подчеркнул, что в Законе удалось реализовать многие положения, которые необходимы для становления системы внешнего финансового контроля и эффективной деятельности контрольно-счетных органов.
Первое. Закон закрепил термин "внешний" финансовый контроль в отношении деятельности контрольно-счетных органов, понятийно отделив их от органов контроля в системе исполнительной власти.
Второе. В положениях Закона последовательно проводится тезис об организационной и функциональной независимости контрольно-счетных органов субъектов Федерации, в определенной степени удалось обеспечить ее и для контрольно-счетных органов муниципальных образований.
Закреплены правовые гарантии деятельности контрольно-счетных органов и статуса должностных лиц. Однако, к сожалению, положения о государственной защите должностных лиц субфедеральных контрольно-счетных органов в настоящее время не имеют достаточного механизма реализации в федеральном законодательстве.
Третье. Закон наделил контрольно-счетные органы необходимой компетенцией для осуществления системного внешнего аудита, включая полномочия по анализу эффективности использования бюджетных средств, эффективности принимаемых исполнительной властью бюджетных решений. Получили закрепление те права должностных лиц при осуществлении внешнего финансового контроля, которые не могли быть установлены региональным законодательством <45>.
--------------------------------
<45> См.: Тезисы доклада С.В. Степашина на XVII конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 17 марта 2011 г. URL: http://www.ach.gov.ru/userfiles/tree/-17.03.2011.AKS0R_SVS-tree_ffles-fl-386.pdf.

В то же время следует отметить, что ряд весьма принципиальных проблем еще требует решения.
В частности, Закон ограничивает полномочия контрольно-счетных органов в отношении организаций, получающих из бюджета субсидии и кредиты. Осуществление внешнего финансового контроля в отношении этих организаций ставится в зависимость от волеизъявления главных администраторов, заключающих договоры о предоставлении субсидий. Решить эту проблему необходимо, соответствующим образом изменив раздел IX Бюджетного кодекса, новую редакцию которой Минфин России планирует разработать.
В целях совершенствования правового статусу контрольно-счетных органов субъектов РФ Счетной палатой подготовлен законопроект о внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с принятием Федерального закона N 6-ФЗ. Помимо соответствующих поправок в Бюджетный кодекс, Федеральные законы N 184-ФЗ, N 131-ФЗ, предусматриваются изменения ст. 287 Уголовного кодекса. Основная цель этих поправок - дополнить перечень государственных органов, за непредоставление информации которым следует уголовная ответственность, включив в него законодательные органы субъектов Федерации, представительные органы местного самоуправления и контрольно-счетные органы <46>.
--------------------------------
<46> См.: Там же.

Счетная палата РФ подготовила также изменения в Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" в части дополнения перечня лиц, замещающих муниципальные должности, должностными лицами контрольно-счетных органов. Предложены поправки в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в части дополнения перечня контрольных органов, на которые не распространяется действие данного Закона - контрольно-счетными органами муниципальных образований.
С.В. Степашин подчеркнул, что главная задача в организации регионального финансового контроля на сегодняшний день - приведение в соответствие с Федеральным законом N 6-ФЗ законов субъектов Федерации и правовых актов муниципальных образований о контрольно-счетных органах. В целях обеспечения единообразия в правовом регулировании внешнего финансового контроля Счетной палатой разработан проект Модельного закона "О контрольно-счетной палате субъекта Российской Федерации". Проект рассмотрен Комиссией АКСОР по правовому обеспечению деятельности контрольно-счетных органов. После одобрения Модельного закона XVII конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 17 марта 2011 г. он разослан в законодательные органы с соответствующими рекомендациями.
В Модельном законе предпринята попытка обеспечить максимум возможных гарантий осуществления независимого внешнего финансового контроля:
- предложено ввести право контрольно-счетного органа на законодательную инициативу;
- предусмотрен шестилетний срок полномочий председателя, заместителя председателя и аудиторов, а также замещение ими государственных должностей субъекта Федерации;
- конкретизирован перечень информации, которая должна предоставляться контрольно-счетному органу;
- включена статья о материальном и социальном обеспечении сотрудников контрольно-счетного органа. Неоднократно в своей деятельности контрольно-счетные органы сталкивались с проблемой смены председателя при смене руководства региона. Чтобы исключить субъективизм в этой сфере, введена норма, по которой срок полномочий руководителей контрольно-счетного органа должен превышать срок полномочий региональных законодательных собраний, в чью компетенцию входит назначение этих должностных лиц. В Законе N 6-ФЗ этот вопрос остался нерешенным <47>.
--------------------------------
<47> См.: Там же.

В настоящее время Советом Федерации подготовлены изменения в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" в части предоставления ей возможности влиять на процесс назначения и освобождения от должности председателей контрольно-счетных органов.
В Модельный закон включены положения о праве законодательного органа субъекта Федерации запрашивать мнение Счетной палаты о соответствии представленных на должность председателя кандидатур установленным Законом о Счетной палате квалификационным требованиям к этой должности.
В Резолюции XVII Конференции содержится пункт о поручении правовой комиссии АКСОР разработать методику определения штатной численности в приемлемые сроки <48>.
--------------------------------
<48> См.: Там же.

В характеристике КСО в субъектах Российской Федерации можно выделить несколько элементов правового статуса.
1. Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля. В связи с этим стоит заметить, что Закон N 6-ФЗ впервые вводит понятие, которого до сих пор не было в законодательстве, - "контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации". В Бюджетном кодексе Российской Федерации применяются другие понятия, такие как "орган государственного (муниципального) финансового контроля" и "контрольный орган", термин же "контрольно-счетный орган" отсутствует. Указанное терминологическое несоответствие должно быть устранено путем внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации. Кроме того, с целью недопущения различного толкования ключевых понятий бюджетного законодательства Российской Федерации, отражающих сущность государственного финансового контроля, целесообразно включить в число терминов, определяемых в Бюджетном кодексе Российской Федерации, понятие контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации.
2. Контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.
В соответствии со ст. 38 Федерального закона N 131-ФЗ контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
В настоящее время в муниципальных образованиях, количество которых составляет почти 24 тыс. и в которые поступает практически 20% средств консолидированного бюджета, единая система финансового контроля фактически отсутствует. В части ст. 38 Закона N 131-ФЗ контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Кроме того, контрольный орган муниципального образования Федеральным законом N 131-ФЗ не отнесен к числу обязательных органов местного самоуправления, которые должны создаваться в каждом муниципальном образовании. Концепция комментируемого Закона основывается на ином подходе, согласно которому контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля. Исключение возможности его создания в муниципальном образовании нормами Закона не предусматривается.
Законом N 6-ФЗ предусматривается формирование контрольно-счетного органа исключительно представительным органом муниципального образования.
Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации и контрольно-счетный орган муниципального образования подотчетны соответственно законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации или представительному органу муниципального образования.
Очень важным пунктом является положение о том, что контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно, обладают правами юридического лица.
Независимость является концепцией, которую сравнительно просто определить. В законодательных актах и положениях независимость ведомства обычно означает, что оно не принимает указаний от органов государственного управления. Подотчетность - более расплывчатое понятие, которое не так просто определить. Такая нечеткость препятствует включению конкретных рабочих механизмов подотчетности в правовые основы, регламентирующие деятельность органов финансового контроля.
Для решения проблемы подотчетности и ее взаимосвязи с независимостью требуется прояснить несколько принципов:
- независимость ведомства никогда не бывает абсолютной. Исполнительная ветвь власти, которая в условиях демократии подотчетна избирателям, делегирует полномочия ведомству. Поэтому ведомство должно отчитываться о своей деятельности и при необходимости принимать меры по исправлению имеющих место недостатков;
- подотчетность не является синонимом контроля. Она предусматривает формирование системы взаимодополняющих и пересекающихся механизмов надзора и инструментов контроля, при которых никто фактически не контролирует независимое ведомство, и при этом ведомство остается "под контролем";
- подотчетность и независимость дополняют друг друга. Подотчетность укрепляет независимость ведомства, придавая его действиям легитимность. Ведомство формирует свою репутацию, разъясняя обществу, как оно выполняет свой мандат, а также предоставляя общественности возможность высказать мнение о проводимых ведомством мерах. Орган финансового контроля с надежной репутацией с большей вероятностью будет пользоваться доверием общества, и в спорных случаях его позиция будет приниматься на веру. Кроме того, надежная репутация также усиливает независимость ведомства.
Механизмы подотчетности делятся на несколько категорий. Действенный набор механизмов должен включать сбалансированное сочетание мер из различных таких категорий;
- предварительной подотчетностью называется представление отчетности до начала действий ведомства (например, в рамках консультаций с заинтересованными сторонами по вопросам политики в области надзора и регулирования);
- фактической подотчетностью называется отчетность после принятия мер (например, в форме годовых отчетов);
- разъяснительная подотчетность требует указывать причины принятых мер и объяснять эти меры;
- корректирующей подотчетностью называется обязательство рассматривать и удовлетворять жалобы, принимая меры по исправлению недостатков политики или нормотворчества;
- процедурная подотчетность касается требований в отношении обязательных для исполнения процессуальных норм;
- материально-правовая или функциональная подотчетность призвана обеспечить обоснованность мер регулирования и надзора с точки зрения целей ведомства <49>.
--------------------------------
<49> См.: Хюпкес Е., Квинтссин М., Тейлор М.У. Механизмы подотчетности органов регулирования финансового сектора // Вопросы экономики. 2006. N 39.

Парламентские органы оказывают влияние на надзорную деятельность посредством своих законодательных полномочий, т.е. они отвечают за создание правовых основ, в рамках которых действуют КСО. Подотчетность КСО законодательной власти имеет три цели: обеспечить адекватность мандата ОРН, установить, насколько действенно осуществляются полномочия, делегированные органам финансового регулирования, и достаточно ли их для достижения намеченных целей, а также обеспечить канал обмена информацией на случай, если возникнет необходимость внести поправки в законодательство. Законодательные органы не должны непосредственно воздействовать на КСО или давать конкретные указания о том, каким образом КСО должны осуществлять свою надзорную деятельность.
Согласно рекомендациям МВФ КСО следует отчитываться перед парламентскими комитетами, а не перед полным составом парламента. Комитеты обычно имеют более высокую квалификацию по конкретным вопросам и больше возможностей для независимых действий.
Парламенту должно быть разрешено делать специальные запросы.
Законодательной власти не следует разрешать переуступать свою надзорную функцию исполнительной власти.
Парламентским представителям не следует разрешать участие в советах или комитетах, наделенных операционными или политическими функциями. Хотя иметь парламентского представителя в совете ОРН может быть и полезно, существует опасность несоблюдения этим представителем границы между подотчетностью и контролем, если он входит в состав директивных органов, которые также имеют дело с конфиденциальной информацией <50>.
--------------------------------
<50> См.: Там же. С. 10.

Согласно Закону N 6-ФЗ деятельность контрольно-счетных органов не может быть приостановлена в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий законодательного (представительного) органа.
Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица.
В соответствии со ст. 52 ГК юридическое лицо действует на основании устава, либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора. В случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать на основании общего положения об организациях данного вида.
Учредительный договор юридического лица заключается, а устав утверждается его учредителями (участниками).
В учредительных документах юридического лица должны определяться наименование юридического лица, место его нахождения, порядок управления деятельностью юридического лица, а также содержаться другие сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида. В учредительных документах некоммерческих организаций и унитарных предприятий, а в предусмотренных законом случаях и других коммерческих организаций должны быть определены предмет и цели деятельности юридического лица. Предмет и определенные цели деятельности коммерческой организации могут быть предусмотрены учредительными документами и в случаях, когда по закону это не является обязательным.
Какое место занимают КСО субъектов в системе юридических лиц, видно из следующей схемы <51> (рис. 44).
--------------------------------
<51> URL: http://allstude.ru/Ekonomika/Hozyaiystvennaya_organizaciya.html.

                     ┌──────────────────────────────────┐
                     │  Организации (юридические лица)  │
                     └────┬────────────────────────┬────┘
                          │                        │
                          \/                      \/
┌───────────────────────────────────┐      ┌───────────────────────────────┐
│            Коммерческие           │      │       Некоммерческие          │
└────────────────┬──────────────────┘      └──────────────────────────┬────┘
              ┌──┴───────────────────┬───────────────────┐            │
┌─────────────┴────────────┐┌────────┴───────┐┌──────────┴──────────┐ │
│Хозяйственные товарищества││Производственные││   Государственные   │ │
│        и общества        ││   кооперативы  ││   и муниципальные   │ │
│                          ││                ││унитарные предприятия│ │
└─────────────┬────────────┘└───────────────┬┘└┬────────────────────┘ │
              │                             │  │                      │
┌─────────────┴────────────────────────────┐│  │┌─────────────────────┴────┐
│Полное товарищество                       ││  ││Потребительский кооператив│
│Товарищество на вере                      ││  ││Общественные и религиозные│
│Общество с ограниченной ответственностью  ││  ││организации (движения)    │
│Общество с дополнительной ответственностью││  ││Фонды                     │
│Акционерное общество                      ││  ││Учреждения                │
│Дочерние и зависимые общества             ││  ││                          │
└──────────────────────────┬───────────────┘│  │└─────────┬────────────────┘
                 ┌─────────┴────────────────┴──┴──────────┴───────┐
                 │Объединения юридических лиц (ассоциации и союзы)│
                 └────────────────────────────────────────────────┘

Рис. 44

Из этой схемы следует, что КСО субъектов РФ выступают в форме "учреждения".
Наделение КСО субъектов РФ правами и обязанностями юридического лица означает, что при участии в гражданском обороте к ним применимы нормы ГК РФ и других законов, определяющих участие юридических лиц.
Как юридическое лицо КСО должно быть зарегистрировано. В соответствии с Законом о регистрации юридических лиц (ЮЛ):
1) государственную регистрацию ЮЛ (и коммерческих, и некоммерческих организаций) осуществляет федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный Правительством РФ. Таким органом является ФНС (а также территориальные налоговые органы). За государственную регистрацию уплачивается государственная пошлина (в соответствии с нормами главы 25.3 НК, а ранее - со ст. ст. 4 - 6 Закона о госпошлине). Государственная регистрация ЮЛ представляет собой акт уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемый посредством внесения в Единый государственный реестр сведений о создании (реорганизации, ликвидации) ЮЛ. Ведение этого реестра осуществляется регистрирующим органом (ст. ст. 1 - 4);
в государственном реестре содержатся следующие сведения и документы о ЮЛ:
а) полное и (в случае, если имеется) сокращенное наименования, в том числе фирменное наименование, для коммерческих организаций на русском языке. В случае если в учредительных документах ЮЛ его наименование указано на одном из языков народов Российской Федерации и (или) на иностранном языке, в государственном реестре указывается также наименование ЮЛ на этих языках;
б) организационно-правовая форма;
в) адрес (место нахождения) постоянно действующего исполнительного органа ЮЛ (в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа ЮЛ, иного органа или лица, имеющих право действовать от имени ЮЛ без доверенности), по которому осуществляется связь с ЮЛ;
г) способ образования ЮЛ (создание или реорганизация);
д) сведения об учредителях ЮЛ;
е) копии учредительных документов ЮЛ;
ж) сведения о правопреемстве - для ЮЛ, созданных в результате реорганизации иных ЮЛ, для ЮЛ, в учредительные документы которых вносятся изменения в связи с реорганизацией, а также для ЮЛ, прекративших свою деятельность в результате реорганизации;
з) дата регистрации изменений, внесенных в учредительные документы ЮЛ, или в случаях, установленных законом, дата получения регистрирующим органом уведомления об изменениях, внесенных в учредительные документы;
и) способ прекращения деятельности ЮЛ (путем реорганизации или путем ликвидации);
к) размер указанного в учредительных документах коммерческой организации уставного капитала (складочного капитала, уставного фонда, паевого фонда);
л) Ф.И.О. и должность лица, имеющего право без доверенности действовать от имени ЮЛ, а также паспортные данные такого лица или данные иных документов, удостоверяющих личность в соответствии с законодательством Российской Федерации, и идентификационный номер налогоплательщика при его наличии;
м) сведения о лицензиях, полученных ЮЛ (п. 1 ст. 5).
Государственная регистрация ЮЛ осуществляется в срок не более чем 5 рабочих дней со дня представления соответствующих документов в орган государственной регистрации. Она осуществляется по месту нахождения указанного учредителями в заявлении о государственной регистрации постоянно действующего исполнительного органа, в случае отсутствия такого исполнительного органа - по месту нахождения иного органа или лица, имеющих право действовать от имени ЮЛ без доверенности (ст. 8). При этом установлено, что в орган государственной регистрации необходимо представить:
а) подписанное заявителем заявление о государственной регистрации по форме, утвержденной Правительством РФ. В заявлении подтверждается, что представленные учредительные документы соответствуют установленным законодательством Российской Федерации требованиям к учредительным документам ЮЛ данной организационно-правовой формы, что сведения, содержащиеся в этих учредительных документах, иных представленных для государственной регистрации документах, заявлении о государственной регистрации, достоверны, что при создании ЮЛ соблюден установленный для ЮЛ данной организационно-правовой формы порядок их учреждения, в том числе оплаты уставного капитала (уставного фонда, складочного капитала, паевого фонда) на момент государственной регистрации, и в установленных законом случаях согласованы с соответствующими госорганами и (или) органами местного самоуправления вопросы создания ЮЛ;
б) решение о создании ЮЛ в виде протокола, договора или иного документа в соответствии с законодательством Российской Федерации;
в) учредительные документы ЮЛ (подлинники или нотариально удостоверенные копии);
г) выписку из реестра иностранных ЮЛ соответствующей страны происхождения или иное равное по юридической силе доказательство юридического статуса иностранного ЮЛ учредителя;
д) документ об уплате государственной пошлины (ст. 14);
4) указанные документы в орган государственной регистрации представляют уполномоченные лица.
В качестве последних (далее - заявители) могут выступать следующие физические лица:
- руководитель постоянно действующего исполнительного органа регистрируемого ЮЛ или иное лицо, имеющие право без доверенности действовать от имени этого ЮЛ;
- учредитель (учредители) ЮЛ при его создании;
- руководитель ЮЛ, выступающего учредителем регистрируемого ЮЛ;
- конкурсный управляющий или руководитель ликвидационной комиссии (ликвидатор) при ликвидации ЮЛ;
- иное лицо, действующее на основании доверенности или иного полномочия, предусмотренного федеральным законом, или актом специально уполномоченного на то госоргана или органа местного самоуправления.
Заявитель удостоверяет своей подписью заявление, представляемое в регистрирующий орган, и указывает свои паспортные данные или в соответствии с законодательством Российской Федерации данные иного удостоверяющего личность документа и идентификационный номер налогоплательщика (при его наличии).
Подпись заявителя на указанном заявлении должна быть нотариально удостоверена.
Датой представления документов при осуществлении государственной регистрации является день их получения регистрирующим органом.
Заявителю выдается расписка в получении документов с указанием перечня и даты их получения регистрирующим органом. Расписка должна быть выдана в день получения документов регистрирующим органом.
При поступлении в регистрирующий орган документов, направленных по почте, расписка высылается в течение рабочего дня, следующего за днем получения документов регистрирующим органом, по указанному заявителем почтовому адресу с уведомлением о вручении.
Регистрирующий орган обеспечивает учет и хранение всех представленных при государственной регистрации документов.
Регистрирующий орган не вправе требовать представление других документов, кроме документов, установленных настоящим Законом.
Нотариальное удостоверение документов, представляемых при государственной регистрации, необходимо только в случаях, предусмотренных федеральными законами (ст. 9);
5) решение о государственной регистрации ЮЛ, принятое регистрирующим органом, является основанием для внесения соответствующей записи в государственный реестр.
Моментом государственной регистрации признается внесение регистрирующим органом соответствующей записи в государственный реестр.
5. Частью 9 ст. 3 комментируемого Закона установлена обязательность наличия у контрольно-счетного органа муниципального образования гербовой печати и бланка с изображением герба муниципального образования. Однако в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ муниципальное образование вправе, а не обязано иметь герб как официальный символ.
Нормами комментируемой статьи Закона представительным органам отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, предоставлено право заключать соглашения с контрольно-счетными органами муниципальных районов о передаче им полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. В то же время в данных нормах Закона не уточняется, какие полномочия по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля может передавать представительный орган поселения: собственные полномочия или полномочия контрольно-счетного органа поселения. Кроме того, указанные соглашения целесообразно заключать не с контрольно-счетными органами муниципальных районов, а с представительными органами муниципальных районов.
В ст. 1 ФЗ от 10 февраля 2011 года "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" подчеркивается, что установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований позволяет заложить правовую основу для объединения усилий всех органов государственной власти и органов местного самоуправления по созданию единой системы всеобъемлющего государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации. Создание такой системы позволит в полном соответствии с принципом бюджетного федерализма, закрепленным Конституцией Российской Федерации, охватить внешним и внутренним контролем управление всеми государственными и муниципальными финансовыми и материальными ресурсами, что, в свою очередь, будет способствовать укреплению государственности, социально-экономическому развитию общества и обеспечению достойного уровня жизни граждан России.
Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль является неотъемлемым элементом демократического правового общества, поскольку обеспечивает предоставление обществу объективной информации об использовании государственных и муниципальных финансовых ресурсов и ответственность органов власти за законность и эффективность финансового управления.
Разработка такого закона - важный шаг в создании общей правовой базы функционирования государственных органов субъектов РФ.
Как известно, внешний государственный и муниципальный финансовый контроль реализуется контрольно-счетными органами, создаваемыми законодательными (представительными) органами государственной власти и представительными органами местного самоуправления.
В соответствии с Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г. N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" государственный финансовый контроль включает в себя контроль за:
- исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- организацией денежного обращения;
- использованием кредитных ресурсов;
- состоянием государственного внутреннего и внешнего долга;
- состоянием государственных резервов;
- предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.
Главной целью внешнего государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации является повышение эффективности управления государственными и муниципальными ресурсами для обеспечения финансовой стабильности, поступательного развития экономики и социальной сферы общества, улучшения качества жизни российских граждан, усиления безопасности государства.
В Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, принятой IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 5 декабря 2002 г., отмечается, что деятельность контрольно-счетных органов должна быть созидательной, т.е. приносящей реальный вклад в улучшение социально-экономического положения общества, и оцениваться по таким важнейшим критериям, как результативность, действенность, экономичность и эффективность.
Результативность, говорится в Декларации, предполагает не только предупреждение, выявление, пресечение фактов незаконного, нецелевого, неэффективного использования государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов, но и устранение порождающих их причин и условий, аудит эффективности системы управления государственными и муниципальными финансовыми и материальными ресурсами и выработку предложений по ее совершенствованию.
Действенность выражается в совокупности мер, принятых органами власти и подконтрольными организациями по результатам контрольно-ревизионных, экспертно-аналитических и других мероприятий, осуществляемых контрольно-счетными органами.
Экономичность означает, что контрольно-счетные органы должны служить примером целевого и экономичного использования бюджетных средств, выделяемых на их деятельность. Контрольно-счетные органы должны добиваться высокой результативности и действенности своей работы при минимальных затратах сил и средств. Вместе с тем экономичность должна сочетаться с необходимым уровнем материально-технического и информационного обеспечения контрольно-счетных органов и не наносить ущерб полноте и объективности их деятельности.
Эффективность в широком смысле слова означает обеспечение экономической безопасности государства, динамичного развития экономики и рационального использования всех видов государственных и муниципальных ресурсов <52>.
--------------------------------
<52> См.: Декларация принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, принята IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. URL: http://www.ach.gov.ru/userfiles/tree/declar-princip-deyatelnosti-tree_files-fl-323.pdf.

В настоящее время в деятельности большинства зарубежных органов государственного финансового контроля используется две разновидности контроля исполнения государственного бюджета - финансовый аудит и аудит эффективности, проведение которых осуществляется на основании норм соответствующих законодательных актов.
В рамках финансового аудита проводятся проверки законности и целевого расходования бюджетных средств, а аудита эффективности - проверки деятельности органов государственной власти и других получателей государственных средств в целях определения эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач.
Контрольно-счетные органы Российской Федерации в своей деятельности по контролю исполнения бюджетов также проводят проверки законности и целевого расходования бюджетных средств в соответствии с существующими нормами законодательства, хотя при этом термин "финансовый аудит" в этих нормах не используется. Что же касается аудита эффективности, то эта разновидность контроля исполнения бюджета до сих пор не нашла своего отражения ни в законодательстве, ни в деятельности контрольно-счетных органов России в тех формах и содержании, которые должны иметь реальные проверки эффективности использования государственных средств, соответствующие мировому опыту.
Для того чтобы контрольно-счетные органы могли осуществлять аудит эффективности, необходимо, прежде всего, наличие соответствующей правовой основы. В Ревизионных стандартах (42 и 43) Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) подчеркивается, что орган государственного финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать выводы о неэффективном расходовании бюджетных средств при наличии законодательно установленного права на данный вид проверок в отношении всех областей деятельности государства, связанных с расходованием бюджетных средств.
В большинстве правовых актов о контрольно-счетных органах содержатся в различном виде нормы по осуществлению ими контроля эффективности использования государственных средств.
Имеются существенные различия между правовыми актами в отношении определения предмета контроля эффективности, осуществляемого контрольно-счетными органами. Можно выделить 18 вариантов определения предмета, каждый из которых отличается количеством сфер контроля эффективности использования государственных средств (от одной до пяти) и их различным сочетанием <53>.
--------------------------------
<53> Саунин А.Н., Коршунов А.Е. Некоторые проблемы законодательного обеспечения деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации по контролю эффективности использования государственных средств и предложения по их решению // Компьюлог. 2004. N 5 (65).

Наиболее полный перечень возможных сфер контроля эффективности использования государственных средств включает:
а) бюджетные средства;
б) внебюджетные фонды;
в) государственную собственность;
г) кредитные ресурсы и заемные средства;
д) налоговые и другие льготы.
Указанный перечень сфер контроля эффективности использования государственных средств в полном объеме установлен в правовых актах лишь трех контрольно-счетных органов, доля которых в общем количестве контрольно-счетных органов, осуществляющих данный вид контроля, составляет только около 4%. К ним относятся:
Контрольно-счетная палата Калининградской области;
Контрольно-счетная палата Республики Алтай;
Контрольно-счетная палата Законодательного Собрания Нижегородской области <54>.
--------------------------------
<54> См.: Там же.

По четыре из вышеперечисленных сфер, в различном их сочетании, входят в предмет контроля эффективности 35 контрольно-счетных органов (44%), по три - 22 контрольно-счетных органов (28%), по два - 15 контрольно-счетных органов (19%). В четырех контрольно-счетных органах (5%) в предмет контроля эффективности входит лишь по одной сфере, в частности: Иркутской области - внебюджетные фонды, Еврейской автономной области - государственная собственность, Челябинской области и Ставропольского края - бюджетные средства.
В правовых актах 14 контрольно-счетных органов (18%) формулируется лишь задача определения эффективности, но ее реализация не находит отражения в других статьях законов, устанавливающих конкретные функции, виды деятельности и сферы контроля этих органов. Это относится, например, к контрольно-счетным органам Ленинградской, Липецкой, Московской, Смоленской областей, Краснодарского края и другим <55>.
--------------------------------
<55> См.: Там же.

И в то же время, наоборот, в ряде законов о контрольно-счетных органах в перечне их задач отсутствует контроль эффективности или же вообще нет формулировок выполняемых задач, хотя в последующих статьях этих законов определены те или иные сферы контроля эффективности использования государственных средств (Кировская область, Ставропольский край, Ямало-Ненецкий автономный округ).
Характерной особенностью большинства правовых актов о контрольно-счетных органах является то, что перечень конкретных сфер осуществляемого ими контроля эффективности использования государственных средств, имеющийся в соответствующих статьях законов, не совпадает с формулировкой установленных в них задач контрольно-счетного органа. Например, в задачах Контрольно-счетной комиссии Тамбовской области и Контрольно-счетной палаты Орловской области речь идет об определении эффективности расходов бюджетных средств, однако в соответствующих статьях законов данная сфера контроля эффективности отсутствует. Вместе с тем в других статьях закона установлено, что указанные контрольно-счетные органы осуществляют проверки эффективности использования государственной собственности, что не зафиксировано в их задачах.
В задачах Контрольно-счетной палаты Калужской области установлено определение эффективности использования только областной собственности, хотя в последующих статьях говорится о контроле эффективности расходов бюджета, внебюджетных фондов, а также налоговых и других льгот.
В задачах Контрольно-счетных палат Камчатской области и Корякского автономного округа речь идет о контроле эффективности налоговых льгот, а в других статьях - использования внебюджетных фондов и кредитных ресурсов.
Несмотря на то что в большинстве правовых актов о контрольно-счетных органах формулируются задачи и/или устанавливаются сферы контроля эффективности, лишь в 30 из них (38%) определен инструмент их реализации в виде проведения проверок эффективности. В остальных же законах наиболее распространенной является формулировка, что контрольно-ревизионная деятельность осуществляется в виде комплексных ревизий и тематических проверок, в ходе которых "на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяется своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета" <56>.
--------------------------------
<56> См.: Там же.

Однако такое определение ревизии и проверки как формы бюджетного контроля в данном случае относится в соответствии с зарубежной терминологией лишь к области финансового аудита, а не аудита эффективности. В этом случае контрольно-счетный орган имеет право проводить проверки и ревизии только в отношении законности и своевременности использования государственных средств.
Во многих правовых актах о контрольно-счетных органах при определении задач в отношении эффективности использования государственных средств используются различные формулировки, которые смешивают собственно само содержание задачи с методами реализации видов деятельности и выполняемыми функциями. Так, например, применяются следующие формулировки: организация и осуществление контроля за эффективностью... определение эффективности... проведение анализа эффективности... проведение экспертизы эффективности... оценка эффективности...
Представляется более правильным формулировать задачу контрольно-счетного органа как "определение (или оценка) эффективности использования государственных средств", поскольку "проведение анализа или экспертизы эффективности" является методами реализации экспертно-аналитической деятельности (точно так же, как проверка - контрольно-ревизионной деятельности), а "организация и осуществление контроля за эффективностью" представляет собой функцию контрольно-счетного органа.
Существуют различные определения предмета контроля эффективности. Применяются такие термины, как "расходы государственных средств", "использование государственных средств", "использование финансовых ресурсов", "расходование финансовых средств", "использование средств бюджета", однако в текстах законов не раскрывается их содержание. Очевидно, что это не просто обозначение различными терминами одного и того же понятия. Различие терминов означает, прежде всего, отличие их содержания, т.е. того, что входит в предмет контроля эффективности.
Вряд ли правомерно, как это имеет место во многих законах, определяя использование государственных средств как предмет контроля эффективности, добавлять к этому еще "и использование государственной собственности", которая, по сути, является составной частью государственных средств. Точно так же неправомерно определение в качестве предмета контроля эффективности "использование финансовых и кредитных ресурсов", поскольку последние являются составной частью финансовых ресурсов и между ними нельзя ставить союз "и".
Таким образом, для внедрения аудита эффективности в деятельность контрольно-счетных органов Российской Федерации необходимо формирование соответствующей правовой базы.
В большинстве законов контрольно-счетных органов отсутствуют необходимые нормы для осуществления ими в должной мере деятельности по контролю эффективности использования государственных средств.
В значительной части правовых актов о контрольно-счетных органах, во-первых, не зафиксировано их право на проведение проверок эффективности как вида контроля и, во-вторых, не все сферы использования государственных средств являются предметом контроля эффективности.
Имеет место смешение задач, функций и видов деятельности контрольно-счетных органов, а также инструментов их реализации. Существуют различные определения предмета контроля эффективности и неоднозначное использование терминов, относящихся к сфере государственного финансового контроля <57>.
--------------------------------
<57> См.: Там же.

Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Организация и деятельность контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, которые установлены федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации.
Сущность законодательства по организации финансового контроля на уровне субъектов РФ и муниципальных образований вытекает из нормы ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, в которой указано, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Для реализации этого положения Конституции РФ был принят Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", который согласно его ст. 1 устанавливал порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения России и ее субъектов, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Названный Закон утратил силу только с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ, который внес соответствующие изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Данный Закон был разработан в целях совершенствования регулирования общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и был принят 6 октября 1999 г.
Новым шагом в создании системы общих принципов организации власти в субъектах РФ стал Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 20.03.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 16.09.2003).
В ст. 34 ФЗ N 131-ФЗ содержатся общие положения об органах местного самоуправления. Понятие органов местного самоуправления определено в ч. 1 ст. 2 данного Закона как избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В основе рассматриваемых норм лежит положение ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, согласно которому структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Следует также отметить, что в ст. 6 "Соответствие структур и административных средств задачам органов местного самоуправления" Европейской хартии местного самоуправления предусмотрено следующее:
- местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление (п. 1);
- статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе (п. 2).
В соответствии с ч. 1 ст. 34 ФЗ N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют:
- представительный орган муниципального образования;
- глава муниципального образования, являющийся согласно ч. 1 ст. 36 данного Закона высшим должностным лицом муниципального образования;
- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), которой в соответствии с ч. 1 ст. 37 данного Закона руководит глава местной администрации на принципах единоначалия;
- контрольный орган муниципального образования;
- иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Указание на выборных должностных лиц включено Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ.
В качестве целей образования контрольного органа муниципального образования в ч. 1 указанной статьи названы контроль за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. При этом в данной норме указаны возможные названия такого органа: контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие.
Часть 2 ст. 38 ФЗ N 131-ФЗ, определяя возможные способы создания контрольного органа муниципального образования, указывает, что такой орган либо формируется на муниципальных выборах, либо формируется представительным органом муниципального образования. Порядок образования контрольного органа муниципального образования устанавливается в уставе муниципального образования.
В ч. 3 указанной статьи установлено, что результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).
Часть 4 данной статьи закрепляет обязанность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.
Необходимо отметить, что ряд положений, регламентирующих создание и деятельность контрольных органов муниципальных образований, содержится в БК РФ.
Так, в соответствии со ст. 270 БК РФ контрольные и финансовые органы муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.
В ст. 270.1 БК РФ предусмотрено, что органы местной администрации вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.
Статья 157 БК РФ, регламентируя бюджетные полномочия органов государственного и муниципального финансового контроля, наряду с прочим устанавливает следующее:
органы муниципального финансового контроля, созданные представительными органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства РФ (п. 1);
органы муниципального финансового контроля, созданные местной администрацией, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ (п. 2);
полномочия органа муниципального финансового контроля, созданного представительным органом, определяются муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования. Полномочия органов муниципального финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) местных администраций, устанавливаются местной администрацией (п. 3).
В п. 1 ст. 265 Бюджетного кодекса РФ установлены формы финансового контроля, осуществляемые законодательными (представительными) органами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации. Законодатель предусматривает следующие формы финансового контроля: предварительный, текущий и последующий.
Пункт 2 ст. 265 Бюджетного кодекса РФ устанавливает права законодательных (представительных) органов при осуществлении ими государственного и муниципального финансового контроля.
Право на получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета. Перечень таких документов и материалов, составляемых одновременно с проектом бюджета, представлен в Бюджетном кодексе.
Право на получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов.
Право на утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета. Так, подп. "а" п. 2 ст. 5 ФЗ РФ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определяет, что законом субъекта Российской Федерации утверждается отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, представленный высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Право на создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов).
Право на вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.
Пункт 3 ст. 265 БК закрепляет обязанность органов исполнительной власти и местных администраций муниципальных образований предоставлять всю необходимую информацию для осуществления парламентского контроля. Указанная информация должна предоставляться законодательным (представительным) органам и представительным органам местного самоуправления в пределах компетенции исполнительных органов по бюджетным вопросам, установленной Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ и иными нормативными правовыми актами РФ.
В настоящее время в субъектах РФ уже создана довольно большая собственная нормативная база, регулирующая деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Например, в Москве в эту базу входят:
- Закон города Москвы от 28 июня 1995 г. "Устав города Москвы";
- Закон города Москвы от 1 ноября 1995 г. N 23-73 "О Контрольно-счетной палате Москвы";
- Закон города Москвы от 21 ноября 2007 г. N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях";
- Постановление Правительства Москвы от 21 февраля 2006 г. N 112-ПП "О Регламенте Правительства Москвы";
- Постановление Правительства Москвы от 22 апреля 2003 г. N 290-ПП "Об утверждении Положения о Главном управлении государственного финансового контроля города Москвы";
- иные правовые акты Правительства Москвы и Московской городской Думы, определяющие систему органов государственного финансового контроля города Москвы, пределы их компетенции и организационно-процессуальные аспекты деятельности.
Сюда же следует отнести корпоративные нормативные правовые акты органов государственного финансового контроля города Москвы, устанавливающие основные правила деятельности данного контрольного органа (например, Регламент Контрольно-счетной палаты Москвы).
Аналогичная картина в других субъектах РФ. Например, в региональное законодательство Волгоградской области входят: Закон Волгоградской области N 1694-ОД "О бюджетном процессе в Волгоградской области"; Закон Волгоградской области N 1800-ОД "О финансовом контроле на территории Волгоградской области"; Закон Волгоградской области N 344-ОД "О контрольно-счетной палате Волгоградской области"; Закон Волгоградской области N 1693-ОД "Кодекс Волгоградской области об административной ответственности; Регламент Контрольно-счетной палаты Волгоградской области.
Второй принцип, сформулированный в Законе N 6-ФЗ, требует, чтобы федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов, не противоречили Бюджетному кодексу Российской Федерации и комментируемому Федеральному закону.
Это очень важный принцип, поскольку анализ уставов и конституций субъектов Российской Федерации показывает, что почти половина законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации определила правовой статус своих контрольно-счетных органов таким образом, что он не соответствует Конституции РФ.
В отличие от Счетной палаты РФ, которая в соответствии с ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" является конституционным органом и обладает организационной и функциональной независимостью, контрольно-счетные органы в субъектах РФ такого статуса не имели.
В связи с этим в научной литературе выявляются следующие особенности закрепления правового статуса контрольно-счетных органов в субъектах РФ:
- в 40% конституций (уставов) субъектов Российской Федерации образование органов внешнего финансового контроля вообще не предусмотрено;
- более 50% органов государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации не являются юридическими лицами;
- 42% - функционируют как структурные подразделения законодательных органов власти субъектов Российской Федерации и, следовательно, не могут рассматриваться как независимые;
- в 90% субъектов Российской Федерации деятельность органов государственного финансового контроля регулируется законами субъектов Российской Федерации;
- около 7% (Республики Карелия, Хакасия, Чеченская, Астраханская область, Московская область, Корякский автономный округ) - иными нормативными правовыми актами, утвержденными органами законодательной власти субъектов Российской Федерации <58>.
--------------------------------
<58> См.: Материалы выступления юрисконсульта Счетной палаты Владимирской области И.Н. Журавлевой на Научно-методическом совете Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 18 ноября 2005 г. по теме "О противоречивости нормативных правовых актов Российской Федерации, касающихся организации внешнего финансового контроля в субъектах Российской Федерации". URL: http://www.spvo.ru/press/news/20051118/20051118-zhur.htm.

Таким образом, с одной стороны, Конституция РФ и федеральное законодательство закрепляют единство системы внешнего финансового контроля на территории России, а с другой - налицо не только отсутствие организационного единства, но и просматривается отсутствие одинакового правового статуса контрольно-счетных органов в разных субъектах Федерации. Соответственно, и органы исполнительной власти субъектов РФ - главные распорядители бюджетов по-разному относятся к деятельности таких инструментов финансового контроля: от полного и всестороннего сотрудничества до практически полного игнорирования как самостоятельной системы.
Решение всех указанных выше правовых проблем обеспечения парламентского финансового контроля в субъектах РФ и предусматривает Закон N 6-ФЗ, устанавливающий наиболее общие, унифицированные требования к регулированию таких государственных институтов субъектов РФ.
Вместе с тем отдельные авторы высказывались против принятия подобного закона, ссылаясь на то, что в таком случае будет ущемлена компетенция самих субъектов РФ, которая закреплена конституционно <59>.
--------------------------------
<59> См., напр.: Данилевский Ю.А., Овсянников Л.Н. Государство и финансовый контроль: Монография. М., 2003. С. 211.

Представляется, однако, что поскольку Россия - федеральное государство, то компетенция органов власти отдельных субъектов, закрепляемая и гарантируемая Конституцией, не подлежит какому-либо ущемлению. Вместе с тем теория государства предполагает не только обособление региональной компетенции, но и ее структурную включенность в правовое поле, действующее в пределах всей РФ <60>. Такая включенность может обеспечиваться несколькими способами, среди которых не последнее место занимает наличие наиболее общих принципов правового регулирования, распространяющихся на все субъекты РФ безотносительно их специфики. В рамках этих принципов субъекты самостоятельно определяют конкретные формы и методы регулирования, не противоречащие федеральному законодательству. Отсутствие в Российской Федерации общих законодательно закрепленных принципов деятельности контрольно-счетных органов до принятия комментируемого Закона создавало ситуацию, при которой отсутствовало не только единство финансового контроля, но и один из важнейших показателей единства правовой системы. Вместе с тем законодательное закрепление на федеральном уровне общих принципов и стандартов организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ не влечет за собой ограничения их компетенции, поскольку основные положения правового статуса таких органов будут устанавливаться законодательством субъектов РФ.
--------------------------------
<60> См.: Теория государства и права / Под ред. С.С. Алексеева. М., 1997. С. 74 - 78.

Разработка федеральных принципов организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ позволит унифицировать правовой статус этих органов во всех субъектах, что неизменно отразится на объеме их прав и обязанностей. В тех субъектах, где в настоящее время контрольно-счетные органы выступают фактически в качестве специализированных комитетов региональных законодательных собраний, они получат самостоятельность, необходимую для объективной и всесторонней оценки финансовой отчетности. При этом право законодательных собраний формировать эти органы остается неизменным.

§ 4. Стандарты внешнего государственного
и муниципального финансового контроля

Стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий утверждаются контрольно-счетными органами:
1) в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий субъектов Российской Федерации или муниципальных образований - в соответствии с общими требованиями, утвержденными Счетной палатой Российской Федерации и (или) контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации;
2) в отношении иных организаций - в соответствии с общими требованиями, установленными федеральным законом.
Законом N 6-ФЗ устанавливается, что стандарты контроля разрабатываются Счетной палатой Российской Федерации при участии контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Однако ни в Федеральном законе "О Счетной палате Российской Федерации", ни в комментируемом Законе не содержится определения "стандартов внешнего государственного финансового контроля". Кроме того, Законом не определены степень и процедура участия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации в разработке Счетной палатой Российской Федерации стандартов внешнего государственного финансового контроля, а также не предусмотрен порядок их утверждения. Полагаем, что в отношении указанных проблем необходима дополнительная регламентация.
Проект комментируемого Закона предполагал, что утверждение этих стандартов должно осуществляться Коллегией Счетной палаты РФ, однако согласно нормам Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" Коллегия Счетной палаты Российской Федерации такими полномочиями не обладает. При этом согласно Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, к которым не относится Коллегия Счетной палаты Российской Федерации.
Кроме того, в силу нормы ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
При принятии комментируемого Закона это предложение было снято, в результате процедура утверждения стандартов Счетной палатой РФ осталась неурегулированной.
В ходе обсуждения Закона N 6-ФЗ предлагалось также контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации и контрольно-счетным органам муниципальных образований в целях обеспечения своей деятельности предоставить возможность разрабатывать в пределах своей компетенции и в соответствии с установленными стандартами внешнего государственного и муниципального финансового контроля иные стандарты, регламентирующие осуществление внешнего государственного и муниципального финансового контроля. Однако это предложение не было принято на том основании, что контрольно-счетный орган муниципального образования не может разрабатывать стандарты проведения внешнего государственного финансового контроля.
Решением Президиума Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации от 26 мая 2011 г., протокол N 37, в помощь КСО субъектов РФ одобрен стандарт финансового контроля СФК 130 "Общие правила проведения контрольного мероприятия".
Стандарт финансового контроля Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации СФК 130 "Общие правила проведения контрольного мероприятия" предназначен для контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации в целях обеспечения качества, эффективности и объективности их контрольной деятельности.
Стандарт разработан на основе Стандарта финансового контроля СФК 101 "Общие правила проведения контрольного мероприятия" Счетной палаты Российской Федерации с учетом международных стандартов в области государственного контроля, аудита и финансовой отчетности.
Целью Стандарта является установление общих правил и требований при осуществлении КСО контрольных мероприятий.
Задачами Стандарта являются:
- определение содержания и порядка организации контрольного мероприятия;
- определение общих правил и требований при проведении этапов контрольного мероприятия.
В Стандарте указывается, что контрольное мероприятие является организационной формой внешнего государственного финансового контроля, осуществляемого КСО.
Предметом контрольного мероприятия являются:
- формирование и использование средств бюджета субъекта Российской Федерации;
- формирование и использование имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации, в том числе интеллектуальной собственности субъекта Российской Федерации;
- формирование и использование средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда субъекта Российской Федерации;
- использование средств бюджета субъекта Российской Федерации, поступивших в бюджеты муниципальных образований, находящихся на территории субъекта Российской Федерации;
- управление государственным долгом субъекта Российской Федерации.
Предмет контрольного мероприятия отражается в его наименовании.
Объектами контрольного мероприятия являются:
- органы государственной власти субъекта Российской Федерации;
- органы местного самоуправления;
- органы управления территориальным государственным внебюджетным фондом субъекта Российской Федерации;
- организации различных организационно-правовых форм, на которые в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъекта Российской Федерации распространяются контрольные полномочия КСО.
Контрольное мероприятие проводится на основании плана работы КСО на текущий год, где указываются сроки его исполнения и ответственные должностные лица. Решение о включении контрольного мероприятия в план принимается в порядке, установленном в КСО.
Организация контрольного мероприятия включает следующие этапы: подготовительный этап контрольного мероприятия; основной этап контрольного мероприятия; заключительный этап контрольного мероприятия.
Срок исполнения контрольного мероприятия в плане работы КСО должен устанавливаться с учетом проведения всех указанных этапов.
Дата начала контрольного мероприятия определяется распорядительным актом руководителя КСО в соответствии со сроком, указанным в плане работы КСО.
Сроком окончания контрольного мероприятия является дата решения об утверждении отчета о его результатах, принимаемом в порядке, установленном в КСО.
Срок исполнения контрольных мероприятий, целью которых является определение законности использования государственных средств (финансовый аудит), как правило, не должен превышать 4 месяцев.
Срок исполнения контрольных мероприятий, целью которых является оценка эффективности использования государственных средств (аудит эффективности), как правило, не должен превышать 10 месяцев.
На подготовительном этапе контрольного мероприятия осуществляется предварительное изучение его предмета и объектов, по итогам которого определяются цели, задачи, методы проведения контрольного мероприятия, критерии оценки эффективности при проведении аудита эффективности, а также рассматриваются иные вопросы, непосредственно связанные с подготовкой к проведению контрольных действий на объектах контрольного мероприятия.
Результатом проведения данного этапа является подготовка и утверждение программы и рабочего плана проведения контрольного мероприятия.
Основной этап контрольного мероприятия заключается в проведении проверки и анализа фактических данных и информации, полученных по запросам КСО и (или) непосредственно на объектах контрольного мероприятия, необходимых для формирования доказательств в соответствии с целями контрольного мероприятия и обоснования выявленных фактов нарушений и недостатков. Результатом проведения данного этапа контрольного мероприятия являются акты и рабочая документация.
На этапе оформления результатов контрольного мероприятия осуществляется подготовка отчета о результатах проведенного контрольного мероприятия, который должен содержать выводы и предложения (рекомендации), подготовленные на основе анализа и обобщения материалов соответствующих актов по результатам контрольного мероприятия на объектах и рабочей документации. Подготавливается информация об основных итогах контрольного мероприятия, а также при необходимости предписания, представления, информационные письма и обращения КСО в правоохранительные органы.
Оформление результатов контрольного мероприятия осуществляется в сроки, установленные в программе контрольного мероприятия.
Контрольное мероприятие начинается с издания распорядительного акта руководителя КСО, определяющего сроки проведения подготовительного этапа контрольного мероприятия, представления на утверждение программы контрольного мероприятия, представления отчета по результатам контрольного мероприятия на рассмотрение и утверждение в установленном в КСО порядке, а также ответственных исполнителей.
Образец оформления распорядительного акта руководителя КСО о проведении контрольного мероприятия приведен в приложении 1.
Организацию контрольного мероприятия осуществляет должностное лицо КСО, ответственное за его проведение.
Непосредственное руководство контрольным мероприятием и координацию деятельности его участников на объектах осуществляет руководитель контрольного мероприятия.
Численность участников контрольного мероприятия на объекте должна быть не менее двух человек. Формирование группы участников не должно допускать конфликт интересов, исключать ситуации, когда их личная заинтересованность может повлиять на исполнение должностных обязанностей при проведении контрольного мероприятия.
В контрольном мероприятии не имеют права принимать участие сотрудники КСО, состоящие в близком родстве или свойстве с руководством объекта контрольного мероприятия. Они обязаны заявить о наличии таких связей. Запрещается привлекать к участию в контрольном мероприятии сотрудника КСО, если он в проверяемом периоде был штатным сотрудником объекта контрольного мероприятия.
В случае если на объекте контрольного мероприятия планируется проверка сведений, составляющих государственную тайну, в данном контрольном мероприятии должны принимать участие инспекторы (аудиторы), имеющие оформленный в установленном порядке допуск к государственной тайне.
Участники контрольного мероприятия обязаны соблюдать конфиденциальность в отношении полученной от объекта контрольного мероприятия информации до принятия решения об утверждении отчета о результатах контрольного мероприятия и снятия с отчета ограничительных пометок, если не принято иное решение, а также в отношении ставших известными сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну.
К проведению контрольного мероприятия могут привлекаться в порядке, установленном в КСО, специалисты иных организаций и независимые эксперты на возмездной или безвозмездной основе, включая аудиторские организации, в пределах запланированных бюджетных ассигнований на обеспечение деятельности контрольно-счетного органа, а также специалисты и эксперты государственных органов и учреждений по согласованию на безвозмездной основе.
В ходе проведения контрольного мероприятия формируется рабочая документация, в состав которой включаются документы и материалы, послужившие основанием для результатов каждого этапа контрольного мероприятия. К рабочей документации относятся документы (их копии) и иные материалы, получаемые от должностных лиц объекта контрольного мероприятия и третьих лиц, а также документы (справки, расчеты, аналитические записки и т.п.), подготовленные участниками контрольного мероприятия самостоятельно на основе собранных фактических данных и информации.
В настоящее время в ряде субъектов РФ разработаны и действуют свои стандарты, регламентирующие осуществление внешнего государственного и муниципального финансового контроля.
В Москве, например, Контрольно-счетной палатой Москвы разработан, принят и действует целый пакет таких стандартов.
Особое значение среди них имеет Стандарт 1.1 "Методологическое обеспечение деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы", утвержденный Приказом председателя Контрольно-счетной палаты Москвы от 24.01.2011 N 4/01-05.
Этот Стандарт разработан в соответствии с Законом города Москвы от 30.06.2010 N 30 "О Контрольно-счетной палате Москвы" и Регламентом Контрольно-счетной палаты Москвы.
Он предназначен для организации методологического обеспечения деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы, для полного, своевременного и качественного выполнения ее задач и функций.
Стандарт 1.1 устанавливает:
- требования к содержанию стандартов деятельности КСП Москвы и методических рекомендаций по проведению контрольных мероприятий КСП Москвы (далее соответственно - стандарты и методические рекомендации КСП Москвы);
- порядок разработки проектов стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы;
- порядок рассмотрения проектов и утверждения стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы;
- порядок введения в действие стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы;
- порядок актуализации стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы;
- порядок использования в КСП Москвы стандартов и методических документов иных органов и организаций.
Методологическое обеспечение деятельности КСП Москвы заключается в создании, ведении и обеспечении применения единой системы взаимоувязанных стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы, совместных методических документов КСП Москвы и иных государственных органов, а также стандартов и методических документов иных органов и организаций, принятых к использованию в КСП Москвы в целях обеспечения качества, эффективности и объективности контрольной деятельности КСП Москвы, а также решения иных возложенных на КСП Москвы задач.
Стандарты КСП Москвы устанавливают обязательные требования, руководящие принципы осуществления различных контрольных и иных полномочий, видов контрольных мероприятий, форм контроля КСП Москвы.
Система стандартов КСП Москвы состоит из стандартов организации деятельности КСП Москвы, стандартов общих вопросов контрольной деятельности КСП Москвы и стандартов специальных вопросов контрольной деятельности КСП Москвы.
Стандарты организации деятельности КСП Москвы устанавливают принципы, правила и требования к организации работы КСП Москвы (в том числе планированию), отчетности о ее работе, работы с документами в КСП Москвы и т.п.
Стандарты общих вопросов контрольной деятельности КСП Москвы устанавливают общие принципы, правила и требования к организации и проведению контрольных мероприятий, в том числе финансового аудита, аудита эффективности и иных форм контроля КСП Москвы, а также отслеживанию их результатов.
Стандарты специальных вопросов контрольной деятельности КСП Москвы устанавливают правила и требования к организации и проведению контрольных мероприятий при реализации отдельных полномочий КСП Москвы, а также отслеживанию их результатов.
Стандарты КСП Москвы являются обязательными к исполнению всеми членами Коллегии КСП Москвы и сотрудниками аппарата КСП Москвы. Положения стандартов КСП Москвы не могут противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации и города Москвы, а также Регламенту КСП Москвы.
Методические рекомендации КСП Москвы содержат описание способов реализации положений стандартов и иных локальных нормативных правовых актов КСП Москвы при проведении контрольных мероприятий КСП Москвы или отдельных процедур осуществления контрольных полномочий КСП Москвы при проведении контрольных мероприятий КСП Москвы. Система методических рекомендаций КСП Москвы состоит из общих и специализированных методических рекомендаций по проведению контрольных мероприятий КСП Москвы.
Положения методических рекомендаций КСП Москвы не носят обязательного характера, если иное не установлено председателем КСП Москвы или руководителем контрольного мероприятия применительно к конкретному контрольному мероприятию КСП Москвы.
Общие методические рекомендации КСП Москвы разрабатываются для применения членами Коллегии КСП Москвы и структурными подразделениями КСП Москвы, проводящими или принимающими участие в проведении контрольных мероприятий КСП Москвы, и определяют общие вопросы осуществления контрольных полномочий КСП Москвы при проведении контрольных мероприятий КСП Москвы.
Специализированные методические рекомендации КСП Москвы разрабатываются с учетом специфики предметов ведения и объектов контроля, закрепленных за отдельными членами Коллегии КСП Москвы и структурными подразделениями КСП Москвы.
Представляют практический интерес требования к содержанию стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы.
В Стандарте 1.1 записано, что стандарты и методические рекомендации КСП Москвы должны отвечать следующим основным требованиям:
- законности - не должен содержать положений, противоречащих федеральному законодательству и законодательству города Москвы;
- целесообразности - соответствовать поставленным целям его разработки;
- четкости и ясности - обеспечивать однозначность понимания изложенных в нем положений;
- логической стройности - обеспечивать последовательность и целостность изложения положений, отсутствие внутренних противоречий;
- полноты - максимально полно охватывать регламентируемый предмет;
- преемственности и непротиворечивости - обеспечивать взаимосвязь и согласованность с ранее принятыми документами;
- единства терминологической базы - одинаково использовать применяемые термины.
Согласно Стандарту 1.1 стандарты КСП Москвы и методические рекомендации КСП Москвы должны иметь следующую структуру:
- титульный лист;
- оглавление (перечень разделов с указанием номеров страниц) (при необходимости);
- общие положения (раздел, в котором описываются сфера применения, цели документа, его взаимосвязь с другими документами);
- тематические разделы (разделы, в которых описываются сущность рассматриваемых процессов, определение основных понятий, принципов и методов, технических приемов решения рассматриваемых вопросов);
- перечень законов и иных нормативных правовых актов, которыми необходимо руководствоваться при выполнении процедур (при необходимости);
- приложения - примеры, таблицы, графические материалы, формы и т.п. (при необходимости).
Стандарты и методические рекомендации КСП Москвы должны иметь следующие реквизиты:
- вид документа (стандарт КСП Москвы, методические рекомендации КСП Москвы);
- номер (состоящий из кода группы документа и порядкового номера в группе);
- название (краткое и четкое определение того, что регламентирует документ);
- реквизиты утверждающего документа;
- дата начала действия документа.
Разработка проектов стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы осуществляется в соответствии с Перспективным планом методологического обеспечения деятельности КСП Москвы, утвержденным приказом председателя КСП Москвы.
Разработчик осуществляет сбор необходимой информации, ее изучение и обобщение, подготовку проекта документа, а также направляет проект документа на рассмотрение в заинтересованные структурные подразделения КСП Москвы и обеспечивает доработку проекта с учетом внесенных замечаний и предложений.
При разработке стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы разработчик должен использовать международные и национальные стандарты в области государственного контроля, аудита и финансовой отчетности.
При необходимости к разработке и рассмотрению проектов стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы могут быть привлечены ученые, эксперты и специалисты.
Решение по документу оформляется протоколом.
Председатель КСП Москвы утверждает одобренный стандарт или методические рекомендации КСП Москвы приказом. В приказе об утверждении стандарта или методических рекомендаций КСП Москвы указывается ответственный исполнитель (подразделение КСП Москвы, осуществившее подготовку проекта документа и обеспечивающее мониторинг его актуальности и при необходимости последующую актуализацию).
Для обеспечения единства и бесперебойности деятельности КСП Москвы принятый стандарт или методические рекомендации КСП Москвы вступают в силу по истечении обязательного подготовительного периода с даты его утверждения. Обязательный подготовительный период, а также порядок и сроки апробации документа (при необходимости) устанавливаются в приказе об утверждении документа. Дата начала действия стандарта или методических рекомендаций КСП Москвы указывается на титульном листе документа.
Срок действия документа не ограничивается, за исключением случаев, когда это обусловлено временным характером действия документа, указанным в его наименовании или в тексте.
Стандарт или методические рекомендации КСП Москвы подлежат признанию утратившим силу в случае, если объем вносимых в документ изменений превышает 50 процентов текста, а также в случае необходимости существенного изменения его структуры. В этом случае взамен действующего разрабатывается новый документ, в котором указывается, взамен какого документа он разработан. Актуализация стандарта или методических рекомендаций КСП Москвы, а также признание их утратившими силу оформляется приказом Председателя КСП Москвы.
В КСП Москвы используются совместные методические документы КСП Москвы и иных государственных органов, стандарты, обязательные к применению КСП Москвы в соответствии с законодательством Российской Федерации. Также в КСП Москвы могут быть приняты к использованию на постоянной или временной основе стандарты и методические документы иных органов и организаций.

§ 5. Роль финансового контроля в борьбе с правонарушениями

В борьбе с правонарушениями органы государственного финансового контроля играют значительную роль.
В процессе реализации установленных законодательством задач органы государственного финансового контроля осуществляют контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивают единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает:
- организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;
- проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации;
- анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом;
- подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году;
- подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Российской Федерации.
О результативности этой работы в различных сферах финансовой деятельности говорилось в предыдущих главах этой книги.
Рассмотрим сейчас более подробно механизм противодействия органов государственного финансового контроля правонарушениям в финансовой сфере на примере роли Счетной палаты Российской Федерации в реализации антикоррупционной стратегии государства.
В современной справочной литературе коррупция означает подкуп, продажность общественных и политических деятелей, т.е. рассматривается как преступная деятельность в экономической, политической, военной и других сферах государственной власти, заключающаяся в использовании своего должностного положения и властных возможностей с целью личного незаконного обогащения. Данное определение не учитывает такие коррупционные проявления, когда личного обогащения не происходит, а имущественные и иные блага получают родственники или аффилированные лица.
Этимологически термин "коррупция", по мнению У.Т. Сайгитова, обладает свойством полисемии. Имея латинское происхождение, термин "коррупция" означает: 1) совращение, подкуп; 2) порчу, упадок; 3) извращенность, превратность (мнений); 4) расстройство, расшатанность, плохое состояние здоровья <61>.
--------------------------------
<61> См.: Дворецкий И.Х. Латинско-русский словарь (ок. 50000 слов). М., 1976. С. 266.

Некоторые исследователи считают, что в римском праве термин "коррупция" появился посредством сочетания латинских слов "correi" - несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета и "гитреге" - ломать, повреждать, нарушать, отменять <62>. Из этих двух терминов, таким образом, образовался самостоятельный термин "соггитреге", который предполагает участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых является "порча", "повреждение" нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества. В русском языке коррупция - это прежде всего подкуп, продажность должностных лиц, политических деятелей.
--------------------------------
<62> См.: Колодкин Л.М. Коррупция и деонтологические меры борьбы с продажностью ("Бусидо" в Японии) // Коррупция в России: состояние и проблемы: Мат-лы науч.-практ. конф. (26 - 27 марта 1996 г.). Вып. 2. М., 1996. С. 97.

Некоторые ученые понимают коррупцию по меньшей мере в четырех значениях: общесоциальном, политэкономическом, криминологическом и уголовно-правовом <63>.
--------------------------------
<63> См.: Гаухман Л. Коррупция и коррупционное преступление // Законность. 2000. N 6. С. 2 - 6.

Термином "коррупция" можно охарактеризовать противоправную деятельность в политике, государственном управлении, судопроизводстве и иных сферах, состоящую в использовании должностными лицами доверенных им прав и властных возможностей в целях извлечения личного обогащения.
К проявлениям коррупции можно отнести подкуп чиновников с целью получения незаконных благ и привилегий, взяточничество, протекционизм. Единого состава преступления коррупция не образует, а деяния, относящиеся к коррупции, обычно признаются самостоятельными преступлениями, которые могут выражаться в получении взятки, злоупотреблении должностными полномочиями, их превышении, служебном подлоге.
Экономические преобразования не могут быть реализованы в полной мере, если нет надежных правовых механизмов защиты от коррупции. Расходование государственных бюджетных средств и частных финансов должно осуществляться в связи с реальными потребностями общества и хозяйствующих субъектов, иначе существует вероятность перемещения финансовых потоков в экономику зарубежных стран. Внутренняя политика государства должна содержать комплекс антикоррупционных мер в системе экономической безопасности государства.
Основными направлениями антикоррупционной политики являются: деятельность по охране прав и свобод человека и гражданина; разработка антикоррупционного законодательства и координация антикоррупционной деятельности; изменение содержательных аспектов системы управления и продолжение административной реформы; укрепление судебной власти, создание административной юстиции и обособление антикоррупционного направления деятельности правоохранительной системы; определение и проведение антикоррупционных начал в правотворческой и правоприменительной деятельности; формирование общественного правосознания в соответствии с антикоррупционными стандартами; введение принципиально новой системы государственного контроля, в особенности финансово-бюджетного, обеспечивающего общественные, парламентские и иные процедуры в сфере антикоррупционной деятельности; формирование основ международного сотрудничества в реализации мер антикоррупционной политики <64>.
--------------------------------
<64> См.: Лопатин В.Н. О системном подходе в антикоррупционной политике // Государство и право. 2001. N 7. С. 23.

Предлагаемые меры по противодействию коррупции связаны с уголовно-правовыми методами (усилить ответственность, ввести конфискацию имущества, запретить занимать государственные должности и т.п.). Но правоприменительная практика показывает, что этого недостаточно. Необходимо не только ужесточать санкции при ответственности за коррупционные деяния, нужно на этой основе разработать соответствующие меры.
Коррупция возникает в той сфере, где должностное лицо может принимать важные управленческие решения, распоряжаться бюджетными средствами, государственной или муниципальной собственностью, оказывать влияние на деятельность хозяйствующих субъектов. Государственный служащий обязан принимать решения, исходя из целей, установленных правом и одобряемых культурными и моральными нормами. Коррупция начинается тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях. Извлекая незаконную выгоду из своего служебного положения, коррупционер вовлекает в свою противоправную деятельность других лиц.
Как отмечает в своей статье А.Л. Еделев, развитие коррупции в России вошло в стадию создания обширных и устойчивых интегрированных структур с сетевой формой организации - организованных преступных сообществ, созданных для совместного извлечения дохода из коррупционной деятельности. Участники таких сообществ объединяются не только для извлечения прибыли из своей противоправной деятельности, но и эффективного осуществления инвестиций в расширение коррупции как особого рынка криминально-коррупционных услуг. Коррупционная деятельность при этом превращается в бизнес, когда коррупционер относится к своей должности как к бизнесу, пытаясь максимизировать "доход".
В составе коррупционных сетевых структур можно выделить три характерных элемента:
- группы государственных чиновников, обеспечивающих принятие выгодных для "заказчиков" решений;
- коммерческие или финансовые структуры ("заказчики"), реализующие получаемые выгоды, льготы, доходы, превращая их в деньги;
- группы защиты деятельности коррупционных сетевых структур, которую осуществляют должностные лица из числа представителей правоохранительных, контрольно-надзорных и судебных органов <65>.
--------------------------------
<65> См.: Еделев А.Л. Коррупция как системная угроза стабильности и экономической безопасности Российской Федерации // Миграционное право. 2009. N 2.

В зависимости от целевой ориентации коррупционных связей можно выделить коррупцию-достижение (поступление в вуз, получение выгодного заказа), коррупцию-избегание (предотвращение большего ущерба, уход от уголовной ответственности), коррупцию-конкуренцию (подкуп покровителя).
Поскольку коррупции присущ латентный характер, правоохранительным органам бывает сложно доказать причастность должностного лица в получении неосновательного обогащения, в первую очередь потому, что для привлечения к ответственности коррупционера необходимо установить событие преступления. Доказывание факта совершения преступления по коррупционным делам осложняется необходимостью квалификации действий коррупционера. Необходимо установить, что именно в результате незаконных действий получено вознаграждение. Если сфера деятельности коррупционера строго регламентирована законом - противоправность очевидна, однако если коррупционер - должностное лицо, обладающее возможностью альтернативных действий, доказать наличие умысла сложно. Поэтому автор полагает, что анализировать коррупционные проявления необходимо системно. Мониторинг нестандартных, отклоняющихся от требований закона действий и решений коррупционера - государственного служащего необходимо осуществлять в совокупности с анализом его доходов, однако процесс легализации имеет некоторые особенности.
Важным этапом легализации является маскировка преступления, в результате которого были получены легализуемые доходы. Это этап, на котором при помощи комплекса финансовых мероприятий и сделок преступный источник получения доходов скрывается и деньги оказываются легализованными. Характерной чертой данного процесса является изменение статуса предмета легализации в процессе совершения преступления в целях сокрытия первоначального источника происхождения преступных доходов. В результате обрывается цепочка следов и обеспечивается анонимность имущественных ценностей. Но не всегда доходы легализовываются преступником и вводятся в оборот. Коррупционеры из числа должностных лиц предпочитают скрывать преступный доход посредством оставления его без движения - это так называемый накопительный путь, поскольку, обналичивая доходы, рискуют вызвать к себе пристальное внимание со стороны правоохранительных органов.
В настоящее время коррупция все больше интернационализируется, приобретает глобальный международный характер, требует соответствующего международного сотрудничества. Результатом международной интеграции антикоррупционных усилий стало принятие Генеральной Ассамблеей ООН 29 сентября 2003 г. Конвенции против транснациональной организованной преступности и 31 октября 2003 г. специальной Конвенции против коррупции. На саммите государственных лидеров "Группы восьми" в Санкт-Петербурге (июль 2006 г.) была принята Резолюция "Борьба с коррупцией на высоком уровне". Участники встречи еще раз зафиксировали непосредственную связь между коррупцией и неэффективным государственным управлением. Коррупция рассматривалась не как совокупность отдельных противоправных действий, а как опаснейшее социальное явление, оказывающее разрушающее воздействие на демократические устои, социально-экономическое развитие и правопорядок <66>.
--------------------------------
<66> См.: Борьба с коррупцией на высоком уровне. URL: http://www.g8russia.ru/docs/14.html.

В мировой практике понятие коррупции стало употребляться в значении, установленном Генеральной Ассамблеей ООН: "Коррупция есть действие или бездействие должностного лица в сфере его полномочий, совершенное в интересах стороннего лица за вознаграждение от него в любой форме" <67>.
--------------------------------
<67> См.: Интервью корреспондента "Интерфакс" А. Галкина с начальником Главного управления собственной безопасности МВД России К. Ромодановским "Коррупция в милиции смертельна для общества" // Рязанские ведомости. 2002. 16 авг.

Значимым коррупциогенным фактором для российской действительности являются негативные проявления в сфере правосудия. Инициаторы судебной реформы уверены: если не создать в стране адекватную судебную систему, то маловероятны успешные преобразования в других областях государственной и общественной жизни <68>. Несмотря на очевидные положительные сдвиги, коренного перелома во взаимоотношениях между гражданами и судебной властью не наступило. Большинство населения в целом негативно относится к существующей судебной системе. Социологические опросы показывают: люди судам не верят и продолжают считать, что суд в России неэффективен, несправедлив либо коррумпирован <69>.
--------------------------------
<68> См.: Ямшанов В. Приговор по прейскуранту. В судах сложился мощный коррупционный рынок, заявил В. Зорькин // Российская газета. 2004. 19 мая.
<69> См.: Там же.

Помимо сферы правосудия коррупция поражает другие государственные институты, включая вооруженные силы страны. Так, по данным военной прокуратуры, за последние десять лет к уголовной ответственности привлечено около 150 генералов и адмиралов. Если учесть, что в Российской Армии служат без малого полторы тысячи высших офицеров, то получается, что каждый десятый не в ладах с законом. Но не все дела заканчиваются обвинительным приговором, немало дел прекращаются за отсутствием состава преступления. Довольно часто виновные офицеры реальный срок не получают, отделываясь условным наказанием, либо попадают под амнистию <70>.
--------------------------------
<70> Подробнее см.: Куликов В. Генералы подсудной карьеры // Российская газета. 2004. 19 мая.

По данным Всемирного банка, потери, вызванные различными проявлениями коррупции, составляют около 5% мирового ВВП <71>. Проблема борьбы с коррупцией и мошенничеством давно стала носить не только национальный, но и глобальный характер. Распространение глобализации наряду с позитивными результатами вызвало к жизни и значительное число негативных явлений, включая интернационализацию преступности. Очевидно, что решение задачи борьбы с коррупцией требует многолетних постоянных усилий, в том числе таких трудоемких, как проведение глубокой реформы административного и судебного аппаратов, разработка и принятие эффективного антикоррупционного законодательства. Вот почему чрезвычайно важным является создание "единого фронта" правоохранительных органов и высших органов финансового контроля различных государств в борьбе с этим явлением.
--------------------------------
<71> См.: Борьба с коррупцией: роль Счетной палаты Российской Федерации в реализации антикоррупционной стратегии государства. М., 2012. С. 4.

В странах так называемого трансформационного перехода, к которым относится и Россия, размах коррупции и мошенничества в сфере расходования средств государственного бюджета критически высок. За последние годы Россия добилась огромных успехов в создании современной открытой экономики, были осуществлены серьезные реформы в сфере государственного управления, а также реформы механизмов управления с целью повышения эффективности и результативности деятельности государственного, частного, а также негосударственного секторов. Однако в то же время широкая распространенность коррупции в России серьезно угрожает состоянию государства и общества. Россия понимает, что необходимо очень много сделать для того, чтобы достигнуть поставленных целей, обеспечить подотчетность органов государственной власти обществу и продемонстрировать, что государство способно обеспечить нужды граждан и защищать их права.
Счетная палата, как орган государственного финансового контроля в пределах своей компетенции, определенной Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом "О Счетной палате РФ", принимает активное участие в деятельности, направленной на борьбу с коррупцией. В соответствии с указанными нормативными правовыми актами Счетная палата осуществляет деятельность по выявлению и пресечению финансовых нарушений, связанных с использованием проверяемыми государственными органами и организациями средств федерального бюджета.
Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" Счетной палате предписывается проведение экспертизы проектов законов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации. Счетная палата при реализации предоставленных ей законом полномочий борется с проявлениями коррупции посредством выявления нарушений бюджетного законодательства.
Систематический ежегодный аудит деятельности российского федерального правительства, федеральных и региональных органов исполнительной власти, который проводится Счетной палатой, оказывает заметный сдерживающий эффект в отношении коррупции.

Сотрудничество Счетной палаты
с правоохранительными органами

Формально Счетная палата не имеет полномочий вести антикоррупционные расследования. Однако она имеет прочные контакты с Генеральной прокуратурой, куда передает материалы результатов проверок для дальнейшего расследования в случае, если у аудиторов возникли обоснованные подозрения о наличии коррупционного преступления.
На совместном заседании коллегий Генеральной прокуратуры РФ и Счетной палаты 16 апреля 2007 г. принято решение о создании рабочей группы по проведению анализа законодательства, выявлению причин и условий, способствующих совершению коррупционных преступлений.
Кроме того, Счетная палата подписала соглашения о сотрудничестве с Министерством внутренних дел РФ, Федеральной службой безопасности, Федеральной налоговой службой, Федеральной таможенной службой, другими органами исполнительной власти. В рамках ежегодно составляемых совместных календарных планов участники соглашений проводят контрольные проверки по объектам, представляющим взаимный интерес.
Счетная палата взяла на себя центральную роль в распространении передового опыта в сфере аудита и контроля в России, инициировав в 2000 г. создание Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. Эта организация объединяет сегодня 85 региональных и 69 муниципальных контрольно-счетных органов.
Систематическая работа по обмену информацией и опытом, стандартами и рекомендациями помогает повысить эффективность работы региональных и местных контрольно-счетных органов в борьбе с коррупцией.
Научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты разработал методику антикоррупционной экспертизы и практическое руководство для экспертов, с помощью которых можно выявлять в законах нормы, порождающие коррупцию.
Эта методика широко используется заинтересованными субъектами как среди органов государственного управления (Комиссия Государственной Думы по противодействию коррупции), так и в негосударственном секторе (Центр стратегических разработок).
Счетная палата и ее институт также активно ведут сотрудничество с другими научными организациями в рамках аутсорсинга и совместных проектов. Так, например, в 2006 г. в рамках совместного исследовательского проекта с институтом Счетной палаты ВЦИОМ провел уже упоминавшееся репрезентативное социологическое исследование восприятия коррупции в российском обществе.
Кроме того, вопросы совершенствования механизмов противодействия коррупции активно обсуждаются с учеными Российской академии наук на традиционных встречах, посвященных общественной экспертизе аудиторских заключений Счетной палаты по проекту федерального бюджета на очередной финансовый год и по отчету правительства об исполнении федерального бюджета.
Счетная палата активно развивает сотрудничество с институтами гражданского общества по вопросам совершенствования механизмов партнерства государства и общества в борьбе с коррупцией.
Основными партнерами Счетной палаты в этой работе являются Российский союз налогоплательщиков, Общественная палата Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленная палата Российской Федерации.
Кроме того, институт Счетной палаты систематически привлекает для участия в совместных исследовательских проектах по борьбе с коррупцией различные некоммерческие неправительственные организации, такие как, например, фонд "Институт модернизации государственного и муниципального управления", Межрегиональное общественное движение "Против коррупции, обмана и бесчестья" и др.

Сотрудничество Счетной палаты
с международными организациями в сфере борьбы с коррупцией

Коррупция не признает национальных границ, поэтому Счетная палата действует также и на международной арене, используя свои возможности как члена INTOSAI (Международная организация высших органов аудита), Совета руководителей высших органов контроля государств - участников Содружества Независимых Государств, а также организуя взаимодействие с высшими органами аудита других стран в рамках двустороннего сотрудничества.
Счетная палата как участник международного сотрудничества и член международных организаций высших органов аудита обязана прилагать все возможные усилия для реализации на практике решений и рекомендаций, принятых на международном уровне. В частности, Счетная палата систематически осуществляет анализ, перевод на русский язык и распространение важных решений и руководств, разработанных в рамках ИНТОСАИ. Одним из таких документов являются, например, Руководящие принципы АЗОСАИ по борьбе с мошенничеством и коррупцией (ASOSAI Guidelines for Dealing with Fraud and Corruption), принятые в октябре 2002 г. на IX Ассамблее АЗОСАИ в Маниле (Филиппины).
Кроме того, Счетная палата активно налаживает контакты с другими международными организациями по борьбе с коррупцией и отмыванием денег с целью обмена опытом и реализации совместных антикоррупционных проектов. В частности, особенно продуктивными являются контакты Председателя Счетной палаты с руководством ФАТФ и группы "Эгмонт".
В 2001 г. в Сеуле на XVII Конгрессе ИНТОСАИ Россия стала инициатором создания специальной Рабочей группы ИНТОСАИ по борьбе с международным отмыванием денег (Task Force on the Fight Against International Money Laundering).
Группа занимается разработкой конкретных рекомендаций для всех членов ИНТОСАИ по их возможному участию в борьбе с отмыванием "грязных" денег. Участники Рабочей группы считают, что их деятельность вносит реальный вклад в борьбу мирового сообщества с проникновением трансграничной преступности в международные финансовые системы, коррупцией и хищениями бюджетных средств, нередко используемых для финансирования террористической деятельности, организованной преступности и нелегальной иммиграции.
Полномочия Счетной палаты и выполняемые ею функции дают ей уникальную возможность внести значительный вклад в борьбу с коррупцией.
Благодаря своему статусу, полномочиям и профессиональным навыкам сотрудников Счетная палата является важным элементом общенациональной системы борьбы с коррупцией. Объективно Счетная палата в большей степени сосредоточена на профилактике и выявлении фактов коррупции, а также принимает активное участие в формировании антикоррупционной культуры в обществе.
Стратегия борьбы с коррупцией как внутри Счетной палаты, так и на национальном уровне должна учитывать несколько ключевых элементов:
- культивирование настроений нетерпимости к коррупции как внутри Счетной палаты, так и в органах государственного управления и в обществе в целом;
- предупреждение (профилактика) коррупции (может включать проведение различных контрольных мероприятий; оценка того, насколько эффективно системы внутреннего контроля организаций решают задачу минимизации рисков коррупции и мошенничества);
- "отпугивание" (обычно включает рекламу успехов в борьбе с коррупцией; а также информирование о планах проведения проверок, поскольку сам факт намечающейся проверки может уменьшить риск реализации коррупционных действий);
- выявление коррупции (например, посредством проведения качественных независимых проверок);
- обвинение - наложение соответствующих санкций на чиновников, уличенных в коррупции (включая тюремное заключение и конфискацию имущества.
Счетная палата может повысить эффективность своей работы в сфере борьбы с коррупцией, развивая активность одновременно на двух уровнях:
- на внешнем уровне, действуя в партнерстве с российским парламентом, органами государственной власти и общественными структурами, заинтересованными в борьбе с коррупцией;
- на внутреннем уровне, совершенствуя свою деятельность и системы антикоррупционной профилактики внутри Счетной палаты, с тем чтобы добиться всеобщего признания в качестве наиболее эффективной, компетентной и свободной от коррупции организации, способной быть образцом для других государственных органов.

§ 6. Финансовый контроль
в системе финансовой безопасности России

Борьба со злоупотреблениями в финансовой сфере - важнейшая задача в работе по обеспечению финансовой безопасности страны. Особую роль в решении этой задачи призван сыграть финансовый контроль.
Как заявил на чтениях в Совете Федерации Председатель Конституционного Суда В.Д. Зорькин, выступая с докладом "Конституционные основы правового государства в России. Проблемы реализации", "время восхваления невмешательства государства в экономику похоронено кризисом. Речь идет о том, чтобы экономические функции государства сводились не просто к администрированию, а были воссозданы в новом системном наполнении" <72>. Роль финансового контроля в деле обеспечения финансовой безопасности в последние годы рассматривали в своих трудах ряд исследователей: М.Г. Делягин, В.Г. Пансков, Н.Д. Погосян, Л.Я. Хорина, С. Хурсевич, С.О. Шохин <73> и др.
--------------------------------
<72> См.: Российская газета. 2009. 10 апр.
<73> См.: Пансков В.Г. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране // Финансы. 2002. N 5; Погосян Н.Д. Необходимость совершенствования законодательства и реформирования Счетной палаты Российской Федерации (правовые и экономические аспекты) // Труды Московской государственной юридической академии. М.: Юристъ, 1998. С. 86; Хорина Л.Я. К вопросу о балансе интересов в сфере бюджетного федерализма // Финансовое право. 2002. N 2. С. 18 - 27; Хурсевич С. Оптимизация финансовой поддержки как основа совершенствования бюджетной системы // Бюджетное устройство в РФ. М., 1997. С. 75 - 88; Шохин С.О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ (проблемы и перспективы): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1999. С. 7.

При этом правовая сущность финансового контроля характеризуется следующими чертами:
- проведение финансового контроля регламентируется правовыми нормами. Этот элемент выделяют в своих определениях финансового контроля Н.С. Малеин, Е.Ю. Грачева и Э.Д. Соколова <74>;
--------------------------------
<74> См.: Малеин Н.С. Кредитно-расчетные правоотношения и финансовый контроль. М., 1964. С. 103.

- субъекты финансового контроля должны быть наделены законом соответствующими полномочиями. Представителем указанного подхода можно назвать Н.Д. Погосяна <75>;
--------------------------------
<76> См.: Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998. С. 108 - 109.

- субъекты финансового контроля должны быть наделены контрольными функциями. Эту точку зрения высказывают С.О. Шохин и Л.И. Воронина <76>.
--------------------------------
<76> См.: Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России: Науч.-метод. пособие. М., 1997. С. 14.

Как уже отмечалось, основы государственного и муниципального финансового контроля на современном этапе сформулированы в главе 26 Бюджетного кодекса РФ.
В частности, данной главой установлены:
- формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами (ст. 265);
- формы и порядок осуществления финансового контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, местными администрациями муниципальных образований (ст. 266);
- формы и порядок осуществления финансового контроля Федерального казначейства (ст. 267);
- формы и порядок осуществления финансового контроля со стороны Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (ст. 268);
- формы и порядок осуществления финансового контроля главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета (ст. 269);
- формы и порядок осуществления финансового контроля контрольными и финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (ст. 270).
Главная нерешенная проблема финансового контроля внутри государства - это отсутствие до сих пор единой, целостной системы финансового контроля в стране, четкого разграничения функций внешнего и внутреннего аудита, сфер полномочий и ответственности многочисленных контролирующих органов. Более того, отсутствует и единый подход к осуществлению внешнего финансового контроля в масштабах страны.
В связи с этим в целях повышения эффективности финансового контроля предстоит реализация нескольких основных направлений модернизации и повышения эффективности в сфере государственного аудита.
С.В. Степашин так сформулировал эти направления.
Первое - выбор приоритетов контроля, в максимальной степени соответствующих задачам модернизации. В рамках этого направления необходима активная работа в сфере профилактики и противодействия коррупции и рейдерству.
Второе направление модернизации - широкое применение лучших мировых стандартов государственного аудита и повышение прозрачности процедур контроля. Международный опыт свидетельствует о необходимости создания на соответствующей правовой основе единой унифицированной системы стандартов финансового контроля - внешнего, внутреннего и аудиторской деятельности.
Третье направление - дальнейшее распространение информационных технологий в различных сферах контрольной деятельности. Речь не только о более активном применении таких технологий при проведении контроля, обмене служебной информацией и внутреннем документообороте, но и их использовании при работе с обращениями граждан, информировании общественности о результатах деятельности Счетной палаты.
Следующее направление - повышение профессионального уровня. Для того чтобы соответствовать задачам модернизации, надо существенно повысить квалификацию контролеров и аудиторов, научить их более широкому взгляду на процессы в экономике, социальной сфере и финансах страны. В этих целях необходим переход к системе постоянного обучения и повышения квалификации кадров Счетной палаты, региональных и муниципальных контрольно-счетных органов с использованием всех имеющихся ресурсов. Наконец, это институциональная модернизация, предусматривающая более четкое и эффективное правовое регулирование статуса Счетной палаты России и всей системы финансового контроля в стране <77>.
--------------------------------
<77> Там же.

Реализация этих направлений совершенствования финансового контроля будет важным вкладом в осуществление государственной стратегии обеспечения финансовой безопасности России.
Как известно, обеспечение финансовой безопасности Российской Федерации - это деятельность государства и всего общества, направленная на стабильное функционирование финансовой сферы, на защиту национальных ценностей и интересов в этой области. Данная деятельность также должна быть направлена на предупреждение и противодействие угрозам правам и свободам человека, материальным и духовным ценностям общества, конституционному строю, суверенитету и территориальной целостности страны, а также всесторонне способствовать развитию государства и его граждан в первую очередь в плане повышения качества их жизни <78>.
--------------------------------
<78> См.: Арсеньев М. Финансовая безопасность России. М., 2000.

К числу наиболее важных национальных интересов России в финансовой сфере можно отнести:
- поддержание государственных расходов в соответствии с имеющимися ресурсами;
- обеспечение целевого финансирования государственных программ (в первую очередь социальных);
- широкое инвестирование в сферу наукоемкого и высокотехнологичного производства;
- создание необходимых условий для свободной конкуренции на рынке;
- уменьшение последствий воздействия мировых финансовых кризисов на национальную экономику;
- преодоление разногласий между органами управления разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы;
- усиление сдерживания инфляционных процессов в экономике и поддержание стабильно высокого курса национальной валюты;
- противодействие незаконному вывозу капитала за границу;
- привлечение иностранных инвестиций (особенно долгосрочных в промышленный сектор экономики);
- принятие в кратчайшие сроки необходимых нормативно-правовых актов, обеспечивающих формирование и успешное функционирование финансово-кредитной системы страны;
- построение эффективного правоохранительного механизма защиты государственных финансов от воздействия криминальных процессов и посягательств.
Раскрывая содержание национальных финансово-экономических интересов в современной экономике, можно констатировать, что они соответствуют условиям смешанного общества и многоукладности национального хозяйства. Национальные интересы включают в себя наряду с финансово-экономическими интересами общества как целого интересы разных социальных групп и представляют собой определенное единство. Специфика и противоречия национальных финансово-экономических интересов наших дней определяются рядом взаимосвязанных факторов: многообразием форм собственности, дифференциацией социальной структуры, проявляющейся, с одной стороны, размыванием классовых критериев организации общества, а с другой - тенденциями усиления социальной дифференциации.
С учетом сказанного можно выделить три подсистемы национальных интересов (и, следовательно, финансово-экономической безопасности), образующих определенное единство: интересы общества в целом, как условие его существования и безопасности; интересы, реализация которых означает осуществление принципов социального государства и безопасности его граждан; интересы предпринимательства и его безопасности. Такая структура национальных экономических интересов и финансово-экономической безопасности, с одной стороны, определяет приоритеты развития, а с другой - раскрывает основу противоречий интересов в обществе.
Характер взаимодействия разных групп интересов в экономике современной России обладает рядом особенностей. Исходя из реальной практики, можно выделить следующие институциональные уровни согласования интересов и повышения финансово-экономической безопасности:
1. Государственный уровень согласования интересов выражается в нормативном регулировании вопросов корпоративного управления. Возникающие здесь проблемы являются главным образом результатом неэффективной административной и судебной практики осуществления норм Гражданского кодекса РФ. Поэтому на государственном уровне необходимо приложение максимума усилий к формированию судебной практики, популяризации и распространению нормативно-правовых знаний среди широкого круга лиц.
2. Корпоративный уровень согласования интересов определяется развитием внутрикорпоративных норм, традиций и установок. Детализация законодательных норм, а также выбор конкретных процедур реализуется через внутрикорпоративные документы: устав, положение об общих собраниях акционеров, о совете директоров, о правлении. Необходимость выхода предприятий на международные рынки в условиях недостаточной развитости отечественной банковской системы и фондового рынка требует соблюдения западных стандартов в области как корпоративного управления, так и финансовой отчетности. Эту проблему призван разрешить принятый Кодекс корпоративного поведения, который, по замыслу разработчиков, должен стать своеобразной библией взаимоотношений акционеров и менеджеров.
3. Социальный уровень согласования интересов выражается в задаче создания класса собственников и формировании ответственных и компетентных руководителей. Социальная составляющая в структуре финансово-экономических интересов России включает интересы домашних хозяйств, государственная - государственные интересы, а корпоративная - интересы национальных компаний <79>.
--------------------------------
<79> См.: Николаев Н.В. Формирование финансово-экономической безопасности государства: взаимодействие и взаимозависимость национальных и глобальных процессов // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2008. N 3 (3).

Как известно, состояние финансовой безопасности оценивается системой параметров, критериев и индикаторов, определяющих пороговые значения безопасного функционирования финансовой системы. Наличие количественных и качественных критериев финансовой безопасности позволяет оценить состояние финансового сектора экономики. Важное значение имеют не только наличие показателей, но и их пороговое значение - предельные величины, превышение которых создает угрозы в области финансовой безопасности.
В системе показателей финансовой безопасности можно выделить: государственное регулирование дефицита бюджета, размер государственного долга, уровень и темпы развития инфляции, состояние финансового рынка, эмиссия денег, степень собираемости налогов, деятельность финансово-кредитных организаций, регулирование внешнеэкономических сделок, финансовый мониторинг банковских сделок, государственное регулирование отношений в сфере валютного регулирования и валютного контроля, законодательно регулируемая оптимизация налогообложения, регулирование офшорного бизнеса, адаптация национального законодательства по проблеме несостоятельности (банкротства) через призму концепции трансграничной несостоятельности, повышение ликвидности государственных ценных бумаг.
Кроме того, финансовую безопасность как одну из составляющих экономической безопасности характеризуют такие показатели, как: увеличение имущественной дифференциации населения, высокий уровень криминализации общества и предпринимательской деятельности, отсутствие реальной способности национальной экономики конкурировать в сфере международных экономических отношений, необходимость совершенствования законодательства в сфере конкуренции и ограничения монополистической деятельности, высокий уровень инфляции, ухудшение состояния научно-технического потенциала, правовой вакуум в регулировании важных проблем экономики.
В Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации подчеркивается, что неотъемлемый элемент характеристики экономической безопасности - определение внутренних и внешних экономических угроз и факторов, их вызывающих, а также индикаторов, определяющих характер угроз.
Среди них, в частности, отмечаются угрозы, связанные с устойчивостью финансовой системы, определяемой уровнем дефицита бюджета, стабильностью цен, нормализацией финансовых потоков и расчетных отношений, устойчивостью банковской системы и национальной валюты, защищенностью интересов вкладчиков, золотовалютного запаса, развитием российского финансового рынка и рынка ценных бумаг, а также снижением внешнего и внутреннего долга и дефицита платежного баланса, обеспечением финансовых условий для активизации инвестиционной деятельности.
Перечисленная совокупность угроз не носит исчерпывающего характера, перечень угроз является открытым и подлежит постоянному мониторингу и разработке мероприятий по защите от них или их ликвидации.
Для своевременного учета этих угроз государственная стратегия обеспечения финансовой безопасности России должна включать:
- определение геофинансовых зон влияния России (исходя из экономической, этнонациональной и иной общности народов России);
- разработку механизмов и мер идентификации угроз и их носителей;
- характеристику областей их проявления (сфер локализации угроз);
- установление основных субъектов угроз, механизмов их функционирования, критериев их воздействия на национальную экономическую (включая финансовую) и социально-политическую систему;
- разработку методологии прогнозирования, выявления и предотвращения возникновения факторов, определяющих возникновение угроз финансовой безопасности, проведения исследований по выявлению тенденций и возможностей развития таких угроз;
- определение объектов, предметов контроля за обеспечением финансовой безопасности России;
- разработку системы количественных и качественных показателей, или индикаторов, финансовой безопасности (включая интегральные), барьерных (пороговых) значений; методики их определения, классификации и оценки, а также процедур мониторинга с соответствующим методическим, организационным, информационным и техническим обеспечением;
- формирование механизмов и мер финансово-экономической политики и институциональных преобразований, нейтрализующих или смягчающих воздействие негативных факторов;
- организацию адекватной системы органов финансовой безопасности, соответствующей определенным геофинансовым зонам.
Направления совершенствования финансового контроля в этой связи должны определяться в зависимости от специфики его объектов. Например, совершенствуя контроль за иностранными партнерами в аспекте обеспечения финансовой безопасности, следует обратить особое внимание на:
- законодательство о соглашениях о разделе продукции с позиции четкости механизмов контроля иностранных партнеров;
- контрдискриминационную политику в отношении российских товаропроизводителей, применение адекватных мер в отношении иностранных организаций, осуществляющих ограничительную деловую политику, искажающую условия конкуренции;
- контроль за операциями нерезидентов на фондовом рынке, особенно за монопольной скупкой акций стратегически значимых для России предприятий зарубежными организациями;
- действенные системы государственного контроля за привлечением и использованием средств иностранных заимствований и др.
Обеспечивать финансовую стабильность без смещения вектора в сторону усиления и расширения влияния государственного финансового контроля на деятельность экономических субъектов на сегодняшний день невозможно. Неконтролируемая государством сфера финансов будет незримо управляться негосударственными институтами или отдельными субъектами, и это прекрасно понимают руководители практически всех государств. Не случайно в числе наиболее приоритетных задач ими выдвигаются меры по стабилизации финансовой системы, предусматривающие различные формы ее финансовой поддержки с одновременным увеличением доли государственного участия в экономике и финансовых институтах, усилением государственного контроля.
Вместе с тем необходимо учитывать, что:
- совершенствование правовых механизмов регулирования финансовых правоотношений между субъектами финансовой системы должно основываться на принципе баланса свободы экономических прав и интересов субъектов и национальной финансовой безопасности;
- национальные интересы Российской Федерации в финансовой сфере должны реализовываться строго через систему органов государственного финансового контроля, обеспечивающих реализацию финансовых процессов;
- система интересов государства в финансовой сфере характеризуется двойственной природой: с одной стороны, это необходимость обеспечения функционирования органов государственной власти, выполнения конституционных задач и функций государства, а с другой стороны, потребности в обеспечении национальной финансовой безопасности и защите суверенитета.
Таким образом, правовая модель механизма обеспечения национальных интересов в финансовой сфере должна основываться на принципе сбалансированности правового обеспечения интересов субъектов финансовых правоотношений, общества и государства. По такому же принципу должна осуществляться деятельность органов финансового контроля. Вместе с тем посредством финансового контроля реализуется важная составляющая обеспечения финансовой безопасности - деятельность по выявлению и предупреждению внутренних и внешних угроз финансовой безопасности. С учетом рисков в финансовой сфере следует обозначить следующие основные направления этой деятельности.
Во-первых, это непрерывный мониторинг финансово-экономического состояния государства, выявление реальных и потенциальных угроз финансовой безопасности, анализ рисков в финансовой сфере, разработка комплексных государственных мероприятий по нейтрализации рисков и угроз в сфере финансов.
Во-вторых, реализация вышеуказанных мероприятий при помощи органов государственного финансового контроля с целью поддержания стабильности финансовой сферы, нормального функционирования финансовых институтов и предотвращение возникновения угроз финансовой безопасности.
В-третьих, экспертиза нормативно- и ненормативно-правовых актов государственных органов, глубокий анализ неэффективного использования бюджетных средств, недополучения в бюджет налоговых и неналоговых доходов с позиции финансовой безопасности.
Нынешняя глобальная финансовая система создана в основном развитыми странами, она в первую очередь отражает интересы развитых стран и более благоприятна для защиты их интересов. В частности, старый международный экономической порядок позволял небольшому количеству развитых стран контролировать механизм регулирования международной экономики, в котором международные производственные системы, системы международной торговли, международной финансовой системы были построены на неравноправной основе, что с разных сторон ограничивало и тормозило развитие развивающихся стран <80>.
--------------------------------
<80> См.: URL: http://russian.people.com.cn/31521/6530556.html.

Глава 18. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
ФИНАНСОВОЙ ОТЧЕТНОСТИ

§ 1. Международные стандарты финансовой отчетности

Изменение системы общественных отношений, а также гражданско-правовой среды предопределяет необходимость адекватной трансформации бухгалтерского учета. Однако процесс реформирования отечественной системы бухгалтерского учета отстает от общего процесса экономических реформ в России. Именно в целях изменения такого положения дел разработана Программа реформирования бухгалтерского учета в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности.
Цель реформирования системы бухгалтерского учета - приведение национальной системы бухгалтерского учета в соответствие с требованиями рыночной экономики и международными стандартами финансовой отчетности.
Задачи реформы заключаются в следующем:
- сформировать систему стандартов учета и отчетности, обеспечивающих полезной информацией пользователей, в первую очередь инвесторов;
- обеспечить увязку реформы бухгалтерского учета в России с основными тенденциями гармонизации стандартов на международном уровне;
- оказать методическую помощь организациям в понимании и внедрении реформированной модели бухгалтерского учета.
Международная организация комиссий по ценным бумагам рекомендовала с 1998 г. использование МСФО для целей листинга на всех фондовых биржах.
Они появились в результате консенсуса национальных систем учета, основанных на рыночной системе хозяйствования, сохраняют возможность их углубления и конкретизации в соответствии с национальными традициями регулирования бухучета.
С 1973 по 2001 г. стандарты разрабатывал Комитет по международным стандартам финансовой отчетности (Board of the International Accounting Standards Committee) (IASC) и выпускал их под названием International Accounting Standards (IAS). В 2001 г. IASC был реорганизован в Совет по Международным стандартам финансовой отчетности (IASB). В апреле 2001 г. IASB принял (adopted) существовавшие IAS и продолжил работу, выпуская вновь создаваемые стандарты под названием IFRS.
МСФО постоянно модифицируются. В 1989 г. Комитетом по международным стандартам (International Accounting Standards Committee - IASC) были разработаны Концептуальные основы подготовки и представления финансовой отчетности (Framework for the Preparation and Presentation of Financial Statements). В 2001 г. этот документ был принят Советом по международным стандартам (International Accounting Standards Board - IASB) в качестве системообразующего документа для Международных стандартов финансовой отчетности (МСФО) (International Financial Reporting Standards - IFRS). Не являясь собственно стандартом, Концептуальные основы выполняют триединую функцию:
- определяют единые принципы формирования финансовой отчетности;
- являются основой, обеспечивающей единообразный подход в решении проблем содержания и формирования финансовой отчетности при разработке МСФО;
- обеспечивают базу для выработки профессионального суждения или учетной политики в отсутствие конкретных требований МСФО, что также способствует повышению единообразия решения проблем в рамках финансовой отчетности, соответствующей требованиям МСФО <1>.
--------------------------------
<1> См.: Концептуальные основы финансовой отчетности в соответствии с МСФО: последние изменения // Международный бухгалтерский учет. 2011. N 40, 41.

В 2010 г. в отдельные части Концептуальных основ были внесены изменения.
Структурно Концептуальные основы разбиты на следующие разделы:
- предисловие (preface) содержит общие положения о необходимости гармонизации стандартов подготовки финансовой отчетности, которая должна быть полезной для принятия экономических решений пользователями;
- введение (introduction) определяет назначение и статус Концептуальных основ, их сферу действия и описывает пользователей финансовой отчетности и их информационные потребности;
- цель финансовой отчетности (the objective of financial statements) устанавливает цель финансовой отчетности;
- базовые предположения (underlying assumptions) устанавливают базовые предположения (принцип начислений и принцип продолжающейся деятельности), на основе которых подготавливается финансовая отчетность;
- качественные характеристики финансовой отчетности (qualitative characteristics of financial statements) устанавливают качественные характеристики, которыми должна обладать информация, предоставляемая в финансовой отчетности (понятность, уместность, надежность, сравнимость и ограничения, связанные с уместностью и надежностью);
- элементы финансовой отчетности (the elements of financial statements) устанавливают элементы финансовой отчетности (активы, обязательства, собственный капитал, доходы и расходы);
- признание элементов финансовой отчетности (recognition of the elements of financial statements) устанавливает критерий признания элементов финансовой отчетности (вероятность и надежность оценки);
- оценка элементов финансовой отчетности (measurement of the elements offinancial statements) устанавливает виды оценки элементов финансовой отчетности (первоначальная/историческая стоимость, текущая стоимость/стоимость замещения, стоимость реализации, приведенная/дисконтированная стоимость);
- концепции капитала и поддержания капитала (concepts of capital and capital maintenance) описывают концепции капитала и поддержания капитала, которые могут лежать в основе подготовки финансовой отчетности.
Так, в 2003 - 2004 гг. были разработаны новые стандарты (IFRS - international financial reporting standards вместо предыдущего IAS - international accounting standards). В 2005 г. был принят стандарт IFRS 7 "Финансовые инструменты: раскрытие информации", который заменил собой IAS 30 "Раскрытие информации в финансовой отчетности банков и аналогичных финансовых институтов", кроме того, были внесены поправки в IAS 32 "Финансовые инструменты: представление информации" в части требований по раскрытию информации. Также в 2005 г. были приняты поправки в IAS 1 "Представление финансовой отчетности" <2>.
--------------------------------
<2> См.: Соснаускене О.И. Как перевести российскую отчетность в международный стандарт // СПС "Гарант". 2008.

С декабря 2005 г. введено в действие 7 интерпретаций, которым присвоили номера с IFRIC 4 до IFRIC 10.
МСФО, в отличие от некоторых национальных правил составления отчетности, представляют собой стандарты, основанные на принципах, а не на жестко прописанных правилах. Цель состоит в том, чтобы в любой практической ситуации составители могли следовать духу принципов, а не пытаться найти лазейки в четко прописанных правилах, которые позволили бы обойти какие-либо базовые положения. Среди принципов: принцип начисления (accrual basis), принцип непрерывности деятельности (going concern), осторожности (prudence), уместности (relevance) и ряд других.
В России в целях приведения национальной системы бухгалтерского учета в соответствие с требованиями рыночной экономики и международными стандартами финансовой отчетности реформа, начатая в 1998 г., проводится по следующим основным направлениям:
- совершенствование нормативного правового регулирования;
- формирование нормативной базы (стандарты);
- методическое обеспечение (инструкции, методические указания, комментарии);
- кадровое обеспечение (формирование бухгалтерской профессии, подготовка и повышение квалификации специалистов бухгалтерского учета);
- международное сотрудничество (вступление и активная работа в международных организациях; взаимодействие с национальными организациями, ответственными за разработку стандартов бухгалтерского учета и регулирование соответствующей деятельности) <3>.
--------------------------------
<3> Там же.

Наиболее значимым шагом на этом пути и стало принятие Федерального закона от 27.07.2010 N 208-ФЗ "О консолидированной финансовой отчетности". Этот Закон вменил в обязанность некоторым публичным компаниям составление консолидированной отчетности на основе МСФО. Напомним, что Законом о бухгалтерском учете требование о составлении сводной (консолидированной) отчетности не установлено.
Закон о консолидированной отчетности опередил официальное принятие самих МСФО на территории России. Вслед за принятием закона увидело свет Постановление Правительства РФ от 25 февраля 2011 г. N 107, которым утверждено Положение о признании и применении МСФО на территории России. Этот документ описывает процедуру последовательного анализа международных стандартов, принятия решения о введении каждого документа в действие на территории России, их утверждения и опубликования, в том числе:
- экспертизу применимости документа, входящего в состав МСФО, на территории РФ;
- опубликование документа (на официальном сайте Минфина России в Интернете);
- перевод на русский язык. Авторизованный перевод стандартов и разъяснений обеспечивает Фонд Комитета по МСФО.
Отдельные международные стандарты могут быть признаны применимыми на территории России только при соответствии требованиям отечественного Закона о бухгалтерском учете (п. 5 ст. 1 Положения). Поэтому допускается "урезание" стандартов и разъяснений, "если в отношении отдельных положений документа, входящего в состав МСФО, решение о применимости на территории Российской Федерации не может быть принято" (п. 6 ст. 1 Положения). Это требование вызывает у экспертов скептические комментарии, поскольку согласно концепции МСФО только при полном соответствии этим стандартам отчетность, подготовленная на основе МСФО, считается достоверной <4>.
--------------------------------
<4> См.: Титова С. На пути к МСФО: обзор важнейших бухгалтерских событий // Новая бухгалтерия. 2011. Июнь. Вып. 6.

В соответствии с Положением о признании Международных стандартов финансовой отчетности и Разъяснений Международных стандартов финансовой отчетности для применения на территории Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 февраля 2011 г. N 107 <5>, по согласованию с Федеральной службой по финансовым рынкам и Центральным банком Российской Федерации Минфин России 25 ноября 2011 г. своим Приказом ввел в действие на территории Российской Федерации следующие Международные стандарты финансовой отчетности и Разъяснения Международных стандартов финансовой отчетности:
--------------------------------
<5> СЗ РФ. 2011. N 10. Ст. 1385.

1) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 1 "Представление финансовой отчетности" (приложение N 1);
2) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 2 "Запасы" (приложение N 2);
3) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 7 "Отчет о движении денежных средств" (приложение N 3);
4) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 8 "Учетная политика, изменения в бухгалтерских оценках и ошибки" (приложение N 4);
5) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 10 "События после окончания отчетного периода" (приложение N 5);
6) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 11 "Договоры на строительство" (приложение N 6);
7) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 12 "Налоги на прибыль" (приложение N 7);
8) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 16 "Основные средства" (приложение N 8);
9) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 17 "Аренда" (приложение N 9);
10) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 18 "Выручка" (приложение N 10);
11) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 19 "Вознаграждения работникам" (приложение N 11);
12) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 20 "Учет государственных субсидий и раскрытие информации о государственной помощи" (приложение N 12);
13) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 21 "Влияние изменений обменных курсов валют" (приложение N 13);
14) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 23 "Затраты по займам" (приложение N 14);
15) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 24 "Раскрытие информации о связанных сторонах" (приложение N 15);
16) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 26 "Учет и отчетность по пенсионным планам" (приложение N 16);
17) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 27 "Консолидированная и отдельная финансовая отчетность" (приложение N 17);
18) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 28 "Инвестиции в ассоциированные предприятия" (приложение N 18);
19) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 29 "Финансовая отчетность в гиперинфляционной экономике" (приложение N 19);
20) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 31 "Участие в совместном предпринимательстве" (приложение N 20);
21) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 32 "Финансовые инструменты: представление информации" (приложение N 21);
22) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 33 "Прибыль на акцию" (приложение N 22);
23) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 34 "Промежуточная финансовая отчетность" (приложение N 23);
24) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 36 "Обесценение активов" (приложение N 24);
25) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 37 "Резервы, условные обязательства и условные активы" (приложение N 25);
26) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 38 "Нематериальные активы" (приложение N 26);
27) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 39 "Финансовые инструменты: признание и оценка" (приложение N 27);
28) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 40 "Инвестиционное имущество" (приложение N 28);
29) Международный стандарт финансовой отчетности (IAS) 41 "Сельское хозяйство" (приложение N 29);
30) Международный стандарт финансовой отчетности (IFRS) 1 "Первое применение международных стандартов финансовой отчетности" (приложение N 30);
31) Международный стандарт финансовой отчетности (IFRS) 2 "Платеж, основанный на акциях" (приложение N 31);
32) Международный стандарт финансовой отчетности (IFRS) 3 "Объединения бизнеса" (приложение N 32);
33) Международный стандарт финансовой отчетности (IFRS) 4 "Договоры страхования" (приложение N 33);
34) Международный стандарт финансовой отчетности (IFRS) 5 "Долгосрочные активы, предназначенные для продажи, и прекращенная деятельность" (приложение N 34);
35) Международный стандарт финансовой отчетности (IFRS) 6 "Разведка и оценка запасов полезных ископаемых" (приложение N 35);
36) Международный стандарт финансовой отчетности (IFRS) 7 "Финансовые инструменты: раскрытие информации" (приложение N 36);
37) Международный стандарт финансовой отчетности (IFRS) 8 "Операционные сегменты" (приложение N 37);
38) Разъяснение ПКР (SIC) 7 "Введение Евро" (приложение N 38);
39) Разъяснение ПКР (SIC) 10 "Государственная помощь - отсутствие конкретной связи с операционной деятельностью" (приложение N 39);
40) Разъяснение ПКР (SIC) 12 "Консолидация предприятия специального назначения" (приложение N 40);
41) Разъяснение ПКР (SIC) 13 "Совместно контролируемые предприятия - немонетарные вклады участников совместного предпринимательства" (приложение N 41);
42) Разъяснение ПКР (SIC) 15 "Операционная аренда - стимулы" (приложение N 42);
43) Разъяснение ПКР (SIC) 25 "Налоги на прибыль - изменения налогового статуса предприятия или его акционеров" (приложение N 43);
44) Разъяснение ПКР (SIC) 27 "Анализ сущности сделок, имеющих юридическую форму аренды" (приложение N 44);
45) Разъяснение ПКР (SIC) 29 "Раскрытие информации - концессионные соглашения на предоставление услуг" (приложение N 45);
46) Разъяснение ПКР (SIC) 31 "Выручка - бартерные операции, включающие рекламные услуги" (приложение N 46);
47) Разъяснение ПКР (SIC) 32 "Нематериальные активы - затраты на веб-сайт" (приложение N 47);
48) Разъяснение КРМФО (IFRIC) 1 "Изменения в существующих обязательствах по выводу объектов из эксплуатации, восстановлению природных ресурсов и иных аналогичных обязательствах" (приложение N 48);
49) Разъяснение КРМФО (IFRIC) 2 "Доли участников в кооперативных предприятиях и аналогичные инструменты" (приложение N 49);
50) Разъяснение КРМФО (IFRIC) 4 "Определение наличия в соглашении признаков договора аренды" (приложение N 50);
51) Разъяснение КРМФО (IFRIC) 5 "Права, связанные с участием в фондах финансирования вывода объектов из эксплуатации, рекультивации и экологической реабилитации" (приложение N 51);
52) Разъяснение КРМФО (IFRIC) 6 "Обязательства, возникающие в связи с деятельностью на специфическом рынке - рынке отходов электрического и электронного оборудования" (приложение N 52);
53) Разъяснение КРМФО (IFRIC) 7 "Применение подхода к пересчету статей финансовой отчетности в соответствии с МСФО (IAS) 29 "Финансовая отчетность в гиперинфляционной экономике" (приложение N 53);
54) Разъяснение КРМФО (IFRIC) 9 "Повторная оценка встроенных производных инструментов" (приложение N 54);
55) Разъяснение КРМФО (IFRIC) 10 "Промежуточная финансовая отчетность и обесценение" (приложение N 55);
56) Разъяснение КРМФО (IFRIC) 12 "Концессионные соглашения на предоставление услуг" (приложение N 56);
57) Разъяснение КРМФО (IFRIC) 13 "Программы лояльности клиентов" (приложение N 57);
58) Разъяснение КРМФО (IFRIC) 14 "МСФО (IAS) 19 - Предельная величина актива пенсионного плана с установленными выплатами, минимальные требования к финансированию и их взаимосвязь" (приложение N 58);
59) Разъяснение КРМФО (IFRIC) 15 "Соглашения на строительство объектов недвижимости" (приложение N 59);
60) Разъяснение КРМФО (IFRIC) 16 "Хеджирование чистой инвестиции в иностранную операцию" (приложение N 60);
61) Разъяснение КРМФО (IFRIC) 17 "Распределение неденежных активов в пользу собственников" (приложение N 61);
62) Разъяснение КРМФО (IFRIC) 18 "Передача активов от клиентов" (приложение N 62);
63) Разъяснение КРМФО (IFRIC) 19 "Погашение финансовых обязательств долевыми инструментами" (приложение N 63) <6>.
--------------------------------
<6> См.: Приказ Минфина России от 25 ноября 2011 г. N 160н "О введении в действие Международных стандартов финансовой отчетности и Разъяснений Международных стандартов финансовой отчетности на территории Российской Федерации" // Российская газета. 2011. N 278. 9 дек.

Стандарты группируются по двенадцати темам следующим образом.
Вводные стандарты.
Концептуальные основы для финансовой отчетности - Главные финансовые отчеты и учетные политики.
МСФО (IAS) 1: Представление финансовой отчетности МСФО.
МСФО (IAS) 7: Отчеты о движении денежных средств.
МСФО (IAS) 8: Учетная политика, изменения в бухгалтерских оценках и ошибки.
Основные стандарты.
МСФО (IAS) 18: Выручка.
МСФО (IAS) 2: Запасы.
МСФО (IAS) 37: Резервы, условные обязательства и условные активы.
МСФО (IAS) 12: Налоги на прибыль.
Стандарты по основным средствам и инвестициям.
МСФО (IAS)16: Основные средства.
МСФО (IAS) 36: Обесценение активов.
МСФО (IAS) 40: Инвестиционная собственность.
МСФО (IAS) 17: Аренда.
МСФО (IAS) 38: Нематериальные активы.
МСФО (IAS) 11: Договоры на строительство.
МСФО (IAS) 23: Затраты по займам.
МСФО (IAS) 20: Учет государственных субсидий и раскрытие информации о государственной помощи.
МСФО (IFRS) 5: Внеоборотные активы, предназначенные для продажи, и прекращенная деятельность.
Частные стандарты 1.
МСФО (IAS) 21: Влияние изменений валютных курсов.
Стандарты по вознаграждениям работникам.
МСФО (IAS) 19: Вознаграждения работникам.
МСФО (IAS) 26: Выплаты по пенсионным планам.
МСФО IFRS 2: Выплаты на основе долевых инструментов.
Группа стандартов для компаний, зарегистрированных на бирже.
МСФО (IFRS) 8: Операционные сегменты.
МСФО (IAS) 34: Промежуточная финансовая отчетность.
МСФО (IAS) 33: Прибыль на акцию.
Частные стандарты 2.
МСФО (IAS) 29: Финансовая отчетность в условиях гиперинфляции.
МСФО (IFRS) 1: Принятие международных стандартов финансовой отчетности впервые.
Стандарты по раскрытию информации.
МСФО (IAS) 24: Раскрытие информации о связанных сторонах.
МСФО (IAS) 10: События после отчетной даты.
Банковские стандарты.
МСФО (IAS) 32: Финансовые инструменты: представление информации.
МСФО (IAS) 39: Финансовые инструменты: Признание и оценка.
МСФО (IFRS) 7: Раскрытие информации в финансовой отчетности банков и аналогичных финансовых учреждениях.
МСФО (IFRS) 9: Финансовые инструменты.
МСФО (IAS) 13: Оценка справедливой стоимости.
Отраслевые стандарты.
МСФО (IAS) 41: Сельское хозяйство.
МСФО (IFRS) 4: Договоры страхования.
МСФО (IFRS) 6. Разведка и оценка запасов полезных ископаемых.
Стандарты по консолидации.
МСФО (IAS) 27: Консолидированная и отдельная финансовая отчетность.
МСФО (IAS) 28: Инвестиции в ассоциированные компании.
МСФО (IAS) 31: Участие в совместной деятельности.
МСФО (IFRS) 3: Объединение бизнеса.
МСФО (IFRS) 10: Консолидированная финансовая отчетность.
МСФО (IFRS) 11: Договоры подряда.
МСФО (IFRS) 12: Раскрытие информации по инвестициям в прочие компании.
Дополнительные публикации.
Трансформация отчетности по РСБУ в отчетность по МСФО <7>.
--------------------------------
<7> См.: URL: http://bankir.ru/technology/vestnik/uchebnye-posobiya-po-msfo.

§ 2. Совершенствование системы учета в России:
достижения и проблемы

Начало реформированию бухгалтерского учета было положено в 1992 г., когда Верховный Совет РФ утвердил Государственную программу перехода Российской Федерации на принятую в международной практике систему учета и статистики в соответствии с требованиями развития рыночной экономики. В 1998 г. Правительством РФ принята Программа реформирования бухгалтерского учета в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности.
Согласно Программе среди основных направлений реформы определялись:
- совершенствование нормативного правового регулирования;
- формирование стандартов;
- методическое обеспечение (инструкции, методические указания, комментарии);
- кадровое обеспечение (формирование уровня бухгалтерской профессии, адекватного требованиям рыночной экономики);
- международное сотрудничество с соответствующими специализированными организациями (Комитетом по международным стандартам финансовой отчетности, Международной федерацией бухгалтеров и др.).
Подчеркивается, что при реформировании необходимо обеспечить стабильность развития системы бухгалтерского учета, принимая во внимание исторические и культурные традиции. Вместе с тем поставлена задача добиться непротиворечивости российской системы бухгалтерского учета общепризнанным подходам к его ведению.
В настоящее время совершенствование правового регулирования бухгалтерского учета происходит согласно Концепции развития бухгалтерского учета и отчетности в Российской Федерации на среднесрочную перспективу, которая была одобрена Приказом Минфина России от 1 июля 2004 г. N 180.
В Концепции определено, что целью развития бухгалтерского учета и отчетности на среднесрочную перспективу (2004 - 2010 гг.) является создание приемлемых условий и предпосылок последовательного и успешного выполнения системой бухгалтерского учета и отчетности присущих ей функций в экономике Российской Федерации. В частности, функции формирования информации о деятельности хозяйствующих субъектов, полезной для принятия экономических решений заинтересованными внешними и внутренними пользователями (собственниками, инвесторами, кредиторами, органами государственной власти, управленческим персоналом хозяйствующих субъектов и др.). Суть дальнейшего развития состоит в активизации использования МСФО для реализации этой функции путем создания необходимой инфраструктуры и построения эффективного учетного процесса <8>.
--------------------------------
<8> См.: Российское предпринимательское право: Учебник / Отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. М., 2011.

На современном этапе социально-экономического развития России происходит адекватное совершенствование и российской национальной системы бухгалтерского учета.
В настоящее время бухгалтерский учет графически можно представить следующим образом <9> (рис. 45).
--------------------------------
<9> См.: URL: http://images.yandex.ru/yandsearch?p=1&text=.

             ┌────────────────────────────┐
             │     Бухгалтерский учет     │
             └────┬────────────────────┬──┘
                  │                    │
                  \/                  \/
┌─────────────────────┐            ┌───────────────┐
│Производственный учет│            │Финансовый учет│
└─────────────────────┘            └───────┬───────┘
         /\                     ┌──────────┴──────────┐
          │                    \/                    \/
┌─────────┴─────────┐ ┌───────────────────┐ ┌───────────────┐
│Управленческий учет│ │Учет для управления│ │Финансовый учет│
│  для внутреннего  │ │     финансовый    │ │  и отчетность │
│ производственного │ │   деятельностью   │ │  для внешних  │
│     управления    │ │внутри организации │ │ пользователей │
└───────────────────┘ └───────────────────┘ └───────────────┘
 └───────────────────┐┌──────────────────┘
                     \/
     ┌───────────────────────────────┐
     │Управленческий учет организаций│
     └───────────────────────────────┘

Рис. 45. Бухгалтерский учет

Система нормативного регулирования бухгалтерского учета в России представляет собой совокупность нормативных правовых актов, которые регламентируют организацию и ведение бухгалтерского учета в организациях и определяют компетенцию государственных органов, действующих в данной сфере. Эта система состоит из актов нескольких уровней юридической силы.
Первый уровень - законодательство Российской Федерации о бухгалтерском учете. В соответствии с п. "р" ст. 71 Конституции РФ вопросы бухгалтерского учета находятся в ведении Российской Федерации. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (ст. 76 Конституции РФ) <10>.
--------------------------------
<10> См.: Там же.

Ключевым документом в этом перечне является Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете".
Основная цель Закона N 402-ФЗ - обеспечить соответствие норм законодательства РФ условиям экономической деятельности хозяйствующих субъектов, а также доступ к информации о финансовом положении и финансовых результатах деятельности организаций для заинтересованных пользователей. Что же нового ждет хозяйствующих субъектов?
Если прежде индивидуальные предприниматели, адвокаты, нотариусы и иные лица, занимающиеся частной практикой, освобождались от ведения бухгалтерского учета, то теперь они будут обязаны его вести. И это не так плохо, как кажется на первый взгляд.
Во-первых, налогоплательщикам, совмещающим несколько специальных налоговых режимов, приходится иметь дело с большим количеством спорных ситуаций с налоговыми органами в вопросах организации раздельного учета. Правильно организованный бухгалтерский учет явился бы решением многих спорных вопросов.
Во-вторых, Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" (далее - Закон N 129-ФЗ) допускал для индивидуальных предпринимателей отказ от ведения бухгалтерского учета, поскольку у них не было выхода на внешние рынки, необходимости привлечения инвестиций и т.д. Им не нужно было формировать информацию, у которой нет пользователей. Но теперь в такой информации появилась потребность у налоговых органов. Например, для расчета налога на имущество, поскольку в налоговую базу по нему входит остаточная стоимость движимого и недвижимого имущества, учитываемого на балансе в качестве объектов основных средств, в соответствии с установленным порядком ведения бухгалтерского учета (п. 1 ст. 374 гл. 30 Налогового кодекса РФ).
В-третьих, на пути к сближению российских стандартов бухгалтерского учета (РСБУ) и Международных стандартов бухгалтерского учета (МСФО) важно учитывать существование в МСФО такого понятия, как гудвилл - деловая репутация. В российском бухгалтерском учете это понятие пока не развивается. Возможно, ведение бухгалтерского учета и обязательная публикация бухгалтерской отчетности позволят сделать деятельность хозяйствующих субъектов более прозрачной.
В новом Законе о бухгалтерском учете также затронут вопрос коммерческой тайны. В п. 11 ст. 13 Закона N 402-ФЗ указано, что в отношении бухгалтерской (финансовой) отчетности не может быть установлен режим коммерческой тайны. В предыдущем Законе о бухгалтерском учете содержание регистров бухгалтерского учета и внутренней бухгалтерской отчетности являлось коммерческой тайной (абз. 1 п. 4 ст. 10 Закона N 129-ФЗ). В новом Законе такой пункт отсутствует.
Новым Законом о бухгалтерском учете предусматривается создание государственного информационного ресурса, который формируется из обязательных экземпляров бухгалтерской (финансовой) отчетности (п. 3 ст. 18 Закона N 402-ФЗ) для предоставления информации заинтересованным лицам <11>.
--------------------------------
<11> См.: Сошникова А.В. Особенности нового Закона о бухгалтерском учете // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2012. N 7. С. 19 - 22.

Второй уровень системы представляют положения (стандарты) по бухгалтерскому учету.
Примечательно, что в Законе N 402-ФЗ ничего не сказано о действующих в настоящее время положениях по бухгалтерскому учету (ПБУ). Дело в том, что основополагающими документами должны стать стандарты бухгалтерского учета - документы, которые будут устанавливать минимально необходимые требования, а также допустимые способы его ведения (п. 3 ст. 3 Закона N 402-ФЗ).
Федеральные стандарты бухгалтерского учета будут установлены со вступлением в силу в 2013 г. Закона N 402-ФЗ. Они призваны устанавливать единые правила для всех видов экономической деятельности (экономики). К ним относятся: план счетов, состав последней и первой бухгалтерской отчетности при реорганизации предприятий, упрощенные методы бухгалтерского учета и др.
Принятию федеральных стандартов бухгалтерского учета будет предшествовать публичное обсуждение, на которое отводится 3 мес., начиная с момента опубликования проекта стандарта. После этого разработчики примут во внимание все замечания и предложения, возникшие в ходе обсуждения, откорректируют стандарты и представят на утверждение.
Предполагается, что над разработкой проекта стандартов будут трудиться не только государственные органы, но и субъекты негосударственного регулирования бухгалтерского учета. Привлечение представителей бизнес-сообщества и специалистов является важным условием, которое должно положительно повлиять на качество новых стандартов бухгалтерского учета.
В новом Законе о бухгалтерском учете подробно расписано, какие этапы будет включать разработка федеральных стандартов бухгалтерского учета. Статьи 23 - 28 Закона N 402-ФЗ содержат буквально пошаговую инструкцию.
В то же время с принятием Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 208-ФЗ "О консолидированной финансовой отчетности", по словам Л. Шнейдмана, директора департамента регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности и бухгалтерского учета Минфина России, МСФО в России признаны именно в том виде, в котором они используются во всем мире. Никакого местного, русифицированного варианта не будет. Это очень важно, поскольку любое отступление, по его мнению, могло бы негативно сказаться на отечественном бизнесе <12>.
--------------------------------
<12> См.: Бизнес заговорит не по-нашему // Российская газета. 2011. 13 дек.

С принятием нового Закона открытым остается вопрос о судьбе российских ПБУ. Про то, что они признаются утратившими силу, в нем ничего не сказано. Но в то же время п. 1 ст. 30 Закона N 402-ФЗ разъясняет, что до утверждения органами государственного регулирования бухгалтерского учета федеральных и отраслевых стандартов применяются правила ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности, утвержденные уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и Банком России до дня вступления в силу нового Закона о бухгалтерском учете.
С принятием Закона N 402-ФЗ в Минфине России активно ведется работа по обновлению форм финансовой отчетности. Согласно новому Закону о бухгалтерском учете годовая бухгалтерская (финансовая) отчетность будет состоять из бухгалтерского баланса, отчета о финансовых результатах (в прошлом - отчета о прибылях и убытках) и приложений к ним.
В некоммерческих организациях отчет о финансовых результатах заменят на отчет о целевом использовании средств. Прежде данный отчет для некоммерческих организаций не являлся обязательным. Он был лишь рекомендованным приложением к бухгалтерскому балансу. Исключение составляли общественные организации, для которых Приказом Минфина России от 02.07.2010 N 66н в составе приложений к бухгалтерскому балансу и отчету о прибылях и убытках был утвержден отчет о целевом использовании полученных средств, обязательный для бухгалтерской отчетности. Иным некоммерческим организациям Приказом N 66н рекомендовано применять форму отчета о целевом использовании полученных средств при формировании соответствующих пояснений к бухгалтерскому балансу. Теперь эта форма стала обязательной для всех некоммерческих организаций.
Структура отчета о целевом использовании полученных средств достаточно общая и не несет информации о том, насколько полученные средства расходовались в соответствии с утвержденной сметой целевого финансирования. Зачем данная информация контролирующим органам, ведь целесообразность расходования полученных средств контролируется в первую очередь финансирующей стороной? Получается, что эти сведения необходимы в основном для статистики, чтобы понять структуру поступлений и расходов, а также их доли и роль в деятельности некоммерческих организаций.
Форма отчета содержит следующие статьи группировки поступлений и расходов:
- поступления:
- вступительные взносы;
- членские взносы;
- целевые взносы;
- добровольные имущественные взносы и пожертвования;
- прибыль от предпринимательской деятельности организации;
- прочие;
- расходование средств на:
- целевые мероприятия (в том числе социальная и благотворительная помощь, проведение конференций, совещаний, семинаров и т.п., иные мероприятия);
- содержание аппарата управления (в том числе расходы, связанные с оплатой труда (включая начисления), выплаты, не связанные с оплатой труда);
- служебные командировки и деловые поездки;
- содержание помещений, зданий, автомобильного транспорта и иного имущества (кроме ремонта);
- ремонт основных средств и иного имущества, прочие;
- приобретение основных средств, инвентаря и иного имущества.
Как следует из структуры поступлений, в учетных целях достаточно лишь открыть субсчета к счету 86 с соответствующими названиями. С расходами все организуется так же, как и с обычным учетом подобных расходов в соответствии с Планом счетов и правилами ведения учета. Расходы на проведение конференций и т.п. также можно группировать на соответствующих субсчетах, открытых к счету 26.
Интересно, что в новом Законе определены требования, которым должно соответствовать лицо, ответственное за ведение бухгалтерского учета определенной группы экономических субъектов. Однако данные требования не распространяются на лиц, ответственных за ведение бухгалтерского учета, которые были таковыми назначены до вступления в силу Закона N 402-ФЗ.
При этом в новом Законе о бухгалтерском учете в отличие от действующего определена обязанность руководителей экономических субъектов (за исключением кредитной организации) возложить обязанность по ведению бухгалтерского учета на главного бухгалтера или иное должностное лицо и заключить договор об оказании услуг по ведению бухгалтерского учета со сторонней организацией.
В кредитных организациях возможность заключения договора со сторонними организациями не предусмотрена, и руководитель обязан возложить обязанность по ведению бухгалтерского учета на главного бухгалтера. Таким образом, в соответствии с новым Законом о бухгалтерском учете только руководитель субъекта малого и среднего предпринимательства может осуществлять ведение бухгалтерского учета самостоятельно <13>.
--------------------------------
<13> См.: Сошникова А.В. Указ. соч.

Третий уровень системы нормативных актов по учету - методические указания, методические рекомендации, инструкция.
Методическими указаниями и рекомендациями устанавливаются особенности ведения бухгалтерского учета для отдельных видов организаций.
Важнейшие документы этого уровня - План счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности организаций и Инструкция по его применению, утвержденные Приказом Минфина России от 31 октября 2000 г. N 94н.
Четвертый уровень в системе составляют локальные нормативные акты, принимаемые организацией и формирующие ее учетную политику в методическом, техническом и организационном аспектах <14>.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Российское предпринимательское право" (отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова) включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2011.

<14> См.: Российское предпринимательское право: Учебник / Отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. М., 2012.

Конечной целью развития бухгалтерского учета и отчетности на среднесрочную перспективу является создание приемлемых условий и предпосылок последовательного и успешного выполнения бухгалтерским учетом присущих ему функций в экономике РФ. Одним из основных направлений дальнейшего развития бухгалтерского учета и отчетности является повышение качества информации, формируемой в бухгалтерском учете и отчетности в соответствии с МСФО.
Требования к информации, формируемой в бухгалтерской отчетности, определены действующими законодательными и нормативными правовыми актами по бухгалтерскому учету, определены следующими принципами:
достоверность - бухгалтерская отчетность должна давать достоверное и полное представление о финансовом положении экономического субъекта на отчетную дату, финансовом результате его деятельности и движении денежных средств за отчетный период;
целостность - включение в отчетность данных обо всех хозяйственных фактах, осуществляемых как организацией в целом, так и ее филиалами, представительствами и иными подразделениями, выделенными на отдельные балансы;
сопоставимость - соблюдение постоянства в содержании и формах бухгалтерского баланса, отчета о прибылях и убытках и пояснений к ним от одного отчетного года к другому;
последовательность - в бухгалтерской отчетности должны содержаться сравнения данных по конкретному показателю, приведенному в ней, за предыдущий (предыдущие) и отчетный годы;
отчетный период - принимается период с 1 января по 31 декабря включительно. Для составления бухгалтерской отчетности отчетной датой считается последний календарный день отчетного периода;
оформление - составление отчетности на русском языке, в валюте Российской Федерации (в рублях), подписание руководителем организации и специалистом, ведущим бухгалтерский учет (главным бухгалтером и т.п.) <15>.
--------------------------------
<15> Дятлова А.Ф. Методы повышения качества бухгалтерской информационной системы // Все для бухгалтера. 2011. N 7. С. 24 - 33.

Главные задачи повышения полезности, качества информации бухгалтерской отчетности состоят в области:
- индивидуальной бухгалтерской отчетности - повышение гарантированного доступа заинтересованных пользователей к качественной, надежной и сопоставимой (полезной) информации об экономических субъектах;
- и использования для принятия экономических управленческих решений, хотя это и проблематично в силу предназначения этой отчетности в основном для внутренних пользователей;
- консолидированной финансовой отчетности - характеристика финансового положения и финансового результата деятельности группы взаимосвязанных экономических субъектов;
- налоговой отчетности - снижение затрат на ее формирование на основе сближения правил налогового и бухгалтерского учета.
Гарантией качественного составления бухгалтерской отчетности является соблюдение на практике норм (требований), предусмотренных российскими законодательными и нормативными правовыми актами (стандартами) по бухгалтерскому учету. Однако в практической деятельности организаций в бухгалтерском учете и при составлении бухгалтерской отчетности нередко допускаются технические и методические ошибки, а также противоправные действия (злоупотребления и искажения), снижающие качество, а следовательно, и полезность учетной и отчетной информации для пользователей.
В то же время следует иметь в виду, что добиться абсолютной точности в бухгалтерской отчетности практически невозможно, так как она зависит от соответствующих факторов: субъективности, неопределенности, арифметической погрешности и т.п. Ошибки в бухгалтерской отчетности могут иметь место в практике экономических субъектов в определенных пределах (несущественные) и считаются допустимыми.
Основными видами (способами, методами) искажений в бухгалтерском учете и отчетности, известными на сегодняшний день в российской и международной практике, являются ошибки, вуалирование и фальсификация учетной информации.
Ошибка в бухгалтерском учете и бухгалтерской отчетности - это неправильное отражение фактов хозяйственной деятельности в бухгалтерском учете и (или) бухгалтерской отчетности организации.
Ошибки могут быть обусловлены, в частности, неправильным применением законодательства и (или) нормативных правовых актов по бухгалтерскому учету и учетной политике организации, неточностями в вычислениях, неправильной классификацией или оценкой фактов хозяйственной деятельности, ненадлежащим использованием имеющейся информации на дату подписания бухгалтерской отчетности и др.
При этом ошибка может быть существенной или несущественной.
Существенной является ошибка, которая в отдельности или в совокупности с другими ошибками за один и тот же отчетный период может повлиять на экономические решения, принимаемые пользователями на основе бухгалтерской отчетности, составленной за этот отчетный период.
Несущественной является ошибка, не влияющая на финансовое состояние и финансовые результаты деятельности организации и на принимаемые пользователями управленческие решения. Существенность ошибки каждая организация определяет самостоятельно исходя из их величины или характера соответствующей статьи (статей) бухгалтерской отчетности.
Вуалирование - это недостоверное отражение информации в бухгалтерской отчетности в основном в пределах методологии бухгалтерского учета. Примерами вуалирования могут быть ошибки в результате:
- применения в бухгалтерском учете способов и приемов, не позволяющих объективно отразить содержание хозяйственных операций (например, при начислении амортизации, распределении управленческих (постоянных) и коммерческих расходов, услуг вспомогательных производств, исчислении себестоимости продукции, работ и услуг, создании резервов производственных расходов, оценочных резервов и др.);
- увеличения (уменьшения) чистой прибыли (убытка) за счет доходов (расходов) будущих периодов. При этом увеличение чистой прибыли производится в целях получения премий руководителями, увеличения выплат по акциям (долям) и т.д., что соответственно ухудшает финансовое положение организации в будущем, а увеличение убытка - в целях снижения налоговой нагрузки, а также создания будущих денежных резервов и т.п.;
- списания недостач материальных средств за счет выявленных излишков (включая пересортицу);
- сальдирования остатков активно-пассивных счетов (дебиторов и кредиторов);
- отражения показателей не по соответствующим статьям отчетности (например, дебиторской задолженности - в составе прочих активов, готовой продукции на складах - в составе товаров отгруженных и т.п.);
- агрегирования различных по содержанию показателей;
- использования оборотных активов на долгосрочные инвестиции;
- отражения краткосрочной задолженности в составе долгосрочной задолженности;
- отражения в бухгалтерском балансе имущества, на которое организация не имеет прав собственности, и т.п.
Вуалирование в бухгалтерском балансе и других формах отчетности может быть не всегда умышленным. Чаще всего это происходит в силу незнания соответствующих методических положений бухгалтерского учета и правил составления бухгалтерской отчетности или в связи с преобладанием требований налогового законодательства. Для вуалирования характерно быстрое выявление мелких ошибок. В отдельных случаях такие ошибки (искажения) способны отвлечь внимание пользователей бухгалтерской отчетности от более серьезных нарушений, вплоть до фальсификации.
Фальсификация - это совокупность приемов (методов) искажения бухгалтерской отчетности, отражающей ложное представление о фактах хозяйственной деятельности организации, ее финансовом состоянии и финансовых результатах деятельности.
Фальсификация происходит в результате грубого нарушения организацией требований гражданского, налогового, бухгалтерского и другого законодательства. Такие нарушения происходят, как правило, путем подлога или изъятия первичных документов, использования реквизитов и печатей недействующих организаций, сделок с "однодневными" организациями и т.п. Подобного рода ошибки (искажения) по существу являются мошенничеством (экономическими преступлениями).
Основными мотивами фальсификации учета и отчетности, как правило, являются личные интересы, корыстные цели, невозможность отчитаться должным образом за полученные средства и др. Фальсификация позволяет оперировать большими средствами и соответствующими бухгалтерскими, налоговыми и другими обоснованиями, что приводит к значительным расходам <16>.
--------------------------------
<16> См.: Там же.

В силу действующего законодательства и нормативных правовых актов по бухгалтерскому учету складываются условия, когда бухгалтерская отчетность является правдивой (достоверной), но нереальной.
Правдивой в бухгалтерском балансе является информация об активах, соответствующая данным бухгалтерского учета.
Нереальной является информация об активах, фактическая оценка которых значительно ниже их балансовой стоимости (например, неиспользуемые и подлежащие ликвидации объекты основных средств и нематериальных активов, которые в установленном порядке не списаны в силу приоритета юридической формы над экономическим содержанием) и не соответствует данным бухгалтерского учета.
Под реальностью, например, бухгалтерского баланса понимается соответствие оценок его статей объективной действительности (например, возможная к получению в установленный срок дебиторская задолженность и т.п.). Полезной будет та информация, которая правдива и реальна.
Следовательно, правдивость и реальность бухгалтерского баланса не одно и то же, бухгалтерский баланс может быть правдивым, соответствовать данным бухгалтерского учета, но нереальным.
Основными условиями, обеспечивающими реальность бухгалтерского баланса, являются: своевременное списание и переоценка основных средств и нематериальных активов; создание необходимых оценочных и других резервов (резервной системы); регулярная оценка реальности дебиторской задолженности; полная и своевременная инвентаризация активов организации и др.
Обнаруженные в бухгалтерском учете и отчетности искажения (ошибки) подлежат обязательному исправлению. При этом в любом случае все исправления необходимо делать в том отчетном периоде, когда ошибки обнаружены.
Ошибки могут быть выявлены в первичных документах, регистрах бухгалтерского учета и в бухгалтерской отчетности.
Следует рассмотреть некоторые направления повышения качества учетной и отчетной информации.
Исправление ошибок в учете. Известно, что первичные учетные документы составляются при совершении хозяйственных фактов или непосредственно после их окончания. В первичных учетных документах не исключаются текстовые и числовые ошибки, которые должны быть исправлены в момент их обнаружения. Такие исправления производятся путем зачеркивания неправильного текста (числовых показателей) и написания правильного реквизита и должны содержать дату исправления, а также подписи лиц, составивших документ, в котором произведены исправления, либо иных реквизитов, необходимых для идентификации этих лиц. В денежных документах (чеках, кассовых ордерах, платежных поручениях и др.) исправления не допускаются.
В случаях, если первичный документ изымается, то у экономического субъекта должны быть в составе документов бухгалтерского учета копии изъятых документов, изготовленных в установленном порядке.
В регистрах бухгалтерского учета выявленные ошибки исправляются несколькими способами в зависимости от времени их выявления. Так, если в регистрах бухгалтерского учета выявлено неправильное отражение хозяйственных операций текущего отчетного периода до его окончания, то исправления производятся по соответствующим счетам бухгалтерского учета в том месяце отчетного периода, когда искажения выявлены. При этом обнаруженные ошибки за отчетный период, не требующие изменения данных во взаимосвязанных учетных регистрах, исправляются путем зачеркивания тонкой чертой неправильных реквизитов (количества, суммы, текста) так, чтобы можно было прочитать зачеркнутое, и написания правильного текста над зачеркнутым. Одновременно в регистре бухгалтерского учета, в котором производится исправление ошибки, на полях напротив соответствующей строки следует за подписью исполнителя или главного бухгалтера сделать надпись "Исправлено" с указанием даты. Это, по существу, корректурный способ исправления ошибок.
Выявленные в отчетном периоде и требующие изменений в нескольких учетных регистрах ошибки исправляются способом "красное сторно" и (или) дополнительной записью.
Исправление ошибок в отчетности. В соответствии с Положением по бухгалтерскому учету "Исправление ошибок в бухгалтерском учете и отчетности" (ПБУ 22/2010) правила исправления ошибок зависят от времени их выявления:
- ошибки отчетного года, выявленные до его окончания, должны исправляться путем осуществления записей по соответствующим счетам бухгалтерского учета в том месяце текущего отчетного года, в котором выявлены ошибки, путем дополнительной бухгалтерской записи или способом "красное сторно", что должно быть подтверждено бухгалтерской справкой;
- ошибки отчетного года, выявленные после окончания этого года, но до даты подписания бухгалтерской отчетности за этот год, исправляются путем осуществления записей по соответствующим счетам бухгалтерского учета за декабрь отчетного года (года, за который составляется годовая бухгалтерская отчетность), дополнительной бухгалтерской записью или методом "красное сторно" с составлением бухгалтерской справки за декабрь отчетного года;
- существенные ошибки предшествующего отчетного года, выявленные после даты подписания бухгалтерской отчетности за этот год, но до даты представления такой отчетности собственникам (акционерам и др.), исправляются дополнительной бухгалтерской записью или методом "красное сторно" с составлением бухгалтерской справки за декабрь отчетного года. Если указанная бухгалтерская отчетность была представлена каким-либо иным пользователям, то она должна быть заменена на отчетность, в которой выявленные ошибки исправлены (пересмотренная бухгалтерская отчетность);
- существенные ошибки предшествующего отчетного года, выявленные после представления бухгалтерской отчетности за этот год собственникам (акционерам и др.), но до даты ее утверждения в установленном порядке, исправляются бухгалтерской записью за декабрь отчетного года (года, за который составляется бухгалтерская отчетность) с составлением бухгалтерской справки. При этом в пересмотренной бухгалтерской отчетности раскрывается информация о том, что данная бухгалтерская отчетность заменяет представленную бухгалтерскую отчетность, а также об основаниях составления пересмотренной бухгалтерской отчетности;
- существенная ошибка предшествующего отчетного года, выявленная после утверждения бухгалтерской отчетности за этот год, исправляется путем:
а) производства записей по соответствующим счетам бухгалтерского учета в текущем отчетном периоде, при этом в качестве корреспондирующего счета в записях следует использовать счет 84 "Нераспределенная прибыль (непокрытый убыток)";
б) пересчета сравнительных показателей бухгалтерской отчетности за отчетные периоды, отраженные в бухгалтерской отчетности организации за текущий отчетный год, за исключением случаев, когда невозможно установить связь этой ошибки с конкретным периодом либо невозможно определить влияние этой ошибки накопительным итогом в отношении всех предыдущих отчетных периодов. Пересчет сравнительных показателей бухгалтерской отчетности осуществляется путем исправления показателей бухгалтерской отчетности, как если бы ошибка предшествующего отчетного периода никогда не была допущена (ретроспективный пересчет). Такой пересчет производится в отношении сравнительных показателей, начиная с того предшествующего отчетного периода, представленного в бухгалтерской отчетности за текущий отчетный год, в котором была допущена соответствующая ошибка. В случае исправления существенной ошибки предшествующего отчетного года, выявленной после утверждения бухгалтерской отчетности, утвержденная бухгалтерская отчетность за предшествующие отчетные периоды не подлежит пересмотру, замене и повторному представлению пользователям бухгалтерской отчетности. Однако если существенная ошибка была допущена до самого раннего из представленных в бухгалтерской отчетности за текущий отчетный год предшествующих отчетных периодов, то корректировке подлежат вступительные сальдо по соответствующим статьям актива, обязательств и капитала на начало самого раннего из представленных отчетных периодов;
- если организация практически не может оценить влияние ошибки на один или более предшествующих отчетных периодов, представленных в бухгалтерской отчетности, то организация должна скорректировать вступительное сальдо по соответствующим статьям активов, обязательств и капитала на начало самого раннего из периодов, пересчет за который может быть сделан практически. В отдельных случаях пересчет может не производиться, если для его осуществления потребуется значительная расчетная оценка, при которой невозможно выделить информацию, свидетельствующую об обстоятельствах, существовавших на дату совершения ошибки;
- ошибки предшествующего отчетного года, не являющиеся существенными, выявленные после даты подписания бухгалтерской отчетности за этот год, исправляются записями по соответствующим счетам бухгалтерского учета в том месяце отчетного года, в котором выявлены ошибки. Прибыль или убыток, возникшие в результате исправления указанных ошибок, отражаются в составе прочих доходов или расходов текущего отчетного периода (счет 91 "Прочие доходы и расходы").
По фактам исправления ошибок в пояснительной записке к годовой бухгалтерской отчетности целесообразно раскрывать как минимум следующую информацию в отношении существенных ошибок предшествующих отчетных периодов, выявленных в отчетном периоде:
- характер ошибки соответствующего отчетного периода;
- по каждому предшествующему отчетному периоду сумму соответствующей корректировки по каждой статье бухгалтерской отчетности;
- сумму корректировки по данным о базовой и разводненной прибыли (убытку) на акцию (если организация обязана раскрывать информацию о прибыли, приходящейся на одну акцию);
- сумму корректировки вступительного сальдо самого раннего из представленных отчетных периодов. Если пересчет по какому-либо предшествующему периоду практически невозможен в пояснительной записке, необходимо раскрыть причины, по которым это невозможно сделать.
При этом следует иметь в виду, что не относятся к исправлениям ошибок: корректировки в связи с изменением учетной политики организации (ПБУ 1/2008), отражением событий после отчетной даты и условных фактов хозяйственной деятельности (ПБУ 7/98) и оценочных обязательств, условных обязательств и условных активов (ПБУ 8/2010), а также изменения в бухгалтерских оценках, основанных на новой информации или новых разработках.
Особого подхода в исправлении требуют ошибки в бухгалтерском учете и отчетности, влияющие на изменения размера налоговых платежей. В настоящее время порядок выявления налогоплательщиком ошибок при исчислении налогов и внесении изменений в налоговые декларации определяется соответствующими статьями Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ).
Налоговые ошибки могут быть обусловлены завышением (занижением) производственных и коммерческих расходов, выручки от продаж, прочих доходов и расходов и др. <17>.
--------------------------------
<17> См.: Там же.

Обнаруженные ошибки в силу их влияния на изменения налоговых расчетов могут быть классифицированы как исправления ошибок:
в налоговых расчетах, когда ошибка связана только с представлением неправильных данных в налоговых расчетах, в то время как в бухгалтерском учете данные приведены правильно и налоги начислены верно. В этих случаях необходимо представление в налоговые органы дополнительных расчетов;
в бухгалтерском учете, повлиявших на занижение налоговых платежей. В зависимости от характера ошибок такие исправления производятся методом "красное сторно", дополнительной бухгалтерской записью, обобщающей проводкой (по ошибкам прошлых лет);
выявленных налоговыми органами. Такие исправления следует производить дополнительными бухгалтерскими записями текущего отчетного периода на сумму увеличения (уменьшения) налоговых платежей и соответствующих санкций в бюджет. Источником погашения таких платежей должна быть нераспределенная прибыль (непокрытый убыток), так как эти платежи относятся к хозяйственным операциям прошлых лет.
Во избежание финансовых санкций при обнаружении ошибки в бухгалтерском учете, повлиявшей на размер налоговых платежей, необходимо незамедлительно письменно сообщить об этом в налоговый орган с представлением соответствующих расчетов по каждому виду налогов согласно налоговым декларациям.
Общеизвестно, что все факты хозяйственной жизни (хозяйственные операции) оформляются первичными документами, на основании которых производятся записи в регистрах бухгалтерского учета. Исправления выявленных ошибок, не относящихся к хозяйственным операциям, в регистрах бухгалтерского учета осуществляются на основании бухгалтерской справки - документа бухгалтерского оформления, форма которой практически не регламентирована, как и не регламентирован порядок отражения на счетах бухгалтерского учета исправительных записей (проводок).
Автор считает, что форма и содержание бухгалтерской справки должны определяться организацией самостоятельно с учетом вида и содержания исправляемых ошибок, допущенных в предыдущих отчетных периодах. В ней кроме общих реквизитов, присущих первичным документам, в содержательной части обязательно должны быть ссылка на номер и дату исправляемого документа, обоснование внесенных исправлений, а также подписи руководителя и главного бухгалтера организации. Суммы выявленных увеличений (уменьшений) доходов (расходов) следует относить за счет нераспределенной прибыли (непокрытого убытка) прошлых отчетных периодов (на счет 84 "Нераспределенная прибыль (непокрытый убыток)"), имеющейся на начало отчетного периода, в котором выявлена существенная ошибка (искажение)).
За счет прочих доходов и расходов (счет 91) текущего отчетного периода списываются лишь исправления несущественных ошибок прошлого отчетного года, выявленных после подписания отчетности за текущий год.
Совершенствование стандартной индивидуальной бухгалтерской отчетности. В России система бухгалтерского учета и отчетности регулируется и контролируется государством (в соответствии с Конституцией РФ), так как оно является основным пользователем отчетной информации, что существенно сокращает возможности профессионального сообщества. Однако за последние годы государство значительно снизило требования к организации учета и составлению отчетности, переложив эти функции на экономические субъекты.
За последние семь лет экономические субъекты РФ составляли и представляли бухгалтерскую отчетность в объеме и по содержанию в соответствии с Приказом Минфина России от 22 июля 2003 г. N 67н "О формах бухгалтерской отчетности организаций". В дальнейшем начиная с 2011 г. организациям необходимо будет использовать формы годовой бухгалтерской отчетности, рекомендованные Минфином России в Приказе от 2 июля 2010 г. N 66н "О формах бухгалтерской отчетности организаций". Следовательно, 2010 г. - последний для применения действовавших с 2003 г. отчетных форм.
В своей основе новые формы годовой бухгалтерской отчетности коммерческих организаций сохранили преемственность действующих форм бухгалтерской отчетности, и в то же время имеется ряд эволюционных новаций, направленных на демократизацию составления отчетности, повышение ее полезности и качества на основе профессионального суждения составителей бухгалтерской отчетности.
Новыми элементами в отчетных формах 2011 г. являются следующие:
- в качестве основных отчетных форм утверждены бухгалтерский баланс (форма N 1) и отчет о прибылях и убытках (форма N 2);
- утверждены формы отчетов об изменениях капитала (форма N 3) и о движении денежных средств (форма N 4), а также о целевом использовании полученных средств для некоммерческих организаций (форма N 6), которые определены как пояснения к бухгалтерскому балансу и отчету о прибылях и убытках;
- в рекомендованных отчетных формах приведены показатели лишь по группам статей. Детализация же показателей по статьям в формах N 1, 2, 3 и 4 определяется организациями самостоятельно исходя из их необходимости и существенности для пользователей;
- исключено из числа обязательных отчетных форм действующее приложение к бухгалтерскому балансу (форма N 5).
В связи с этим установлено, что иные пояснения к бухгалтерскому балансу и отчету о прибылях и убытках оформляются в табличной и (или) текстовой форме. При этом содержание пояснений, оформленных в табличной форме, определяется организациями самостоятельно, но с учетом таблиц, приведенных в приложении N 3 к Приказу Минфина России N 66н. В этом приложении по существу приведены таблицы, имевшиеся в действовавшей форме N 5 (исключенной), с некоторым их дополнением, в частности:
- о нематериальных активах (по видам, созданным самой организацией), о полностью погашенной их стоимости, о незаконченных НИОКР и незаконченных операциях по приобретению нематериальных активов (НМА) по объектам;
- о незавершенных капитальных вложениях, изменении стоимости основных средств в ходе достройки, дооборудования, реконструкции и частичной ликвидации, об ином использовании имущества (переданное, принятое в аренду, переведенное на консервацию, принятое в эксплуатацию, не находящееся на государственной регистрации и др.);
- о финансовых вложениях по первоначальной, текущей рыночной стоимости, накопленных корректировках и др. (по видам);
- о запасах по видам и группам, по себестоимости и величине резерва под снижение их стоимости (по видам запасов), о запасах в залоге;
- о движении дебиторской задолженности (по видам) с учетом величины резерва по сомнительным долгам, о просроченной дебиторской задолженности;
- о движении кредиторской задолженности, в том числе списанной на финансовый результат, и о просроченной кредиторской задолженности;
- о резервах под условные обязательства.
Всего в качестве примера приведены девятнадцать табличных форм, которым установлены коды форм по ОКУД (0710005). Эта рекомендация Минфина России является обязательной для составителей отчетности. К тому же в формы бухгалтерского баланса и отчета о прибылях и убытках введена новая графа "Пояснения", в которой по каждой статье следует указывать номер соответствующего пояснения (таблицы).
В связи с перенесением части информации в пояснения значительно сокращен объем бухгалтерского баланса, в котором предусмотрено в активе всего лишь тринадцать статей и в пассиве - пятнадцать. При этом данные приводятся на отчетные даты за три года (на 31 декабря).
В отчете о прибылях и убытках показатели приводятся за два последних года без указания групп доходов и расходов (обычных видов деятельности и прочих доходов и расходов). В эту форму введен новый финансовый показатель "Совокупный финансовый результат периода", который определяется суммой чистой прибыли (убытка), результата от переоценки внеоборотных активов и результата от прочих операций, не включаемых в чистую прибыль (убыток) периода данной формы.
В форму N 3 введена дополнительная табл. 2 "Корректировки в связи с изменением учетной политики и исправлением ошибок", в которой отражаются корректировки собственного капитала в целом и по его видам (за счет изменения учетной политики и за счет исправления ошибок).
В формах бухгалтерской отчетности не предусмотрены коды строк (статей), в связи с чем бухгалтерскую отчетность, представляемую в органы статистики, следует дополнить графой "Код", в которой должны быть указаны коды показателей согласно приложению N 4 к Приказу Минфина России N 66н.
Установлено, что субъекты малого предпринимательства формируют бухгалтерскую отчетность по упрощенной системе. В связи с этим в бухгалтерский баланс и отчет о прибылях и убытках ими включаются показатели только по группам статей (без детализации показателей по статьям). В приложениях к бухгалтерскому балансу и отчету о прибылях и убытках приводится только наиболее важная информация, без знания которой невозможна оценка финансового положения организации или финансовых результатов ее деятельности. Однако это не лишает права субъектов малого предпринимательства представлять бухгалтерскую отчетность в стандартном объеме для коммерческих организаций.
С утверждением новых форм индивидуальной бухгалтерской отчетности:
- реализована Концепция развития бухгалтерского учета и отчетности на среднесрочную перспективу в части повышения качества индивидуальной бухгалтерской отчетности;
- объем форм бухгалтерской отчетности в Приказе Минфина России приведен в полное соответствие с трактовкой Федерального закона от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" и ПБУ 4/99;
- бухгалтерская отчетность в России по форме и содержанию еще более сближена с положениями МСФО;
- предоставлена большая инициатива организациям составлять полезную и качественную индивидуальную бухгалтерскую отчетность, позволяющую реально оценивать финансовое положение организации и финансовые результаты ее деятельности. В связи с этим возрастает роль и ответственность бухгалтерских служб организаций за обеспечение составления и представления пользователям полезной и качественной бухгалтерской информации <18>.
--------------------------------
<18> См.: Там же.

Совершенствование консолидированной финансовой отчетности (КФО). В 2010 г. принят Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 208-ФЗ "О консолидированной финансовой отчетности", который:
- обязал корпоративные формирования составлять и представлять консолидированную финансовую отчетность (КФО);
- установил, что КФО составляется в полном соответствии с МСФО;
- ввел КФО, начиная с отчетности за год, следующий за годом, в котором МСФО признаны для применения на территории Российской Федерации;
- установил обязательный аудит консолидированной финансовой отчетности;
- определил адреса представления этой отчетности (участникам организации и в уполномоченный федеральный орган);
- установил срок представления консолидированной финансовой отчетности (до проведения общего собрания участников организации, но не позднее 120 дней после окончания года, за который составлена данная отчетность);
- предоставил право составлять и представлять промежуточную КФО в соответствии с нормативными актами корпоративных формирований;
- предоставил право подписи КФО руководителю головной организации и лицу, ответственному за составление этой отчетности.
Составление КФО на основе МСФО и проведение ее аудита, несомненно, будет способствовать повышению качества этой отчетности при условии, что в ближайшее время Правительство РФ определит порядок применения МСФО в Российской Федерации, а Минфин России подготовит ПБУ "О консолидированной финансовой отчетности", а также методические указания о порядке составления этой отчетности.
Сокращение объема учетной и отчетной информации. В соответствии с МСФО в бухгалтерской отчетности должна быть лишь полезная для пользователей информация. Затраты средств и труда на формирование не используемой для принятия управленческих решений информации считаются нерациональными.
Минфином России приняты меры по сокращению объема учетной и отчетной информации организаций (Приказы Минфина России от 02.07.2010 N 66н "О формах бухгалтерской отчетности организаций" и от 08.11.2010 N 144н "О внесении изменений в нормативные правовые акты по бухгалтерскому учету").
В соответствии с Приказом Минфина России N 66н сокращен объем показателей в бухгалтерском балансе и отчете о прибылях и убытках, упразднено приложение к бухгалтерскому балансу (форма N 5). И это не формальный подход. Организациям на основе примерных форм, предложенных Минфином России, предстоит самостоятельно определять и отражать в отчетности, особенно в пояснениях к ней, полезную и качественную информацию, исходя из существенности хозяйственных фактов, которые могут повлиять на экономические решения пользователей.
Однако противоположен подход к отчетности сельскохозяйственных организаций, среди которых значительная часть малых и средних. Так, Минсельхоз России состав годового бухгалтерского отчета наряду с рекомендованными Минфином России стандартными формами ежегодно дополняет специализированными отчетными формами, объем которых в несколько раз больше стандартных форм отчетности. Это формы N 5-АПК, 6-АПК (годовая), 8-АПК, 9-АПК, 10-АПК, 13-АПК, 15-АПК, 16-АПК, 17-АПК, в которых отражается информация о производственной деятельности сельскохозяйственных организаций, имеющая внутреннее назначение (вероятно, это делается с согласия Минфина России). Следует заметить при этом, что значительная часть информации этой отчетности дублируется в статистической отчетности.
В общей совокупности сельскохозяйственные организации составляют и представляют в различные государственные органы более ста отчетных форм, для составления которых необходимо формировать в учете и отчетности необходимую информацию.
Кроме того, в Приказе Минсельхоза России от 29.06.2010 N 233 определено, что орган, уполномоченный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ на взаимодействие с Минсельхозом России, представляет в Минсельхоз России сводную отчетность о финансово-экономическом состоянии товаропроизводителей агропромышленного комплекса (АПК) за полугодие по следующим видам деятельности:
- сельское хозяйство, обслуживание в сфере сельского хозяйства, пищевая и перерабатывающая промышленность;
- по сельскохозяйственным потребительским кооперативам (кроме кредитных) и сельскохозяйственным потребительским кредитным кооперативам.
В противоположность Минсельхозу России Минфин России предпринял меры по существенному сокращению объема учетной и отчетной информации для предприятий малого бизнеса <19>.
--------------------------------
<19> См.: Там же.

Глава 19. МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО
В СФЕРЕ БОРЬБЫ С ПРАВОНАРУШЕНИЯМИ В ФИНАНСОВОЙ СФЕРЕ

§ 1. Основные международно-правовые документы
о борьбе с правонарушениями в финансовой сфере

Современная действительность характеризуется существенным ростом числа экономических правонарушений, связанных с внешнеэкономической деятельностью. Финансовая преступность приобрела транснациональный характер. Борьба с этим общественно опасным явлением основывается прежде всего на нормах национального уголовного законодательства. Вместе с тем страны мира стремятся объединять свои усилия в деле противодействия налоговым и иным экономическим преступлениям. Это предполагает выработку на межгосударственном уровне общих подходов и принципов, которые закрепляются в международных актах, резолюциях и рекомендациях.
В имеющейся современной правовой базе можно выделить несколько групп международно-правовых документов, направленных на борьбу с финансовыми правонарушениями.
Международные конвенции.
Международные конвенции являются важным элементом международной системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма и совместно с рекомендациями ФАТФ создают комплексные международные стандарты в сфере ПОД/ФТ.
Конвенции закладывают основы организации и правового обеспечения национальных режимов в области ПОД/ФТ и закрепляют эффективные механизмы реализации мер в этой области, включая вопросы международного сотрудничества компетентных органов государств. К числу таких конвенций, имеющих отношение к борьбе с финансовыми правонарушениями, относятся:
- Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и о финансировании терроризма 2005 г. (Варшавская конвенция);
- Конвенция ООН против коррупции 2003 г. (Меридская конвенция);
- Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом 2001 г.;
- Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. (Палермская конвенция);
- Международная конвенция ООН о борьбе с финансированием терроризма 1999 г. (Нью-Йоркская конвенция);
- Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г.;
- Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.;
- Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности 1990 г. (Страсбургская конвенция);
- Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. (Венская конвенция).
Вторая группа международно-правовых документов, имеющих отношение к финансовой сфере, - это:
Резолюции Совета Безопасности ООН.
Резолюции Совета Безопасности ООН являются важнейшим источником права для международной системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма.
Резолюция Совета Безопасности ООН 1267 (1999);
Резолюция Совета Безопасности ООН 1269 (1999);
Резолюция Совета Безопасности ООН 1333 (2000);
Резолюция Совета Безопасности ООН 1363 (2001);
Резолюция Совета Безопасности ООН 1373 (2001);
Резолюция Совета Безопасности ООН 1390 (2002);
Резолюция Совета Безопасности ООН 1452 (2002);
Резолюция Совета Безопасности ООН 1455 (2003);
Резолюция Совета Безопасности ООН 1456 (2003);
Резолюция Совета Безопасности ООН 1526 (2004);
Резолюция Совета Безопасности ООН 1617 (2005);
Резолюция Совета Безопасности ООН 1699 (2006);
Резолюция Совета Безопасности ООН 1735 (2006);
Резолюция Совета Безопасности ООН 1822 (2008).
Особо следует выделить в международно-правовых документах рекомендации ЕАГ.
Рекомендации ЕАГ (Евразийская группа по противодействию легализации преступных доходов).
Представляют интерес ряд документов этой организации:
- Рекомендации государствам - членам ЕАГ по итогам консультаций с частным сектором в рамках 9-го пленарного заседания ЕАГ по вопросам оценки рисков ОД/ФТ в условиях финансовой нестабильности;
- Рекомендации государствам - членам ЕАГ по итогам консультаций с частным сектором в рамках 10-го пленарного заседания ЕАГ;
- Рекомендации 10-го пленарного заседания ЕАГ по результатам консультаций с парламентариями государств - членов ЕАГ.
Заявления ФАТФ и МАНИВЭЛ.
(Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег и Комитет экспертов Совета Европы по оценке мер борьбы с отмыванием денег)
Заявления ФАТФ:
28 февраля 2008 г.;
16 октября 2008 г.;
25 февраля 2009 г.;
26 июня 2009 г.;
18 февраля 2010 г.;
25 июня 2010 г.
Заявления МАНИВЭЛ:
12 декабря 2008 г.;
20 марта 2009 г.;
24 сентября 2009 г.;
14 декабря 2009 г.
В основе всех документов лежат основные положения, выработанные Генеральной Ассамблеей ООН.
Функция ООН как организатора борьбы с преступностью в мире заложена в уставе этой международной организации.
Так, в ст. 1 Устава ООН говорится, что ООН поддерживает международный мир и безопасность, развивает дружественные отношения между государствами, осуществляет международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального и гуманитарного характера.
Борьба с организованной транснациональной преступностью постоянно находится в центре внимания ООН. С этой целью разработана специальная Программа ООН по борьбе с преступностью и уголовному правосудию, в основе которой лежат решения Генеральной Ассамблеи, Экономического и Социального Совета и Комиссии ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию, рекомендации конгрессов ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями.
ООН вырабатывает основные стандарты, принципы, рекомендации, формулирует международные нормы в защиту лиц, обвиняемых в совершении преступлений, и лиц, лишенных свободы. Эти нормы исходят из положений Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта о гражданских и политических правах.
Генеральная Ассамблея ООН приняла ряд документов, которые прямо направлены на борьбу с преступностью в мире. В их числе Минимальные стандартные правила обращения с заключенными, Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, меры борьбы против коррупции, Международный кодекс поведения государственных должностных лиц, Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, Декларация основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью, Основные принципы, касающиеся независимости судебных органов, Основные принципы, касающиеся роли адвокатов.
18 декабря 1991 г. была принята Программа ООН в области предупреждения преступности и уголовного правосудия, главная задача которой, как говорится в ее преамбуле, - оказание помощи в удовлетворении насущных потребностей мирового сообщества в деле предупреждения криминальных проявлений и правосудия.
Основные цели Программы следующие:
- борьба с преступностью национального и транснационального характера;
- объединение усилий государств - членов ООН в предупреждении транснациональной преступности;
- более эффективное отправление уголовного правосудия;
- содействие соблюдению самых высоких стандартов справедливости, гуманности, правосудия и профессионального поведения.
Для максимальной активизации борьбы с преступностью в 1992 г. в составе Экономического и Социального Совета ООН была создана Комиссия по предупреждению преступности и уголовному правосудию. В Комиссию входят представители 40 государств - членов ООН, избираемые на три года. Комиссия занимается разработкой проектов руководящих принципов предупреждения преступности и уголовного правосудия, определяет планирование мероприятий ООН по борьбе с преступностью, оказывает содействие институтам ООН, готовит Конгрессы ООН. Именно в рамках Комиссии была подготовлена принятая 51-й сессией Генеральной Ассамблеи ООН (1996) Декларация о преступности и общественной безопасности. В Декларации указано, что все государства - члены ООН должны взять на себя торжественное обязательство взаимно сотрудничать в целях предупреждения опасной транснациональной (в том числе организованной) преступности, незаконного оборота наркотиков и оружия, контрабанды, других незаконных товаров, организованной торговли людьми, террористических преступлений, коррупции и отмывания преступных доходов.
Постоянное расширение масштабов международного сотрудничества, его направлений и форм побудили Генеральную Ассамблею поручить Комиссии по предупреждению преступности и уголовному правосудию рассмотреть вопрос о разработке международной Конвенции против организованной транснациональной преступности. Это поручение вытекало из положений Неапольской политической декларации и Всемирного плана действий, принятых Всемирной конференцией по борьбе с организованной транснациональной преступностью (Неаполь, ноябрь 1994 г.).
Немаловажны и усилия ООН по подготовке так называемых модельных соглашений, к которым относятся Типовой договор взаимной помощи в области уголовного правосудия, Типовой договор о передаче уголовного судопроизводства, Типовой договор о выдаче, Типовой договор о передаче надзора за правонарушителями, которые были условно осуждены или условно освобождены, Типовой договор о предупреждении преступлений, связанных с посягательством на культурное наследие народов в форме движимых ценностей.
Помимо Комиссии по предупреждению преступности и уголовному правосудию, в систему органов ООН, специально занимающихся вопросами борьбы с преступностью, входят: Центр по международному предупреждению преступности (Венский центр), Межрегиональный римский научно-исследовательский институт ООН по вопросам преступности и правосудия, Азиатский и Дальневосточный институт ООН в Токио по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, Хельсинкский институт по предупреждению преступности и борьбе с ней, Африканский институт ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, Арабский исследовательский и учебный центр в Эль-Рияде по вопросам безопасности, Австралийский (Канберра) институт криминологии, Канадский (Ванкувер) Международный центр по реформам уголовного законодательства и политике по уголовному правосудию. Названные институты проводят научные исследования, занимаются вопросами повышения квалификации кадров национальных правоохранительных органов, оказывают методическую, материальную и техническую помощь в разработке разного рода проектов, обеспечивают заинтересованные организации информацией о преступности и мерах борьбы с ней в мире.
ООН, в силу своего специфического положения, в борьбе с преступностью решает в основном задачи глобального, стратегического характера. Более конкретные, тактические задачи решаются региональными международными организациями: Советом Европы, Европейским союзом, Организацией американских государств, Лигой арабских стран, Ассоциацией государств Юго-Восточной Азии, Организацией африканского единства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Алауханов Е. Криминология: Учебник. Алматы, 2008. URL: http://www.allpravo.ru/Iibrary/doc4204p0/instrum6815/item6909.html.

В Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН еще от 14.12.1990 N 45/107 "Международное сотрудничество в области предупреждения преступности и уголовного правосудия в контексте развития" отмечается: "Учитывая, что передовая технология и специальные технические знания применяются в преступных операциях в сфере международной торговли и коммерции, включая использование компьютеров для мошенничества, путем злоупотребления банковскими техническими возможностями, нарушения налогового законодательства и таможенных правил, сотрудники правоохранительных органов и органов уголовного правосудия должны быть соответствующим образом подготовлены и обеспечены адекватными правовыми и техническими средствами для выявления и расследования таких правонарушений. Следует обеспечивать координацию и сотрудничество с другими соответствующими учреждениями на национальном уровне и далее расширять их возможности. Следует также добиваться заключения и укрепления прямых договоренностей о международном сотрудничестве между различными учреждениями национальных систем уголовного правосудия".
В 2000 г. Резолюцией 55/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 15 ноября была принята Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности.
Как отмечает В. Меркушин, она впитала в себя предшествующий опыт государств в создании международно-правовых документов в деле объединения усилий по предотвращению организованной преступности и борьбе с ней. В Конвенции нашли отражение такие широко известные международно-правовые акты, как: Миланский план действий, принятый в 1985 г. на VII Конгрессе ООН по предотвращению преступности и обращению с правонарушителями, Типовой договор о выдаче (Резолюция 45/116 Генеральной Ассамблеи ООН), Типовой договор о взаимной правовой помощи в области уголовного правосудия (Резолюция 45/117 Генеральной Ассамблеи ООН), Неапольская политическая декларация и Глобальный план действий против транснациональной организованной преступности, принятые на Всемирной конференции по организованной транснациональной преступности в 1994 г., и т.д. <2>.
--------------------------------
<2> См.: Меркушин В. О повышении роли ООН в области борьбы с транснациональной преступностью и ее организованными структурами // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2001. N 3.

Статья 7 этой Конвенции посвящена мерам по борьбе с отмыванием денежных средств.
В ней говорится, что каждое государство-участник:
- устанавливает всеобъемлющий внутренний режим регулирования и надзора в отношении банков и небанковских финансовых учреждений, а также, в надлежащих случаях, других органов, являющихся особо уязвимыми с точки зрения отмывания денежных средств, в пределах своей компетенции, в целях недопущения и выявления всех форм отмывания денежных средств, причем такой режим основывается на требованиях в отношении идентификации личности клиента, ведения отчетности и предоставления информации о подозрительных сделках;
- обеспечивает, чтобы административные, регулирующие, правоохранительные и другие органы, ведущие борьбу с отмыванием денежных средств (в том числе, когда это соответствует внутреннему законодательству, и судебные органы), были способны осуществлять сотрудничество и обмен информацией на национальном и международном уровнях на условиях, устанавливаемых его внутренним законодательством, и в этих целях рассматривает вопрос об учреждении подразделения по финансовой оперативной информации, которое будет действовать в качестве национального центра для сбора, анализа и распространения информации, касающейся возможных случаев отмывания денежных средств.
Из документов других международных организаций следует также принять во внимание Рекомендацию N R(81)12 Комитета министров Совета Европы государствам-членам "О вопросах экономической преступности", принятой Комитетом министров 25 июня 1981 г. на 335-м заседании представителей министров. В этом документе отмечается, что "экономическая преступность причиняет ущерб большому количеству людей (партнерам, акционерам, работникам, конкурентам, потребителям, кредиторам), обществу в целом и даже государству, которое вынуждено нести тяжелое финансовое бремя или страдать от значительного ущерба государственным доходам; причиняет вред национальной и (или) международной экономике; вызывает определенные потери в доверии к экономической системе самой по себе".
В связи с этим правительствам государств-членов рекомендовано "пересматривать свое законодательство, касающееся деятельности в сфере бизнеса, в сфере необходимости способствовать созданию согласованного и всеобъемлющего набора стандартов, легко доступных пониманию всех заинтересованных лиц, равно как и правовых систем, достаточно гибких для того, чтобы справляться с экономической преступностью, которая может являться результатом будущего экономического и технологического развития".
Рекомендуется также, чтобы правительства государств-членов:
1) уделяли больше внимания предотвращению экономической преступности, в особенности что касается законодательных положений относительно следующих вопросов:
- минимальный размер фондов, необходимых для учреждения и (или) осуществления деятельности коммерческой компании;
- необходимость соблюдения условий и выполнения формальностей для внесения коммерческих компаний в специальные реестры, которые ведет государство;
- бухгалтерия в коммерческих компаниях и надзор за ней со стороны соответствующих органов;
- периодическое инспектирование компаний правительственными ведомствами и проведение административных проверок в отношении компаний, подозреваемых в серьезных нарушениях;
2) изучили возможности наделения омбудсмена правомочиями с целью защиты общественности, особенно потребителей, от злоупотреблений и противоправных действий в мире бизнеса;
3) налаживать сотрудничество между властями, ответственными за контроль за экономической преступностью;
4) информировали общественность о ее правах и правовых средствах защиты, доступных для борьбы с экономической преступностью, путем облегчения доступа к властям, поощряя обращения к этим властям за защитой;
5) поощряли торговые ассоциации и другие группы в мире бизнеса к принятию кодексов этики бизнеса".
В 3-м и 4-м разделах документа правительствам государств-членов рекомендуется:
1) предпринимать шаги для облегчения обнаружения экономических преступлений и начала уголовного разбирательства, в частности, путем:
- создания полицейских подразделений, специализирующихся на контроле за экономической преступностью;
- создания в рамках властей, ответственных за уголовное преследование, групп, специализирующихся на экономических делах;
- обеспечения специализированной подготовки полиции и других следственных органов, занимающихся экономической преступностью; такая подготовка, где это уместно, связывается с соответствующим профессиональным ростом;
- предоставления жертвам экономической преступности права поддерживать свои требования лично в ходе уголовного разбирательства или, если они уже обладают таким правом, путем облегчения их задачи;
- изучения возможности допускать некоторые объединения жертв в качестве сторон в ходе уголовного разбирательства;
2) предпринимать все необходимые шаги для обеспечения скорого и эффективного уголовного правосудия в сфере экономической преступности, в частности, путем:
- обеспечения специализированной подготовки судей, рассматривающих дела по экономическим преступлениям;
- пересмотра норм о секретности для некоторых профессий (например, в сфере банковского дела);
- разрешения и поощрения других органов в предоставлении правоохранительным органам информации, необходимой для разбирательства по уголовным делам;
- изучения возможности принятия концепции уголовной ответственности корпораций или, по крайней мере, введения других мер, служащих достижению тех же целей в отношении экономических преступлений;
- поощрения органов, ответственных за уголовное преследование экономических преступлений, для избежания чрезмерных задержек;
3) пересмотреть свое законодательство по уголовным наказаниям за экономические преступления с учетом:
- адекватного применения наказаний, связанных с лишением свободы, в случаях серьезных преступлений;
- наложения штрафов в большем соответствии с финансовым положением преступника и с тяжестью совершенных экономических преступлений, стремясь путем законодательных или иных мер предупредить уплату штрафа третьим лицом, особенно лицом, ради чьей выгоды было совершено преступление;
- того, чтобы профессиональная дисквалификация становилась основным видом наказания, а компенсация потерпевшим также предусматривалась наказанием в соответствующих случаях.
Кроме того, в Рекомендациях R(81)12 правительствам государств-членов предлагается:
вести подробную статистику по экономической преступности для облегчения криминологических исследований и усиливать деятельность по предупреждению такой преступности и наказание за подобные преступления;
поощрять и содействовать исследованиям относительно причин, проявлений и последствий экономической преступности и относительно эффективности превентивных и карательных мер в этой сфере.
В приложении к Рекомендации R(81)12 дан следующий Перечень экономических преступлений:
1) преступления, совершаемые картелями;
2) обман и злоупотребления экономической ситуацией со стороны многонациональных компаний;
3) получение с помощью обмана или злоупотребление правом получения государственных грантов и грантов международных организаций;
4) компьютерные преступления (например, кража данных, нарушение секретности информации, махинации с компьютерными данными);
5) фиктивные фирмы;
6) подделка бухгалтерских балансов компании и преступления в сфере бухгалтерии;
7) мошенничество, связанное с экономической ситуацией и корпоративным капиталом компаний;
8) нарушение компанией стандартов в области безопасности и здравоохранения в отношении наемных работников.
Кроме того, правительствам государств-членов рекомендовано усиливать сотрудничество на международном уровне посредством подписания и ратификации Европейских конвенций о взаимной помощи по уголовным делам и экстрадиции, протоколов к ним и любых других международных документов, облегчающих уголовное преследование. При этом обозначена необходимость "более тщательного изучения желательности гармонизации норм о взаимной помощи по уголовным делам" в рамках Совета Европы и определения сферы применения уголовного права при подавлении экономической преступности, в частности с учетом возможности пересмотра национальных законов, ограничивающих помощь.
В ст. 18 Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма определено, что государства-участники сотрудничают в предупреждении подобных преступлений путем принятия всех практически осуществимых мер, в частности путем изменения при необходимости их внутреннего законодательства для воспрепятствования или противодействия подготовке в пределах их соответствующих территорий к совершению этих преступлений на их территории или за ее пределами, в том числе:
a) мер, запрещающих на их территориях незаконную деятельность лиц или организаций, которые умышленно поощряют, подстрекают, организуют или совершают преступления;
b) мер, обязывающих финансовые учреждения и другие организации, участвующие в совершении финансовых операций, принимать самые эффективные из имеющихся в их распоряжении мер для идентификации их постоянных или случайных клиентов, а также клиентов, в пользу которых открыты счета, и обращать особое внимание на необычные или подозрительные операции и сообщать об операциях, предположительно связанных с преступной деятельностью.
В ст. 7 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности (принята 15.11.2000) записано, что каждое государство-участник:
a) устанавливает всеобъемлющий внутренний режим регулирования и надзора в отношении банков и небанковских финансовых учреждений, а также в надлежащих случаях других органов, являющихся особо уязвимыми с точки зрения отмывания денежных средств, в пределах своей компетенции, в целях недопущения и выявления всех форм отмывания денежных средств, причем такой режим основывается на требованиях в отношении идентификации личности клиента, ведения отчетности и предоставления информации о подозрительных сделках;
b) обеспечивает, чтобы административные, регулирующие, правоохранительные и другие органы, ведущие борьбу с отмыванием денежных средств (в том числе, когда это соответствует внутреннему законодательству, и судебные органы), были способны осуществлять сотрудничество и обмен информацией на национальном и международном уровнях на условиях, устанавливаемых его внутренним законодательством, и в этих целях рассматривает вопрос об учреждении подразделения по финансовой оперативной информации, которое будет действовать в качестве национального центра для сбора, анализа и распространения информации, касающейся возможных случаев отмывания денежных средств.
Кроме того, государства-участники рассматривают вопрос о применении практически возможных мер по выявлению перемещения наличных денежных средств и соответствующих оборотных инструментов через их границы и по контролю за таким перемещением при условии соблюдения гарантий, направленных на обеспечение надлежащего использования информации, и не создавая каких-либо препятствий перемещению законного капитала. Такие меры могут включать требование о том, чтобы физические лица и коммерческие организации сообщали о трансграничных переводах значительных объемов наличных денежных средств и передачах соответствующих оборотных инструментов.
При установлении внутреннего режима регулирования и надзора Международная конвенция предлагает государствам-участникам руководствоваться соответствующими инициативами региональных, межрегиональных и многосторонних организаций, направленными против отмывания денежных средств.
Международная конвенция призывает государства-участники к развитию и поощрению глобального, регионального, субрегионального и двустороннего сотрудничества между судебными и правоохранительными органами, а также органами финансового регулирования в целях борьбы с отмыванием денежных средств.
Кроме общих международных документов по борьбе с преступностью, большая группа международных соглашений в области борьбы с нарушениями финансового и налогового законодательства обусловлена исключительной специфичностью уголовно-правовой природы финансовых и налоговых преступлений, обособлением в структуре правоохранительных органов ряда государств подразделений, специализирующихся на их выявлении, предупреждении, пресечении и расследовании, а также наличием особенностей предмета доказывания и сбора доказательств по соответствующей категории уголовных дел.
Основываясь на взаимной заинтересованности государств в эффективном решении задач, связанных с предупреждением, выявлением и пресечением налоговых преступлений и правонарушений, Российская Федерация инициировала заключение ряда таких соглашений.
В числе первых подписано Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о сотрудничестве и обмене информацией в области борьбы с нарушениями налогового законодательства (Ташкент, 25.04.1995). Позднее подобные соглашения были заключены Российской Федерацией с Азербайджаном (25.01.2002), Арменией (25.04.1996), Белоруссией и Украиной (19.10.1999), Казахстаном (06.07.1998), Киргизией (26.08.1999), Румынией (25.11.1999), Таджикистаном (14.01.1998).
Эти Соглашения предусматривали осуществление следующих форм сотрудничества:
- обмен информацией о нарушениях налогового законодательства юридическими или физическими лицами;
- взаимодействие по вопросам проведения мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и пресечение налоговых преступлений и правонарушений;
- представление соответствующим образом заверенных копий документов, связанных с налогообложением физических и юридических лиц;
- обмен информацией о национальных налоговых системах, об изменениях и дополнениях налогового законодательства, а также методическими рекомендациями по борьбе с нарушениями налогового законодательства;
- обмен опытом по созданию и функционированию информационных систем, используемых в борьбе с нарушениями налогового законодательства;
- осуществление координации деятельности по вопросам, возникающим в процессе сотрудничества, включая создание рабочих групп, обмен представителями, экспертами и обучение кадров;
- проведение научно-практических конференций и семинаров по проблемам борьбы с налоговыми преступлениями и правонарушениями.
Соглашениями также предусмотрен обмен информацией о нарушениях налогового законодательства, который осуществляется по вопросам:
- сокрытия доходов юридическими или физическими лицами от налогообложения с указанием способов, применяемых при этом нарушителями налогового законодательства;
- открытия счетов в государственных и коммерческих банках юридическими и физическими лицами, а также движения средств по этим счетам, если есть основания полагать, что на них находятся скрываемые от налогообложения суммы;
- доходов и размеров налогообложения юридических и физических лиц, нарушивших налоговое законодательство, а также предупреждения, выявления и пресечения налоговых преступлений и правонарушений.
Указанная информация предоставляется на основании запроса компетентного органа. В нем должны быть указаны: наименования запрашивающего и запрашиваемого компетентных органов; краткое изложение существа и обоснование запроса, а также другие сведения, необходимые для его исполнения. По уголовным делам, кроме того, указываются краткое описание фактических обстоятельств, квалификация преступления и размер причиненного ущерба.
Компетентные органы участников соглашений могут также предоставлять друг другу по запросу копии документов, касающихся налогообложения юридических и физических лиц, а также документов по вопросам, имеющим отношение к нарушениям налогового законодательства. Копии заверяются подписью уполномоченного лица и печатью запрашиваемого компетентного органа.
Взаимодействие компетентных органов при проведении мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых преступлений и правонарушений в отношении лиц, совершивших такие преступления и правонарушения или подозреваемых в их совершении, включает совместное планирование, использование сил и средств, обмен информацией о ходе и результатах проведения этих мероприятий.
Соглашениями предусмотрен также регулярный обмен информацией о национальных налоговых системах, правовых основах проведения расследований преступлений и производства по делам об административных правонарушениях в области налогового законодательства, информирование друг друга об изменениях налогового законодательства не позднее одного месяца после принятия новых нормативных актов или внесения изменений в действующие нормативные акты.
Кроме того, компетентные органы должны осуществлять обмен опытом, методиками и научными материалами по вопросам создания и функционирования информационных систем при организации борьбы с нарушениями налогового законодательства, безвозмездно предоставлять друг другу содержащуюся в их архивах и банках данных информацию.
Участники соглашений взяли на себя также обязанности по осуществлению сотрудничества в обучении и переподготовке кадров на базе своих учебных заведений, проведению совместных научных исследований по актуальным вопросам борьбы с нарушениями налогового законодательства, а также по обмену экспертами.
Примечательным с точки зрения расширения перечня форм оказания взаимной помощи является Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Швеция о взаимной помощи в области борьбы с нарушениями налогового законодательства (Стокгольм, 02.12.1997) <3>. В частности, им предусмотрена возможность проведения расследования и других мер, направленных на предупреждение, выявление и пресечение налоговых нарушений. Согласно ст. 7 данного Соглашения по получении запроса "запрашиваемый орган проводит официальные расследования в отношении действий, которые противоречат или могут противоречить законодательству". Такие расследования проводятся в соответствии с законодательством государства запрашиваемой стороны, при этом запрашиваемый орган "проводит расследования так, как если бы он действовал от своего собственного имени". Запрашиваемый орган может разрешить официальным лицам запрашивающей стороны присутствовать при таких расследованиях. Результаты расследования передаются запрашивающему органу.
--------------------------------
<3> См.: Бюллетень международных договоров. 1998. N 12. С. 49 - 54.

§ 2. Международные организации по борьбе
с правонарушениями в финансовой сфере

Международная организация - объединение государств в соответствии с международным правом и на основе международного договора для осуществления сотрудничества в политической, экономической, культурной, научно-технической, правовой и иных областях, имеющая необходимую для этого систему органов, права и обязанности, производные от прав и обязанностей государств, и автономную волю, объем которой определяется волей государств-членов.
Современные международные организации делятся на два основных типа: межправительственные и неправительственные организации. Роль и тех и других значительна, и все они способствуют общению государств в различных сферах жизни. Но все же два данных типа имеют свои особенности, признаки.
Любая межправительственная организация создается в соответствии с международным правом. Это наиболее существенный признак, имеющий решающее значение. Любая правительственная организация должна быть создана на правомерной основе, а именно организация не должна ущемлять интересы отдельного государства и международного сообщества в целом.
Кроме того, любая международная организация создается на основе международного договора (конвенции, соглашения, трактата, протокола и т.д.). Сторонами такого договора являются суверенные государства, а в последнее время участниками международных организаций, также межправительственные организации. Например, ЕС является членом многих международных рыболовных организаций. Цель создания любой международной организации заключается в объединении усилий государств в той или иной области: политической (ОБСЕ), военной (НАТО), экономической (ЕС), валютно-финансовой (МВФ) и других <4>.
--------------------------------
<4> См.: URL: http://market-pages.ru/mfr/76.html.

Международные валютно-финансовые и банковские организации занимают важное место в системе международных экономических отношений.
Во-первых, их деятельность позволяет внести регулирующее начало и определенную стабильность в противоречивую целостность всемирного хозяйства, обеспечивая в целом бесперебойное функционирование валютно-финансовой сферы. Необходимость этого объясняется прежде всего как значительно возросшими масштабами взаимных связей государств, так и их изменившимся характером.
Во-вторых, они призваны служить форумом для налаживания сотрудничества между странами и государствами. С ослаблением идеологического противостояния эта задача становится все более актуальной.
В-третьих, возрастает значение международных валютно-финансовых организаций в сфере изучения, анализа и обобщения информации о тенденциях развития и выработки рекомендаций по важнейшим проблемам всемирного хозяйства.
В зависимости от целей и степени универсальности международные валютно-финансовые институты подразделяются на организации, имеющие мировое значение, региональные, а также организации, деятельность которых охватывает какую-либо конкретную сферу всемирного хозяйства.
К организациям первого типа относятся, например, Международный валютный фонд и группа Всемирного банка.
Универсальность МВФ по сравнению с другими организациями определяется тем, что он сочетает регулирующие, консультативные и финансовые функции.
Регулирующая функция МВФ состоит в том, что он осуществляет надзор за политикой стран-членов на предмет ее соответствия обязательствам, которые принимает на себя страна, вступая в Фонд.
В соответствии с Уставом в центре внимания МВФ находятся вопросы наблюдения за политикой стран-членов в отношении валютных курсов. С углублением тенденций к становлению глобальной экономики указанная роль возросла. Это связано также и с тем, что после вступления в МВФ бывших социалистических стран эта организация стала подлинно всемирной.
Контроль за политикой стран-членов осуществляется в рамках регулярных, как правило ежегодных, двусторонних консультаций персонала МВФ с официальными представителями государств-членов. На этих встречах обсуждению подлежат вопросы экономической политики, в том числе фискальной, валютной и кредитно-денежной, а также рассматривается состояние платежного баланса, внешнего долга страны.
Можно отметить определенное ужесточение контроля МВФ за мировой валютной системой. В конце 1992 г. вошла в силу третья поправка к статьям Соглашения (Уставу МВФ), которая дает Исполнительному совету Фонда право приостанавливать право голоса и некоторые связанные с этим права стран - членов МВФ, систематически не выполняющих тех или иных обязательств перед Фондом. Впервые это право было использовано МВФ в отношении Судана: с 9 августа 1993 г. право голоса этой страны в Фонде и связанные с этим права были приостановлены. Через год, 2 июня 1994 г. подобная процедура была применена в отношении Заира.
Представители Фонда отмечают, что усиление контроля вызвано глубокими изменениями в мировой экономике, в частности вследствие превращения ее в глобальную. Валютно-финансовый кризис, поразивший Мексику в конце 1994 г., и осознание того, что масштабы, быстрота и воздействие финансовых кризисов в открытой мировой экономике претерпели фундаментальную модификацию, явились стимулом для принятия Фондом мер по усилению надзора.
Усиление надзора осуществляется по трем направлениям. Во-первых, разрабатывается стандарт представления странами-членами статистических данных о состоянии экономики, которые должны своевременно сообщаться в МВФ. Во-вторых, Фонд намеревается сделать надзор постоянным. В дополнение к ежегодным будут проводиться и другие консультации. Более часто вопросы развития экономики в отдельных странах будут обсуждаться на заседании Совета управляющих. В-третьих, главной задачей консультаций и обсуждений должны стать политика государств-членов в отношении валютных курсов; состояние баланса движения капитала, а также повышение внимания к странам, чей экономический потенциал таков, что его воздействие ощущается за их пределами. МВФ будет усиливать региональный надзор там, где экономическая политика формируется на наднациональном уровне.
Использование страной ресурсов МВФ возможно лишь на определенных, весьма жестких условиях. Во-первых, страна должна обратиться в Фонд с вескими доказательствами потребности в его ресурсах для финансирования дефицита платежного баланса. Во-вторых, МВФ должен убедиться, что страна, обратившаяся за помощью, сможет выполнить свои обязательства по погашению задолженности перед Фондом.
МВФ выдвигает условия, выполнение которых призвано гарантировать, что:
а) проводимая членом Фонда политика в приемлемые сроки приведет к достижению устойчивого платежного баланса и стабильного экономического роста страны;
б) по мере необходимости предпринимаются шаги по структурной перестройке;
в) в решении структурных проблем и оздоровлении платежного баланса финансирование и стабилизационные меры дополняют друг друга.
В последнее десятилетие существенно изменились место и роль в мировой экономике группы Всемирного банка. После вступления в члены банка государств Восточной Европы он стал уделять больше внимания государствам этого региона.
Возрастающая конкуренция со стороны частного сектора и других региональных банков развития привела к заметному осложнению условий деятельности МБРР и его филиалов в развивающихся странах. Всемирный банк также сталкивается с дополнительными проблемами в связи с ужесточением политики США, которые сокращают объем ресурсов, выделяемых Международной ассоциации развития. После отказа Конгресса США предоставить администрации Клинтона средства для погашения американских задолженностей MAP Всемирный банк принял решение увеличить ресурсы, выделяемые им MAP из прибыли банка, до 600 млн. долл.
Деятельность группы Всемирного банка, прежде всего МБРР, в последние годы получала неоднозначную оценку. Хотя отмечается, что МБРР накопил значительный опыт осуществления проектов в развивающихся странах (а именно они стали объектом внимания банка в 60 - 80-х гг.), тем не менее в адрес банка сделан целый ряд критических замечаний. Указывается на то, что некоторые программы были недостаточно хорошо подготовлены, а потому не принесли желаемых результатов. Сторонники экологических движений критикуют банк за то, что некоторые проекты, в частности плотины, сооруженные при поддержке МБРР, наносят ущерб окружающей среде. В промышленно развитых странах недовольны нарастающими бюрократическими тенденциями в деятельности этой организации, высказывается мнение, что Всемирный банк должен активизировать свои усилия, с тем чтобы в развивающихся странах осуществлялись более глубокие реформы управления экономикой и качественного улучшения банковской и судебной систем; что банк должен уделять большее внимание созданию там благоприятного инвестиционного климата. Необходимо искать новые способы привлечения частных капиталовложений.
В целом развал бреттонвудской валютной системы, составной частью которой являлись МВФ и МБРР, привел к необходимости пересмотра роли и места этих организаций. Целесообразность сохранения указанных финансовых институтов и в новых условиях разделяется большинством политических деятелей и экономистов. Можно ожидать, что в ближайшие годы обе эти организации, и прежде всего МВФ, продолжат линию на более глубокие преобразования своей деятельности с учетом новой мировой экономической среды, сложившейся после фундаментальных изменений в мировом хозяйстве на рубеже 1980 - 1990-х гг.
В последние годы заметными стали усилия региональных банков развития, которые стали оказывать более серьезную конкуренцию группе Всемирного банка.
Азиатский банк развития предоставляет примерно одну треть кредитов на льготных условиях. Приоритетными для банка являются отрасли инфраструктуры. Африканский банк развития выделяет ресурсы на цели развития африканским странам, оказывая им также содействие в виде экспертных услуг и обучения кадров. Оба банка управляют фондами развития - соответственно - Азиатским и Африканским со льготным режимом кредитования.
Межамериканский банк развития направляет инвестиции в энергетику, сельское хозяйство и рыболовство. Для этого банка характерна высокая концентрация в предоставлении кредитов (больше всего ресурсов к началу 90-х гг. было предоставлено трем странам - Аргентине, Бразилии и Мексике, которые являются более развитыми по сравнению с другими латиноамериканскими странам).
Начавший свою деятельность с апреля 1991 г. Европейский банк реконструкции и развития смог преодолеть трудности становления и стать крупным инвестором в странах Восточной Европы. К середине 1995 г. он предоставил государствам региона кредитов на сумму более 4,5 млрд. ЭКЮ. Доля банка в прямых капиталовложениях достигла почти 15%. Примерно 70% инвестиций предназначены для частного сектора. ЕБРР предоставляет ресурсы на более выгодных условиях по сравнению с обычными частными банками. Поскольку ЕБРР не имеет права выдавать кредиты, превышающие 35% объема, необходимого для осуществления проекта капитала, то он широко использует синдицированные кредиты.
Опыт деятельности ЕБРР используется при создании других подобных банков развития, в частности в Средиземноморском бассейне. В ноябре 1995 г. были подписаны статьи Соглашения о создании Ближневосточного банка развития, который, как ожидается, начнет операции в 1997 г.
В октябре 1996 г. 11 стран - членов организации Черноморского экономического сотрудничества, в которую входит и Россия, договорились об учреждении Черноморского банка развития. Одним из первоочередных проектов станет создание в регионе сети волоконно-оптической связи, что значительно улучшит связь между причерноморскими государствами. Важную роль в процессах экономической интеграции в Западной Европе играют валютно-кредитные и финансовые институты, созданные в рамках Европейского экономического сообщества (ныне Европейского союза). Подготовкой перехода к этапу создания экономического и валютного союза занимается Европейский валютный институт (ЕВИ, местоположение Франкфурт-на-Майне), на который возложена задача разработки правил и процедур, принятие которых потребуется в связи с ожидаемым введением единой валюты. В компетенции ЕВИ также контроль за эмиссией банкнот в ЭКЮ.
Европейский инвестиционный банк предоставляет долгосрочные кредиты и гарантии компаниям, государственным органам и финансовым институтам для финансирования преимущественно инфраструктурных объектов в менее развитых регионах Европейского экономического сообщества (Европейского союза).
Деятельность этого банка, первоначально охватывающая только участников ЕЭС, в последующем распространилась и на другие европейские государства, а также развивающиеся, в частности на страны, подписавшие Ломейские конвенции.
В рамках Европейского союза созданы и действуют также фонды развития и структурные фонды. Европейский фонд развития (с 1958 г.) предоставляет в основном субсидии и льготные долгосрочные кредиты под низкие проценты развивающимся странам, ассоциированным с ЕС. Европейский фонд ориентации и гарантирования сельского хозяйства был учрежден в 1962 г. в целях улучшения условий для развития сельского хозяйства в странах ЕЭС. Программы, осуществляемые фондом, направлены на модернизацию сельского хозяйства. Из этого фонда фермерам выплачиваются различные компенсации и субсидии, в частности экспортные. С 1975 г. осуществляется деятельность Европейского фонда регионального развития, созданного для кредитования программ, целью которых является постепенное уменьшение региональных диспропорций. С 1960 г. приступил к операциям Европейский социальный фонд, образованный для улучшения возможностей занятости населения.
С 1 января 1989 г. вступили в силу реформы структурных фондов ЕС, проведенные в соответствии с Единым Европейским актом (1987 г.), которые предусматривают более четкие критерии отбора проектов и усиление внимания к менее развитым регионам ЕЭС (ЕС).
При распределении ресурсов наблюдаются острые разногласия, вызываемые, в частности, стремлением каждой страны, имеющей отсталые регионы, получить больше ресурсов из структурных фондов. В 1994 г. из бюджета ЕС Греции, Испании, Португалии и Ирландии были предоставлены ресурсы на сумму более 10 млрд. ЭКЮ. Эти противоречия могут обостриться в случае принятия в ЕС ряда восточноевропейских стран, а также Мальты и Кипра, изъявивших такое желание. Расширение ЕС привело бы к резкому росту числа регионов, имеющих право на субсидии, поскольку по существующим правилам регионы с уровнем ВВП на одного жителя менее 75% среднего уровня ВВП на душу населения по ЕС в целом вправе обращаться за такими субсидиями. По некоторым оценкам, большинству из стран, изъявивших желание вступить в ЕС, потребуется не менее 20 лет, чтобы достичь среднего уровня ВВП на душу населения в целом по ЕС.
Международные валютно-финансовые и банковские организации, являясь важной частью институциональной структуры мировой экономики, взаимодействуют с организациями, созданными в других ее сферах, в частности с Всемирной торговой организацией. Нарастание тенденций к глобализации, углублению интеграционных тенденций в ряде регионов мира, большей либерализации торговых режимов, существенные изменения в оценке места и роли иностранных инвестиций в экономике страны - все это создает объективную потребность дальнейшего совершенствования деятельности международных валютно-финансовых и банковских институтов. Однако осознание этой потребности, само по себе являющееся противоречивым процессом, еще не означает, что усилия по реформированию будут бесконфликтными и быстрыми. Появление в начале следующего века новых стран с мощным экономическим потенциалом (например, Китая, Бразилии и т.д.) приведет к изменению баланса сил и в международных валютно-финансовых и банковских институтах <5>.
--------------------------------
<5> См.: URL: http://exsolver.narod.ru/Books/Econom/Mev2/c16.html.

В настоящее время существует также ряд международных организаций, непосредственно занятых борьбой с правонарушениями в финансовой сфере. Рассмотрим деятельность некоторых из них.
ЕАГ.
Евразийская группа по противодействию легализации преступных доходов (ЕАГ) была образована 6 октября 2004 г. на Учредительной конференции в Москве с участием шести государств-учредителей: Беларуси, Казахстана, Китая, Кыргызстана, России и Таджикистана. В 2005 г. в ЕАГ в качестве государства-члена вошел Узбекистан, ранее имевший статус наблюдателя в ЕАГ. В 2010 г. государствами - членами ЕАГ стали Туркменистан и Индия, до этого участвовавшие в деятельности группы в качестве наблюдателей.
Создание ЕАГ для стран евразийского региона, не входивших в существующие региональные группы по типу ФАТФ, было призвано сыграть важную роль в деле снижения угрозы терроризма и обеспечения прозрачности, надежности и безопасности финансовых систем государств региона, а также вовлечения государств региона в международную систему противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма (ПОД/ФТ). Важно было организовать в рамках новой структуры работу по техническому содействию государствам - членам ЕАГ в создании национальных систем ПОД/ФТ.
Впервые Россия выступила с инициативой по учреждению ЕАГ на Пленарном заседании ФАТФ в октябре 2003 г., затем этот вопрос обсуждался в феврале 2004 г. на международном совещании "Сотрудничество государств - участников СНГ в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма" с участием представителей стран СНГ, Китая, а также ряда международных организаций. Получив одобрение, Россия вынесла свое предложение на рассмотрение Совета министров иностранных дел государств - участников СНГ. СМИД СНГ принял решение поддержать инициативу Российской Федерации и рекомендовал заинтересованным государствам провести учредительную конференцию по созданию региональной группы по типу ФАТФ, что было реализовано 6 октября 2004 г. <6>.
--------------------------------
<6> См.: URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%95%D0%90%D0%93.

Деятельность ЕАГ направлена на оказание содействия государствам региона в создании надлежащих правовых и институциональных основ противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма, соответствующих стандартам ФАТФ. В рамках этой деятельности ЕАГ проводит взаимные оценки соответствия национальных систем ПОД/ФТ своих государств международным стандартам, анализирует типологии в сфере легализации преступных доходов и финансирования терроризма с учетом особенностей евразийского региона, а также реализует программы технического содействия государствам - членам группы, включая обучение кадров.
Деятельность ЕАГ направлена на оказание содействия государствам региона в создании надлежащих правовых и институциональных основ ПОД/ФТ, соответствующих стандартам ФАТФ.
В рамках этой деятельности ЕАГ проводит взаимные оценки национальных систем ПОД/ФТ своих государств на основе методологии ФАТФ, исследует типологии отмывания денег и финансирования терроризма и реализует программы технического содействия государствам - членам группы, включая обучение кадров.
ЕАГ проводит исследование типологий (наиболее распространенных схем) легализации преступных доходов и финансирования терроризма, характерных для евразийского региона. Результаты типологических исследований позволяют выявлять наиболее высокорисковые зоны и секторы, выстраивать эффективную методологию управления рисками.
Приоритетные для региона темы исследования типологий определяются участниками пленарных заседаний ЕАГ <7>.
--------------------------------
<7> См.: URL: http://www.eurasiangroup.org/ru/.

Евразийская группа распространяет результаты исследований в правоохранительные и надзорные органы, а также институты частного сектора.
По итогам исследовательской работы ЕАГ проводит семинары по типологиям:
- ноябрь 2010 - г. Москва (Россия), совместно с МАНИВЭЛ;
- октябрь 2009 - г. Москва (Россия);
- октябрь 2007 - г. Алматы (Казахстан);
- ноябрь 2006 - г. Шанхай (Китай), совместно с ФАТФ;
- ноябрь 2005 - г. Москва (Россия).
Темы типологических исследований ЕАГ:
2011 г.:
- "Организованные преступные группировки (в том числе, сформированные по этническому признаку) в сделках и операциях с наличными и безналичными средствами" (Кыргызстан - Россия) - продолжается с 2010 г.;
- "Отмывание денег и финансирование терроризма с использованием альтернативных систем денежных переводов" (США) - продолжается с 2010 г.;
- "Отмывание денег через рынок ценных бумаг" (Индия);
- "Противодействие правонарушениям в сфере государственных закупок" (Россия).
2010 г.:
- "Организованные преступные группировки (в том числе сформированные по этническому признаку) в сделках и операциях с наличными и безналичными средствами" (Кыргызстан-Россия);
- "Отмывание денег и финансирование терроризма с использованием альтернативных систем денежных переводов" (США);
- "Риски использования электронных денег для легализации преступных доходов и финансирования терроризма" (Россия);
- "Риски использования нетрадиционных финансовых институтов в схемах легализации доходов, полученных преступным путем" (Россия);
- "Риски легализации преступных доходов во время проведения внешнеторговых операций" (Украина).
2009 г.:
- "Легализация (отмывание) доходов от незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров";
- "Легализация (отмывание) доходов, полученных в результате хищения бюджетных средств и злоупотребления должностными полномочиями руководителями организаций с государственной долей участия";
- "Использование внешнеторговых операций для легализации преступных доходов".
2008 г.:
- "Трансграничные переводы денежных средств с участием физических лиц".
2007 г.:
- "Типологии финансирования терроризма";
- "Легализация доходов от наркобизнеса";
- "Использование наличных денежных средств в схемах легализации преступных доходов".
2006 г.:
- "Легализация доходов от наркобизнеса". Доклад утвержден на пленарных заседаниях ЕАГ и ФАТФ и опубликован в интересах дальнейшего использования;
- "Использование офшорных компаний и офшорных юрисдикций для отмывания капиталов";
- "Использование некоммерческих организаций в целях финансирования терроризма".
2005 г.:
- "Использование организаций-нерезидентов для реинвестирования доходов, полученных преступным путем, в экономику (через офшорные компании)";
- "Использование мошеннических схем незаконного возмещения из бюджета НДС при экспорте товаров (работ, услуг) для получения преступных доходов и их последующей легализации";
- "Исследование альтернативных систем денежных переводов в евразийском регионе" <8>.
--------------------------------
<8> См.: URL: http://www.eurasiangroup.org/ru/typology_research.php.

Совместный семинар, в ходе которого представители государств-членов обеих региональных групп по типу ФАТФ и международные эксперты обсудили вопросы противодействия киберпреступности, завершился 10 ноября 2010 г. в Москве.
В нем приняли участие представители подразделений финансовой разведки (ПФР) государств - членов ЕАГ и МАНИВЭЛ, правоохранительных и надзорных органов, а также институтов частного сектора, включая финансовые организации, провайдеров интернет-платежей и специалистов в области компьютерной безопасности.
Семинар был посвящен проблемам противодействия криминальным денежным потокам в сети Интернет, выявлению и минимизации рисков отмывания денег и финансирования терроризма с помощью современных интернет-технологий и новых методов платежей, а также вопросам регулирования электронных денег. Эти проблемы изучаются в рамках совместных типологических исследований, проводимых на площадке ЕАГ и МАНИВЭЛ.
Председатель МАНИВЭЛ Владимир Нечаев отметил, что по итогам семинара возможно предложить рекомендации для правоохранительных и надзорных органов, а также финансовых и нефинансовых организаций по совершенствованию процедур выявления подозрительных операций, совершаемых с помощью электронных технологий.
"Эксперты, выступавшие на семинаре, ясно показали, насколько широко преступным миром используются новейшие электронные технологии, - подчеркнул Владимир Нечаев. - Особые проблемы вызывает тот факт, что электронная преступность не имеет границ. Очень трудно определить, где находится сервер. Мы говорим о том, как пресечь деятельность, к примеру, подпольных электронных казино. Но сервер может находиться в той стране, где эти казино разрешены. Прошедший семинар резюмирует типологический опыт, полученный в разных странах мира, и позволяет формулировать приоритеты международного сотрудничества в целях ПОД/ФТ".
Среди наиболее уязвимых мест новых методов платежей и рисков их использования в целях отмывания денег и финансирования терроризма участники семинара отметили следующие факторы:
- большие скорости трансграничного перемещения денежных средств в значительных объемах;
- анонимность платежей и "бесконтактность" осуществляемых транзакций;
- недостаточность регулирования сферы интернет-платежей.
В числе приоритетов противодействия электронным преступлениям участники выделили необходимость совершенствования правового регулирования сферы интернет-платежей, развитие взаимодействия правоохранительных и надзорных органов с провайдерами интернет-услуг, а также совершенствование способов идентификации клиентов и выявления подозрительных операций.
Для минимизации рисков использования электронных платежей в преступных целях эксперты также рекомендуют введение пороговых сумм электронных переводов, отказ от проведения электронных платежей без указания их назначения, установление требований о предоставлении сведений по совершенным операциям в ПФР, лицензирование деятельности систем электронных денег и др.
Результаты типологических исследований, проводимых ЕАГ и МАНИВЭЛ, будут представлены на утверждение пленарными заседаниями этих региональных групп в декабре и опубликованы по их итогам <9>.
--------------------------------
<9> См.: URL: http://www.eurasiangroup.org/ru/.

14 по 15 декабря 2010 г. в Москве прошло 13-е пленарное заседание и заседания Рабочих групп Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ).
Руководил работой заседания председатель ЕАГ, помощник Президента Российской Федерации Олег Марков. В заседании приняли участие председатель МАНИВЭЛ Владимир Нечаев и представители более двадцати стран и международных организаций, вовлеченных в международную систему противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма (ПОД/ФТ).

Организация работы и расширение состава ЕАГ

Пленарное заседание приветствовало предоставление группе статуса ассоциированного члена ФАТФ в июне 2010 г. Отмечено, что ассоциированное членство в ФАТФ позволит государствам евразийского региона принимать более активное участие в развитии международной системы ПОД/ФТ.
Индия была принята в члены ЕАГ. Статус наблюдателя был предоставлен Контртеррористическому комитету Совета Безопасности ООН.
Согласно двухгодичной ротации прошли выборы заместителя председателя ЕАГ. На этот пост был утвержден Лю Чжэн Мин - заместитель генерального директора Бюро по противодействию отмыванию денег Народного банка Китая.
Утвержден новый исполнительный секретарь ЕАГ - Галина Бобрышева (Россия).
Прогресс государств - членов ЕАГ в развитии национальных систем ПОД/ФТ:
Республика Беларусь.
Пленарное заседание отмечает прогресс Республики Беларусь по линии выполнения требований финансовых рекомендаций ФАТФ в части надлежащей проверки клиентов, в том числе иностранных политических деятелей, а также выполнения требований по хранению данных. Прогресс достигнут благодаря внесению изменений в базовый закон о ПОД/ФТ, а также Постановлению Совета Министров относительно типовых правил внутреннего контроля, что позволяет исправить ряд недостатков, выявленных в ходе взаимной оценки. Республика Беларусь представит очередной отчет о прогрессе к 15-му пленарному заседанию ЕАГ в декабре 2011 г.
Китайская Народная Республика.
Пленарное заседание отмечает, что с декабря 2009 г. Китай достиг прогресса в отношении имплементации финансовых рекомендаций ФАТФ в части надлежащей проверки клиентов, информирования ПФР о подозрительных операциях, санкционных механизмов за нарушения законодательства по ПОД/ФТ, замораживания террористических активов (P. 5, 8, 13, 17, CP. III). Китай представит следующий отчет о прогрессе к 15-му пленарному заседанию в декабре 2011 г.
Кыргызская Республика.
Пленарное заседание отмечает прогресс Кыргызской Республики по линии выполнения финансовых рекомендаций ФАТФ в свете принятия ряда подзаконных правовых актов. В особенности это относится к реализации процедур надлежащей проверки клиентов, а также мер в области надзора и регулирования и замораживания террористических активов. Введены новые механизмы по мониторингу транзакций с государствами и юрисдикциями с высокими рисками ОД/ФТ (P. 5, 21, 23 и CP. III). Кыргызская Республика представит следующий отчет о прогрессе к 15-му пленарному заседанию в декабре 2011 г.
Российская Федерация.
За период с декабря 2009 г. Российской Федерацией был достигнут прогресс по ряду рекомендаций ФАТФ, включая усиление мер надлежащей проверки клиентов, обеспечение эффективного внутреннего контроля в финансовых учреждениях, расширение полномочий надзорных органов в части применения санкций за нарушение подотчетными организациями законодательства по ПОД/ФТ. Усовершенствованы законодательные механизмы мониторинга транзакций с высокорисковыми государствами и юрисдикциями. За последний период Российской Федерацией также разработан ряд перспективных законопроектов, направленных на дальнейшее совершенствование национальной системы ПОД/ФТ, принятие которых ожидается в 2011 г. Россия представит очередной отчет о прогрессе к 15-му пленарному заседанию ЕАГ, которое пройдет в декабре 2011 г.
Республика Таджикистан.
ЕАГ приветствует шаги Республики Таджикистан по созданию элементов национальной системы ПОД/ФТ, в особенности в части функционирования подразделения финансовой разведки. Вместе с тем ЕАГ по-прежнему выражает озабоченность в связи с отсутствием комплексного закона по ПОД/ФТ, так как это создает риски отмывания денег и финансирования терроризма на территории Таджикистана. ЕАГ рекомендует Таджикистану в срочном порядке и не позднее февраля 2011 г. принять базовый Закон о ПОД/ФТ, проект которого к настоящему моменту разработан.
Республика Узбекистан.
За отчетный период Республикой Узбекистан достигнут существенный прогресс по устранению недостатков в части соответствия Базовым рекомендациям ФАТФ по надлежащей проверке клиентов и хранению финансовых данных в целях ПОД/ФТ (P. 5, 10). Также проведена значительная работа в отношении других рекомендаций в области мер внутреннего контроля, механизмов выявления необычных операций, зарубежных отделений и филиалов, а также определенных нефинансовых предприятий и профессий (P. 11, 15, 22, 12, 16). В этой связи Пленарное заседание приняло решение о снятии Узбекистана с режима усиленного мониторинга. Узбекистан представит очередной отчет о прогрессе к 15-му пленарному заседанию ЕАГ в декабре 2011 г.
Заслушана и одобрена информация Казахстана и Туркменистана о прогрессе в создании и совершенствовании национальных систем ПОД/ФТ. Взаимные оценки этих государств по линии ЕАГ будут завершены в июне 2011 г.

Типологические исследования

На Пленарном заседании подведены итоги совместных типологических исследований ЕАГ и Комитета Совета Европы МАНИВЭЛ по темам "Риски использования электронных денег в схемах ОД/ФТ" и "Криминальные потоки в сети Интернет".
Данные исследований подтвердили резкое повышение рисков, связанных с применением современных электронных технологий в преступных целях. Эти риски возникают вследствие ускоренного перемещения денежных средств, отсутствия непосредственного контакта с клиентом и в результате усложнения расследования экономических преступлений. Подчеркнуто, что удобство использования сети Интернет с точки зрения ОД/ФТ создает факторы уязвимости. В качестве мер противодействия предлагается вводить ограничения на сумму денежных переводов, отказывать в платеже, если не указано его назначение, лицензировать деятельность систем электронных денег.
Кроме того, на заседании были утверждены итоговые доклады по темам "Риски использования небанковских финансовых институтов в схемах ОД/ФТ" и "Риски легализации преступных доходов во время проведения внешнеторговых операций".
Исследование о рисках использования преступниками небанковских финансовых институтов, которое проводила Россия, направлено на выявление уязвимых зон в их деятельности и выработку рекомендаций по эффективному противодействию криминалу.
В 2011 г. продолжатся типологические исследования, начатые в текущем году, по темам:
- "Организованные преступные группировки (в том числе сформированные по этническому признаку) в сделках и операциях с наличными и безналичными средствами" (Кыргызстан - Россия);
- "Отмывание денег и финансирование терроризма с использованием альтернативных систем денежных переводов" (США).
Одновременно с этим в 2011 г. будут начаты типологические исследования по проблемам:
- "Отмывание денег через рынок ценных бумаг" (Индия);
- "Противодействие правонарушениям в сфере государственных закупок" (Россия <10>).
--------------------------------
<10> См.: URL: eurasiangroup.org/ru/news/detail/news/publichnoe_zayavlenie_po_itogam_13-go_plenarnogo_zasedaniya/.

Деятельность ЕАГ развивается в рамках пяти рабочих групп:
- рабочей группы по взаимным оценкам и правовым вопросам;
- рабочей группы по типологиям;
- рабочей группы по техническому содействию;
- временной рабочей группы по разработке операционного руководства;
- рабочей группы по оценке и профилактике рисков отмывания денег и финансирования терроризма.
Административно-техническим обеспечением деятельности занимается Секретариат ЕАГ, который располагается в Москве.
Высшим органом Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма является Пленарное заседание, где утверждаются ключевые решения и инициативы и разрабатывается политика дальнейшего развития ЕАГ.
Пленарное заседание проводится дважды в год. Летом 2009 г. прошло юбилейное, 10-е пленарное заседание ЕАГ, на котором были оценены результаты деятельности группы за весь прошедший период <11>.
--------------------------------
<11> См.: URL: http://www.eurasiangroup.org/ru/.

14 - 15 декабря 2010 г. в Москве прошло 13-е пленарное заседание Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ).
Среди его участников - представители государств - членов ЕАГ: Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Китая, России, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана, и эксперты стран и международных организаций, входящих в число наблюдателей группы.
Ключевым вопросом Пленарного заседания было обсуждение и оценка результатов работы Евразийской группы за прошедший период, а также приоритетные направления развития с учетом предстоящего преобразования ЕАГ в международную организацию.
Другая центральная тема - заслушивание отчетов государств - членов ЕАГ о прогрессе в развитии национальных систем ПОД/ФТ. Оценка достигнутого странами прогресса к настоящему моменту обретает особую актуальность в контексте предстоящего пересмотра стандартов ФАТФ в преддверии IV раунда взаимных оценок.
В ходе работы Пленарного заседания участники обсудили перспективы расширения состава наблюдателей ЕАГ и укрепления сотрудничества с региональными и международными организациями.
Важным событием в этом направлении стало подписание Соглашения о взаимодействии с Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств (МПА СНГ), которое пройдет 15 декабря. ЕАГ и МПА СНГ намерены развивать сотрудничество в целях гармонизации законодательства государств региона и организации всестороннего обмена информацией. Соглашение подпишут председатель ЕАГ О.А. Марков и генеральный секретарь Совета МПА СНГ М.И. Кротов.
Пленарное заседание Евразийской группы также проанализирует и утвердит к публикации результаты типологических исследований по рискам легализации преступных доходов и финансирования терроризма с использованием электронных денег, внешнеторговых операций, нетрадиционных финансовых институтов, альтернативных систем денежных переводов и др., которые проводились на площадке ЕАГ в течение 2010 г. <12>.
--------------------------------
<12> См.: URL: http://www.eurasiangroup.org/ru/news/detail/news/13-oe_plenarnoe_zasedanie_eag/.

В феврале 2012 г. утверждены новые стандарты ФАТФ по противодействию отмыванию денег, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения.
Стандарты направлены на усиление стабильности мировой финансовой системы, обеспечение ее прозрачности и безопасности.
Евразийская группа по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ), как региональная группа по типу ФАТФ, проводит активную работу по разъяснению и имплементации положений сорока Рекомендаций в национальные законодательства и правоприменительную практику государств-членов.
В этих целях в Ташкенте с 12 по 14 марта 2013 г. состоялся международный семинар по новым стандартам с участием вице-президента ФАТФ В. Нечаева.
Участники семинара, детально рассмотрев основные новации в сфере борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма, связанные с внедрением риск-ориентированного подхода, включением налоговых преступлений в перечень предикатных, усилением механизмов финансового мониторинга в рамках борьбы с коррупцией, повышением уровня прозрачности бенефициарного владения, укреплением межведомственной координации и международного сотрудничества, считают целесообразным:
Продолжить работу по изучению опыта оценки рисков на национальном уровне и межведомственной координации при ее проведении, в целях определения общих подходов в евразийском регионе.
Изучить и рассмотреть возможность распространения в государствах - членах ЕАГ опыта Республики Узбекистан по регулированию обращения наличной иностранной валюты как механизма повышения прозрачности финансовых потоков и усиления контроля за трансграничным перемещением денег и ценностей, а также практики выявления незаконных доходов от налоговых преступлений. Рекомендовать Узбекистану информировать Пленарное заседание ЕАГ об опыте работы в данном направлении.
Активизировать в государствах - членах ЕАГ консультации с частным сектором по вопросам внедрения требований ФАТФ, направленных на противодействие коррупции, включая распространение механизмов финансового мониторинга на операции с участием национальных публичных должностных лиц.
Рассмотреть возможность проведения аналогичных семинаров во второй половине 2013 г. и в 2014 г. и внесения соответствующих предложений в календарь и план действий ЕАГ.
5. Секретариату ЕАГ провести консультации с секретариатом ФАТФ и других региональных групп по типу ФАТФ по вопросам подготовки очередного раунда взаимных оценок в рамках Евразийской группы, включая обучение экспертов-оценщиков <13>.
--------------------------------
<13> URL: http://www.eurasiangroup.org/ru/news/detail/news/publichnyj_dokument_.

Что представляет собой национальная организационная система противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма?
С организационной точки зрения национальная система ПОД/ФТ состоит из следующих элементов.
Подразделение финансовой разведки (ПФР) осуществляет сбор, обработку и анализ информации о подозрительных и необычных операциях и сделках. В некоторых случаях ПФР может запрашивать у подотчетных организаций дополнительную информацию. При наличии достаточных оснований того, что операция или сделка была совершена в целях отмывания денег, ПФР передает соответствующую информацию в правоохранительные органы.
Подотчетные организации (банки, страховые компании, иные финансовые институты и т.д.) данные организации направляют в национальное подразделение финансовой разведки информацию о подозрительных и необычных операциях и сделках.
Надзорные органы осуществляют надзор над подотчетными организациями, в том числе в части соблюдения ими национального законодательства в сфере противодействия легализации преступных доходов, а также передают в ПФР (и получают из ПФР) информацию о допущенных нарушениях со стороны подотчетных организаций.
Правоохранительные органы получают от ПФР информацию о возможных фактах отмывания денег, проводят расследования по ним и передают уголовные дела в суд. При этом в некоторых странах ПФР являются частью правоохранительных органов, и в этих случаях правоохранительные органы не следует выделять в отдельный блок.
Судебная система принимает решение по уголовным делам.
Иностранные ПФР запрашивают и получают от ПФР других государств информацию, необходимую для проведения финансовых расследований, проводят совместные расследования.
ФАТФ.
В ответ на возрастающую озабоченность проблемой отмывания денег в 1989 г. на саммите в Париже была основана целевая группа разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ), чтобы координировать международную деятельность в этом направлении. Одной из первоочередных целей этой организации была разработка сорока Рекомендаций, определяющих те меры, которые правительства отдельных государств должны принять, чтобы начать эффективную работу по борьбе с отмыванием денег <14>.
--------------------------------
<14> См.: URL: http://www.politsei.ee/dotAsset/39334.pdf.

ФАТФ тесно сотрудничает и с рядом других международных организаций, вовлеченных в борьбу с отмыванием денег. Несмотря на то что ее секретариат находится в здании Организации экономического сотрудничества и развития, ФАТФ не является частью этой организации. Однако в тех сферах, где усилия двух организаций направлены на достижение одной цели (например: подкуп, коррупция, деятельность международной финансовой системы), секретариаты совещаются и осуществляют обмен информацией.
ФАТФ - это многопрофильная организация, которая консолидирует политически определяющую юридическую, финансовую и законодательную власть стран - ее членов. ФАТФ следит за прогрессом стран-участниц по внедрению мер против отмывания денег; рассматривает и сообщает новые тенденции, технологии и меры по урегулированию проблемы; способствует распространению норм ФАТФ во всем мире <15>.
--------------------------------
<15>. См.: Там же.

Сорок Рекомендаций ФАТФ

Созданные ФАТФ в 1990 г., пересмотренные в 1996 и позднее в 2003 г. сорок Рекомендаций представляют собой всеобъемлющий документ, направленный против отмывания денег. Этот документ охватывает судебную и финансовую системы и их урегулирование; а также международное сотрудничество. На основе сорока Рекомендаций каждый член ФАТФ сформировал твердое политическое убеждение - бороться с отмыванием денег.
Региональные группы по типу ФАТФ (РГТФ).
Важную роль в глобальном распространении международных стандартов по борьбе с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма играют группы, создаваемые по типу ФАТФ в различных регионах мира.
Основной задачей таких структур является осуществление борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма в соответствующих регионах, в частности путем проведения взаимных оценок национальных систем своих членов на соответствие международным стандартам борьбы с отмыванием денег (в частности, 40 + 9 Рекомендациям ФАТФ) и проведения исследований тенденций и методов (типологий) отмывания денег и финансирования терроризма, характерных для данного региона.
ФАТФ и региональные группы по типу ФАТФ совместно образуют единую международную систему (сеть) по распространению и внедрению международных стандартов борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма, а также по контролю за их выполнением на национальном уровне.
В настоящее время в мире существует 8 региональных групп по типу ФАТФ (РГТФ):
- Азиатско-Тихоокеанская группа по борьбе с отмыванием денег (АТГ);
- Группа по борьбе с отмыванием денег в Восточной и Южной Африке (ЕСААМЛГ);
- Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег в Южной Америке (ГАФИСУД);
- Евразийская группа по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ);
- Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег на Ближнем Востоке и в Северной Африке (МЕНАФАТФ);
- Комитет экспертов Совета Европы по оценке мер борьбы с отмыванием денег (МАНИВЭЛ);
- Карибская группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (КФАТФ);
- Межправительственная группа по борьбе с отмыванием денег в Западной Африке (ГИАБА).
Сходные с РГТФ функции имеет Офшорная группа банковского надзора (ОГБН), что позволяет также причислить ее к региональным группам по типу ФАТФ.
Еще одна региональная группа - Группа Центральной Африки по борьбе с отмыванием денег (ГАБАК), которая имеет аналогичные с РГТФ цели и задачи, - пока не получила признания ФАТФ в качестве региональной группы по типу ФАТФ <16>.
--------------------------------
<16> См.: URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/FATF.

Отмывание преступных доходов и финансирование терроризма представляют собой два типа финансовых преступлений с разрушительными эффектами, которые скрываются за, казалось бы, безобидными финансовыми трансакциями. Криминальные доходы, от полученных мелкими наркодилерами до имущества, похищаемого из государственной казны правительственными чиновниками, обладают способностью коррумпировать и в конечном счете дестабилизировать общество или даже целиком национальные экономики.
Террористы могут осуществлять свою неправомерную деятельность через свои сети посредством и при содействии скрытых структур финансовой поддержки. В обоих случаях для отмывания преступных доходов и поддержки террористической деятельности преступники или террористы используют несовершенства легальной финансовой системы. Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием преступных доходов (ФАТФ) проводит ежегодные встречи для того, чтобы проанализировать методы и тенденции (типологии) отмывания преступных доходов и начиная с 2001 г. финансирования терроризма. Основная цель этой работы состоит в том, чтобы получить материалы, которые помогут лицам, формирующим политику ФАТФ, в разработке и совершенствовании стандартов по противодействию отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма (далее - ПОД/ФТ). Кроме того, результаты, получаемые в ходе ежегодных дискуссий, служат базой для информирования более широкой аудитории (сотрудников регулирующих органов, правоохранительных ведомств и органов финансовой разведки (далее - ОФР), равно как и общественности в целом) относительно характерных черт и тенденций отмывания преступных доходов и финансирования терроризма.
Высшей точкой дискуссий ФАТФ по типологиям является совещание экспертов. Такое совещание проходило 17 и 18 ноября 2003 г. в г. Оахаке (Мексика) под председательством мексиканского ОФР. В совещании экспертов приняли участие 35 юрисдикций, в том числе представители стран - членов ФАТФ: Аргентины, Австралии, Австрии, Бельгии, Бразилии, Великобритании, Германии, Гонконга (Китай), Дании, Испании, Италии, Канады, Королевства Нидерландов, Люксембурга, Мексики, Новой Зеландии, Норвегии, Португалии, Сингапура, Соединенных Штатов Америки, Франции, Швейцарии, Швеции, Южной Африки, Японии и Совета по сотрудничеству арабских государств Персидского залива. В работе совещания приняли также участие представители региональных организаций ФАТФ: Азиатско-Тихоокеанской группы по борьбе с отмыванием преступных доходов (APG с участием представителей из Кореи, Индии и секретариата APG), Карибской оперативной группы по борьбе с финансовыми преступлениями (CFATF, с участием представителей Багамских островов, Сальвадора, Гватемалы, Гондураса, Панамы и Венесуэлы), Специального комитета экспертов Совета Европы по оценке мер по борьбе с отмыванием преступных доходов (Moneyval с участием представителей Монако, Румынии и Украины). Своих представителей в качестве наблюдателей направили также следующие организации: Группа Эгмонта, Европол, Международный валютный фонд (МВФ), Международная ассоциация надзора за страховым рынком (IAIS), Международная организация комиссий по ценным бумагам (IOSCO), Интерпол, Офшорная группа банковского надзора, Организация американских государств и Всемирный банк.
Ежегодно дискуссии ФАТФ по типологиям акцентируют внимание на определенном ряде тем и предметов обсуждения, которые согласовываются предварительно на пленарном заседании ФАТФ. Участники пленарного заседания стараются выбрать темы в соответствии с текущей работой всей организации или действовать в развитие методов и тенденций, выявленных в ходе предыдущих дискуссий по типологиям.
Анализ дискуссий показывает, что эксперты единодушны во мнении, что государственное регулирование или надзор в финансовой сфере должны основываться на оценке риска. Любой режим надзора (будь то непосредственный регулирующий орган или орган налогового регулирования) должен иметь целевую функцию и сосредоточиваться на зонах с высокой степенью риска. Некоторые эксперты выдвинули аргумент в пользу того, что надзорная деятельность могла бы быть более эффективной при разработке указаний по борьбе с финансированием терроризма на ранних стадиях расследования, когда еще нет достаточных оснований для возбуждения уголовного дела, нежели при выработке независимых указаний. Другие считают, что государственный надзор должен также выполнять ярко выраженную превентивную руководящую функцию. В любом случае было признано, что наличие полномочий и средств для выявления подозрительных или необычных показателей деятельности той или иной некоммерческой организации до того, как появятся достаточные основания для инициирования уголовного расследования, является, возможно, одним из ключевых элементов эффективной системы борьбы со злоупотреблениями.
Для улучшения сотрудничества на национальном уровне нужна реализация на практике идеи создания "национальных специальных групп" с участием экспертов правоохранительных органов, органов разведки и безопасности, ОФР, органов надзора за НКО и налоговых органов. Такие оперативные группы могли бы:
- анализировать и оценивать риск финансирования терроризма в секторе НКО;
- вырабатывать рекомендации по созданию или совершенствованию эффективного и в то же время рационального надзорного механизма, направленного на борьбу с этим риском; и
- обмениваться информацией о потенциальных или подозрительных операциях по финансированию терроризма в данном секторе.
Что касается обмена информацией и сотрудничества на международном уровне, то эксперты ФАТФ подчеркивают значимость упреждающего и быстрого обмена информацией между органами, исполняющими сходные функции, и органами, отвечающими за разные направления деятельности (т.е. не только между ОФР, например, но и между ОФР и регулятивными либо правоохранительными органами). Этот тип информационного обмена дополнял бы более официальные виды обмена информацией, в особенности при наличии очевидных признаков активных в плане международной деятельности групп и возможных связей с НКО за рубежом. Весьма полезную роль могли бы также сыграть международные организации, способные сопоставлять различные национальные базы данных.
Особое внимание следует обращать на устранение препятствий на пути отслеживания и проверки использования ресурсов НКО в третьих странах (зарубежные операции или зарубежные связи). Это является особенно проблематичным в районах экономического бедствия или регионах, охваченных конфликтами.
Для решения этой проблемы экспертами ФАТФ предлагается ряд идей, в том числе:
- необходимость в более тесном взаимодействии между властями стран, оказывающих помощь (стран-доноров), и стран, получающих помощь (стран-реципиентов);
- возможность координации и обмена информацией, поступающей в результате периодических выездных проверок за границей;
- возможность направления денежных средств через официально уполномоченные и контролируемые местные организации;
- разработка стандартов надежности процедур при осуществлении международных трансакций и операций (изучение процедур, применяемых в более крупных и более авторитетных НКО в странах-донорах и странах-реципиентах);
- возможность в определенных случаях усиливать бремя доказательства (в странах-донорах представление НКО доказательств, что их зарубежные операции и трансакции, в том числе через местные НКО, осуществляются в соответствии с их официальными целями и уставами);
- и введение лицензирования НКО на предмет соответствия расширенным требованиям по соблюдению принципа должной осмотрительности до получения ими разрешения на осуществление операций в определенных высокорисковых юрисдикциях, находящихся в зонах конфликтов или контролируемых террористами <17>.
--------------------------------
<17> См.: Отчет ФАТФ по типологиям отмывания преступных доходов и финансирования терроризма за 2003 - 2004 гг. URL: http://www.innovbusiness.ru/pravo/DocumShow_DocumID_93450.html.

Особое внимание ФАТФ привлекает положение дел в мировом страховом бизнесе.
Мировой страховой бизнес, согласно некоторым источникам, собирает страховых взносов в пределах от 2,4 до 2,6 трлн. долл. США <18>. Он предлагает услуги по страхованию риска, сберегательные и инвестиционные продукты широкому спектру потребителей - от физических лиц до транснациональных корпораций и правительств. Кроме того, страховой бизнес весьма многообразен: три его основные сферы (в соответствии с типами страховых продуктов) охватывают общее страхование, страхование жизни и перестрахование. Как и любая другая финансовая услуга, эти продукты подвержены угрозе использования их в целях отмывания преступных доходов, и в ходе предыдущих дискуссий ФАТФ по типологиям (в частности, дискуссий, состоявшихся в прошлом году) были установлены случаи, когда определенные страховые продукты использовались для легализации преступных доходов.
--------------------------------
<18> См.: ОЭСР (2003 г.). Ежегодник статистических данных по страхованию 1994 - 2001 гг. С. 2; Сигма научно-исследовательская работа по страхованию, 8. Страхование в мире в 2002 г. С. 26.

В 2008 г. ФАТФ опубликовала на своем сайте отчет о ситуации с противодействием легализации преступных доходов и финансированию терроризма в России. По оценкам ФАТФ, из 49 рекомендаций этой организации Россия полностью выполняет 10, в значительной степени - 13, частично - 21 и полностью не выполняет 3. Выполнение еще двух рекомендаций к России неприменимо, указано в отчете. Хотя ФАТФ формально не определяет по итогам отчета общий рейтинг страны, по неофициальной системе подсчета показателей Россия находится на одном уровне с такими странами, как Италия и Канада, говорится в официальном пресс-релизе Росфинмониторинга.
Несмотря на то что ФАТФ в своем докладе отдельно отметила успехи российских регуляторов финансового рынка, два из трех основных нареканий группы затронули именно российский финансовый сектор. Как следует из отчета, хуже всего противодействие легализации преступных доходов налажено в отношении зарубежных представительств и филиалов российских финансовых организаций, альтернативных платежных систем (терминалов), а также в сфере контроля за физическим перемещением за границу наличных денежных средств. "В России отсутствуют жесткие требования к информированию российского регулятора о случаях, когда отделение или филиал не соблюдает российские законы в части борьбы с отмыванием денег или финансированием терроризма, - конкретизирует свои претензии ФАТФ. - До 2007 г. провайдеры услуг по приему переводов находились вне контрольного режима, поэтому эффективность соблюдения ими правил не может быть определена".
26 февраля 2010 г. Группа по разработке финансовых мер по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ) призвала государства-члены применить контрмеры для защиты международной финансовой системы от текущих значительных рисков, возникающих в силу недостатков национального режима Ирана в борьбе с отмыванием преступных доходов, говорится в сообщении Росфинмониторинга.
Делегация российского ведомства по борьбе с отмыванием в составе межведомственной делегации участвовала в заседаниях рабочих групп и совместном пленарном заседании Группы по разработке финансовых мер по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ) и региональной группы по типу ФАТФ в регионе Ближнего Востока и Северной Африки (МЕНАФАТФ), которые прошли в Абу-Даби (ОАЭ). "Одним из ключевых вопросов повестки пленарного заседания явилось формирование новых списков государств, не сотрудничающих в области противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ПОД/ФТ) и/или представляющих высокую зону риска для международной финансовой системы", - говорится в пресс-релизе по итогам заседания.
Эту работу ФАТФ ведет по поручению "Группы двадцати" с февраля 2009 г., она направлена на поддержание стабильности и безопасности мировой экономической инфраструктуры путем приведения национальных систем государств к международным стандартам в области борьбы с отмыванием, в первую очередь рекомендациям ФАТФ, известным как "40+9".
Наряду с публичным заявлением в целях обеспечения безопасности мировой финансовой системы ФАТФ также опубликовала информацию о текущей ситуации в части соответствия государств международным стандартам ПОД/ФТ, которая в соответствии с действующими в организации процедурами касается 20 государств. Это государства, имеющие недостатки в национальных режимах ПОД/ФТ и выразившие, в том числе на высоком политическом уровне, намерение совершенствовать национальные системы. К числу таких государств отнесены Азербайджан, Антигуа и Барбуда, Боливия, Греция, Индонезия, Йемен, Катар, Кения, Марокко, Мьянма, Непал, Нигерия, Парагвай, Сирия, Судан, Таиланд, Тринидад и Тобаго, Турция, Украина, Шри-Ланка. ФАТФ признает достигнутый к настоящему моменту прогресс этих юрисдикций и продолжит взаимодействие с ними в целях дальнейшего совершенствования их режимов ПОД/ФТ.
Россия в составе ЕАГ и Комитета экспертов Совета Европы МАНИВЭЛ оказывает консультативное содействие своим партнерам по региону - Украине и Азербайджану - в развитии их систем ПОД/ФТ и устранению недостатков, вызывающих обеспокоенность ФАТФ <19>.
--------------------------------
<19> См.: URL: http://www.vkimo.com/node/833.

НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ И ЛИТЕРАТУРА

Международные акты

Директива Совета ЕЭС 91/308/ЕЕС от 10 июня 1991 г. "О предотвращении использования финансовой системы для целей отмывания денег" / Пер. А.А. Вишневского // Банковское право Европейского союза. М., 2000.
Директивы Совета ЕЭС 88/361/СЕЕ от 24 июня 1988 г. // Право Европейского союза: правовое регулирование торгового оборота / Под ред. В.В. Безбаха, А.Я. Капустина, В.К. Пучинского. М., 1998.
Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 28 июня 1985 г. N R/85/11 "Комитет министров - государствам-членам относительно положения потерпевшего в рамках уголовного права и уголовного процесса" // Российская юстиция. 1997. N 7. С. 65.
Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности. Принята Резолюцией 55/25 Генеральной Ассамблеи от 15 ноября 2000 г. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/orgcrime.shtml.
Лимская декларация руководящих принципов контроля (принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 г.) // Контроллинг. 1991. N 1.
Рекомендации относительно международного сотрудничества в области предупреждения преступности и уголовного правосудия в контексте развития. (Приняты Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 14.12.1990 N 45/107) // Сборник стандартов и норм ООН в области предупреждения преступности и уголовного правосудия. ООН. Нью-Йорк, 1992.
Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма. URL: http://www.un.org/russian/documen/convents/terfin.htm.
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г. // СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2780.
Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В.С. Овчинский. М.: ИНФРА-М, 2004.
Сборник документов Совета Европы "Защита прав человека и борьба с преступностью" / Под общ. ред. В.В. Черникова. М., 2005. С. 378 - 382.
Отчет ФАТФ по типологиям отмывания преступных доходов и финансирования терроризма за 2003 - 2004 гг. URL: http://www.innovbusiness.ru/pravo/DocumShow_DocumID_93450.html.
ФАТФ (2003 г.). Отчет о типологиях по отмыванию денег 2002 - 2003 гг. URL: www.fatfgafi.org/dataoecd/19/11/33624379.pdf.
MONEYVAL (2008 г.). Изучение типологий. Использование ценных бумаг в схемах по отмыванию денег. URL: www.coe.int/t/dghl/monitoring/moneyval/Typologies/MONEYVAL(2008)24 Reptyp_securities.pdf.
АТГ (2009 г.). Ежегодный отчет о типологиях 2009 г. URL: www.apgml.org/documents/docs/6/APG%20Typologies%20Report%202009.pdf.

Федеральные законы

Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. N 317-ФЗ "О внесении изменений в статьи 46 и 76 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // Российская газета. 2008. 31 дек.
Федеральный закон от 27 октября 2008 г. N 175-ФЗ "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года" // СЗ РФ. N 44. Ст. 4981.
Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 15. Ст. 769.
Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 9-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах и Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" в части уточнения определения и конкретизации признаком манипулирования ценами на рынке ценных бумаг" // СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 777.
Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.
Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
Закон РСФСР от 26.06.1991 N 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" (в ред. от 10.01.2003). Ст. 1.
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 224-ФЗ "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ред. от 11.07.2011) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.08.2011) // СЗ РФ. 2010. 2 авг. N 31. Ст. 4193.
Федеральный закон от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" // Российская газета. 1995. 26 июля.
Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // СЗ РФ. 2005. 25 июля. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.
Федеральный закон от 8 ноября 2011 г. N 308-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" // СЗ РФ. 2011. 14 нояб. N 46. Ст. 6406.

Указы Президента РФ

Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. N 729 "Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 14 июня. N 24. Ст. 2395.
Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 31. 29 июля. Ст. 3696.
Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // СЗ РФ. 2009. 1 мая. N 20. Ст. 2444.
Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. N 803 "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации" // Российская газета. 1996. 11 июня.
Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. "О долгосрочной государственной экономической политике". URL: http://президент.рф/.
Путин В.В. Россия сосредотачивается - вызовы, на которые мы должны ответить // Известия. 2012. 16 янв.
Путин В.В. О наших экономических задачах // Ведомости. 2012. 30 янв.
Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. 6 февр.
Путин В.В. Строительство справедливости. Социальная политика для России // Комсомольская правда. 2012. 13 февр.
Медведев Д.А. Бюджетное послание Президента РФ о бюджетной политике в 2010 - 2012 годах. URL: http://www.kremlin.ru/acts/4187.
Медведев Д.А. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 г. URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/5979.
Бюджетное послание Президента РФ Д.А. Медведева о бюджетной политике в 2012 - 2014 годы. URL: http://президент.рф/.
Медведев Д.А. Выступление на пленарном заседании Петербургского международного экономического форума 5 июня 2009 г. URL: http://news.kremlin.ru/transcripts.

Акты Правительства РФ

Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703 "Об утверждении Положения о Федеральном казначействе" // СЗ РФ. 2004. 6 дек. N 49. Ст. 4908.
Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 г., утв. распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 2043-р, которая указывает, что "целью совершенствования регулирования и развития финансового рынка на среднесрочную и долгосрочную перспективу является его превращение в важнейший фактор повышения конкурентоспособности российской экономики" // Российская бизнес-газета. 2009. 27 янв. N 687.
Постановление Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 283 "Об утверждении Программы реформирования бухгалтерского учета в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности" // СЗ РФ. 1998. 16 марта. N 11. Ст. 1290.
Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 1648 "О Межведомственной комиссии по социальной профилактике правонарушений Правительства Российской Федерации" // Российская газета. 1998. 29 янв.
Постановление Правительства РФ от 7 марта 2000 г. N 194 "Об условиях антимонопольного контроля на рынке финансовых услуг и об утверждении методики определения оборота и границ рынка финансовых услуг финансовых организаций" // Собрание законодательства Российской Федерации от 13 марта 2000 г. N 11. Ст. 1183 (Постановлением Правительства РФ от 30 мая 2007 г. N 334 настоящее Постановление признано утратившим силу).
Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на 2006 - 2008 годы (утв. распоряжением Правительства РФ от 1 июня 2006 г. N 793-р) // СЗ РФ. 2006. 9 июня. N 24. Ст. 2620.
Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2010 г. N 1171 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" // СЗ РФ. 2011. 17 янв. N 3. Ст. 545.
Постановление Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. N 1091 "О выпуске государственных ценных бумаг, предусматривающих право их владельцев на получение слитков золота" // СЗ РФ. 1995. N 46. Ст. 4447.
Постановление Правительства РФ от 8 февраля 1993 г. N 107 "О выпуске государственных краткосрочных бескупонных облигаций" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 7. Ст. 567.

Акты судебных органов

Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. N 11-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР "О государственной налоговой службе РСФСР" и Законов Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и "О федеральных органах налоговой полиции" (п. 5) // СЗ РФ. 1999. N 30. Ст. 3988.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 8 октября 1998 г. N 13/14 "О практике применения положений Гражданского кодекса Российской Федерации о процентах за пользование чужими денежными средствами" (с изменениями от 4 декабря 2000 г.) // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1998. N 11.
Постановление Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 июня 1999 г. N 41/9 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие части 1 Налогового кодекса РФ" // Российская газета. 1999. 6 июля.

Другие акты государственных органов

Приказы Росфинмониторинга от 26 октября 2005 г. N 149 "Об утверждении Положения о форме письменных запросов и перечне должностных лиц, имеющих право направлять запросы в кредитные организации", от 7 июня 2005 г. N 86 "Об утверждении Инструкции о представлении в Федеральную службу по финансовому мониторингу информации, предусмотренной Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма".
Приказ Минфина России от 26 декабря 2006 г. N 183н "Об утверждении Положения о порядке осуществления Федеральной службой по финансовому мониторингу контроля за исполнением организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы, Федерального закона от 7 августа 2001 г. "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" // РГ. 2007. N 58.
Распоряжение ФКЦБ России от 3 июня 2002 г. N 613/р "О Методических рекомендациях по реализации профессиональными участниками рынка бумаг требований Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" // Вестник ФКЦБ России. 2002. N 6.
Порядок сокращения лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета, установленным Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской Федерации, утв. Приказом Минфина России от 26 декабря 2005 г. N 162н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 8.
Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утв. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 26 апреля 2001 г. N 35н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007.
Концепция развития корпоративного законодательства на период до 2008 г., подготовленная Министерством экономического развития и торговли РФ в 2006 г. // Закон. 2006. N 9.
Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.) // Вестник ВАС РФ. 2009. N 11; проект Концепции развития законодательства о юридических лицах, рекомендованный Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства к опубликованию в целях обсуждения (Протокол N 68 от 16 марта 2009 г.).
Декларация принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, принята IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. URL: http://www.ach.gov.ru/userfiles/tree/declar-princip-deyatelnosti-tree_files-fl-323.pdf.
Стандарт финансового контроля СФК 130 "Общие правила проведения контрольного мероприятия". URL: http://www.ach.gov.ru/ru/expert/material/?id=353.
Приказ МАП РФ от 21 июня 2000 г. N 467 "Об утверждении Перечня видов финансовых услуг, подлежащих антимонопольному регулированию, и состав активов финансовой организации, приобретаемых в порядке уступки прав требования, для расчета оборота финансовой услуги" (с изменениями от 2 марта 2001 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. 9 окт. N 41.
Приказ Минфина России от 25 ноября 2011 г. N 160н "О введении в действие Международных стандартов финансовой отчетности и Разъяснений Международных стандартов финансовой отчетности на территории Российской Федерации" // Российская газета. 2011. 9 дек. N 278.
Доклад Н.С. Столярова на XVI конференции АКСОР. URL: http://www.ach.gov.ru/ru/kso/ksoevents/?id=637.
Тезисы доклада С.В. Степашина на XVII конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 17 марта 2011 г. URL: http://www.ach.gov.ru/userfiles/tree/-17.03.2011.AKS0R_SVS-tree_files-fl-386.pdf.
Основные направления налоговой политики 2013 - 2015 годы. URL: http://www.minfin.ru/ru/.
Итоги работы Счетной палаты Российской Федерации в 2011 г. и основные направления деятельности в 2012 г. URL: http://www.ach.gov.ru/userfiles/tree/report-2010-1-4-tree_files-fl-381.pdf.
Письмо Банка России от 1 августа 2006 г. N 105-Т "О документах Вольфсбергской группы" // Вестник Банка России. 2006. N 43.
Доклад об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и об эффективности такого контроля (надзора). URL: http://www.fedsfm.ru/press/news/information_statements/539/.
Указание ЦБ РФ от 20 июня 2007 г. N 1843-У "О предельном размере расчетов наличными деньгами и расходовании наличных денег, поступивших в кассу юридического лица или кассу индивидуального предпринимателя" // Вестник Банка России. 2007. 11 июля. N 39.
Выступление Генерального прокурора РФ в Государственной Думе РФ на "Правительственном часе", посвященном реализации Национального плана противодействия коррупции, 7 октября 2009 г. // Парламентская газета. 2009. 9 окт.
Приказ Минфина России от 28 мая 2007 г. N 47н "Об утверждении Административного регламента Федерального казначейства по исполнению государственной функции по ведению реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов", зарег. в Минюсте России 15 августа 2007 г. N 9989 // БНА ФОИВ. 2007. N 40.
Концепция национальной стратегии противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. URL: http://www.fedsfm.ru.
Методические рекомендации по определению доминирующего положения хозяйствующего субъекта на товарном рынке, утв. Приказом ГКАП РФ от 3 июня 1994 г. N 67.

Литература

Абалкин Л. Экономическая безопасность России: угрозы и их отражение // Вопросы экономики. 1994. N 12.
Авдийский В.И., Крупин Е.В. Об особенностях построения российской системы финансового мониторинга как инструмента выявления масштабов теневой экономики // Официальные материалы для бухгалтера. Комментарии и консультации. 2009. Сент. N 18.
Агапцов С.А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государства. М., 2004.
Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации / Под ред. проф. д.ю.н. А.Н. Козырина // СПС "Гарант", 2009.
Александров И.В. Налоговые преступления: Криминалистические проблемы расследования. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2002.
Алехин А.П., Пепеляев С.Г. Ответственность за нарушение налогового законодательства. М., 1992.
Алехин Э.В. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. Пенза, 2010.
Анашкин Г.З. Справедливость назначения уголовного наказания // Советское государство и право. 1982. N 7.
Андреева Г.А. Экономическая конституция в зарубежных странах. М., 2006.
Андрюшин С.А., Дадашев А.З. Научные основы организации системы общегосударственного финансового контроля // Финансы. 2002. N 4. С. 61.
Арсеньев М. Финансовая безопасность России. М., 2000.
Астахов П.А. Противодействие рейдерским захватам. М., 2007.
Афанасьев М.П., Кривогов И.В. Финансы правового государства // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. Т. II. N 2 - 3.
Афанасьев М.П. Бюджетирование, ориентированное на результат (новые тенденции) // Вопросы экономики. 2004. N 9.
Бабаев М.М. Социальные последствия преступности. М., 1982. С. 11.
Баранов В.М. Деструктивное воздействие права на национальные интересы // Журнал российского права. 2005. N 12.
Барсукова С.Ю. Неформальная экономика: структура и функциональная специфика сегментов: Автореф. дис. ... д-ра соц. наук. М., 2004.
Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях. М., 1995.
Беккер Г. Преступление и наказание: экономический подход // Истоки. Вып. 4. М.: ГУ-ВШЭ, 2004.
Бекряшев А.К., Белозеров И.П., Бекряшева А.И., Леонов И.В. Теневая экономика и экономическая преступность: Электронный учебник. URL: http://newasp.omskreg.ru/bekryash.
Белкин Р.С. Курс криминалистики: В 3 т. М., 1997.
Белов П.Г. Системные основы обеспечения национальной безопасности России // Безопасность. 1994. N 6.
Бельков О.А. О концепции военной безопасности // Безопасность. 1993. N 4.
Бельков О.А. Понятийно-категориальный аппарат национальной безопасности // Безопасность. 1994. N 3.
Бобков С.В. Часть первая НК РФ: налоговые правонарушения и ответственность за их совершение // Налоговый вестник. 1998. N 12.
Бойков Д.А. Общественные отношения, складывающиеся на стадии расходования бюджетов, как видовой объект нецелевого расходования бюджетных средств // Российский следователь. 2005. N 9.
Бокун Н., Кулибаба И. Теневая экономика: понятие, классификации, информационное обеспечение // Вопросы статистики. 1997. N 7. С. 5.
Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М.: Юстицинформ, 2005.
Бондарь Н.С. Конституционная безопасность личности, общества, государства: постановка проблемы в свете конституционного правосудия // Правовая реформа, судебная реформа и конституционная экономика: Сб. статей. М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2004.
Борисов А.Н., Краев Н.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (постатейный). М.: Деловой двор, 2011.
Бородин С.В. Борьба с преступностью: теоретическая модель комплексной программы. М., 1990.
Бородин С.В. Основные направления уголовной политики и формы их реализации (организационный аспект) // Проблемы уголовной политики и уголовного права: Межвуз. сб. науч. тр. М., 1994.
Бровкина Н.Д. Контроль и ревизия: Учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 2007.
Брызгалин А.В., Берник В.Р., Головкин А.Н. Виды налоговых правонарушений: теория и практика применения / Под ред. к.ю.н. А.В. Брызгалина. Екб.: Налоги и финансовое право, 2004.
Буркова А. Мегарегулятор на финансовом рынке // Бухгалтерия и банки. 2008. Июнь. N 6.
Бурцев В.В. Факторы финансовой безопасности России // Менеджмент в России и за рубежом. 2001. N 1.
Бурцев В.В. Факторы финансовой безопасности России. URL: http://www.cfin.ru/press/management/2001-1/burtsev.shtml.
Быков А.Н. Глобализация в контексте новых реалий и вызовов // Мир перемен. 2008. N 1.
Вавулин Д.А., Федотов В.Н. Уголовная ответственность за правонарушения в сфере рынка ценных бумаг // Право и экономика. 2010. Март. N 3.
Влияние глобализации на развитие экономики и культуры: перспективы России и Германии: Материалы Междунар. науч. конф. (13 - 15 ноября 2008 г.). Дрезден, 2008.
Волеводз А.Г. Международный розыск, арест и конфискация полученных преступным путем средств и имущества. М., 2000.
Волженкин Б.В. Экономические преступления. СПб., 1999.
Волженкин Б.В. Отмывание денег. СПб., 1998. С. 9 - 10.
Волова Л.И. Реализация государствами международной правоспособности в международных инвестиционных отношениях посредством многостороннего международно-правового регулирования // Российский ежегодник международного права. СПб., 2001.
Габов А.В. Проблемы гражданско-правового регулирования отношений на рынке ценных бумаг: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010.
Гамза В.А., Ткачук И.Б. Особенности преступных посягательств в сфере кредитования юридических и физических лиц // Управление в кредитной организации. 2010. Нояб.-дек. N 6.
Гаухман Л.Д. Квалификация преступлений: закон, теория, практика. М., 2001.
Гаухман Л.Д. Хозяйственные преступления. М., 1995.
Гвардин С. Развитие и регулирование финансового рынка // Финансовая газета. 2009. Октябрь. N 41, 42.
Герасименко Н.В. Развитие законодательства по противодействию легализации криминальных доходов: российский и зарубежный опыт // Адвокат. 2006. Февр. N 2.
Гинзбург В. Характеристика теневой экономики. М., 2008.
Глебов И.Н. Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы правового регулирования. СПб., 1999.
Горбачева Т.Л., Рыжикова З.А. Теоретические и практические аспекты измерения занятости в неформальной экономике // Вопросы статистики. 2004. N 7.
Горелик А.С., Шишко И.В., Хлупина Г.Н. Преступления в сфере экономической деятельности и против интересов службы в коммерческих и иных организациях. Красноярск, 1998.
Горелов А.П. Уголовно-правовая охрана сферы предпринимательской деятельности как направление обеспечения экономической безопасности России: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М.: Академия экономической безопасности МВД России, 2004.
Горкина Л.А. Структура и масштабы теневой экономики в России // Безопасность бизнеса. 2009. N 2.
Горохов А.А., Вавулин Д.А., Емельянов А.С. Комментарий к Федеральному закону "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" (постатейный). М.: Деловой двор, 2012.
Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право России: Учеб. пособие для вузов. М., 2003. С. 19.
Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учеб. пособие. 2-е изд. М.: Юриспруденция, 2000.
Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. Финансовый контроль: Учеб. пособие. М., 2004.
Грачева Е.Ю., Хорина Л.Я. Государственный финансовый контроль: Курс лекций. М.: ТК Велби; Проспект, 2005.
Грачева Е.Ю. Финансовая деятельность и финансовый контроль в системе социального управления // Финансовое право. 2003. N 2.
Грачева Е.Ю. Финансовое право: Схемы, комментарии: Учеб. пособие. М.: Новый юрист, 1998.
Громов И.В. Способы совершения мошенничества в финансово-кредитной сфере // Российский следователь. 2008. N 15.
Дадашев А.З., Черник Д.Г. Финансовая система России: Учеб. пособие М.: ИНФРА-М, 1997.
Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. М., 2007. Т. 1. С. 105.
Данилевский Ю.А., Овсянников Л.Н. Государство и финансовый контроль: Монография. М., 2003. С. 211.
Дворецкий И.Х. Латинско-русский словарь (ок. 50000 слов). 2-е изд. М.: Русский язык, 1976.
Дмитриев М. Нынешний кризис как идеальный шторм // Известия. 2008. 9 дек.
Добровольский В.И. Защита корпоративной собственности в арбитражном суде. М., 2006.
Доронина Н.Г. Влияние норм международных договоров на российское законодательство об инвестициях // Российский ежегодник международного права. СПб., 2001.
Дубоносов Е.С., Петрухин А.А. Судебная бухгалтерия: Курс лекций. М.: Книжный мир, 2005.
Дубоносов Е.С. Судебная бухгалтерия: Учеб.-практ. пособие. М.: Книжный мир, 2004.
Дятлова А.Ф. Методы повышения качества бухгалтерской информационной системы // Все для бухгалтера. 2011. N 7. С. 24 - 33.
Егоршин В.М., Колесников В.В. Преступность в сфере экономической деятельности: Монография. СПб., 2000.
Есипов В.М. Теневая экономика: Учеб. пособие. М., 2007.
Ефремов А.А. Реализация конституционного принципа свободного перемещения финансовых средств: Автореф. дис. ... к.ю.н. Волгоград, 2004.
Жубрин Р.В. Борьба с легализацией преступных доходов: теоретические и практические аспекты. М.: Волтерс Клувер, 2011.
Зрелов А.П., Краснов М.В. Налоговые преступления / Под ред. К.К. Саркисова. М.: Статус-Кво, 2004.
Иванов Э.А. Отмывание денег и правовое регулирование борьбы с ним. М.: ИГП РАН, 1999.
Иловайский С.И. Учебник финансового права. 4-е изд. Одесса: Типохромолитография А.Ф. Соколовского, 1904.
Иноземцев В. За пределами экономического общества. М., 1988.
Исправников В.О. Теневая экономика: иной путь и третья сила // Российский экономический журнал. 2008.
Кадовик Е.И. Организованные группы, преступные сообщества и легализация (отмывание) денежных средств // Юридический мир. 2002. N 4.
Камынин И.Н. Новое законодательство о борьбе с легализацией (отмыванием) преступных доходов // Законность. 2001. N 11.
Карпович О.Г. Вопросы международно-правового подхода борьбы с отмыванием преступных доходов // Внешнеторговое право. 2009. N 2.
Касютина Р.В. Проблемы борьбы с налоговыми преступлениями // Уголовное право. 1998. N 3.
Кашепов В.П. Об особенностях современного уголовно-правового законотворчества // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 81.
Киселев И.А., Леханова Е.С. Расследование отмывания преступных доходов. Рекомендации для следователей. М.: Юриспруденция, 2011.
Клейменов М.П. Криминология: Учебник. М., 2008.
Клейменов М.П. Уголовно-правовое прогнозирование: Дис. ... д-ра юрид. наук. Омск, 1992.
Клямкин И., Тимофеев Л. Теневая Россия: экономико-социологическое исследование. М.: РГГУ, 2000.
Колодкин Л.М. Коррупция и деонтологические меры борьбы с продажностью ("Бусидо" в Японии) // Коррупция в России: состояние и проблемы: Мат-лы науч.-практ. конф. (26 - 27 марта 1996 г.). Вып. 2. М., 1996.
Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М.: ЭКСМО, 2010.
Комментарий к НК РФ / Под ред. академика РАН Б.Н. Топорнина, д.ю.н., проф. Г.А. Гаджиева, к.ю.н. Р.Ф. Захаровой. М., 2005.
Концептуальные основы финансовой отчетности в соответствии с МСФО: последние изменения // Международный бухгалтерский учет. 2011. Окт., нояб. N 40, 41.
Коржанский Н.И. Объект и предмет уголовно-правовой охраны. М., 1980.
Корягина Т.И. Теневая экономика в СССР // Вопросы экономики. 1990. N 3.
Котов К.В. Легализация доходов как способ борьбы с теневой экономикой // Налоговая политика и практика. 2010. Июнь. N 6.
Кочетов Э., Петрова Г. Геоэкономика: финансы реальные и виртуальные (финансовый дуализм и его правовые аспекты) // Общество и экономика. 2000. N 1.
Криминология: Учебник / Под ред. Н.Ф. Кузнецовой, В.В. Лунеева. М., 2004.

КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Криминология" (под ред. В.Д. Малкова) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2006 (2-е издание, переработанное и дополненное).

Криминология: Учебник / Под ред. проф. В.Д. Малкова. М.: Юстицинформ, 2004.
Криминология: Учебник для вузов / Под общ. ред. А.И. Долговой. М., 2001.
Крылов А.А. Социально-экономические основы деятельности милиции в обществе рыночного типа: Автореф. дис. ... д.э.н. 05.13.10. М.: Академия МВД России, 1993.
Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право. 1999. N 1; Российское государство и право на рубеже тысячелетий // Государство и право. 2000. N 7.
Кудрявцев В.Н. Стратегии борьбы с преступностью. М., 2003.
Кузнецова Т. Некоторые аспекты исследования неформальной экономики в России // Вопросы экономики. 1997. N 9.
Курс правоведения по Народной энциклопедии, изд. 1911 г. Т. 1. Общественно-юридические науки. URL: http://www.allpravo.ru/library/doc542p/instrum1706/item1759.html.
Кустова М.В., Ногина О.А., Шевелева Н.А. Налоговое право России. Общая часть: Учебник / Отв. ред. Н.А. Шевелева. М., 2001.
Кучеров И.И. Преступления в сфере налогообложения: научно-практический комментарий к УК РФ. М.: УКЦ "ЮрИнфоР", 1999.
Ларичев В.Д. Правовые и организационные меры борьбы с легализацией доходов, полученных преступным путем // Адвокат. 2001. N 12.
Латов Ю.В., Ковалев С.Н. Теневая экономика. М.: Норма, 2006.
Латов Ю.В. Экономика вне закона: Очерки по теории и истории теневой экономики. URL: http://ecsocman.edu.ru/data/854/681/1219/005.Glava_4.pdf.
Литовских А.М., Шевченко И.К. Финансы, денежное обращение и кредит: Учеб. пособие. Таганрог: Изд-во ТРТУ, 2003.
Лунеев В.В. Преступность XX века. Мировые, региональные и российские тенденции. М.: Норма, 1997.
Макаров А.В. Бюджетные правоотношения как объект преступных посягательств // Банковское право. 2005. N 5.
Макаров Д. Экономические и правовые аспекты теневой экономики в России // Вопросы экономики. 1998. N 3.
Максимов С.В. Уголовная ответственность за преступления в сфере экономики. М., 1996.
Малеин Н.С. Кредитно-расчетные правоотношения и финансовый контроль. М., 1964.
Малолетко А.Н. Контроль и ревизия: Учеб. пособие. М.: КноРус, 2006.
Маслова Т.С. Контроль за целевым использованием средств федерального бюджета // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2010. N 12. С. 4 - 12.
Мау В. Драма 2008 года: от экономического чуда к экономическому кризису // Вопросы экономики. 2009. N 2.
Международное право / Отв. ред. В.И. Кузнецов, Ю.М. Колосов и др. М., 1998.
Международное право / Отв. ред. Г.В. Игнатенко, О.И. Тиунов. М., 2000.
Международное публичное право / Под ред. К.А. Бекяшева. М., 1999.
Международно-правовые основы борьбы с налоговыми преступлениями // Налоговые споры: теория и практика. 2007. N 8.
Мельник М.В., Пантелеев А.С., Звездин А.Л. Ревизия и контроль: Учебник. М.: КноРус, 2006.
Меркушин В. О повышении роли ООН в области борьбы с транснациональной преступностью и ее организованными структурами // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2001. N 3.
Методика анализа преступности: Метод. пособие / Под ред. О.В. Сороки. М.: Всесоюзный институт по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности, 1986.
Методологические положения по статистике. Вып. 1. М.: Госкомстат России, 1996.
Методологические положения по статистике. Вып. 2. М.: Госкомстат России, 1996.
Мешкова В.С. Криминалистическая характеристика организованной преступности и ее субъектов: Учеб.-практ. пособие. Калининград, 1997.
Миркин Я.М. Национальный доклад "Риски финансового кризиса в России: факторы, сценарии и политика противодействия". М., 2008.
Михайлов С.В. Интерес в публичном и частном праве // Журнал российского права. 2003. N 1.
Михайлов С.В. Интерес как общенаучная категория и ее отражение в науке гражданского права // Государство и право. 1999. N 7.
Михайлов С.В. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. N 5.
Михалев И.Ю. Криминальное банкротство. СПб., 2001.
Михалкин Н.В. Безопасность Российской Федерации. Вопросы теории и практики. М., 1993.
Нестеров А., Вакурин А. Криминализация экономики и проблемы безопасности // Вопросы экономики. 1995. N 1.
Николаев Н.В. Формирование финансово-экономической безопасности государства: взаимодействие и взаимозависимость национальных и глобальных процессов // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2008. N 3 (3).
Николаенко С., Лиссоволик Я., Мак Фаркар Р. Специальный доклад "Теневая экономика в российских регионах" // Обзор экономики России. Основные тенденции развития. 1997 г. IV / Пер. с англ. М., 1998.
Основы экономической политики / Пер. с нем. СПб., 2002.
Оценка социально-экономических последствий присоединения России к Всемирной торговой организации / Под ред. С. Гринберга, А.И. Татаркина. М., 2007.
Панарин А.С. Искушение глобализмом. М., 2003.
Пансков В.Г. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране // Финансы. 2002. N 5.
Погосян Н.Д. Необходимость совершенствования законодательства и реформирования Счетной палаты Российской Федерации (правовые и экономические аспекты) // Труды Московской государственной юридической академии. М.: Юристъ, 1998.
Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998.
Прохожев А.А. Национальная безопасность: к единому пониманию сути и терминов // Безопасность. 1995. N 9.
Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2006.
Рогозина И. Проблемы уголовной ответственности за неисполнение обязанностей налогового агента // Уголовное право. 2006. N 2.
Россия в глобализирующемся мире: политико-экономические очерки / Отв. ред. С. Львов. М., 2004.
Русанов Г.А. Преступления в сфере экономической деятельности: Учеб. пособие. М.: Проспект, 2011.
Рыбалкин Н.Н. Философия безопасности: Учеб. пособие. М., 2006.
Савченко М.М. Некоторые вопросы противодействия финансовой преступности. Российская академия юридических наук. Научные труды. М.: Юристъ, 2003. Т. 3.
Саунин А.Н., Коршунов А.Е. Некоторые проблемы законодательного обеспечения деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации по контролю эффективности использования государственных средств и предложения по их решению // Компьюлог. 2004. Сент. - окт. N 5 (65).
Свенссон Б. Экономическая преступность. М.: Прогресс, 1987.
Семилютина Н.Г. Российский рынок финансовых услуг (формирование правовой модели). М.: Волтерс Клувер, 2005.
Смирнов Е.Е. Правовые проблемы финансового рынка и пути их решения // Банковское кредитование. 2008. Нояб. - дек. N 6.
Соколов В.В. Национальные экономические интересы: выработка консенсуса // Внешняя политика и безопасность современной России: Хрестоматия: В 2 т. М., 1999. Т. 1. Кн. 2.
Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М.: Юриспруденция, 2009.
Состояние законности в Российской Федерации (2000 - 2001 годы): Аналитический доклад / Отв. ред. А.Я. Сухарев. М., 2002.
Сотская Т.В. Концепция институционального рассмотрения теневой экономики в рамках постиндустриального общества // Общество и право. 2010. N 2. С. 301 - 304.
Сошникова А.В. Особенности нового Закона о бухгалтерском учете // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2012. N 7.
Староверова О.В. Социально-правовые последствия налоговой преступности // Налоговые споры: теория и практика. 2008. N 4.
Татаркин А.И., Татаркин Д.А. Причины мирового финансового кризиса и возможные сценарии развития России в условиях глобализации // Российский юридический журнал. 2009. N 2.
Теневая экономика в России: иной путь и третья сила. М., 1997.
Теневая экономика: Учеб. пособие для вузов. М.: Норма; Московский университет МВД России, 2006.
Тимохин П.П. К формированию концепции безопасности России // Безопасность. 1993. N 6. С. 30.
Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995.
Уголовное право России. Особенная часть: Учебник / Под ред. А.И. Рарога. М., 1997.
Уголовное право Российской Федерации. Особенная часть / Под общ. ред. Г.Н. Борзенкова и В.С. Комиссарова. М., 1997.
Уголовное право. Особенная часть / Под ред. Н.И. Ветрова и Ю.И. Ляпунова. М., 1998.
Уголовное право. Особенная часть: Учебник для вузов / Отв. ред. И.Я. Козаченко, З.А. Незнамова, Г.П. Новоселов. М., 1997.
Улыбин К. Теневая экономика. М.: Экономика, 1991.
Фархутдинов И.З. Международное инвестиционное право и процесс: Учебник. М.: Проспект, 2010.

КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Финансовое право" (отв. ред. С.В. Запольский) включен в информационный банк согласно публикации - КОНТРАКТ, Волтерс Клувер, 2011 (2-е издание, исправленное и дополненное).

Финансовое право: Учебник / Отв. ред. проф. С.В. Запольский. 2-е изд. М., 2006.
Финансовое право: Учебник / Под ред. д.ю.н., проф. Е.Ю. Грачевой, д.ю.н., проф. Г.П. Толстопятенко. М.: Проспект, 2004.
Финансовое право: Учебник. / А.Б. Быля, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева и др.; отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М.: ТК "Велби"; Проспект, 2007.
Фокина В.Ю. Проблемы правового регулирования финансового контроля в Российской Федерации // Юридический мир. 2006. N 5.
Хаботин С. Стратегия национальной безопасности США в 21 веке // Компас. ИТАР-ТАСС. 2000. N 3.
Хабриева Т.Я., Тихомиров Ю.А. Право и интересы // Журнал российского права. 2005. N 12.
Хижняк В.С. Классификация национальных интересов современной России // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 5.
Хорина Л.Я. К вопросу о балансе интересов в сфере бюджетного федерализма // Финансовое право. 2002. N 2.
Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 2009.
Хурсевич С. Оптимизация финансовой поддержки как основа совершенствования бюджетной системы // Бюджетное устройство в РФ. М., 1997.
Черной Л.С. Глобализация: прошлое или будущее. М., 2003.
Шейнин Э. Европа на пути перемен // Мир перемен. 2007. N 4.
Шохин А.Н. Социальные проблемы перестройки. М.: Экономика, 1989.
Шумилов В.М. Глобализация мировой экономики и глобальная правовая система // Внешнеэкономический бюллетень. 2002. N 8. С. 75 - 76.
Шумилов В.М. Международное экономическое право. М., 2001.
Экономическая безопасность России. Общий курс / Под ред. В.К. Сенчагова. 2-е изд. М.: Дело, 2005.
Экономическая и национальная безопасность: Учебник / Под ред. Е.А. Олейникова. М., 2004. С. 13 - 14.
Эрнандо де Сото. Иной путь. Невидимая революция в третьем мире. URL: www.libertarium.ru/way.
Эскиндаров М., Миркин Я. Угрозы и мифы финансового кризиса // Финансовый контроль. 2008. N 5. С. 32 - 34.
Яковлев В.Ф. О ходе судебной реформы и арбитражных судах России (итоги и перспективы) // Вестник Арбитражного Суда Российской Федерации. 2005. N 1.

Иностранная литература

Coase R.H. Comment // Journal of Institutional and Theoretical Economics. 1984. N 1. V. 140.
Becker G. Crime and Punishment: An Economic Approach // Journal of Political Economy. 1968. Vol. 76. N 2.
Kawai M., Newfarmer R., Schmukler S. Crisis and Contagion in East Asia: Nine Lessons. World Bank, 2003.
Financial Crises: Characteristics and Indicators of Vulnerability. Wash.: International Monetary Fund, 1998.
Morgenthau H. Politics among Nations. N.Y., 1948; In Defence of National Interest. N.Y., 1952.
Rosenau J. The Scientific Study of Foreign Policy. N.Y., 1971.
Aron R. Peace and War. L., 1966.
Hart K. Informal urban income opportunities and urban employment in Ghana // Journal of Modern African Studies. 1973. Vol. 11. N 1. P. 61 - 90.
Dallago B. (1994) The irregular economy in transition: features, measurment and scope. In: Output Decline in Eastern Europe: Unavoidable, Extertal influence or Homemade? Ed. by R.Z. Holzman efal. IIASA, Luxemburg.
Oswald K. Die Implementation gesetzlieher Masnahmen zur Bekampfung der Geldwasche in der Bundesrepublick Deutschland. Freiburg. Br. 1997.
President's, Commission on Organized crime. The each connection, 1984.
Bernaskoni P. Finanzunterwelt. Zurich-Wiesbaden, 1988. P. 30.
Zund A. Der schweizer Treuhandler 9/1990. P. 403 - 408; Miiller C. Geldwascherei: Motive - Formen - Abwehr. Zurich, Treuhand - Kammer. 1992.
Miiller C. Geldwascherei: Motive - Formen - Abwehr. Zurich, Treuhand - Kammer. 1992. P. 113.